[摘要] 請(qǐng)?jiān)缸杂墒枪袼碛械囊豁?xiàng)基本政治權(quán)利，廣泛性、強(qiáng)制性、公共性及參與性是其基本特征。在現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有重要的憲政價(jià)值，已經(jīng)為越來(lái)越多的國(guó)家憲法和一些國(guó)際人權(quán)公約所確認(rèn)。請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊棽粌H對(duì)我國(guó)當(dāng)前的改革、發(fā)展與穩(wěn)定有著特殊意義，而且還具有現(xiàn)實(shí)的可能性。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在憲法典中明確承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)概念，并制定專門法律規(guī)范請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使。

　　[關(guān)鍵詞] 請(qǐng)?jiān)缸杂桑?br>憲政；
入憲

　　Abstract：Petition is a basic political right of citizens; it features extensiveness, compulsion, public and participation. In modern society, petition has important constitutionalism values, so it had been confirmed in more and more countries’ constitution and some international human right conventions. Petition entering constitution not only has a great influence upon China’s present reform, development and stability, but also has actual possibility. Therefore, our country should admit the petition concept definitely and draft a special law to regulate its’ exercise.

　　Key Words：Petition；
Constitutionalism；
Entering constitution

　　在2003年的中國(guó)，還沒有哪一個(gè)案件能夠像廣州“孫志剛案件”那樣引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。除了表達(dá)義憤與譴責(zé)之外，俞江、騰彪和許志永等三位法學(xué)博士以及賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波等五位知名學(xué)者先后以普通公民的名義致函全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查并就“孫志剛案”及收容遣送制度的實(shí)施狀況啟動(dòng)特別調(diào)查程序。八位學(xué)人冷靜而富有理性的行動(dòng)雖然沒有“激活”中國(guó)沉睡已久的違憲審查制度，但收容遣送制度卻已因此而被廢除。在此之后，北京理工大學(xué)胡星斗教授先后兩次致函全國(guó)人大及其常委會(huì)，提出了對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲違法審查的建議；
臨近歲末，包括何家弘、章劍生等知名法學(xué)學(xué)者在內(nèi)的1611名公民又聯(lián)合簽名致函全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)全國(guó)31個(gè)省（市）公務(wù)員錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝病毒攜帶者立法保護(hù)的建議書。相比較這些舉動(dòng)所引發(fā)的中國(guó)違憲審查問(wèn)題來(lái)說(shuō)，筆者更加關(guān)注這些普通公民書面請(qǐng)?jiān)傅膭?chuàng)舉。鑒于我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂墒馍訇P(guān)注，因而本文不揣冒昧，將就公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻挠嘘P(guān)問(wèn)題展開論述，希冀借此推動(dòng)我國(guó)憲法基本權(quán)利的理論研究和制度完善。

　　一、請(qǐng)?jiān)缸杂芍咎卣?

　　請(qǐng)?jiān)缸杂蓮V泛存在于古代東方和西方社會(huì)中。隨著時(shí)代的發(fā)展，請(qǐng)?jiān)笝?quán)逐漸成為近、現(xiàn)代國(guó)家憲法所普遍確認(rèn)的公民基本權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1976年繼續(xù)有效的142部憲法中，就有75部憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。[1]（P151）而20世紀(jì)八、九十年代以來(lái)，西班牙、葡萄牙、俄羅斯等數(shù)十個(gè)國(guó)家的憲法又相繼對(duì)公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)予以確認(rèn)。尤其是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著人權(quán)國(guó)際保護(hù)步伐的加快，一些全球性及區(qū)域性國(guó)際人權(quán)公約也紛紛就請(qǐng)?jiān)笝?quán)做出了明確規(guī)定。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，請(qǐng)?jiān)缸杂墒侵腹駷榱司S護(hù)自身權(quán)益或團(tuán)體、公共利益就特定事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)意見，要求其為或不為一定行為的權(quán)利。在公民基本權(quán)利體系中，盡管請(qǐng)?jiān)概c訴愿都是公民維護(hù)權(quán)益的手段之一，但它們卻是兩項(xiàng)相互獨(dú)立的權(quán)利，二者的主要區(qū)別在于：其一，就主體而言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)既可由一人或幾人單獨(dú)行使，也可由多數(shù)人集體行使，而訴愿的行使者則只能限定于特定的行政相對(duì)人；
其二，就內(nèi)容而言，請(qǐng)?jiān)讣瓤梢葬槍?duì)政府的某項(xiàng)具體行政行為或抽象行政行為，還可以針對(duì)國(guó)家的內(nèi)政外交等諸多公共事務(wù)，而訴愿則只能針對(duì)具體行政行為及其所依據(jù)的規(guī)范性文件提出；
其三，就事項(xiàng)而言，請(qǐng)?jiān)讣瓤梢员硎緦?duì)有關(guān)機(jī)關(guān)過(guò)去某一事項(xiàng)的不滿，也可以提出對(duì)未來(lái)某種行為的請(qǐng)求、建議，而訴愿則只能表達(dá)對(duì)行政機(jī)關(guān)過(guò)去所做行為的不滿；
其四，就主管機(jī)關(guān)而言，請(qǐng)?jiān)缚梢韵蛐姓䴔C(jī)關(guān)、議會(huì)及法院提出，而訴愿則只能向行政機(jī)關(guān)提出。

　　作為公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，請(qǐng)?jiān)笝?quán)具有以下四個(gè)明顯的特征：

　�。ㄒ唬⿵V泛性

　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛性是就請(qǐng)?jiān)钢黧w和請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)而言的。在西方國(guó)家，憲法大多賦予本國(guó)所有公民都享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)，如葡萄牙現(xiàn)行憲法第52條即規(guī)定，“所有公民”都有為維護(hù)自身權(quán)利、憲法、法律和公眾利益，單獨(dú)或集體地向主權(quán)機(jī)關(guān)或任何當(dāng)局提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。日本憲法甚至還規(guī)定，“任何人”（包括外國(guó)人在內(nèi)）都有和平請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。雖然各國(guó)憲法的表述不盡一致，但請(qǐng)?jiān)笝?quán)不受性別、年齡、職業(yè)、家庭出身、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、民族、種族等方面的限制卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。更為重要的是，請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)也是極其廣泛的。一般來(lái)說(shuō)，公民既可以針對(duì)與自身利益直接有關(guān)的事項(xiàng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)�，要求其立即采取或者停止某�?xiàng)措施，也可以出于維護(hù)公共利益的考慮，對(duì)國(guó)家及地方公共政策的制定、修改以及社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的處理等向國(guó)家機(jī)關(guān)及地方公共團(tuán)體提出意見、表達(dá)愿望。在這方面，日本憲法的規(guī)定堪稱典范。該法第16條明確列舉了請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)，具體包括損害救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、制定、修改、廢止國(guó)家及地方公共團(tuán)體的法令等國(guó)事。正是由于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的涉及面如此之廣，因而被學(xué)者譽(yù)為“最普遍的人民受益權(quán)”。[1]

