洪朝輝：論社會權利的“貧困”
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 散文精選 點擊： 
中國近25年來的改革產(chǎn)生了財富與貧困同步積聚的現(xiàn)象和效應。根據(jù)不同的統(tǒng)計和解釋方法，中國城市目前的貧困人口約在1,500萬到3,100萬之間。[1] 盡管經(jīng)濟增長速度維持在較高的水平上，城市的貧困問題卻越來越嚴重。對此目前中國學界和官方的解釋主要有7種：一是市場競爭；
二是收入分配不公；
三是保障制度殘缺；
四是失業(yè)人口劇增；
五是貧困人口的文化素質(zhì)不高[2]；
六是制度轉(zhuǎn)型和對外開放的結(jié)果[3]；
七是社會排斥和社會剝奪[4]。
筆者以為，經(jīng)濟貧困其實是社會權利"貧困"（"poverty" of social rights）的折射和表現(xiàn)，經(jīng)濟貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟要素不足，更重要的是社會權利的"貧困"，當然還包括與社會權利相關的政治、文化和經(jīng)濟權利的"貧困"。所以治理與消除經(jīng)濟貧困的治本之道，是強化社會權利的平等和保障社會權利的公正。美國的經(jīng)驗表明，城市貧困的發(fā)展階段、表現(xiàn)方式和基本原因一般有四種：一是貧困居民缺乏必要的物質(zhì)條件；
二是貧困居民的能力不足；
三是貧困居民的權利不足；
四是動機不足。[5] 目前，中國治理城市貧困的重點還是局限于解決貧民的物質(zhì)不足，兼顧貧民的能力不足。筆者以為，從現(xiàn)階段貧困群體產(chǎn)生的根源出發(fā)，中國必須關注并解決城市貧民社會權利不足的問題。
本文的重點不是具體分析城市的貧困現(xiàn)象，而是試圖提供一種可供選擇的認識框架和理論解釋。本文將對社會權利"貧困"這一概念作出解釋，界定社會權利"貧困"的內(nèi)涵、外延、特徵和形式，并結(jié)合中國的實際，討論社會權利"貧困"的"中國現(xiàn)象"。本文最后通過考察美國自羅斯福新政以來的治理貧困政策的演變，提出應對中國城市貧困問題的基本思路和方向。
一、何謂社會權利的"貧困"？
首先，權利不應當被視為一個政治概念。許多人權和民權事業(yè)之所以遭到巨大的政治阻力，是因為原本非政治性的人權和民權概念被人為地過度政治化了。其實，人的權利應當被還原為中性和人性的范疇；
只有這樣，才能心平氣和并價值中立地探討權利問題，也才能對權利的"貧困"提出比較客觀的分析與評價。[6] 同時，和諧、包容、穩(wěn)定的社會是以權利為基礎的，因為只有在權利平等的框架下，社會成員才能不問貧富而一律成為社會的正式成員。"人權的意思就是人人都能成為社會的正式成員"。[7]
1. 討論貧困問題的三個重要理論
社會權利"貧困"的概念得益于三大與貧困有關的理論。
第一是流行于歐洲社會的"社會剝奪"（social deprivation）和"社會排斥"（social exclusion）理論。一位英國學者在1979年提出了"相對剝奪"（relative deprivation）的概念，認為當個人、家庭和社會集團缺乏必要的資源，不易獲取食物、參加活動、擁有公認的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會習慣和活動之外時，即為貧困。[8] 與"社會剝奪理論"相聯(lián)系，"社會排斥"主要是指一個社會成員被排斥在一般社會大眾所應享受的各種社會經(jīng)濟待遇之外。[9] 但是，社會排斥只是描述了貧困階層被歧視、被剝奪的過程和現(xiàn)象，而社會權利"貧困"的討論則能涵蓋城市貧民遭到歧視后的結(jié)果和原因。就中國的情況看，顯然城市貧困階層的權利不僅僅是被排斥，而且也在某種程度上被剝奪和侵犯。
第二，權利貧困的概念也受到"能力理論"（capabilities）的啟發(fā)。"能力理論"的主要貢獻者是1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主阿瑪?shù)賮?森(Amartya Sen)。他認為，應該改變傳統(tǒng)的以個人收入或資源的占有量為參照來衡量貧富，而應該引入關于能力的參數(shù)來測度人們的生活質(zhì)量。其核心意義是，必須考察個人在實現(xiàn)自我價值功能方面的實際能力，因為能力不足才是導致貧困的根源。[10] 同時，森提出，只有能力才能保證機會的平等；
