摘 要：社會保障權(quán)是憲法和國際人權(quán)公約規(guī)定的每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。農(nóng)民作為共和國公民，理所當(dāng)然享有社會保障權(quán)。建國以來在二元社會結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)民的社會保障權(quán)益遭到人為的限制和剝奪。建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度，關(guān)鍵是要破除觀念障礙，著眼于以人為本、尊重和保障人權(quán)，構(gòu)建和諧社會，提高執(zhí)政能力。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民 社會保障權(quán)

　　建立和完善我國的社會保障制度，已經(jīng)成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)問題之一。在當(dāng)前，農(nóng)民應(yīng)否享有社會保障，竟然成了社會保障理論研究中的一個(gè)富有爭論的話題。筆者無意為眾說紛紜的社會保障理論界徒添一篇論文，而將權(quán)利觀念引入社會保障研究領(lǐng)域，正是本文的旨趣所在。如果說我們承認(rèn)農(nóng)民也是共和國公民，有權(quán)享有憲法和法律賦予的基本權(quán)利和自由，那么再去爭論農(nóng)民是否應(yīng)該享有社會保障權(quán)利就會變得毫無意義。

　　一、社會保障權(quán)：農(nóng)民的一項(xiàng)基本權(quán)利

　　人作為一種高級生物，吃五谷雜糧，難免生、老、病、死和鰥、寡、孤、獨(dú)；
同時(shí)，人又是一種天生的“社會動物”，懂得和需要彼此合作和相互扶助。于是，建立自由平等、和諧文明的美好社會就成為人類的共同追求和終極目標(biāo)。保障人的幸福的社會保障思想也就在中外應(yīng)運(yùn)而生。

　　在中國，2000多年前的孔子就描繪了人人享有社會保障的大同社會的美好藍(lán)圖�？鬃诱f：“大道之行也，天下為公，選賢任能，講信修睦。故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子；
使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥、寡、孤、獨(dú)、廢、疾者皆有所養(yǎng)；
男有分，女有歸；
貨惡其棄于地也，不必藏于己，力惡其不出于身也，不必為己；
是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作，故外戶而不閉，是謂大同”。[1] 可見，孔子憧憬的大同社會其實(shí)就是一種人人享有社會保障的文明社會。

　　這種人人享有保障的大同社會，對中國歷史的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，康有為著《大同書》，描繪了包含社會保障內(nèi)容的大同世界。孫中山則是中國傳統(tǒng)大同社會思想的杰出繼承者，他提出的“三民主義”思想中的“民生”就是“人民的生活，社會的生存，國家的生計(jì)，群眾的生命”。[2] 孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命推翻了幾千年的封建專制統(tǒng)治，建立了亞洲第一個(gè)民主共和國。

　　在西方，對美好社會的向往和追求同樣源遠(yuǎn)流長。柏拉圖著述《理想國》是古希臘人渴望幸福社會的杰出代表。后來的莫爾、康帕內(nèi)拉、圣西門、傅立葉、歐文等空想社會主義者對社會保障理論的誕生和發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn)。馬克思、恩格斯所構(gòu)想的共產(chǎn)主義社會，不外乎是一個(gè)人人平等、人人有社會保障的“自由人的聯(lián)合體”。

　　思想家對人類美好社會的向往、追求和描述，可能也促進(jìn)了執(zhí)政者的具體實(shí)踐。英國政府于1601年頒布了世界上第一部《濟(jì)貧法》，這個(gè)被視為現(xiàn)代社會保障制度“前身”的《濟(jì)貧法》，使民間和教會從事的濟(jì)貧活動首次上升為法律并成為政府的重要職責(zé)。

　　現(xiàn)代社會保障制度是工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是人類文明進(jìn)步的結(jié)晶。被譽(yù)為現(xiàn)代社會保障制度第一個(gè)里程碑的是德國“鐵血宰相”俾斯麥執(zhí)政時(shí)期于1883年頒布的疾病保險(xiǎn)法。這一年被視為現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生的標(biāo)志。之所以將社會保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)作為現(xiàn)代社會保障制度產(chǎn)生的標(biāo)志，是因?yàn)椤氨M管社會保險(xiǎn)制度在產(chǎn)生之初只不過是統(tǒng)治者的一種‘懷柔術(shù)’，但它的出現(xiàn)確實(shí)使社會保障進(jìn)程產(chǎn)生了如下質(zhì)的飛躍，即零星的救災(zāi)濟(jì)貧措施發(fā)展成為國家固定的社會政策，施舍式的社會救助發(fā)展成為公民的一種法定權(quán)利。”[3]