　�。ǘ⿵�(qiáng)制性

　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)的強(qiáng)制性是就請(qǐng)?jiān)笇?duì)受理機(jī)關(guān)法律上的約束力而言的。與批評(píng)、建議等公民一般的“軟性”表達(dá)自由相比，請(qǐng)?jiān)甘且环N明顯具有剛性色彩的特殊表達(dá)自由，即有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于公民的請(qǐng)?jiān)浮胺抢聿豢伞�。作為公民所享有的一�?xiàng)基本權(quán)利，請(qǐng)?jiān)笝?quán)不僅意味著公民可以向有關(guān)機(jī)關(guān)陳述意見、表達(dá)希望，而且還意味著請(qǐng)?jiān)溉四軌虻玫绞芾頇C(jī)關(guān)的及時(shí)答復(fù)。換言之，在法定期限內(nèi)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)做出答復(fù)是受理請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)關(guān)應(yīng)盡的基本義務(wù)。例如，羅馬尼亞現(xiàn)行憲法第47條在宣示公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)的同時(shí)，還規(guī)定“官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件對(duì)請(qǐng)?jiān)缸龀龃饛?fù)”；
而白俄羅斯現(xiàn)行憲法第40條則進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)以及負(fù)責(zé)人必須審查請(qǐng)?jiān)笗�，并在法律�?guī)定的期限內(nèi)做出認(rèn)真答復(fù)。若對(duì)呈遞的請(qǐng)?jiān)笗芙^審查，則應(yīng)以書面形式說(shuō)明理由�！贝送猓瑸榱吮Ｕ瞎裾�(qǐng)?jiān)笝?quán)的有效行使，一些國(guó)家還制定了專門的法律對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶彶槠谙�、程序、答�?fù)形式等做了詳細(xì)規(guī)定。正是由于請(qǐng)?jiān)傅慕Y(jié)果始終與受理機(jī)關(guān)的答復(fù)義務(wù)緊密相連，因而其強(qiáng)制性才得以顯現(xiàn)。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛運(yùn)用及其積極影響無(wú)不與此息息相關(guān)。

　　（三）公共性

　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)的公共性意指請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)大多表現(xiàn)為與公民自身利益無(wú)直接關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，舊時(shí)的請(qǐng)?jiān)付酁榫S護(hù)請(qǐng)?jiān)刚弑救说那猩砝�，中�?guó)封建社會(huì)中廣泛存在的百姓攔路申冤現(xiàn)象即可佐證。但在近現(xiàn)代社會(huì)，由于各類訴訟制度的日漸發(fā)達(dá)，公民的合法權(quán)益無(wú)論是遭到來(lái)自私人還是公共權(quán)力者的侵犯，都能夠獲得及時(shí)、有效地救濟(jì)。即使已生效的司法裁判、行政決定存在錯(cuò)誤，公民尚可通過(guò)行使訴訟法所確認(rèn)的再審請(qǐng)求權(quán)及行政法上的程序重開請(qǐng)求權(quán)尋求補(bǔ)救。然而，對(duì)于那些諸如對(duì)外宣戰(zhàn)、法律制定、環(huán)境治理、社會(huì)治安、食品安全、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等關(guān)系到特殊群體乃至社會(huì)公共利益的事務(wù)，公民個(gè)人又不大可能通過(guò)常規(guī)的法律救濟(jì)渠道獲得解決。在這里，公眾的訴求只有以和平請(qǐng)?jiān)傅姆绞絹?lái)進(jìn)行表達(dá)。西方社會(huì)請(qǐng)?jiān)溉諠u大眾化、經(jīng)�；内厔�(shì)即與此有關(guān)。道理很簡(jiǎn)單，在一個(gè)奉行主權(quán)在民的國(guó)家，民眾有權(quán)通過(guò)直接請(qǐng)?jiān)傅确绞酱俪筛黜?xiàng)公共政策的制定與修正�？梢�，公共性是請(qǐng)?jiān)笝?quán)區(qū)別于一般救濟(jì)權(quán)的重要特征。

　�。ㄋ模﹨⑴c性

　　參與性是就請(qǐng)?jiān)笝?quán)的法律屬性而言的。關(guān)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的性質(zhì)問(wèn)題，憲法學(xué)理上存在著三種不同的看法：一是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于權(quán)利救濟(jì)權(quán)，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民教授即持此說(shuō)；
[2]（P327）二是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于受益權(quán)，如日本憲法學(xué)者杉原泰雄即是此說(shuō)的代表人物；
[3]（P122）三是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)屬于參與權(quán)，我國(guó)大陸學(xué)者謝鵬程先生即持這一主張。[4]（P258）雖然前兩種觀點(diǎn)也部分地揭示了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的本質(zhì)屬性，但無(wú)論就請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使目的還是具體內(nèi)容而言，它既與訴愿、訴訟等普通的救濟(jì)權(quán)有明顯差異，也與受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等純粹私人獲益的權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。相反地，參與性則體現(xiàn)了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的本質(zhì)屬性。作為向國(guó)家機(jī)關(guān)陳述意見、表達(dá)愿望的重要方式，請(qǐng)?jiān)阁w現(xiàn)了公民對(duì)國(guó)事的關(guān)心和參與，能夠?qū)?guó)家及地方公共團(tuán)體的決策產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響。同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民請(qǐng)?jiān)傅奶幚砼c答復(fù)也體現(xiàn)了對(duì)公民主體地位的尊重，通過(guò)吸收公民這種經(jīng)常性的政治參與，能夠有效地防范公共權(quán)力機(jī)關(guān)的異化，從而維系民主政治的運(yùn)行。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的這種政治參與性正是其在現(xiàn)代憲政建設(shè)過(guò)程中特殊作用的生動(dòng)體現(xiàn)。

　　二、請(qǐng)?jiān)缸杂芍畱椪䞍r(jià)值

　　在漫長(zhǎng)的奴隸制、封建制時(shí)代，請(qǐng)?jiān)冈?jīng)作為下情上達(dá)的手段而被眾多開明的君主所認(rèn)可，并在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了重要作用。及至民主政治社會(huì)，請(qǐng)?jiān)敢廊蛔鳛橐环N直接的參政方式而受到各國(guó)的青睞。誠(chéng)如日本憲法學(xué)者小林直樹所言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在權(quán)利的司法救濟(jì)制度尚未完善，人民的參政權(quán)受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時(shí)代曾經(jīng)具有重要的意義，但在現(xiàn)代國(guó)家，隨著上述的各種法律制度以及基本人權(quán)得到確立，其重要性則漸趨式微，然而盡管這樣，在現(xiàn)代政治生活中，請(qǐng)?jiān)笝?quán)時(shí)常與和平的集團(tuán)行動(dòng)相結(jié)合，正在演化成為大眾參政的一種手段，為此仍然得到廣泛的重視和應(yīng)用。[5]（P145）其實(shí)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在現(xiàn)代社會(huì)之所以受到格外重視，其原因就在于它所具有的特殊的憲政價(jià)值。具體而言，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使對(duì)于一國(guó)的憲政建設(shè)具有如下意義：

