張英洪：和諧社會構建中的農民權益保護
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 散文精選 點擊： 
摘 要：構建社會主義和諧社會，一個很重要的方面就是要保護農民的合法權益。當前，農民的權利意識空前覺醒，農民的維權抗爭進入了當代中國政治視野，農民淪落為弱勢群體有其重要的根源。在解決"三農"問題中，應當著眼于構建和諧社會，全方位保護農民正當合法的權益。
關鍵詞：和諧社會 農民問題 權益保護
農民占我國人口的絕大多數(shù)，是我國最大的社會群體，為中國革命和社會主義現(xiàn)代化建設做出了巨大貢獻。沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康；
沒有農村的現(xiàn)代化，就沒有整個國家的現(xiàn)代化；
沒有農民的和諧生活，就沒有全社會的生活和諧。當前，黨中央明確把解決好"三農"問題列為全黨工作的重中之重，并把社會更加和諧作為全面建設小康社會的目標之一，進而把構建社會主義和諧社會作為提高黨的執(zhí)政能力建設的重要內容。因此，在解決"三農"問題中，一個很重要的方面就是要保護農民的各項正當合法的權益。
一、農民維權抗爭進入當代視野
十一屆三中全會以來，我國的改革開放和現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的巨大成就。特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，廣大農民的權利意識明顯增強。但是，在計劃經(jīng)濟時期形成的一系列舊觀念、舊體制、舊做法尚未得到全面的清理和改變，農民的權益也常常遭到這樣或那樣的侵害。如何切實保護農民正當合法的權益，已成為當今引人注目的重大社會問題。
1、孫志剛事件：收容制度的終結
改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，廣大農村富余勞力涌入城市尋求新的職業(yè)和工作機會，形成了舉世矚目的"民工潮"。但囿于二元社會結構的影響，進城務工的農民長期以來沒有城市市民的身份，也享受不到與市民平等的權利。進城務工的農民工和其他外來人成為城市的邊緣人和弱勢群體。
據(jù)報道，2003年1月24日晚，湖南籍5名農民工因無"暫住證"被廣州市白云區(qū)慶斗居委會治保隊關進收容車后沒多久，便一個一個地從高速行駛的收容車上"掉下來"，1名輕傷者像脫離魔窟一樣當場"奪命逃跑"，另2人摔下車后因腦顱積血死亡。
不少城市的收容遣送部門在運作過程中實質上將收容遣送制度異化權力尋租的工具，大量進城務工的農民成為城市收容遣送部門敲詐勒索的主要對象。據(jù)民政部統(tǒng)計，全國700多個收遣送站每年要收容遣送100多萬人，1999年北京市共收容遣送14.9萬人次，2000年廣東省共收容遣送58萬人次。
《中華人民共和國憲法》第37條規(guī)定："中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯"。但收容權力的人為異化和肆意擴張，導致農民正當?shù)娜松碜杂蓹嘣獾搅藝乐氐那趾Α４罅窟M城務工的農民被非法收容遣送，嚴重侵害了農民的合法權益，激化了大量的社會矛盾。這種主要針對進城農民工的收容遣送制度，直到孫志剛事件的爆發(fā)才最后走向終結。
據(jù)《南方都市報》2003年4月25日報道，出身于農民之家、畢業(yè)于武漢科技學院的孫志剛在廣州一家公司打工，3月17日晚10點，他像往常一樣出門上網(wǎng)，因沒有"暫住證"而被警察帶至黃村街派出所，3月18日被派出所送至廣州收容遣送中轉站，后又被送往廣州收容人員救治站，3月20日救治站宣布孫志剛"不治身亡"。4月18日尸檢結果表明，事主死前72小時曾遭毆打。孫志剛在廣州被收容遣送慘遭毆打致死的事件發(fā)生后，引起了全國對收容遣送制度的質疑和反思。1982年5月國務院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》規(guī)定收容遣送工作的主要目的是為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，致力于社會救助和維護"城市形象"。1991年國務院發(fā)布了《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送對象擴大到"三證"（身份證、暫住證、務工證）不全的人員；
1992年公安部發(fā)布《關于對外國人和華僑、港澳臺同胞不得實行收容審查和勞動教養(yǎng)的通知》，這就使進城務工的農民和城市外來人員成為收容遣送的主要對象。
由此可見，收容遣送制度是一種在實行過程中被異化了的明顯違背《憲法》精神的城市"特權制度"，它只針對中國人而不是外國人，只針對大陸人而不是港澳臺同胞，只針對農民而不是市民，只針對城市外來人而不是城市本地人。