　　1935年羅斯福當(dāng)政時(shí)美國通過《社會保障法》，第一次正式提出了“社會保障”的概念，成為現(xiàn)代社會保障史上的第二個(gè)里程碑。羅斯福特別重視社會保障的立法及其實(shí)施，他認(rèn)為：“如果對老年人和病人不能提供照顧，對身強(qiáng)力壯者不能提供工作，把青年人注入工業(yè)體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個(gè)家庭，那樣的政府就是一個(gè)不能存在也不應(yīng)該存在下去的政府”。[4] 1937年1月20日羅斯福在連任總統(tǒng)的就職演說中進(jìn)一步闡述了對社會保障的看法：“檢驗(yàn)我們進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，不是看我們是否為那些綽綽有余者錦上添花，而是看我們能否使那些缺衣少吃者豐衣足食。”[5]

　　現(xiàn)代社會保障制度的第三個(gè)里程碑是1942年英國的貝弗里奇報(bào)告。貝弗里奇報(bào)告就是英國內(nèi)閣成立的以著名社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇為首的委員會提出的一份題為“社會保障與協(xié)調(diào)服務(wù)”的著名報(bào)告，該報(bào)告稱要為那些因失業(yè)、疾病、退休、生育和鰥寡者等在經(jīng)濟(jì)生活中處于不利地位的人們提供社會保障。貝弗里奇報(bào)告的一個(gè)重要思想是“全面性和普遍性原則”，根據(jù)這一原則，社會保險(xiǎn)的對象擴(kuò)大到全體人口，而不論其年齡、性別、階級、種族和宗教信仰如何。到1948年，英國宣布建成世界上第一個(gè)福利國家。之后，西歐、北歐等一些國家也紛紛宣布建立了福利國家。“福利國家的最大特色就是以公民權(quán)利為核心，確立了福利普遍性和保險(xiǎn)全面性原則，它以國家為直接責(zé)任主體，以國家為全體國民提供全面保障為基本內(nèi)容，以充分就業(yè)、收入均等化和消滅貧困等為目標(biāo)，政府與公民之間的責(zé)任關(guān)系取代了建立福利國家之前的雇主與雇員、領(lǐng)主與農(nóng)奴及社團(tuán)伙伴之間、家庭親屬之間的責(zé)任關(guān)系�！盵6]

　　第二次世界大戰(zhàn)后，隨著國際人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，社會保障權(quán)被國際社會普遍確認(rèn)為一國公民的基本權(quán)利。1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定：“每個(gè)人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障”。1966年12月16日聯(lián)合國大會通過的具有法律約束力的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險(xiǎn)�！�

　　從社會保障的歷程尤其是國際社會普遍遵守的國際人權(quán)憲章來看，農(nóng)民并不被排除在社會保障的體系之外。從我國的憲法精神和憲法規(guī)定來看，同樣如此。中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大比例的農(nóng)民大國，中國農(nóng)民的苦難是最深重的。中國共產(chǎn)黨雖然誕生于城市，但卻扎根于農(nóng)村，最終通過領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民革命建立了人民當(dāng)家作主的社會主義新中國。無論是革命年代還是執(zhí)政時(shí)期，中國共產(chǎn)黨從不諱言對包括農(nóng)民在內(nèi)的人權(quán)的尊重和保障。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就舉起了“爭人權(quán)”的旗幟；
成為執(zhí)政黨后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和頒布了以人民主權(quán)為原則的社會主義新憲法�！吨腥A人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疫病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)�！痹谶@里，中華人民共和國公民肯定包括農(nóng)民在內(nèi)。1997年中國共產(chǎn)黨十五大正式提出“尊重和保障人權(quán)”，1997年10月27日中國政府簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，2001年2月28日九屆全國人大常委會第20次會議批準(zhǔn)了該公約，2001年7月該公約開始在我國生效。2004年3月4日十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”以及“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”人權(quán)和社會保障入憲，是我國政治文明建設(shè)史上新的里程碑。

　　由上可知，社會保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。農(nóng)民作為共和國公民，理所當(dāng)然享有社會保障的權(quán)利。而建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度之所以成為學(xué)界討論的一個(gè)話題，實(shí)在是城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)長期作用的結(jié)果。