　　第一，傳遞民意、吸納民智，增進(jìn)公共政策的理性化程度。在現(xiàn)代社會(huì)，議會(huì)、政府及法院作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者，必須向公眾不斷地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品即公共政策及其執(zhí)行，以促進(jìn)公眾生活水平的不斷提高和社會(huì)文明的持續(xù)進(jìn)步。從狹義上來(lái)說(shuō)，公共政策“可以看作是權(quán)威的宣言，或是包括法令、撥款、規(guī)章制度和行政命令在內(nèi)的規(guī)定，或是司法決定。從這個(gè)意義上說(shuō)，政策是政治當(dāng)局為了采取一些行動(dòng)或迫使人采取行動(dòng)而達(dá)成的決定�！倍鴱V義上的政策則是“政治當(dāng)局的決定和行動(dòng)的總框架，這些政治當(dāng)局是由一個(gè)共同的總目標(biāo)（它指導(dǎo)所有的決定和行動(dòng)）聯(lián)系起來(lái)的�！盵6]（P580）公共政策學(xué)的研究表明，政府各項(xiàng)公共政策的形成總是一個(gè)不斷進(jìn)行政策訴求、選擇、決定、反饋和修正的過(guò)程。由于在任何一個(gè)特定的時(shí)間單元中，國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)際擁有的公共資源總是有限的，加之政策決定者往往“根據(jù)自己的價(jià)值偏好、人生態(tài)度、謀略思想判斷客觀情勢(shì)、權(quán)衡利弊、確定價(jià)值，擇優(yōu)選擇自認(rèn)為最佳的政策方案”[7]（P27），因而公共政策多因理性不足致使公眾難以接受甚至遭到公眾的抵制。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使則能夠使國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)地了解民眾的呼聲與愿望，并認(rèn)真地對(duì)待其利益訴求，從而在吸納民間智識(shí)的基礎(chǔ)之上不斷地進(jìn)行公共政策的調(diào)整。值得一提的是，由于請(qǐng)?jiān)傅氖马?xiàng)涉及國(guó)家及社會(huì)管理的諸多領(lǐng)域，且普通公民都能實(shí)際地行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)，因而伴隨著各種請(qǐng)?jiān)傅奶岢黾捌浠貜?fù)，民眾的智慧與力量就能夠經(jīng)常性地被國(guó)家機(jī)關(guān)所吸取，政治決策的民主性與科學(xué)性也將隨之大為增強(qiáng)，民眾的利益才得以最大限度地實(shí)現(xiàn)。這是請(qǐng)?jiān)笝?quán)的首要價(jià)值所在。

　　第二，通過(guò)直接溝通與對(duì)話，縮短公共權(quán)力與民意的距離，防止權(quán)力的專橫與腐敗。代議制民主——即通過(guò)選舉授權(quán)將國(guó)家權(quán)力委托給民選機(jī)構(gòu)、政府及法院行使是近、現(xiàn)代國(guó)家所普遍采取的民主形式。然而代議制民主本身也存在某些先天的局限，民選代表及其他官員的異化即是明證，“如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英，無(wú)論他們一開始多么睿智、值得信賴，過(guò)幾年或者幾十年之后，他們就會(huì)濫用權(quán)力。”[8]（P81）這是權(quán)力行使者人性的弱點(diǎn)使然。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，為了克服公共權(quán)力異化作惡的傾向，法律上必須為普通民眾直接參與政治決策的過(guò)程提供相應(yīng)的制度保障。而請(qǐng)?jiān)盖∏【褪沁@樣一種大眾化的直接參政形式。由于請(qǐng)?jiān)笇?duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)具有法律上的約束力量，因而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使過(guò)程也就是民眾與公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間交涉的過(guò)程。通過(guò)這種面對(duì)面的溝通與對(duì)話，真正的“民意”就能夠被及時(shí)地傳遞到有關(guān)決策機(jī)關(guān)，從而大大縮短公共權(quán)力與民意之間的距離。同時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的及時(shí)處理與答復(fù)還能夠增強(qiáng)其與民眾之間的聯(lián)系，樹立起親民的形象。再者，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使會(huì)在無(wú)形之中給國(guó)家機(jī)關(guān)造成壓力，從而迫使其嚴(yán)格遵照民意施政，防止權(quán)力腐敗、權(quán)力專橫現(xiàn)象的產(chǎn)生。在現(xiàn)代社會(huì)，限制國(guó)家權(quán)力使其服從于公民權(quán)利正是憲政的要旨所在。因此，民眾積極地行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)有助于強(qiáng)化對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約進(jìn)而促進(jìn)憲政的實(shí)現(xiàn)。

　　第三，培養(yǎng)公民的公共意識(shí)、參與意識(shí)、民主習(xí)慣和民主技能，為實(shí)現(xiàn)憲政奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在我國(guó)，由于幾千年來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)統(tǒng)治，導(dǎo)致“官本位”意識(shí)極為濃厚，普通民眾大多被馴化成逆來(lái)順受的順民。新中國(guó)建立以后，雖然人民群眾的參政議政權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)，但我國(guó)公民對(duì)公共事務(wù)普遍缺乏關(guān)注，有的甚至還表現(xiàn)出相當(dāng)程度的冷漠。近期民意調(diào)查所顯示的“選民厭選情緒日漸濃重”即是典型反映之一。[2]誠(chéng)如學(xué)者所言：“沉默的公民或許會(huì)成為獨(dú)裁者的理想臣民，但對(duì)于民主制度來(lái)說(shuō)，卻是一場(chǎng)災(zāi)難。”[8]（P105—106）道理很簡(jiǎn)單，順民的大量存在不利于民主社會(huì)的健康發(fā)育，從而無(wú)法形成與政治國(guó)家相抗衡的民間力量；
而權(quán)利意識(shí)、公共意識(shí)的缺失反過(guò)來(lái)又會(huì)助長(zhǎng)掌權(quán)者的武斷專橫。毋庸置疑，這些狀況都嚴(yán)重背離了現(xiàn)代民主憲政理念的要求。而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使則能夠喚起民眾對(duì)國(guó)事的關(guān)心，從而大大激發(fā)其民主參政的熱情。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看，在很多情況下，請(qǐng)?jiān)笝?quán)都是多數(shù)人集體行使的，因而征集簽名是必不可少的環(huán)節(jié)。在這一過(guò)程中，請(qǐng)?jiān)傅陌l(fā)起者和參與者往往奔走呼吁、針砭時(shí)弊，進(jìn)而吸引更多的民眾關(guān)注國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)，推動(dòng)決策的民主化、科學(xué)化。由于受理機(jī)關(guān)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)負(fù)有及時(shí)處理、參與的義務(wù)，因而伴隨著請(qǐng)?jiān)溉艘庖姷奈{和愿望的滿足，民眾能夠從中切實(shí)地體驗(yàn)、感悟到民主，并形成良好的民主習(xí)慣和民主技能。憲政國(guó)家所需要的正是這種富有公共精神和主體意識(shí)的公民。一旦這一公民共同體形成，憲政的實(shí)現(xiàn)就獲得了強(qiáng)有力的保障�？梢�，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的充分行使有助于推動(dòng)民主政治的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)憲政提供必要的人力基礎(chǔ)和技能基礎(chǔ)。