孫志剛事件發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視。2003年6月18日溫家寶總理主持國務院常務會議，廢止了實行21年之久的收容遣送制度，審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月20日溫總理簽署第381號國務院令，予以公布施行。中央政府以超乎人們想象的快捷速度，回應了孫志剛事件引發(fā)的有關收容遣送的討論。這標志著本屆中央政府對民意的異乎尋常的關注和尊重。
2、嘉禾事件：權益保護新標志
改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，使長期以來城鄉(xiāng)隔離的樊籬被沖破，大量的農村人口進入城市，我國的城市化進程明顯加快，這是經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然結果，也是社會文明進步的重要標志。但在城市化進程中，一些地方以加快發(fā)展為由，強制性征地拆遷，引發(fā)了比較普遍的征地拆遷問題，造成了被征地拆遷的農民無地可耕、無家可歸的現(xiàn)象，極大地侵害了農民的正當權益。廣大失地無屋的農民紛紛拿起法律的武器維護自己的合法權益。震驚高層的2004年嘉禾拆遷事件，成為建國以來征地拆遷中最富有標志性意義的重大事件。
湖南嘉禾縣曾因2000年的高考舞弊事件吸引過國人的眼球。時隔四年，嘉禾再次以強制拆遷事件"震驚全國"。
2002年5月，嘉禾縣成立珠泉商貿城項目辦公室進行前期準備工作。2003年1月10日，嘉禾縣第十四屆人民代表大會第一次會議作出了關于加快建設珠泉商貿城的決議。8月7日，嘉禾縣印發(fā)《關于黨員干部職工做好珠泉商貿城被拆遷對象親屬拆遷"四包"工作的通知》。此后，又印發(fā)了《關于對急、難、險、重事項中工作不力者實施組織處理的暫行規(guī)定》等文件，決定用"四包"、"兩停"推進拆遷工作。"四包"的內容為：公職人員必須做好拆遷親屬的工作，包在規(guī)定期限內完成拆遷補償評估；
包在規(guī)定期限內簽訂好拆遷安置補償協(xié)議；
包在規(guī)定期限內騰房并交付各種證件；
包協(xié)助做好妥善安置工作，不得無理取鬧，尋釁滋事，不得參與集體上訪和聯(lián)名告狀。對未按規(guī)定完成任務者實施"兩停"（暫停原工作單位或調離工作單位，停發(fā)工資）。
就珠泉商貿城拆遷中損害被拆遷戶利益問題和縣委、縣政府的做法，被拆遷戶陸水德等人不斷上訪。其間，湖南省委書記楊正午曾就此作出批示和指示，但嘉禾縣委、縣政府未予改正。2003年10月28日，建設部批請湖南省建設廳調查處理嘉禾群眾上訪問題。12月14日，嘉禾縣委、縣政府召開大會，掛出了"誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，就影響他一輩子"，"誰不顧嘉禾面子，就摘他帽子"，"誰工作邁不開步子，就換他位子"等標語。
2004年4月26日，嘉禾縣組織人員對珠泉商貿城部分被拆遷戶實施強拆，并拘捕了陸水德、李公明、李愛珍等三人。5月，嘉禾強制拆遷已經(jīng)引起了媒體的廣泛關注，但以縣委書記周余武為代表的嘉禾縣領導層不僅沒有順從民意，相反卻在濫用權力的道路上越走越遠，最終驚動中央高層，致使國務院總理溫家寶親自出面，才制止了這一飛速駛行的權力車輪對群眾利益的踐踏和侵害。
2004年6月4日，國務院總理溫家寶主持國務院第52次常務會議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴格拆遷管理的有關問題，同意湖南省對嘉禾縣珠泉商貿城建設中違法違規(guī)有關責任人所作出的嚴肅處理。會議認為這是一起"集體濫用行政權力、違法違規(guī)、損害群眾利益并造成極壞影響的事件"。
國務院常務會議專門聽取一個縣的問題調查匯報，并公布全國，明確要求舉一反三，警示干部，這在執(zhí)政黨的歷史上是罕見的。
嘉禾事件的實質是公權力的濫用而導致公民個人權利的損害。當嘉禾縣在拆遷中遇到阻力時，縣領導曾專門到湖南數(shù)縣進行考察，"取經(jīng)"歸來后的嘉禾縣在對待拆遷戶時"出招"更狠。嘉禾縣領導在新聞媒體暴光后，不但沒有深刻反省，反而形成了"三不怕"認識（即不怕新聞曝光、不怕少數(shù)人鬧事、不怕有人上訪）。嘉禾縣領導之所以在侵害群眾利益、遭到群眾反抗時卻一意孤行、濫施權力，關鍵在于計劃經(jīng)濟體制下形成的傳統(tǒng)思維邏輯，即認為"只要代表了最廣大人民的根本利益"，就可以對極少數(shù)實行"暴力打擊"。這種強調目的正當性（實質主義）而不顧程序正義的思維方式和行為模式，極易滑向托克維爾警惕的"多數(shù)人的暴政"的陷阱之中。