　　二、二元社會結(jié)構(gòu)中農(nóng)民社會保障權(quán)利的缺失

　　由于歷史的原歷，中國社會保障制度是一種城鄉(xiāng)分離的二元社會保障模式。在考察和分析中國二元社會保障模式之前，先了解一下當(dāng)今世界上社會保障的主要模式很有必要。

　　對社會保障模式的分類，在不同的人看來有不同的方法。著名的社會保障學(xué)者鄭功成將其分為福利國家型模式、社會保險(xiǎn)型保障模式、強(qiáng)制儲蓄型保障模式、國家保險(xiǎn)模式以及混合型保障模式等種類。[7] 福利國家模式主要是西歐和北歐等國，其特征主要是由國家主辦的全民社會保障制度構(gòu)成了完備的社會安全網(wǎng)，它的覆蓋面一般達(dá)到總?cè)丝诘?5%以上，基本實(shí)現(xiàn)了全民保險(xiǎn)的目標(biāo)，保障了國民從“搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N福利，如生、老、病、死、傷殘、失業(yè)以及其他不測事故和特殊需要。福利國家的社會保障開支一般占到國民生產(chǎn)總值的15—20%。[8] 作為福利國家的始作俑者，英國社會保障制度的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在范圍上的全民保障、內(nèi)容上的全面保障、實(shí)施方式上的現(xiàn)收現(xiàn)付、政府策略上的“劫富濟(jì)貧”與多繳多得，個(gè)人賬戶僅僅作為能否享受社會保障權(quán)益的資格憑證。瑞典建成了全民福利、收入均等化的高福利國家，被稱為“福利國家的櫥窗”。

　　社會保險(xiǎn)型保障模式是以面向勞動者建立各種社會保險(xiǎn)制度為中心、再補(bǔ)充以其他救助福利性政策、構(gòu)成能夠滿足工業(yè)社會需要的較完備的社會安全網(wǎng)。社會保險(xiǎn)型保障模式在制度上解除了勞動者的后顧之憂，建立起政府、社會、雇主與個(gè)人之間的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)受保障者權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)市場效率與公平的協(xié)調(diào)。社會保險(xiǎn)制度首先產(chǎn)生于德國，隨后在工業(yè)化國家產(chǎn)生了巨大的影響。德國社會保障制度使社會保險(xiǎn)具有普遍性，其對象由產(chǎn)業(yè)工人擴(kuò)展到職員、農(nóng)民乃至全體勞動者，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)成為社會保障體系中開支最大的項(xiàng)目，也是覆蓋范圍最廣的保障項(xiàng)目。美國的社會保障以社會保險(xiǎn)為主體內(nèi)容，具有普遍性和選擇性相結(jié)合的特點(diǎn)。

　　強(qiáng)制儲蓄型保障模式是新加坡等國創(chuàng)立的公積金制度，它以雇主與雇員自己為責(zé)任主體，通過立法強(qiáng)制雇主與雇員參加公積金制度，并按規(guī)定繳納公積金，存入受保人的個(gè)人賬戶，逐年積累，到受保人退休時(shí)再行付給并用于養(yǎng)老等方面的開支，政府只充當(dāng)一般監(jiān)督。公積金制度實(shí)行到后來，其用途由養(yǎng)老擴(kuò)展到醫(yī)療、住房開支等。公積金制度不是以政府為直接責(zé)任主體，其最大缺陷是缺乏互濟(jì)性，從而使該制度的公平性大打折扣。

　　國家保險(xiǎn)模式是蘇聯(lián)創(chuàng)造并被其他社會主義國家仿效的一種社會保障模式，其特點(diǎn)是社會保障事務(wù)完全由國家或通過國營企業(yè)等包辦，個(gè)人不交納任何保險(xiǎn)費(fèi)。這種以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景的曾經(jīng)作為社會主義國家普遍采用的保障模式已隨著蘇聯(lián)解體和東歐劇變而被摒棄。