　　第四，及時(shí)宣泄民眾不滿，避免社會(huì)矛盾的激化，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在現(xiàn)代國(guó)家，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益主體多元化格局的形成，政治當(dāng)局必須經(jīng)常性地進(jìn)行政策的調(diào)整。然而，面對(duì)人口激增、就業(yè)壓力、環(huán)境整治等諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，公共政策的制定者常常又會(huì)陷入困境之中，其決策就難免不會(huì)出現(xiàn)偏差。因此，部分民眾對(duì)現(xiàn)行某些政策的不滿亦在情理之中。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，國(guó)家能否從制度層面上為民眾宣泄其不滿情緒提供暢通的渠道。事實(shí)證明，如果政治當(dāng)局一味地通過(guò)采取高壓手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制，其結(jié)果要么是民眾被暫時(shí)壓服，要么是激起民眾更大規(guī)模的非理性之舉。無(wú)論具體的表現(xiàn)形式如何，其最終的歸宿都必然是加劇矛盾、危及穩(wěn)定。社會(huì)心理學(xué)的研究顯示，社會(huì)穩(wěn)定來(lái)源于人們對(duì)統(tǒng)治權(quán)威的服從和尊敬，而這種服從和尊敬的前提則是社會(huì)合意與社會(huì)共識(shí)的達(dá)成。作為民眾表達(dá)意見、直陳愿望的一種重要方式，請(qǐng)?jiān)改軌蛟谏鐣?huì)大眾與政治當(dāng)局之間架設(shè)起交流與協(xié)商的平臺(tái)。通過(guò)平等對(duì)話，民眾的不滿與需求得以反饋到國(guó)家決策層，而政治當(dāng)局亦可借此機(jī)會(huì)宣傳、解釋其施政理念甚至修正其既定的政策�？梢�，民眾請(qǐng)?jiān)笝?quán)的廣泛行使有助于社會(huì)合意與社會(huì)共識(shí)的形成，從而平息公眾不滿情緒、消除社會(huì)不安定因素，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。相比之下，一個(gè)秩序良好、社會(huì)和諧的國(guó)度是更加有利于憲政實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于處在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)尤為重要。從這個(gè)意義上說(shuō)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)無(wú)疑起到了“減震閥”、“過(guò)濾器”的作用。

　　三、請(qǐng)?jiān)缸杂芍畾v史沿革

　　（一）國(guó)外憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂傻囊?guī)定

　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)的歷史十分悠久。早在1215年，英國(guó)《自由大憲章》就規(guī)定下院有向國(guó)王請(qǐng)?jiān)浮⒁笊鞆埐黄降臋?quán)利。隨后，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的主體拓至每個(gè)平民。1689年，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后頒布的《權(quán)利法案》則進(jìn)一步明確規(guī)定：“向國(guó)王請(qǐng)?jiān)改顺济裰畽?quán)利，一切對(duì)此項(xiàng)請(qǐng)?jiān)钢凶锘蚩馗�，皆為非法�！边@是近代請(qǐng)?jiān)笝?quán)的最早典范。此后，這項(xiàng)權(quán)利被帶到美洲殖民地。美國(guó)1787年憲法雖然沒有規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但1791年憲法第一修正案卻明確規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得制定法律，涉及宗教信仰或禁止其自由使用，或剝奪言論或出版自由，或剝奪人民和平集會(huì)及向政府請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利�！�1848年瑞士憲法第57條也宣稱“請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利受保障”。1889年日本明治憲法第30條承認(rèn)了“臣民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)”，但這一概念本身具有濃厚的封建色彩，且其行使還受到了諸多的限制，以至于被學(xué)者認(rèn)為“它不是國(guó)民的權(quán)利，而是臣民期待君主的恩惠”。[9]（P150）1919年德國(guó)《魏瑪憲法》第126條也規(guī)定：“德國(guó)人民有以書面向該主管官署或議會(huì)請(qǐng)?jiān)富蚩馗嬷畽?quán)利。此權(quán)利得由一人或多人行使之�！�

　　二戰(zhàn)以后，又有許多國(guó)家的憲法在規(guī)定公民的基本權(quán)利時(shí)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。在歐洲，1949年德國(guó)《基本法》第17條就規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)�！�1991年5月，該條的修正案進(jìn)一步規(guī)定，任何人除有權(quán)利提出請(qǐng)?jiān)竿�，還享有要求受理機(jī)關(guān)附有理由的回答的權(quán)利。除了憲法對(duì)公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)予以確認(rèn)之外，德國(guó)還相繼制定了有關(guān)聯(lián)邦議會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)權(quán)限及其處理請(qǐng)?jiān)傅脑瓌t等單行法律，對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的處理程序做了更為詳細(xì)的規(guī)定。1947年意大利《憲法》第50條規(guī)定：“為了要求采取某些立法措施或表明某些共同需要，一切公民均可向兩院呈遞請(qǐng)?jiān)笗��！?993年俄羅斯《憲法》第73條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦公民享有向國(guó)家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)提出個(gè)人愿望以及投送個(gè)人和集體呼吁書的權(quán)利�！敝档靡惶岬氖�，二十世紀(jì)九十年代初，東歐發(fā)生劇變之后，這些國(guó)家的新憲法也紛紛將請(qǐng)?jiān)笝?quán)作為公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利加以規(guī)定。例如，1991年羅馬尼亞《憲法》第47條即規(guī)定：“（1）公民有權(quán)向官方機(jī)構(gòu)遞交署名的請(qǐng)?jiān)笗?br>（2）合法成立的組織有權(quán)僅以其集體的名義遞交請(qǐng)?jiān)笗?br>（3）行使請(qǐng)?jiān)刚呙舛悾?br>（4）官方機(jī)構(gòu)必須按照法律規(guī)定的期限和條件，對(duì)請(qǐng)?jiān)缸龀龃饛?fù)�！�

　　在亞洲，1947年日本憲法第16條將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確立為國(guó)民所固有的基本人權(quán)，同年頒行的《請(qǐng)?jiān)阜ā穭t對(duì)請(qǐng)?jiān)傅姆绞�、�?qǐng)?jiān)笗奶岢�、處理程序等事�?xiàng)作了專門的規(guī)定。此外，日本的國(guó)會(huì)法、參眾議院規(guī)則、地方自治法、地方議會(huì)規(guī)則等單行法律還在落實(shí)憲法請(qǐng)?jiān)笝?quán)原則規(guī)定方面多有貢獻(xiàn)。同戰(zhàn)前相比，日本戰(zhàn)后的請(qǐng)?jiān)钢贫扔钟辛诵碌陌l(fā)展，如請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)范圍擴(kuò)大、請(qǐng)?jiān)阜椒ǜ幼杂伞⒄?qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)增加等�？梢哉f(shuō)，日本是當(dāng)今世界請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度化程度最高的國(guó)家之一。此外，1986年菲律賓《憲法》第三章“人民的權(quán)利”第4條也規(guī)定：“不得通過(guò)任何法律，剝奪言論、表達(dá)及出版自由，或剝奪人民和平集會(huì)和向政府申訴請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。”1987年韓國(guó)《憲法》第二章在“國(guó)民的權(quán)利和義務(wù)”第26條規(guī)定：“（1）任何國(guó)民均有依法向國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。（2）國(guó)家對(duì)國(guó)民的請(qǐng)?jiān)赣袑彶橹x務(wù)�！�

　　除了大多數(shù)歐亞國(guó)家的憲法將請(qǐng)?jiān)笝?quán)確立為公民的基本權(quán)利以外，美洲的一些國(guó)家如海地、尼加拉瓜、危地馬拉等國(guó)在二十世紀(jì)八十年代頒行的憲法中也紛紛對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定，有的甚至還比較詳盡，如危地馬拉《憲法》第28條即規(guī)定：“危地馬拉共和國(guó)居民有權(quán)個(gè)別或集體地向當(dāng)局遞交請(qǐng)?jiān)笗�，�?dāng)局必須依法予以辦理和解決。在行政上解決請(qǐng)?jiān)覆褯Q定通知出去的期限不得超過(guò)30天�！�

　　盡管各國(guó)憲法請(qǐng)?jiān)笝?quán)條款的具體表述有所不同，有的甚至還將請(qǐng)?jiān)笝?quán)與其他相關(guān)權(quán)利規(guī)定在一起，但在憲法上明確規(guī)定保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使卻成為越來(lái)越多的國(guó)家的共同選擇。綜觀這些國(guó)家對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定，以下兩個(gè)傾向是值得關(guān)注的：一是各國(guó)憲法往往僅對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)做出原則性規(guī)定，而請(qǐng)?jiān)笝?quán)的實(shí)際運(yùn)作則在專門的《請(qǐng)?jiān)阜ā坊蚱渌嚓P(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定；
二是各國(guó)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的規(guī)定一般都涉及請(qǐng)?jiān)钢黧w、請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)、請(qǐng)?jiān)阜椒�、受理�?qǐng)?jiān)笝C(jī)關(guān)及其義務(wù)、對(duì)請(qǐng)?jiān)傅南拗频任鍌�(gè)方面。

　　（二）國(guó)際人權(quán)公約對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂傻囊?guī)定

　　二戰(zhàn)以后，鑒于法西斯主義暴政野蠻踐踏人權(quán)的沉重教訓(xùn)，尊重基本人權(quán)成為人類社會(huì)的共識(shí)。在這一背景之下，一些國(guó)際性人權(quán)公約相繼誕生。其中，請(qǐng)?jiān)笝?quán)也逐漸得到了有關(guān)人權(quán)公約的認(rèn)可與保障。

　　最早涉及請(qǐng)?jiān)笝?quán)問(wèn)題的全球性國(guó)際公約是1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》。根據(jù)該憲章第87條的規(guī)定，“會(huì)同管理當(dāng)局接受并審查請(qǐng)?jiān)笗笔锹?lián)合國(guó)大會(huì)及其托管理事會(huì)的職權(quán)之一。但是，憲章本身并沒有明確將請(qǐng)?jiān)笝?quán)列為一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》與1966年通過(guò)的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》均對(duì)公民的表達(dá)自由、和平集會(huì)權(quán)作了明確規(guī)定，雖然請(qǐng)?jiān)笝?quán)也可以從這些條款中推導(dǎo)出來(lái)，但兩部公約本身也未將請(qǐng)?jiān)笝?quán)單獨(dú)列為公民的基本權(quán)利。不過(guò)，1966年通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際盟約任意議定書》卻對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)隱約作了肯定。根據(jù)該議定書第2條的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)委員會(huì)有權(quán)接受并審查任何個(gè)人聲稱其在公約規(guī)定下的權(quán)利遭受侵害的任何書面申請(qǐng)。它實(shí)際上起到了規(guī)定公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)及國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有處理、答復(fù)義務(wù)的作用。

　　真正明確地提及請(qǐng)?jiān)笝?quán)的當(dāng)屬1965年通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》。該公約第14條第2款規(guī)定：“締約國(guó)得在其本國(guó)法律制度內(nèi)設(shè)立或指定一主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)接受并審查在其管轄下自稱為侵犯本公約所載任何權(quán)利行為受害者并已用盡其他可用的地方補(bǔ)救辦法的個(gè)人或個(gè)人聯(lián)名提出之請(qǐng)?jiān)笗��！钡?款規(guī)定：“請(qǐng)?jiān)溉宋茨軓闹鞴軝C(jī)關(guān)取得補(bǔ)償時(shí)，有權(quán)于六個(gè)月內(nèi)將此事通知消除種族歧視委員會(huì)。”第7款規(guī)定：“委員會(huì)應(yīng)參照關(guān)系締約國(guó)及請(qǐng)?jiān)溉怂峁┑娜抠Y料，審議來(lái)文。倘有任何意見或建議，應(yīng)通知關(guān)系締約國(guó)及請(qǐng)?jiān)溉恕！贝送�，根�?jù)第15條的規(guī)定，殖民地國(guó)家和民族獨(dú)立宣言的目標(biāo)獲致實(shí)現(xiàn)前的民族還享有集體的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。

　　最早規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)的地區(qū)性國(guó)際公約當(dāng)屬1950年簽署的《歐洲人權(quán)公約》。該公約第25條第1款規(guī)定：“歐洲人權(quán)委員會(huì)可以受理由于締約國(guó)一方破壞本公約所規(guī)定的權(quán)利而致受害的任何個(gè)人、非政府組織或者是個(gè)人團(tuán)體向歐洲理事會(huì)秘書長(zhǎng)提出的請(qǐng)?jiān)�，但是，必須以被指控的締約國(guó)已經(jīng)做出承認(rèn)委員會(huì)具有上述案件權(quán)限的聲明為前提。凡已做出此項(xiàng)聲明的各締約國(guó)承諾絕對(duì)不得妨礙此項(xiàng)權(quán)利的行使�！钡�26—31條還對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的范圍及人權(quán)委員會(huì)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶彶榈葐?wèn)題作了進(jìn)一步規(guī)定。此外，1969年簽署的《美洲人權(quán)公約》也對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了規(guī)定。該公約第44條規(guī)定：“任何個(gè)人或者個(gè)人團(tuán)體或者經(jīng)美洲國(guó)家組織一個(gè)或幾個(gè)成員國(guó)合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體，均可以向美洲國(guó)家間人權(quán)委員會(huì)提交內(nèi)容包括譴責(zé)或者指控某一締約國(guó)破壞本公約的請(qǐng)?jiān)笭��！钡?6—51條還就接受請(qǐng)?jiān)傅臈l件以及委員會(huì)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅膶徖韱?wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定。值得一提的是，為了切實(shí)保障請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使，該公約第46條第2款還規(guī)定，在以下三種情況下，仍然允許權(quán)利受害者向人權(quán)委員會(huì)提出請(qǐng)?jiān)福河嘘P(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法沒有確定正當(dāng)?shù)姆沙绦騺?lái)保護(hù)據(jù)稱已經(jīng)被侵犯的權(quán)利或者各種權(quán)利；
聲稱其權(quán)利被侵犯的一方一直被拒絕給予國(guó)內(nèi)法律規(guī)定的救濟(jì)或者被阻止竭力進(jìn)行各種救濟(jì)；
根據(jù)上述救濟(jì)辦法在做出最后判決時(shí)曾發(fā)生無(wú)正當(dāng)理由的延誤。

　�。ㄈ┲袊�(guó)憲法對(duì)請(qǐng)?jiān)缸杂傻囊?guī)定

　　在中國(guó)憲法史上，最早確認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的當(dāng)屬1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。該法第7條規(guī)定：“人民有請(qǐng)?jiān)赣谧h會(huì)之權(quán)�！钡�8條規(guī)定：“人民有陳述于行政官署之權(quán)�！钡�9條規(guī)定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權(quán)�！钡�10條規(guī)定：“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳述于平政院之權(quán)。”這種將請(qǐng)?jiān)概c訴愿、訴訟等權(quán)利并列置之且對(duì)受理請(qǐng)?jiān)笝C(jī)關(guān)分別予以列舉的立法模式無(wú)疑反映了《約法》制定者們對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)價(jià)值的高度認(rèn)同。此后的幾部憲法也對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)作了類似的規(guī)定，如1913年的《天壇憲草》第14條規(guī)定：“人民依法律有請(qǐng)?jiān)讣瓣愒V之權(quán)�！�1914年的《中華民國(guó)約法》第6條規(guī)定：“人民依法律所定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　有請(qǐng)?jiān)赣诹⒎ㄔ褐畽?quán)。”第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有請(qǐng)?jiān)赣谛姓偈鸺瓣愂鲇谄秸褐畽?quán)�！�1947年的《中華民國(guó)憲法》第16條規(guī)定：“人民有請(qǐng)?jiān)�、訴愿及訴訟之權(quán)。”臺(tái)灣地區(qū)于1954年頒布了《請(qǐng)?jiān)阜ā�，后又�?969年進(jìn)行了修改。盡管該法仍然存在很多不足，如請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)范圍過(guò)窄、請(qǐng)?jiān)覆坏玫钟|憲法或干預(yù)審判等，但它畢竟起到了請(qǐng)?jiān)笝?quán)法定化、制度化的作用。