嘉禾事件中的權力主角、縣委書記周余武在事后的反思材料中袒露了心跡："我一直認為，只要符合最廣大人民群眾的根本利益，就是實踐"三個代表"重要思想，就必須竭盡全力辦好，再大的困難也要克服"。在這里，周余武明顯地把群眾維權抗爭與他所說的工作困難劃上等號了。所以，周余武雖然認識到自己"錯了"，但并未認識到自己錯在沒有"尊重和保障人權"上。但嘉禾的老百姓不這么認為了。他們在遭到政府權力侵害時，勇敢地拿起法律的武器維權抗爭。拆遷戶李愛珍在家門口貼了一幅大對聯(lián)："當守法公民，做維權人家"。拆遷戶李會明說："他們（指政府干部）這是比拿著槍逼著還歷害，……我說了，我要以自己的鮮血和生命捍衛(wèi)法律的尊嚴和自己的權利。"[1]
在嘉禾拆遷中，有的是農民，有的是城鎮(zhèn)居民。但不管如何，一個共同的特點是不受制約的公共權力對公民權利的侵害。居民也好，農民也罷，總之，經(jīng)過幾十年的宣傳教育和普法學習，民眾的法律意識已經(jīng)顯著增強。面對基層政府對權利的侵害，農民的維權活動已經(jīng)成為當今社會一個十分引人注目的現(xiàn)象。
3、依法抗爭：農民權利大覺醒
20世紀80年代中后期以來，一些地方政府不顧中央三令五申，任意加重農民負擔，侵害農民的正當權益，誘發(fā)了一系列重大涉農群體性事件。湖南寧鄉(xiāng)、衡陽、安仁、湘陰、漣源、安化、溆浦等地接連爆發(fā)了農民要求減負的群體性事件。農村許多地區(qū)出現(xiàn)的農民以政策為依據(jù)的抗爭活動，被有的學者稱之為"依法抗爭"。[2] 依法抗爭是農民積極運用國家法律和中央政策維護其正當?shù)臋嗬皇艿胤秸凸賳T侵害的活動。依法抗爭的特點是，農民在抵制各種各樣的"土政策"和農村干部的獨斷專制和腐敗行為時，援引有關的政策或法律條文，并經(jīng)常有組織地向上級直至中央政府施加壓力，以促進政府官員遵守有關的中央政策或法律。依法抗爭的典型例子包括：拒絕繳納違犯中央政策和法規(guī)的地方政府收費，抵制或沖擊不符合《村委會組織法》的村委會選舉，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行受農民歡迎的法律和政策，廢止"土政策"和罷免違法犯紀的村干部。依法抗爭所依的法是中央政府制定的法律和政策，抗爭的目標則是地方政府制定的不符合中央法律、政策或中央精神的種種"土政策"和其他侵犯農民合法權益的行為。
有的學者則進一步指出，在1992年以前，農民的多數(shù)維權抗爭可以大體歸納為西方學者所謂的"弱者的武器"的"日常抵抗"形式，自1992-1998年，農民的維權抗爭可歸結為"依法抗爭"，自1998年以后，農民的維權抗爭實際上已進入了有組織抗爭或以法抗爭階段。[3]農民以法抗爭的主要方式有上訪、宣傳、阻收、訴訟和逼退、靜坐和示威等。以法抗爭的宗旨是維護中央政策和國家法律賦予農民的種種合法權益，其基本目標具有十分明確的政治性，已經(jīng)從資源性權益抗爭向政治性權利抗爭方向發(fā)展。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，抗爭的內容具有公共性。目前抗爭的主要問題有"減輕農民負擔，反對貪官污吏"、"保護農民的土地財產"、"村務公開和民主理財"等。由于這些問題在目前的農村普遍存在并較為嚴重，同時均有中央文件和國家的法律及政策規(guī)定，因此，很容易確定抗爭精英行為的正當性和合法性。其二，由于上述問題一般都是公共權力機關施政行為造成的，因此，以法抗爭的主要對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層黨政機關以及村級組織。這種用國家法律來抵制國家最基層政權來達到農民維權目標的活動，是一種政治行為。因此，政治性是目前農民以法抗爭的一個顯著特征。在社會轉型時期，農民的正當合法權益的不保，使他們淪落為備受關注的弱勢群體。
研究弱勢群體的張敏杰認為，弱勢群體的成因受各種因素的制約，既可能是客觀的或自然的，有明顯的生理性特征；
也可能是主觀的或人為的，可以從文化和社會性角度進行界定。從弱勢群體形成的深層原因看，(點擊此處閱讀下一頁)
無論是老弱病殘還是社會的貧困群眾，他們之所以陷入弱勢困境，是由于他們失去或被剝奪了發(fā)展的能力或機會。因此，"能力的弱勢"或"機會的貧困"是他們處于弱勢地位的本質。
在農民權利受損后，無論是日常抵抗，還是依法抗爭或以法抗爭，都是對農民在合法權益受到基層政權侵害時的事實描述和行為概括。我們提出和強調"給農民以憲法關懷"[4] ，其核心是限制和約束公共權力，尊重和保障農民正當合法的權益。幾千年來，中國農民始終在"興亡百姓苦"的歷史怪圈中循環(huán)，要么逆來順受，要么揭竿而起。這種對立的二元性思維使中國歷史成為不斷重復上演農民起義的"武俠劇"，它只是以暴易暴地更改國號和主人，缺乏對社會文明進步的實質性推動。憲法關懷的意義在于既超越了歷史上農民暴力顛覆政權的反體制訴求慣性，又超越了執(zhí)政者暴力鎮(zhèn)壓農民反抗的傳統(tǒng)統(tǒng)治觀念，它使農民堅守著維權抗爭的生存底線，也使執(zhí)政者認識到以人為本、尊重和保障人權的全新的執(zhí)政理念。