　　鄭功成認(rèn)為“中國在摒棄社會主義國家傳統(tǒng)的國家保險(xiǎn)模式（它實(shí)際上由國家保障制、企業(yè)保障制與鄉(xiāng)村集體保障制組成）后，經(jīng)過近20年來的改革正在逐漸形成中的即是一種混合型社會保障制度”[9] 。在筆者看來，建國以來，中國社會保障制度有其自身的特殊性，這種特殊性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是以城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度為依托，建立了世界上獨(dú)特的二元社會保障制度，農(nóng)民基本上被排除在國家社會保障制度之外；
二是在城鎮(zhèn)，國家對機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國營企業(yè)職工實(shí)行蘇聯(lián)式的國家保險(xiǎn)制度。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，被戶籍制度長期束縛的農(nóng)民大量涌入城市謀求職業(yè)。這樣，實(shí)踐大大發(fā)展了，而傳統(tǒng)的社會保障制度卻并無多大改變，新的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的現(xiàn)代社會保障制度尚未建立起來，實(shí)踐發(fā)展與制度滯后的矛盾相當(dāng)突出，從而孳生了諸如農(nóng)民工問題、城市化問題、“三農(nóng)”問題等一系列社會問題。二元社會保障模式是中國社會保障的根本特征。

　　1949年成立的新中國是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家。在當(dāng)時(shí)社會主義陣營與資本主義陣營的敵對“冷戰(zhàn)”中，中國自然“一邊倒”向第一個(gè)社會主義國家的蘇聯(lián)，并照搬蘇聯(lián)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式建設(shè)社會主義。但與其他社會主義國家明顯不同的一個(gè)“中國特色”是，我國人為地建立了城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)。就社會保障制度來說，蘇聯(lián)和東歐國家設(shè)計(jì)的社會保障是覆蓋全民的，農(nóng)民自然被納入到社會保障體系之中，而我國的特點(diǎn)卻是將農(nóng)民排除在社會保障體系之外。農(nóng)民在總體上沒有社會保障的歷史一直持續(xù)至今。

　　1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定在企業(yè)中“實(shí)行勞動保險(xiǎn)制度”。1951年2月20日中央人民政府政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著中國社會保障制度的確立。當(dāng)時(shí)我國企業(yè)職工勞動保障（即社會保險(xiǎn)）涉及職工傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項(xiàng)目及職工供養(yǎng)直系親屬的有關(guān)規(guī)定，各種保險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)和國家提供，個(gè)人不繳費(fèi)�！暗�是當(dāng)時(shí)占人口總數(shù)90%以上的農(nóng)民卻沒有被納入保障之列。

這是因?yàn)橐环矫鎳�家出于迅速建立工業(yè)化國家的考慮，有意對城市居民的社會保障實(shí)行傾斜政策，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　即對有工資收入的國家機(jī)關(guān)工作人員、國營企業(yè)職工、大中小學(xué)的教師等實(shí)行國家保障，對沒有工資收入的城市居民實(shí)行定期或者不定期的社會救濟(jì)；
另一方面當(dāng)時(shí)國家沒有充足的國力為占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供保障�！盵10] 這種把農(nóng)民排除在社會保障之外的制度安排至今未有根本性地改變。

　　隨著1958年以限制農(nóng)民遷入城市為主要內(nèi)容的《戶口登記條例》的出臺，農(nóng)民就被人為地固定在農(nóng)村的土地上。從此，國家一系列政策法律制度安排，不斷地強(qiáng)化這種城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。長期以來，農(nóng)民在沒有社會保障的情況下，為國家工業(yè)化發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，也使自身和整個(gè)國家蒙受了重大的損失。有關(guān)研究表明，從1952年到1990年，中國農(nóng)業(yè)通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達(dá)11594億元，其中，通過稅收方式提供1527.8億元；
通過“剪刀差”方式提供8707億元；
通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國工業(yè)化建設(shè)從農(nóng)業(yè)中凈調(diào)走了約1萬億元的資金，平均每年高達(dá)250億元。[11] 由于社會保障制度的缺失，在1959—1961年三年困難時(shí)期，全國餓死農(nóng)民達(dá)3000多萬人，釀成了舉世罕見的大饑荒和大悲劇。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、印度著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿巴蒂亞•森通過對貧困和饑荒的研究認(rèn)為：“當(dāng)饑餓現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，社會保障系統(tǒng)尤為重要。世界上富裕的發(fā)達(dá)國家之所以不存在饑荒，并不是因?yàn)榫推骄�水平來說那里的人是富有的。……如果沒有社會保障系統(tǒng)，今天美國或英國的失業(yè)狀況會使很多人挨餓，甚至有可能發(fā)展成饑荒。因此，成功地避免了饑荒發(fā)生，靠的不是英國人的平均高收入，也不是美國人的普遍富裕，而是由其社會保障系統(tǒng)所提供保證的最低限度的交換權(quán)利�！盵12]