　　中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，囿于法律觀念等因素的制約，先后頒布的四部憲法都沒有直接規(guī)定公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)。但是，憲法學(xué)者大多認(rèn)為，現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民批評(píng)和建議權(quán)利的規(guī)定實(shí)際上就是對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的確認(rèn)或相當(dāng)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)。不過(guò)，現(xiàn)行憲法并沒有就有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)如何受理公民的批評(píng)與建議做出明確規(guī)定，而《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》等憲法性法律也未做出類似的規(guī)定。可見，請(qǐng)?jiān)笝?quán)在我國(guó)當(dāng)前尚缺乏有效的憲法與法律保障。有鑒于此，加強(qiáng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的憲法保障依然是我國(guó)憲政建設(shè)中值得認(rèn)真對(duì)待的重要課題。

　　四、我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂芍畱椃ūＵ?

　�。ㄒ唬┱�(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椫匾?/p>

　　前文的研究已經(jīng)表明：請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)于憲政的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，而在憲法上明確規(guī)定公民享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)也日益成為當(dāng)今世界的一大潮流。歷史與現(xiàn)實(shí)的巨大反差促使我們不得不去思考這樣的一個(gè)問(wèn)題：請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度對(duì)于處在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)有無(wú)意義？換言之，請(qǐng)?jiān)笝?quán)入憲在中國(guó)有無(wú)必要性？我們認(rèn)為，在憲法中恢復(fù)或確立請(qǐng)?jiān)缸杂墒直匾饕碛扇缦拢?/p>

　　1．保障決策的科學(xué)性和民主性。正確決策往往是做好各項(xiàng)工作的首要前提。但在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，決策的隨意性、神秘性卻是社會(huì)的一大痼疾。在某些部門和地方，很多重大的決策通常都是由少數(shù)人甚至幾個(gè)人做出的，這種不尊重民意的暗箱操作是導(dǎo)致決策失誤的重要原因。例如，一些地方的行政官員好大喜功，不切實(shí)際地投巨資搞所謂的“形象工程”、“首長(zhǎng)工程”，其結(jié)果往往是將納稅人的錢財(cái)付諸東流。決策失誤的后果由公眾承擔(dān)，而決策者本人卻不需要擔(dān)當(dāng)任何責(zé)任！這種狀況顯然是極不公平也是極不正常的。因此，為了防止決策失誤，就必須使民意得到充分表達(dá)和汲取。正如江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中所說(shuō)：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。”由于請(qǐng)?jiān)笝?quán)是公眾表達(dá)意見與期望的重要方式，因而有必要在憲法上對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)，從而使真正的民意能夠經(jīng)常性地被傳遞到國(guó)家決策機(jī)關(guān)，保障國(guó)家各項(xiàng)決策的科學(xué)性與合理性。

　　2．重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系�，F(xiàn)行憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”然而，管理活動(dòng)的日益專職化以及管理者自身人性的弱點(diǎn)卻使得公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的關(guān)系有所疏遠(yuǎn)。尤其是在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，“官民”關(guān)系在我國(guó)局部地區(qū)和領(lǐng)域還呈現(xiàn)出高度緊張的狀態(tài)。如此以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾之間就無(wú)法達(dá)成合意、形成合力，進(jìn)而影響到國(guó)家各項(xiàng)決策的制定和執(zhí)行。因此，為了重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間的密切關(guān)系，就必須從制度上保證民眾的意見、呼聲能夠得到表達(dá)和重視。請(qǐng)?jiān)覆粌H意味著公民有直陳意愿、參與國(guó)事的權(quán)利，而且還意味著有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)答復(fù)的義務(wù)，因而請(qǐng)?jiān)傅奶岢黾捌浣鉀Q也就是加強(qiáng)雙方溝通、增進(jìn)彼此信任的過(guò)程�？梢�，請(qǐng)?jiān)笝?quán)的充分行使是重塑公共權(quán)力機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系的重要方式。

　　3．排除社會(huì)的不安定因素。對(duì)于各項(xiàng)改革事業(yè)正向縱深推進(jìn)的當(dāng)代中國(guó)而言，保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境尤為重要。然而，由于改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系尚未理順，致使權(quán)力腐敗、貧富分化、就業(yè)緊張等眾多社會(huì)問(wèn)題滋生，民眾的不滿情緒在一定范圍內(nèi)是客觀存在的。問(wèn)題是，對(duì)于這些改革過(guò)程中所出現(xiàn)的矛盾究竟是“堵”還是“疏”？選擇前者，或許能夠抑制民怨從而維持短期的社會(huì)穩(wěn)定，但這種穩(wěn)定卻猶如一只沒有泄氣裝置的鍋爐，穩(wěn)定既短暫又可怕；
選擇后者，則能使民眾的不滿得以正常宣泄，公共權(quán)力機(jī)關(guān)與民眾之間可望在充分溝通的前提下達(dá)成諒解，進(jìn)而形成兼顧各方利益的最佳公共政策。應(yīng)當(dāng)看到，由于現(xiàn)行法律救濟(jì)機(jī)制的局限以及公民批評(píng)建議權(quán)的無(wú)章可循，致使當(dāng)前影響社會(huì)的不安定因素有所增加。這就需要我們從憲法上明確賦予公民請(qǐng)?jiān)笝?quán)，使公民的利益訴求能夠得到充分表達(dá)和汲取。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使雖無(wú)法從根本上解決改革進(jìn)程中的諸多矛盾，卻可大大緩解民怨，從而排除社會(huì)潛在的不安定因素。

　�。ǘ┱�(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椫赡苄?/p>

　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)對(duì)當(dāng)代中國(guó)改革、發(fā)展與穩(wěn)定的特殊意義固然是不容置疑的。問(wèn)題在于，我國(guó)目前是否已經(jīng)具備了請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊棽⑹怪＿\(yùn)作的現(xiàn)實(shí)可能性？回答是肯定的。其有利條件可以歸納如下：