沒有能力，機會的平等是一句空話，也就是說"真正的機會平等必須通過能力的平等"才能實現(xiàn)。[11] 森還認為，能力是一種"自由的概念"(notions of freedom)，它代表了一種真正的機會。[12] 森的"能力理論"的一大貢獻是強調(diào)解決貧困和失業(yè)的根本之道是提高個人的能力，而不是單純發(fā)放失業(yè)救濟。[13]
應當看到，許多城市貧民其實并不缺乏必要的能力，只是社會沒有賦予他們發(fā)揮這些能力的公平機會和公正權利。權利的不足造成了機會的有限，而有限的機會則影響了經(jīng)濟的收入，并最終導致了貧困。森的"能力理論"只強調(diào)主觀的能力，卻忽略了客觀的機會。只有綜合考慮主觀的能力與客觀的機會，才能從根本上減少貧困。而且，如果說個人能力的增強主要依靠個人的主觀努力的話，那么，機會和權利的提供、增加和保障，則主要是政府和社會的責任。森的"能力理論"可能比較偏重強調(diào)能力的被剝奪是貧困的主要原因，而筆者則認為貧困也源于權利和機會的不足。盡管森的"能力理論"創(chuàng)造性地與上述的"社會排斥理論"相結(jié)合，從能力的角度提出了社會排斥問題[14]，但他的討論卻忽視了從權利角度去觀察社會排斥。窮人不一定是由于個人能力不足而受到社會排斥，更多的情況是由于權利不足和機會缺乏而遭到社會排斥。
第三，社會權利"貧困"的概念也得益于一些經(jīng)典的公民權利理論的啟發(fā)。一種公民權利的理論認為，公民權利的改善是循序漸進的。首先是公民的自由權利，包括人身自由、言論自由和行動自由；
其次是公民的政治權利，主要是指政治參與和選舉權利；
最后是公民的社會權利，即建立制度化的社會政策，向弱勢團體提供醫(yī)療、失業(yè)、住房、教育和救濟的保障。[15] 這種公民權利的演進在西歐和美國比較典型，尤其是美國的黑人，他們就是從人身自由、政治民主走向社會福利的。但在許多亞洲的威權政治國家，則往往是政府以提供社會福利為起點，在非政治的意義上幫助貧民改善自身的經(jīng)濟狀況，旨在以社會福利來"贖買"和交換公民的政治權利。有人也以德國政府在19世紀下半期用福利買穩(wěn)定、用金錢換專制的例子，證明公民的社會權利有時侯比政治權利和自由權利更能得到貧民階層的擁護。[16] 所以有學者提出，公民權利必須與社會福利政策相結(jié)合，只有公民最基本的權利需求得到滿足，公民的政治和自由權利才能落實到實處。[17] 筆者也認為，目前解決中國城市貧困問題的當務之急是市民的社會權利，這些社會權利不僅關系到未來的政治權利能否構(gòu)筑堅實的基礎，而且也是為現(xiàn)有的經(jīng)濟福利提供切實的保障。社會權利是經(jīng)濟待遇的根本，也是政治民主的起點。
2. 社會權利"貧困"的具體表現(xiàn)
大致而言，社會權利的"貧困"主要有下列形式和特徵。
首先，社會權利相對不足。與貧困相聯(lián)系的社會權利主要涵蓋社會公正和適當?shù)馁Y源分配權、工作權、醫(yī)療權、財產(chǎn)權、住房權、晉升權、遷徙權、名譽權、教育權、娛樂權、被瞻養(yǎng)權、以及平等的性別權等12大類。
表面上看，貧困與經(jīng)濟權利是否平等直接相關；
實際上直接影響和改變經(jīng)濟權利的主要因素卻是社會權利。當一個人的人格遭到歧視、名譽倍受侵害、遷徙沒有自由、晉升受到阻礙時，那么他的工作權利就自然會受到侵犯；
一旦就業(yè)無法保障，那么投資權、收益權等經(jīng)濟權利也就成了空話；
同樣，在人格處處受到歧視的社會環(huán)境下，所謂的選舉權、被選舉權以及參政議政權等政治權利，都只是形同虛設。就象一個英國學者所指出的，貧困"損害人們的自尊、尊嚴和自我認同，堵塞他們參與決策過程、進入各種有關機構(gòu)的途徑"。例如，印度奧里薩邦長期貧困的原因不是自然資源的缺乏，而是不平等的種姓制度、不可接觸性和其他形式的歧視，當然也包括扭曲的土地分配、土地轉(zhuǎn)讓、對高利貸者的依賴、公共財產(chǎn)資源的霸占以及種種社會性別問題等。[18] 所以，權利的"貧困"主要是指社會權利的"貧困"。能否享受這種社會權利的一定數(shù)量和質(zhì)量，既是社會權利"貧困"的重要指標，也是影響城市貧困的關鍵因素。