　　一般來說，社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、社會救助、社會福利等方面。長期以來，農(nóng)民被排除在社會保障制度之外，農(nóng)民主要依靠家庭保障和自我保障。當(dāng)然，這并不是說政府對農(nóng)民的生存狀況“一概不管”。建國以來，政府對農(nóng)民不全面的“社會保障”主要有五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度等。

　　農(nóng)村“五�！惫�養(yǎng)制度產(chǎn)生了1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，完善于1960年的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，是適應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)形式的集體保障制度，它規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)必須保障農(nóng)村農(nóng)民中無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無生活來源者的保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教），使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠。五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)匾话闳罕姷膶?shí)際生活水平。“五�！毙问椒譃榧�體供養(yǎng)、分散供養(yǎng)、親友供養(yǎng)、義務(wù)供養(yǎng)等，農(nóng)村實(shí)際上一直以分散供養(yǎng)為主。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制以后則以鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的形式保證“五保”供養(yǎng)。

　　農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在農(nóng)村沒有醫(yī)療保險(xiǎn)的情況下建立的有中國特色的醫(yī)療制度，該制度最早源于20世紀(jì)40年代陜甘寧邊區(qū)的醫(yī)療合作社。1959年11月全國農(nóng)村衛(wèi)生工作會議在山西稷縣召開，會議總結(jié)了陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生合作社和山西省高平縣開展合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，并決定在全國推廣。到1980年，全國約有90%的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療，農(nóng)民看病時(shí)實(shí)行部分免費(fèi)。在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任以來，合作醫(yī)療制度受到了嚴(yán)重影響，到1985年全國實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過去的90%下降到5%。國家財(cái)政在衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中用于農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助費(fèi)大幅度下降，從1979年的1億元下降到1992年的3500萬元，僅占衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的0.36%，農(nóng)民人均不足4分錢。[13] 到1996年，實(shí)行合作醫(yī)療的村占全國行政村總數(shù)的17.7%，農(nóng)民人口覆蓋面僅為10.1%。[14] 20世紀(jì)90年代以來，隨著醫(yī)療產(chǎn)業(yè)化的推行，高昂的醫(yī)療費(fèi)用使農(nóng)民看不起病的情況相當(dāng)普遍，農(nóng)民“小病靠挨、大病等死”已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村一個(gè)十分揪心的現(xiàn)象。

　　中國農(nóng)民幾千年來靠家庭保障和自我保障，沒有社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。城市居民退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，農(nóng)民則只有靠自己和兒女養(yǎng)老�！梆B(yǎng)兒防老”的觀念并不是中國農(nóng)民愚昧落后的表現(xiàn)，而是農(nóng)民缺乏社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)選擇。改革開放以來，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)開始引起有關(guān)部門的重視。1991年1月國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作，同年6月開始在山東省組織試點(diǎn)。1992年1月3日民政部正式頒發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，該方案的制定和頒布，“實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國從‘0’到‘1’的突破，標(biāo)志著中國在不斷健全和完善現(xiàn)代社會保障制度上邁出了重要的一步”。[15] 到2000年底，全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的294個(gè)地區(qū)，2052個(gè)縣（市、區(qū)），32610個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，428889個(gè)村，10169個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。全國參保人數(shù)為6172.34萬人。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金積累計(jì)額為195.81萬人。[16] 眾所周知，中國有13億人口，其中9億是農(nóng)民，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還處在試點(diǎn)階段，絕大部分農(nóng)民還沒有基本的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　農(nóng)村最低生活保障制度是近些年來才出現(xiàn)的“新事物”。1995年民政部在部分地區(qū)開展農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)工作。在此之前，中國農(nóng)村只存在對“五保戶”的救濟(jì)。到1999年底，全國農(nóng)村得到最低生活保障的人數(shù)為316.17萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.34%。[17] 最低生活保障是市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍只限于城市居民，而最需關(guān)心和幫助的困難農(nóng)民群眾未被納入保障范圍。浙江省在保障農(nóng)民最低生活保障上邁出了重要的一步，從2001年10月1日起正式施行的《浙江省最低生活保障辦法》規(guī)定：家庭人均收入低于其戶籍所在縣市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民、村民，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這一規(guī)定意味著浙江用法律形式將農(nóng)民納入了社會保障制度的保護(hù)范圍。以法律形式對最低生活保障制度實(shí)行城鄉(xiāng)一體化規(guī)范這在全國尚屬首創(chuàng)。據(jù)了解，浙江省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)居民平均每月180元，農(nóng)村村民為95元。[18]