　　1．公民權(quán)利意識(shí)的覺醒。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民物質(zhì)生活條件的逐步改善，社會(huì)成員的權(quán)利意識(shí)也日益高漲。以處在社會(huì)財(cái)富占有量?jī)蓸O的民營(yíng)企業(yè)家階層與普通農(nóng)民階層為例，一方面，經(jīng)濟(jì)上首先富足起來(lái)的大批民營(yíng)企業(yè)家對(duì)于知政、議政、參政的訴求也日益強(qiáng)烈起來(lái)。在民營(yíng)資本異�；钴S的江浙一帶，企業(yè)主階層對(duì)當(dāng)?shù)毓舱叩挠绊懥εc日俱增，有的還以積極的姿態(tài)直接涉足政治領(lǐng)域，從而成為推動(dòng)中國(guó)社會(huì)政治平權(quán)的直接參與者。另一方面，在廣大農(nóng)村地區(qū)，伴隨著村民自治的推行，農(nóng)民的民主意識(shí)、法治意識(shí)有了很大提高，實(shí)踐中農(nóng)民手持村組法與干部論理甚至百歲老人積極投票的事例也并不鮮見。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)人大機(jī)關(guān)接到的來(lái)自公民的批評(píng)、建議也呈現(xiàn)逐年遞增之勢(shì)。所有這些都表明，我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)覺醒。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)廣大公民的權(quán)利需求，在憲法上明確承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)，從而為公民積極參與政治提供更為廣闊的制度空間。相應(yīng)地，公民權(quán)利意識(shí)的高漲也會(huì)為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的運(yùn)作奠定堅(jiān)實(shí)的精神基礎(chǔ)。

　　2．人權(quán)觀念的日新月異。改革開放二十多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)相繼加入了《消除一切形式種族歧視公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》等全球性國(guó)際公約，并已簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，這是我國(guó)在人權(quán)領(lǐng)域所采取的重大舉措，意義極為深遠(yuǎn)。與此同時(shí)，人權(quán)觀念在我國(guó)也呈日新月異之勢(shì)。隱私權(quán)、知情權(quán)、罷工自由、遷徙自由等基本人權(quán)不僅已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱門課題，而且也是人們街頭巷尾議論的中心。人權(quán)公約的加入已經(jīng)顯示出我國(guó)現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利條款的不足，同時(shí)也為其從體系到規(guī)范的重構(gòu)與完善提供了重要契機(jī)。對(duì)于這一點(diǎn)，我國(guó)憲法學(xué)界同仁已經(jīng)達(dá)成了空前一致的共識(shí)。可以說(shuō)，一個(gè)人權(quán)的制度化時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。因此，面對(duì)社會(huì)生活的變遷和外部環(huán)境的壓力，盡快通過(guò)修憲等手段回應(yīng)公民人權(quán)觀念的勃興已成為未來(lái)中國(guó)憲政建設(shè)中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一。在這一社會(huì)背景之下，請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椧餐耆切枰铱赡艿摹?/p>

　　3．服務(wù)理念的深入人心。我國(guó)正式加入WTO已逾兩年，服務(wù)行政的理念正日漸深入，現(xiàn)代政府的特征也隨之從管理型政府向服務(wù)型政府過(guò)渡。近年來(lái)，給公民帶來(lái)極大便利的“政務(wù)超市”在全國(guó)各地的興起即是政府強(qiáng)化服務(wù)觀念的生動(dòng)體現(xiàn)，而這還只是公共權(quán)力機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變自身角色、改進(jìn)工作作風(fēng)的局部縮影。隨著現(xiàn)代通訊、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，公共權(quán)力機(jī)關(guān)為社會(huì)提供的服務(wù)將更加及時(shí)、優(yōu)質(zhì)。中共中央總書記胡錦濤關(guān)于“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的號(hào)召，更是執(zhí)政黨對(duì)服務(wù)理念的絕好詮釋。因此，在服務(wù)理念盛行的當(dāng)代中國(guó)，充分尊重公民的請(qǐng)?jiān)缸杂�、認(rèn)真對(duì)待公民的意見與愿望從而及時(shí)地進(jìn)行相關(guān)政策的調(diào)整應(yīng)當(dāng)是有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)的。

　�。ㄈ┘訌�(qiáng)我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂蓱椃ūＷo(hù)的具體設(shè)想

　　筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面加強(qiáng)我國(guó)公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻膽椃ūＷo(hù)：

　　1．請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椧獔?jiān)決摒棄三種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂傻馁|(zhì)疑可能來(lái)自以下三種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為請(qǐng)?jiān)妇哂蟹饨ㄉ剩谌嗣癞?dāng)家作主的時(shí)代承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)是自相矛盾的；
二是認(rèn)為承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)會(huì)把社會(huì)搞亂，影響穩(wěn)定；
三是認(rèn)為承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)有損國(guó)家形象。毋庸諱言，這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)對(duì)于請(qǐng)?jiān)缸杂扇霊椉捌溥M(jìn)一步發(fā)展都具有明顯的阻礙作用。誠(chéng)然，在封建專制社會(huì)，黎民百姓需要享有請(qǐng)?jiān)笝?quán)。在現(xiàn)代民主社會(huì)，公民同樣需要享有向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。這種請(qǐng)?jiān)笝?quán)已經(jīng)不是單純地為了個(gè)人利益而行使的，相反地，它表現(xiàn)了公民個(gè)人或集體對(duì)國(guó)事的關(guān)心與參與。只要承認(rèn)公共權(quán)力機(jī)關(guān)有脫離民意而日趨異化的可能，就應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)這一縮短公共權(quán)力與民意距離的制度設(shè)計(jì)表示認(rèn)可。而權(quán)力的異化已是為人類社會(huì)的政治實(shí)踐所證明了的普遍現(xiàn)象，我國(guó)則同樣存在。因此，承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)與人民主權(quán)原則并不矛盾。其次，作為民眾宣泄不滿、表達(dá)意見的正式手段——請(qǐng)?jiān)阜堑粫?huì)把社會(huì)搞亂，反而會(huì)因?yàn)榕懦藵撛诘牟话捕ㄒ蛩囟S護(hù)了穩(wěn)定。正如西方國(guó)家并沒有因?yàn)槌姓J(rèn)罷工權(quán)而導(dǎo)致“罷工狂潮”一樣，承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)也同樣不會(huì)出現(xiàn)“請(qǐng)?jiān)革L(fēng)暴”。相反地，如果禁止公民進(jìn)行請(qǐng)?jiān)�，那種無(wú)休止的“集體上訪”甚至某些極端行徑卻更容易影響社會(huì)穩(wěn)定。最后，以損害國(guó)家形象為借口拒絕承認(rèn)請(qǐng)?jiān)笝?quán)也是經(jīng)不起推敲的。在事關(guān)人民的根本利益面前，任何所謂的“國(guó)家形象”、“地方形象”甚至“個(gè)人形象”都是微不足道的。全心全意為人民服務(wù)是我們黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是我們決定一個(gè)制度采納與否的標(biāo)尺。請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使不僅有助于暴露決策執(zhí)行中所存在的問(wèn)題，而且還傳遞了民意、集中了民智，對(duì)于改進(jìn)工作、提高服務(wù)質(zhì)量都有重要意義。因此，坦然地承認(rèn)并保護(hù)公民請(qǐng)?jiān)缸杂煞炊軜淞⑵鹨粋�(gè)寬容守信、求真務(wù)實(shí)、敢負(fù)責(zé)任的政府形象。

　　2．應(yīng)當(dāng)在憲法典中明確賦予公民請(qǐng)?jiān)缸杂�。雖然現(xiàn)行憲法第41條關(guān)于公民享有批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定“相當(dāng)于”傳統(tǒng)憲法學(xué)中所說(shuō)的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但二者畢竟是彼此獨(dú)立的不同概念，更何況該條規(guī)定本身還存在諸多的缺陷。[3]因此，為了使請(qǐng)?jiān)笝?quán)獲得真正的“名分”，必須在憲法典中對(duì)其做出明確規(guī)定。筆者建議，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，全國(guó)人大可在現(xiàn)行憲法第35條之后增加一條，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民享有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，受理請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)關(guān)有在法定期限內(nèi)答復(fù)的義務(wù)。”如此以來(lái)，請(qǐng)?jiān)笝?quán)即上升為我國(guó)公民所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，這是對(duì)公民請(qǐng)?jiān)缸杂蛇M(jìn)行保護(hù)的最直接也是最有效的方法。