二、農民為什么成了弱勢群體？
中國是一個典型的農民大國，農民占總人口的70%，是我國最大的弱勢群體。農民淪為弱勢群體，有其多方面的綜合因素。其中關鍵因素是二元社會結構對農民的制度性歧視和社會主義市場經(jīng)濟中政府職能的越位、錯位和缺位。
1、弱勢群體：概念的提出和界定
弱勢群體是任何時代任何社會都存在的一種普遍現(xiàn)象。弱勢群體成為社會學、社會工作專業(yè)領域的一個專業(yè)術語，只有不長的時間，在中國更是近年來才成為在媒體上出現(xiàn)頻率較高的一個詞匯。黨和國家領導人曾在不同場合的講話、指示中不同角度地使用了"弱勢群體"的提法[5] 。2002年3月朱镕基總理在九屆人大五次會議的《政治工作報告》中專門提到了保護"弱勢群體"這一概念，這是政府工作報告首次提到弱勢群體的概念，充分表明弱勢群體已經(jīng)引起了黨和政府的高度關注。
在歐美社會政策和社會福利文獻中，則使用弱勢群體和劣勢群體概念。從界定角度和衡量弱勢或劣勢群體的指標看，弱勢群體主要指那些喪失或缺乏勞動能力的群體，劣勢群體主要是指那些在勞動市場和生活機會分配中競爭力較弱，或是綜合性能力較低而受到不平等對待的群體。"一般來說，歐美社會政策文獻中已經(jīng)形成的學術傳統(tǒng)是，弱勢群體的概念可以包含劣勢群體的涵義，但是，劣勢群體的概念通常不包含弱勢群體的涵義。"[6]
中國學者對弱勢群體的概念有不同的界定，張敏杰在研究中認為，[7] 弱勢群體應該是指由于自然、經(jīng)濟、社會和文化方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導致其陷入困境，處于不利社會地位的人群或階層。在傳統(tǒng)意義上，弱勢群體主要指老弱病殘者或無勞動能力的依賴人群。但是隨著農村改革和城市國有企業(yè)改革的不斷深入，弱勢群體還包括那些在勞動市場和生活機會分配中競爭力較弱、綜合性能力較低而受到不平等對待的群體。
1998年度諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿馬蒂亞˙森在《貧困與饑荒》一書認為，出現(xiàn)饑荒、產生貧困的最重要的原因未必是糧食的大幅度減少，一個重要的方面在于，社會上不同群體的許多人，由于能力或機會的缺乏，以至于他們在獲得實際機會中不包括獲得足夠糧食的途徑，于是饑餓便產生了，他們也就陷入了貧困的境。因此，一個人創(chuàng)造收入的能力、機會的失去或被剝奪是處于社會弱勢地位的根本原因。
弱勢群體的形成并不是由于他們自身不努力，而是因為社會沒有提供一個公平的舞臺。比如，與城里人相比，農村戶口的人在出生、入學、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各方面都處于不平等的起點。從表面上看，這是一種起點的不平等（貧富差距），而實質上是"游戲規(guī)則"的不平等（準入限制）。從這個意義上說，弱勢群眾有意無意地受到了不公正的對待，相對于其他正常群體而言，弱勢群體在社會中的應有權利和占有份額未能得到公平的體現(xiàn)，其公正待遇也未能得到制度的有效保障。
2、制度歧視：農民是二等公民？
農民成為弱勢群體，一個很重要的方面是因為社會沒有提供公平的舞臺。建國以后，在蘇聯(lián)模式的影響下，我國逐步建立了城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，使農民處于極其不利的二等公民地位。我國是一個農業(yè)人口占絕大多數(shù)的農民大國，城鄉(xiāng)之間的差別歷來就存在。不過，當前我國城鄉(xiāng)之間的差別不只是體現(xiàn)了發(fā)展中國家普遍存在的二元經(jīng)濟結構，更關鍵的在于建國后通過一系列城鄉(xiāng)分割的制度安排而形成的人為的二元社會結構。二元社會結構是當代中國不同于任何發(fā)展中國家的顯著標志，是有中國特色的"三農"問題的要害和根源。
所謂二元社會結構，是指我國建國后通過一系列歧視農民的制度安排而在城鄉(xiāng)之間人為構建的城鄉(xiāng)隔離的社會結構[8]。1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，從此在法律上正式確立了二元戶籍制度。此后，以二元戶籍制度為支點，一系列對農民不公平的政策制度不斷建立起來，使農民處在完全不平等的制度環(huán)境中。20世紀80年代后期，一些學者就研究出農村人口和城鎮(zhèn)人口在國民待遇方面有14個不一樣。著名社會學家陸學藝稱之為"城鄉(xiāng)分治，一國兩策"。這種"城鄉(xiāng)分治，一國兩策"，實質上是一種治國上的"雙重標準"，對農村和農民是一種歧視性的標準，對城市和市民是一種特權式的標準。在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等各個方面，農民喪失了憲法賦予的平等的公民權利。[9]