　　城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)社會保障的巨大差距相當(dāng)驚人，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占總支出的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元，占17.4%，城市人均413元，農(nóng)村人均14元（這其中包括農(nóng)村五保戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等），相差近30倍。[19]在當(dāng)代中國，農(nóng)民社會保障權(quán)的尊重、保障和實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)而又相當(dāng)緊迫的時(shí)代任務(wù)。

　　三、和諧社會構(gòu)建與執(zhí)政能力建設(shè)

　　社會保障權(quán)是每一個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工都應(yīng)當(dāng)平等地享有社會保障權(quán)，這是我國憲法的明文規(guī)定，也是國際社會普遍確認(rèn)的人權(quán)原則。社會保障權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利界定的范疇，它的實(shí)現(xiàn)需要國家的積極行為，因而被稱之為積極的權(quán)利。在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府在為公民提供社會保障上不應(yīng)“缺位”，應(yīng)擔(dān)當(dāng)起作為社會保障主體的公共職責(zé)。

　　在學(xué)術(shù)理論界，關(guān)于農(nóng)村社會保障則存在諸多的認(rèn)識誤區(qū)，有的認(rèn)為農(nóng)民有土地保障而不必搞社會保障；
有的強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口眾多、國家財(cái)力不夠；
有的過分突出福利國家的“福利病”而反對建立全民福利制度，等等。針對這些阻礙我國社會保障制度建立健全的種種傳統(tǒng)思維和習(xí)慣偏見，有的學(xué)者對此作了分析和澄清。[20] 在反對建立統(tǒng)一的社會保障制度中，北京大學(xué)教授陳平是比較突出的一個(gè)。他稱建立統(tǒng)一的社會保障體系是“短視國策”，是烏托邦式的“洋躍進(jìn)”。他的理由是：第一，統(tǒng)一社保在經(jīng)濟(jì)上根本不可行；
第二，將嚴(yán)重削弱中國的國際競爭力；
第三，違背小政府大市場的改革潮流，在體制上重演西方和東歐的錯(cuò)誤道路。[21] 針對這種觀點(diǎn)，筆者當(dāng)時(shí)率先作了反駁。[22] 陳平先生純粹從“效率優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)角度看社會保障。但作為一個(gè)健全的社會，僅僅追求經(jīng)濟(jì)增長是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，否則馬克思也沒有必要撰寫《資本論》批判資本主義了，社會主義思想和運(yùn)動也就不可能產(chǎn)生。在筆者看來，反對建立包括農(nóng)民、農(nóng)民工等弱勢群體在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度論者，其要害在于權(quán)利觀念的缺乏和公正意識的淡薄。

　　老子說：“治大國若烹小鮮”。治國是門藝術(shù)，尤其是要治理好中國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化比較落后的大國，沒有治國的智慧和能力是不可想象的�！盁o產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易�！边@是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政55年后對治理中國這樣一個(gè)東方大國的深刻認(rèn)識。2004年9月中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議作出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，第一次將提高執(zhí)政能力擺在了世人面前�！稕Q定》還第一次把“和諧社會”建設(shè)作為提高執(zhí)政能力的重要內(nèi)容�！稕Q定》提出：“形成全體人民各盡其能，各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求。要適應(yīng)我國社會的深刻變化，把和諧社會建設(shè)擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進(jìn)社會公平和正義，增強(qiáng)全社會的法律意識和誠信意識，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)”。[23]筆者認(rèn)為尊重、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權(quán)，促進(jìn)公平和正義，既是和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高執(zhí)政能力的必然選擇。