　　3．先期制定專門的《請(qǐng)?jiān)阜ā肪唧w落實(shí)公民的請(qǐng)?jiān)缸杂�。鑒于請(qǐng)?jiān)缸杂缮婕暗街T多具體的操作問(wèn)題，除了在憲法典中明確加以承認(rèn)以外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門的立法來(lái)進(jìn)行保護(hù)。筆者建議，全國(guó)人大可先期制定專門的《請(qǐng)?jiān)阜ā�，從而使得公民的�?qǐng)?jiān)富顒?dòng)真正做到“有法可依”。這部法律至少應(yīng)規(guī)定以下六個(gè)方面的內(nèi)容：（1）請(qǐng)?jiān)溉恕＿@一部分主要包括兩項(xiàng)規(guī)定，即請(qǐng)?jiān)溉说姆秶捌錂?quán)利。就請(qǐng)?jiān)溉说姆秶鷣?lái)說(shuō)，應(yīng)為所有的中華人民共和國(guó)公民。而請(qǐng)?jiān)溉怂碛械幕緳?quán)利可概括為以下四項(xiàng)：一是言論免責(zé)權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉嗽谡?qǐng)?jiān)富顒?dòng)過(guò)程中所發(fā)表的意見免受法律追究；
二是獲得答復(fù)權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉讼碛幸笫芾頇C(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；
三是平等對(duì)待權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉瞬坏靡騾⑴c請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)而受到任何歧視待遇；
四是參加聽證權(quán)，即請(qǐng)?jiān)溉讼碛袇⒓诱?qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)在審查過(guò)程中舉行的聽證會(huì)的權(quán)利。（2）請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)。依據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)原則上不能進(jìn)行隨意限制。建議作以下表述：公民有權(quán)對(duì)涉及國(guó)家政策、公共利益及自身權(quán)益且不能通過(guò)現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決的事項(xiàng)提出請(qǐng)?jiān)�。�?）請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)關(guān)�？梢�(guī)定為“各級(jí)人大常委會(huì)、政府及法院”。（4）請(qǐng)?jiān)赋绦�。�?qǐng)?jiān)傅某绦蛑饕ㄒ韵聝?nèi)容：遞交請(qǐng)?jiān)笗?br>請(qǐng)?jiān)傅怯洠?br>向請(qǐng)?jiān)溉吮砻魇芾泶_認(rèn)；
對(duì)請(qǐng)?jiān)笗M(jìn)行事前審查；
交付專門機(jī)構(gòu)審議；
做出對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的處理決定；
向請(qǐng)?jiān)溉送ㄖ幚斫Y(jié)果。就請(qǐng)?jiān)赋绦虻木唧w規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個(gè)問(wèn)題。為了使請(qǐng)?jiān)副M快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理請(qǐng)?jiān)钢掌?0日內(nèi)”。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對(duì)重大請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)應(yīng)舉行聽證會(huì)，請(qǐng)?jiān)溉伺c請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)關(guān)系人應(yīng)到會(huì)進(jìn)行辯論。（5）請(qǐng)?jiān)赶拗�。本著�?quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，還應(yīng)當(dāng)對(duì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)的行使進(jìn)行必要的限制，防止請(qǐng)?jiān)缚赡軒?lái)的負(fù)面影響。具體可作如下四項(xiàng)規(guī)定：一是主體限制，即某些擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)；
二是目的限制，即不能舉行以危害國(guó)家安全、社會(huì)公共安全等為目的的請(qǐng)?jiān)福?br>三是方式限制，即必須以和平的方式（如不能攜帶武器、不能妨礙他人正當(dāng)權(quán)益等）舉行請(qǐng)?jiān)福?br>四是地點(diǎn)限制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　即不能在某些特定的場(chǎng)所（如正在審理案件的法庭附近）舉行請(qǐng)?jiān)浮＃?）法律責(zé)任。為了保證請(qǐng)?jiān)笝?quán)的有序行使，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的責(zé)任條款，具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及請(qǐng)?jiān)溉穗p方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任。

　　4．健全相應(yīng)的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)。請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)的實(shí)效在很大程度上取決于請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)及其組成人員的政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)。因此，在制定《請(qǐng)?jiān)阜ā返耐瑫r(shí)，我國(guó)還應(yīng)建立、健全專門的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)，為請(qǐng)?jiān)笝?quán)的運(yùn)作提供有力的組織保障。鑒于我國(guó)各級(jí)人大、政府、法院等國(guó)家機(jī)關(guān)均設(shè)有專門信訪機(jī)構(gòu)并配有專職信訪接待人員的狀況，筆者建議，可以本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、充實(shí)、效能的原則對(duì)這些機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行重新組合，使其成為合乎現(xiàn)代請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度運(yùn)行需要的專門機(jī)構(gòu)。初步設(shè)想如下：取消各級(jí)政府部門內(nèi)設(shè)的信訪機(jī)構(gòu)，在一級(jí)政府內(nèi)建立統(tǒng)一的請(qǐng)?jiān)甘芾頇C(jī)構(gòu)；
在各級(jí)人大設(shè)立專門的請(qǐng)?jiān)甘聞?wù)委員會(huì)，閉會(huì)期間受同級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；
各級(jí)法院的信訪機(jī)構(gòu)對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)宜采取行政化的處理方式，避免因采取訴訟化的處理而損害審判程序的安定性。當(dāng)然，上述機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)及管轄等問(wèn)題還有待于進(jìn)一步研究。

　　參 考 文 獻(xiàn)

　　[1][荷]亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐.成文憲法的比較研究[M] . 陳云生，北京：華夏出版社，1987.

　　[2]陳新民.中華民國(guó)憲法釋論[M] .臺(tái)北：三民書局，1995.

　　[3][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學(xué)新論[M] . 呂昶，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

　　[4]謝鵬程.公民的基本權(quán)利[M] .北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999 .

　　[5]林來(lái)梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法[M] .北京：法律出版社，2001.

　　[6][美]格魯姆.政策影響的分析[A]波爾斯比.政治學(xué)手冊(cè)精選（上）[C] . 竺乾威，北京：商務(wù)印書館，1996 .

　　[7]張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M] .北京：北京大學(xué)出版社，1997 .

　　[8][美]達(dá)爾.論民主[M] .北京：李柏光，商務(wù)印書館，1999.

　　[9][日]三浦隆.實(shí)踐憲法學(xué)[M] . 李力，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002 .

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　* 作者簡(jiǎn)介：章志遠(yuǎn)（1975—），男，安徽貴池人，法學(xué)博士、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

　　[1] 李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第503頁(yè)。

　　[2] 參見《官方學(xué)者提交中國(guó)選舉狀況報(bào)告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

　　[3] 例如，有的學(xué)者就批評(píng)該條將各種復(fù)雜多樣、彼此交叉的權(quán)利概括在一起，多少有些穿鑿附會(huì)之意，可謂是一個(gè)“拼盤式條款”。參見林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第147頁(yè)。

相關(guān)熱詞搜索：請(qǐng)?jiān)?/a> 公民 志遠(yuǎn) 自由