在這種二元社會結構中，農民的不利地位是多方面的。我們僅從城鄉(xiāng)差距日益拉大上就可見一斑。1980年，中國大陸包括農村居民在內的基尼系數(shù)為0.3左右，到1988年已上升到0.382，1994年為0.434，超過了0.4的國際警戒線，1998年又上升到0.45。國家統(tǒng)計局副局長邱曉華指出，2001年中國城市居民收入為6860元，農民收入2366元，表面差距是3：1，但實際上，農民收入中實物性占40%，每個農民每月真正能用做商品性消費的貨幣收入只有120元，而城市居民的貨幣收入平均每月600元，城鄉(xiāng)差距為5：1；
如加上城市居民中各種的隱性福利、住宅、教育、衛(wèi)生等沒有納入統(tǒng)計范圍，全面考慮這些因素，中國城鄉(xiāng)差距可能達6：1。而世界上絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)增收入比率為1.5：1，超過2：1的極為罕見。建國50多年來，我國城鄉(xiāng)差距不是縮小了，而是人為拉大了。[10]
3、政府失靈：農民流汗又流淚
改革開放以來，以市場為取向的改革，使農民在歧視性制度的束縛下走向市場經(jīng)濟的大海。市場經(jīng)濟是優(yōu)勝劣汰的競爭性經(jīng)濟，它要求市場主體的平等地位和自主權，可中國農民卻在歧視性制度之繩捆綁住手腳的情勢下去與市場中的強勢主體進行不平等的競爭，其不利因素是顯而易見的。家庭聯(lián)產承包責任制的推行，使農民從人民公社的體制下解決出來，農民有了更多的自主權。但農民并未完全成為市場經(jīng)濟中獨立的市場主體，農民的生產自主權就常遭到基層政府的干預，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以打著農業(yè)結構調整的旗號強制農民種植指令性作物。在種田無利乃至虧本時，農民也沒有休耕的權利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對那些休耕的農民強制收取"撂荒費"。在溫鐵軍看來，中國農村最基本的土地、勞動和資金三要素現(xiàn)在還沒有條件被市場這只"看不見的手"自發(fā)調節(jié)，[11]農民面臨市場失靈的困惑。
在市場失靈的同時，政府失靈則使農民面臨流汗又流淚的更大困惑。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是提供公共物品，維護社會的公平和正義。在社會轉型時期，我國政府職能比較普遍地呈現(xiàn)出"越位"、"錯位"和"缺位"傾向。一方面，政府"越位"，熱衷于"積極行政"，侵害了農民的消極權利。政府要"有所為有所不為"。政府行政可分為"積極行政"和"消極行政"�；鶎诱�"積極行政"就可能侵害農民的"消極權利"。比如發(fā)展集體經(jīng)濟、調整農業(yè)結構、大興政績工程等這種"以權謀公"式的"積極行政"在當前比較盛行，它嚴重干預了農民的生產生活，侵害了農民的基本權利和自由。農民作為共和國公民應當享有的人身自由權、財產權以及生命權等基本權利和自由，政府不去干預，農民自然享有。農民享有的這種"消極權利"，只有在遭到政府干預時才會遭受損害。政府的這種"積極行政"，就是"越位"，做了不該做的事。
另一方面，政府又不能"缺位"，不能無法作為"消極行政"。面對市場經(jīng)濟的競爭，政府要在提供公共物品和社會福利上"積極行政""有所為"。當前，高額收費的義務教育和產業(yè)化的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，使農民一怕上學二怕生病。計劃經(jīng)濟體制下形成的一系列舊政策舊體制，使進城務工的農民工在就業(yè)上遭受不平等的待遇，拖欠農民工工資等成為一大社會問題。政府"積極行政"的范圍，主要包括為農民提供公共設施，就業(yè)、社會保障、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；
為農民在公共生活和公共活動提供保障和創(chuàng)造條件。
三、農民權益保護與構建和諧社會
"尊重和保障人權"是中國共產黨的一貫追求。黨的十五大明確提出要"尊重和保障人權"，2004年憲法修正案正式將執(zhí)政黨的這一主張納入國家的根本大法，成為憲法的正式條款。尊重、保障和實現(xiàn)農民的各項權利，是全面建設小康社會的重要內容，也是構建社會主義和諧社會的題中應有之義。