　　新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨就成為執(zhí)政黨。但囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件和認(rèn)識局限，在社會主義建設(shè)中仍然習(xí)慣于革命黨的思維和模式，長期堅(jiān)持以階級斗爭為綱，接連發(fā)動群眾性的政治運(yùn)動，使國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣，國家和民族為此遭受了巨大的損失。十一屆三中全會以后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心取代了以階級斗爭為綱，經(jīng)過20多年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，人民的生活總體上實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越。但人們又發(fā)現(xiàn)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。盲目追求GDP增長而忽視社會公正的社會政策缺位，積累了大量的社會問題，誘發(fā)了一系列不穩(wěn)定因素。社會政策缺位的一個(gè)重要表現(xiàn)是社會保障制度不健全，貧困階層的基本生存未得到充分保證。“中國已經(jīng)建立起來的社會保障體系主要屬于城市居民，農(nóng)村居民基本上沒有什么保障可言……中國的社會保障制度還沒有起到保護(hù)弱勢階層和貧困階層的作用�！盵24]

　　因此，構(gòu)建和諧社會，必須樹立社會公正的價(jià)值取向。公正是人類社會具有永恒價(jià)值的基本理念和基本行為法則，是現(xiàn)代社會制度設(shè)計(jì)和安排的價(jià)值理念依據(jù)。羅爾斯認(rèn)為：“正義是社會制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；
同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行�率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益 之名也不能逾越。因此，正義否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模�不承認(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲。”[25] 在全面建設(shè)小康社會中，我們必須改變那種忽視社會公正的發(fā)展思路。政府是全民政府，既要為市民造福，也要為農(nóng)民提供福利。城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)，扭曲了政府職能，形成了重城市輕農(nóng)村、重市民輕農(nóng)民的不正�，F(xiàn)象。那種以只計(jì)算城鎮(zhèn)失業(yè)人口而忽視農(nóng)村失業(yè)人口所得出的失業(yè)率和以把絕大部分農(nóng)村人口排除在外的社會保障成果作為政績炫耀，對農(nóng)民來說是不公正的。正確的做法，正如十六屆三中全會提出的那樣，要堅(jiān)持以人為本，樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。這對執(zhí)政能力建設(shè)提出了歷史性的新要求。

　　社會保障是國家實(shí)現(xiàn)社會公平的一種必要手段和重要方面，是一個(gè)國家社會文明和進(jìn)步的標(biāo)志，也是衡量執(zhí)政能力的重要尺度。2004年9月在北京召開的第28屆國際社會保障協(xié)會全球大會的主旨是“社會保障：確保社會公平”。大會深切關(guān)注“世界上多數(shù)人在年老、殘疾、死亡、疾病、工傷事故和失業(yè)等方面沒有任何正規(guī)社會保障的保護(hù)”，大會認(rèn)為“為了減少貧困和實(shí)現(xiàn)社會融合，必須將社會保障的覆蓋面擴(kuò)大到那些尚未從任何正規(guī)社會保障計(jì)劃中受益的群體”，應(yīng)“讓更多的人享有保障”。[26] 希望國際社會保障協(xié)會全球大會的《北京宣言》能成為億萬中國農(nóng)民和農(nóng)民工享有社會保障的福音。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　使中國農(nóng)民享有現(xiàn)代社會保障，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，是中國特色社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)社會公正的重要途徑，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，也是檢驗(yàn)執(zhí)政能力的重要標(biāo)志�！拔疑钌畹仄诖�著：在同一藍(lán)天之下的同胞和公民，能夠有著同樣的尊嚴(yán)和基本權(quán)利，能夠有著同樣的發(fā)展機(jī)會；
對社會做出了不同貢獻(xiàn)的社會成員也都能夠得到相應(yīng)的、應(yīng)有的回報(bào)；
‘結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況’（恩格斯語），使富裕群眾利益的增進(jìn)同弱勢群體生活狀況的改善之間能夠?qū)崿F(xiàn)同步化；
中國不但能夠成為一個(gè)發(fā)達(dá)的社會，同時(shí)也能夠成為一個(gè)公正的社會。”[27] 總之，社會保障是憲法權(quán)利，農(nóng)民是共和國公民，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有社會保障權(quán)，這是本文的基本結(jié)論�！叭绻�政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律”。[28]