其次，社會權利貧困是指獲取社會權利的機會和渠道不足。權利的存在是一回事，而能否得到獲取這些權利的機會又是一回事。社會權利"貧困"的一大表現(xiàn)是，城市貧民無法或難以享受其他人群所能夠享受的機會，包括得到工作的機會、積聚資金的機會、投資興業(yè)的機會。它表明，許多窮人的貧困狀況不是主觀因素造成的，而主要是客觀社會環(huán)境所導致的機會不公的結(jié)果。正象一位英國國際發(fā)展部大臣所指出的：許多窮人"往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥。特別嚴重的是，在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音"。[19]
必須指出，如果弱勢團體只要求政府解決經(jīng)濟貧困而不是權利"貧困"的話，那么，政府的行政干預和濫用權力的空間就很大，各種救濟政策和措施的實施將按照政府官員的主觀意志排列組合，給與不給、給多給少、給你給他、以及何時何地進行"施舍"，都在他們的一念之間，這將使"無力者更加無力"，盡管會使無錢者得到一些錢。所以，參與是一種權利，權利則是一種保險，它是弱勢團體改善自身地位和處境的根本之道。物質(zhì)救濟只能釋放沒有保障的金錢，而權利救濟則能賦予窮人一種永恒的力量。力量比金錢更具長遠性和根本性的保證。所以，機會的"貧困"是權利的"貧困"的一大組成部份，機會是權利的一大象征，權利是獲得機會的重要保證。
再次，社會權利的"貧困"表明現(xiàn)有的權利沒有穩(wěn)定和明確的法律保證。一旦人們享有相當數(shù)量和質(zhì)量的權利，以及得到獲取權利的機會之后，并不能保證人們能擺脫權利的"貧困"狀態(tài)，還有必要建立和健全一個保護和保障既有權利的社會環(huán)境和法律機制。不然現(xiàn)有的權利和機會仍然隨時有可能得而復失，結(jié)果貧弱者再度受困于權利的"貧困"。得到權利的過程和機會需要公平，失去權利的過程和機會，也需要公平和公正，尤其是維護權利的法律，更要能保證人人平等。不應當只保護富人的利益，而讓窮人的權益朝不保夕。
最后，社會權利貧困的另一表現(xiàn)是權利失而復得的機會很少。權利的得而復失屬于市場經(jīng)濟的常態(tài)，但權利的失而復得則更能顯示市場經(jīng)濟的健康與活力。許多城市貧民并不是生來貧困，由于各種主客觀原因?qū)е滤麄內(nèi)找孀呦蜇毟F。但是他們的最大悲哀則是一旦貧困就再沒有機會由貧變富，其中的一個根本原因就是社會權利的"貧困"。而富人一旦經(jīng)營失敗，企業(yè)破產(chǎn)，往往能夠東山再起。由此可見，一個社會如果缺乏幫助窮人變富的機制，那么在爭取權利失而復得的過程中富人和窮人的機會是不可能平等的。
二、社會權利"貧困"之"中國現(xiàn)象"
運用社會權利"貧困"的概念和分析方法，有助于深入考察和準確理解中國城市目前特有的貧困現(xiàn)象。
據(jù)中國政府公布，到2002年7月10日中國享受城市"低保"待遇的貧困居民已經(jīng)從2001年底的1,(點擊此處閱讀下一頁)170萬人奇跡般地迅速增加到1,930.8萬人，初步實現(xiàn)了在經(jīng)濟上"應保盡保"的目標。[20] 但是中國城市的社會權利"貧困"的現(xiàn)象卻廣泛存在于下崗、待崗、停產(chǎn)半停產(chǎn)、不定期放假、到期終止勞動合同、提前解除勞動合同（一次性買斷工齡）、企業(yè)破產(chǎn)安置、開除、強制提前退休、提前因病退休、拖欠退休人員的養(yǎng)老金等各個方面。[21] 按照社會權利"貧困"的基本標準，中國城市的社會權利"貧困"主要表現(xiàn)在五大方面。
1. 現(xiàn)行的政府法規(guī)未能保障平等的公民權利
�。�1）1997年出臺的"國務院關于在全國建立城鎮(zhèn)居民低保制度的通知"（以下簡稱"通知"）排斥了個體戶、職工遺孀、犯有罪錯的本人及其家屬申請"低保"的權利。許多個體戶和職工遺孀盡管有"生活來源和勞動能力"，但人均收入仍然低于最低生活保障標準，他們理應享受"低保"卻被排斥在"低保"制度之外。尤其是許多基層民政干部拒絕對勞改犯家屬發(fā)放救濟，其理由是"顧慮其他民眾會因此有意見"。[22]