1、權利掃描：現(xiàn)在就做個公民
人的權利即人權，是人依其自然屬性和社會本質所享有和應當享有的權利，它最初是英國在反對中世紀神權和封建特權的斗爭中提出的革命口號。格老秀斯、洛克、盧梭、伏爾泰等思想先哲對近代人權概念和人權理論的形成起了極為重要的作用。第二次世界大戰(zhàn)后，人權開始從國內走向國際。
中國共產黨根據(jù)"人民主權"原則建立了新中國，制定了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定了公民廣泛的權利和自由。中國又是聯(lián)合國創(chuàng)始成員國和五大常任理事國之一，是世界上最大的發(fā)展中國家。中國共產黨和中國政府從未諱避對人權的尊重。早在1955年，周恩來總理就指出："尊重基本人權，尊重聯(lián)合國憲章的宗旨和原則，尊重正義和國際義務，和平解決國際爭端等原則，這些都是中國人民的一貫主張，也是中國一貫尊重的原則"。中國作為當今世界負責任的大國，已經(jīng)簽署了《國際人權公約》，這對于從權利入手解決中國農民問題富有極為重要的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義。
1945年《聯(lián)合國憲章》將"重申基本人權，人格尊嚴與價值之信念"作為主要宗旨之一，并載入了7條保護人權的條款。1948年12月10日聯(lián)合國大會通過了《世界人權宣言》，指出"人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由"�！妒澜缛藱嘈浴返谝淮卧趪H范圍內比較系統(tǒng)、全面地提出了人權和基本自由的具體內容，是第一個被國際社會普遍接受的關于人權問題的國際文件。12月10日也由此成為"國際人權日"，全世界許多國家和人民都會在這一天歡慶"國際人權日"。1966年12月16日第21屆聯(lián)合國大會通過了《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》及其《任擇議定書》，這是人類文明進步史上的重要里程碑。
國際人權理論將權利分為"公民權利和政治權利"以及"經(jīng)濟、社會和文化權利"兩大類，前一類權利可稱為"消極權利"，后一類權利可稱為"積極權利"。根據(jù)國際人權憲章，公民權利和政治權利主要包括民族自決權，生命權，免于酷刑權，免于奴役權，人身自由與安全權，人格尊嚴權，免于因債務而被監(jiān)禁權，遷徙和居住自由權，平等權，隱私權，思想、良心、宗教和信仰自由權，言論自由權，集會自由權，結社自由權，家庭與締婚自由權，選舉權和被選舉權，參與公共事務權，擔任公職權等。經(jīng)濟、社會和文化權利主要有：工作權（勞動權）、組織和參加工會權、休息權、同工同酬權、社會保障權、獲得相當生活水準權、免于饑餓權、身心健康權、受教育權、參加和享受科學技術文化生活權，以及家庭、婚姻、婦女、兒童享受特殊保障權等。
《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》于1975年1月3日開始生效，我國政府于1997年10月27日簽署了該公約。2001年2月28日第九屆全國人大常委會第20次會議批準了《經(jīng)濟、社會、文化權利國際公約》，2001年7月該公約開始在我國生效�！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》于1976年3月23日生效，我國政府于1998年10月5日簽署了該公約，(點擊此處閱讀下一頁)
但全國人大常委會尚未正式批準該公約，不過根據(jù)我國人權事業(yè)的發(fā)展，該公約在不久的將來肯定會得到批準。
國際人權公約與中國共產黨的執(zhí)政理念和我國憲法的基本原則在總體上是一致的。隨著中國的和平崛起，中國將承擔起更大的國際責任；
同時，隨著執(zhí)政黨和國家依法治國、以人為本以及科學發(fā)展觀等一系列嶄新理論的確立，中國農民的正當權益將越來越得到執(zhí)政黨和政府的重視和保障，同時廣大農民也應該在憲法和法律的框架內維護自身的合法權益，做個維權守法的現(xiàn)代公民。
2、依法行政：政府面臨大轉型
2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了現(xiàn)行憲法的第四次修正案，歷史性地將"國家尊重和保障人權"載入憲法，這為農民權利的保障提供了憲法依據(jù)。但現(xiàn)實生活中農民的各項權利要得到充分地尊重和保障，關鍵在于各級政府依法行政，實現(xiàn)政府職能的轉變，建設法治政府。
黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主和法制建設取得了顯著成績。黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，1999年九屆全國人大二次會議將其載入憲法。作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進展。1999年11月，國務院發(fā)布了《國務院關于全國推進依法行政的決定》，2004年3月22日，國務院又印發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，把建設法治政府作為基本目標。各級政府及其工作部門不斷加強制度建設，嚴格行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，使依法辦事的能力和水平不斷提高。
黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出"加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政"。但與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，依法行政還存在不少差距，主要是：行政管理體制與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；
制度建設反映客觀規(guī)律不夠，難以全面、有效解決實際問題；
行政決策程序和機制不夠完善；
有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映比較強烈；
對行政行為的監(jiān)督制約不夠健全，一些違法或者不當?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效制止或者糾正，行政管理相對人的合法權益受到損害得不到及時救濟；
一些行政機關工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力和水平有待進一步提高。這些問題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。解決這些問題，適應全面建設小康社會的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府[12]。建設法治政府，是中國政府職能實現(xiàn)大轉型的新起點。
建設法治政府，就是要求行政機關自覺運用體現(xiàn)最廣大人民根本利益的法律管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權要賠償。
法治政府的具體目標是建設守法政府、廉價政府、誠信政府、透明政府和責任政府。[13]守法政府是法治政府的首要目標。在法治社會，善意不等于合法。執(zhí)政為民，體現(xiàn)了目標的正當性，但其實現(xiàn)還必須謀求手段和程序的合法性。政府守法，要求政府機關及其公務員必須養(yǎng)成尊重法律、崇尚法律的觀念和習慣，改變過去那種"把領導人說的話當做"法"，不服成領導人說的話叫做"違法"，領導人的話改變了，"法"也跟著改變"的觀念和習慣。政府守法，要求政府堅持無法律即無行政和法無明文禁止即公民自由的法治原則。政府機關只能基于憲法和法律所賦予的權力并在其范圍內實施行政管理，對憲法和法律沒有賦予的權力不得自行創(chuàng)制、行使或規(guī)制公眾的行為。法無明文禁止即公民自由，是一個基本的人權原則。它意味著只要法律沒有明文禁止，公民就可以自由地作為或不作為，不受政府機關的任意干涉。法治政府還要求政府是厲行節(jié)約、降低行政成本的廉價政府、誠實守信的政府、陽光下的透明政府和權責統(tǒng)一可向責的責任政府。
3、和諧社會：執(zhí)政能力新考量
2004年9月，黨的十六屆四中全會作出了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，第一次提出了建設社會主義和諧社會的重大論斷，指出："要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠實意識，維護社會安定團結"。和諧社會的建設是多方面的，但勿庸置疑，保障農民（包括農民工）這一弱勢群體的基本權利，構建社會安全網(wǎng)，是構建和諧社會的重要內容。
有的學者認為，和諧社會至少應當包括四個方面：一是和諧社會是社會資源兼容共生的社會。和諧社會應當給各類人謀取一定的物質利益，提供生存與發(fā)展的條件，從而把各類社會資源聯(lián)合起來，形成合力。二是和諧社會是社會結構合理的社會。社會結構是社會的框架，社會結構合理是社會和諧的前提。社會結構不合理，必須會把社會距離和社會矛盾拉大，與此相應的是社會張力也大。三是和諧社會是行為規(guī)范的社會。規(guī)范的內容很廣泛，風俗、道德、法律、紀律、宗教都屬于社會規(guī)范。社會規(guī)范是社會控制的防火墻，是社會發(fā)展的支撐點。四是和諧社會是社會運籌得當?shù)纳鐣�。就是在調節(jié)社會中不同群體的利益時，運籌得當，兼顧各方，兼容并包，各得其所。[14]