　　注釋：

　　[1]《禮記•禮運(yùn)篇》

　　[2]《孫中山選集》，北京：人民出版社1956年版，第765頁

　　[3][6]鄭功成著《社會保障學(xué)》，北京：商務(wù)書館2000年版，第129、145頁

　　[4]解力夫著《身殘志堅(jiān)——羅斯�！�，北京：世界知識出版社1989年版，第91頁

　　[5]轉(zhuǎn)引自魏新武編著《社會保障世紀(jì)回眸》，北京：中國社會科學(xué)出版社2003年版，第55-56頁

　　[7]參見鄭功成著《社會保障學(xué)》，北京：商務(wù)印書館2004年版，第144頁。鄭功成先生關(guān)于社會保障的諸多觀點(diǎn)與筆者甚合，本節(jié)內(nèi)容參考了鄭功成的成果，在此致謝

　　[8]轉(zhuǎn)引自魏新武編著《社會保障世紀(jì)回眸》，北京：中國社會科學(xué)出版社2003年版，第181-182頁

　　[9]鄭功成著《社會保障學(xué)》，北京：商務(wù)印書館2000年版第153頁

　　[10][15][16]劉翠霄《中國農(nóng)民的社會保障問題》，載《法學(xué)研究》2001年第6期

　　[11]轉(zhuǎn)引自王國軍《中國城鄉(xiāng)社會保障制度銜接初探》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第2期

　　[12]（印度）阿馬蒂亞•森著《貧困與饑荒》，北京：商務(wù)印書館2001年版，第12—13頁

　　[13]參見蔡仁華主編《中國醫(yī)療保障制度改革實(shí)用全書》，北京：中國人事出版社1998年版，第356頁

　　[14]參見鄭秉文、春雷主編《社會保障分析導(dǎo)論》，北京：法律出版社2001年版，第266頁

　　[17]張?zhí)�英、劉小姚《中國農(nóng)村的社會保障制度建設(shè)》，載《中國農(nóng)村研究》2000年第19期

　　[18]《浙江農(nóng)民首次納入保障范圍》，載人大復(fù)印資料《社會保障制度》2001年第12期

　　[19]周其明《農(nóng)民平等權(quán)的法律保障問題》，載《法商研究》2000年第2期

　　[20]鄭功成《農(nóng)村社會保障的誤區(qū)與政策取向》，載《理論與實(shí)踐》2003年第9期

　　[21]陳平《建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策》，載《中國改革》2002年第4期

　　[22]參見張英紅《駁陳平的“短視國策”和“洋躍進(jìn)”論》，載《中國改革》2002年第7期。在撰寫本文的過程中，筆者看到一些社會保障研究學(xué)者對陳平的觀點(diǎn)作了有力的批駁回應(yīng)。比如田凱在《社會工作》2003年第6期上發(fā)表與陳平教授商榷文章《中國當(dāng)前的社會保障制改革是“短視政策”嗎》；
著名的社會保障專家鄭功成在2004年第7期的《中國社會保障》雜志的記者訪談中認(rèn)為：“目前人們對社會保障的認(rèn)識混亂，諸如‘天下沒有免費(fèi)的午餐’、‘效率優(yōu)先’等市場經(jīng)濟(jì)術(shù)語和‘警惕福利病’、‘降低社會保障成本，維護(hù)我國在國際競爭中的勞工優(yōu)勢’等等一些論調(diào)盛行，純粹市場的東西被套到社會保障制度上并受到追棒……任何一個(gè)社會總是有人付不起費(fèi)的，但付不起費(fèi)的人也有生存的權(quán)利，人與動物世界畢竟是有區(qū)別的……至于說通過降低社會保障水平來維護(hù)所謂國際競爭力的說法更是荒謬……通過犧牲勞工利益和降低社會保障水平來提高所謂國際競爭力的做法，實(shí)際上是真正損害中國長遠(yuǎn)的國際競爭力的短視做法……建立統(tǒng)一的社會保障制度，不是短視，恰恰是為了中國的可持續(xù)發(fā)展”。

　　[23]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，載《人民日報(bào)》2004年9月27日

　　[24]陸學(xué)藝主編《當(dāng)代中國社會階層研究報(bào)告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版2002年版，第94頁

　　[25]（美）羅爾斯著《正義論》，北京：中國社會科學(xué)出版社1988年版，第3—4頁

　　[26]《國際社會保障協(xié)會全球大會北京宣言》，載《人民日報(bào)》2004年9月18日

　　[27]吳忠民著《社會公正論》，濟(jì)南：山東人民出版社2004年版，第404頁

　　[28]（美）羅納德•德沃金著《認(rèn)真對待權(quán)利》，北京：中國大百科全書出版社1998年版，第270頁

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