筆者要補充和強調的是，和諧社會是權利得到尊重和保障的社會。2004年人權入憲，體現(xiàn)了社會主義制度的本質要求，是黨和國家一貫方針在憲法上的明確化，是中國對社會主義和人權問題再認識的重要成果，是新一屆中央領導集體在執(zhí)政理念上體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性的一個重要表現(xiàn)。[15]馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中就提出："代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。"[16]列寧也說："一切"民主制"就在于宣布和實現(xiàn)在資本主義制度下只能實現(xiàn)得很少和附帶條件很多的"權利"。不宣布這些權利，不為立即實現(xiàn)這些權利而斗爭，不用這種斗爭精神教育群眾，社會主義是不可能實現(xiàn)的。"[17]
在市場經(jīng)濟的競爭中，農民處于弱勢的地位，構建保障農民這一弱勢群體基本權利的社會安全網(wǎng)，是提高執(zhí)政能力和領導水平的現(xiàn)實要求。構建社會安全網(wǎng)，體現(xiàn)了對公民權利的重視，體現(xiàn)了公民正當權益高于一切利益的原則，也體現(xiàn)了人權與福利之間彼此依存、相互促進的關系。民主化的過程，就是人權得到尊重、保障和實現(xiàn)的過程。保護中國農民正當合法的權益當然是多方面的。我們僅從構建社會安全網(wǎng)來說，確立和保護農民的社會保障權就富有重要的現(xiàn)實意義。從世界范圍來看，現(xiàn)代意義上的社會保障就是現(xiàn)代國家為解除或者預防貧困以及某些經(jīng)濟和社會災害對社會成員造成的威脅，維護人格尊嚴，通過立法和一系列公共措施，為社會成員基本生活的安全提供保護。公民享有社會保障等福利權是基本人權的重要內容，這種權利來自人類存在社會化大生產和市場經(jīng)濟條件下維護自身生存和人格尊嚴的正當性[18]。
在當前，保護農民的權益，構建和諧社會，對各級黨委和政府的執(zhí)政能力提出了新要求。這就是要堅持以人為本，樹立全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟和社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放；
堅持依法治國、依法行政，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由。
參考文獻：
[1]參見于磊焰、段羨菊、譚劍《關于"嘉禾事件"的反思》，載《新華文摘》2004年第17期。本文關于嘉禾事件的資料得到了段羨菊的大力支持，在此表示感謝
[2]參見李連江、歐博文：《當代中國農民的依法抗爭》，載吳國光編《九七效益：香港與太平洋》，1997，（香港）太平洋世紀研究所，第141-170頁
[3]參見于建嶸：《當前農民維權活動的一個解釋框架》，載《社會學研究》2004年第2期
[4]參見張英洪著《給農民以憲法關懷》，北京：長征出版社2003年版，第208-229頁
[5][6][7][18]參見了張敏杰著：《中國弱勢群體研究》，長春出版社2003年第1版，第3-4、13、21、250-251頁
[8][10]參見周作翰、張英洪：《解決三農問題的根本：破除二元社會結構》，載《當代世界與社會主義》，2004年第3期
[9][12]參見周作翰、張英洪：《農民自由發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革》，載《湖南師范大學社會科學學報》，2004年第4期
[11]溫鐵軍：《"市場失靈+政府失靈"：雙重困境下的"三農"問題》，載《讀書》2001年第10期
[12]參見《全面推進依法行政實施綱要》，北京：中國法制出版社，2004年版，第3-4頁
[13]本節(jié)內容參見葉必豐：《法治政府的建設目標》，載《光明日報》2004年10月19日
[14]參見鄧偉志：《論"和諧社會"》，載《學習時報》，2005年1月3日
[15]參見董云虎《全面準確地領會把握和貫徹實施國家尊重和保護人權的憲法原則》，載《人民日報》2004年5月11日
[16]《馬克思恩格斯選集》，北京：人民出版社，1972年版，第273頁
[17]列寧著《列寧全集》第二十三卷，北京：人民出版社，1958年版，第69頁
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