（2）政府的現(xiàn)行法規(guī)未向城市貧民提供福利分房的優(yōu)惠。隨著1998年中國取消福利分房之后，對在職職工和下崗職工"一視同仁"，他們都不得不購買商品房。這顯然剝奪了下崗工人要求"不平等"分配住房的權利，因為這種表面上"平等"的政策實際上是對"起點不平等"的貧弱群體權利的損害。長此以往貧困人口的住房條件必然持續(xù)惡化，有可能加速城市貧困問題的階層化和區(qū)域化[23]，其直接后果是可能出現(xiàn)類似于美國一些大城市中心的貧民窟。同樣，目前的救濟政策中不包含醫(yī)療福利，盡管下崗工人在獲得失業(yè)保險的2年內(nèi)還可能申請醫(yī)療補助，但一旦失業(yè)保險期滿，他們就沒有任何制度化的醫(yī)療保障了。[24]
�。�3）目前的養(yǎng)老保險政策也充斥著不平等。國有企業(yè)一方面竭力迫使工人提前退休，從40歲到60歲都陸續(xù)被納入"退休人員"的行列；
另一方面，社會又不承認這些被迫提前退休的工人為"老年"，勞動部門至今拒絕將那些提前退休的工人納入養(yǎng)老保險的范圍，結(jié)果那些40歲左右的下崗工人必須熬到60歲以后才能申請養(yǎng)老金。根據(jù)目前的養(yǎng)老保險方案，養(yǎng)老金的數(shù)額主要是根據(jù)受保人過去繳費時間的長短和繳費工資基數(shù)的高低；
而領取失業(yè)保險的下崗工人和提前退休的工人已不再有企業(yè)為他們繳納養(yǎng)老保險，這樣必然極大地影響他們未來的養(yǎng)老金金額。尤其是下崗工人到了正常退休年齡后仍無權獲得醫(yī)療保險，因為他們的原單位并未象給正常退休人員那樣繳納相當于其退休金數(shù)額6％的醫(yī)療保險費。下崗工人獲得醫(yī)療保險的權利就這樣被無端地剝奪了。[25]
2. 中央政府明文規(guī)定的職工權利未能依法兌現(xiàn)
許多城市的執(zhí)法部門往往片面解釋國務院的"通知"和國務院于1999年1月22日發(fā)布的"失業(yè)保險條例"，違法侵害職工權利的事例在企業(yè)和地方政府部門中屢見不鮮。
一種流行的忽視社會權利的做法是，只要一個家庭中有成員獲得經(jīng)濟收入（不管穩(wěn)定與否和收入高低），家庭的其他成員就往往被排除在"低保"制度之外。其實，按照國務院規(guī)定，"一個家庭成員在領取工資或最低工資、基本生活費后，其家庭人均收入仍低于低保標準的居民"，均在保障對象之列；
而且，有些家庭是祖孫同住，所以應該將所有同住親屬人口合并計算。但有些地方政府竟然規(guī)定，對那些有勞動能力的失業(yè)者，一律代他們多算200元收入，從而得以減少對這些失業(yè)者的社會保障支出。有些城市限于財力甚至實行輪流領救濟的辦法，讓眾多貧民輪流"喝粥"。有些民政干部還提出，凡年齡在18歲至50歲之間、身體健康、有勞動能力者，一律不列入"低保"范圍。[26] 其實，有勞動能力的人不一定就有勞動機會和勞動權利，將勞動能力與勞動機會混為一談，是目前中國各級地方政府執(zhí)行社會救濟政策的一大誤區(qū)。目前，雖有工作能力但因無工作機會而導致貧困的人口占總貧困人口總數(shù)的21％[27]，而據(jù)民政部門2000年的統(tǒng)計，真正屬于"三無"人員的低保對象僅占總低保人口的6％[28]。
又如，盡管北京市政府規(guī)定不能同時讓夫妻都下崗，但北京市某工礦區(qū)的一份調(diào)查顯示，竟然有三分之一的夫妻已經(jīng)同時下崗失業(yè)或其中一人下崗、另一人失業(yè)。當失業(yè)工人要求企業(yè)保障其合法權利時，企業(yè)往往以能力不夠為由，"理直氣壯"地拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定。北京市政府還有規(guī)定，國有企業(yè)的再就業(yè)服務中心負責給下崗職工介紹兩次工作，如果下崗職工拒絕接受這兩次工作機會，單位可以解除勞動合同。但一項調(diào)查顯示，下崗者中很少有人表示企業(yè)曾給自己介紹過工作。當下崗工人從報紙和電視上得到某些適用自身利益的法規(guī)政策或某些中央領導人講話的信息而向企業(yè)討"權利"時，企業(yè)的通�；卮鹗牵�"你讓電視臺給你落實政策"，"既然是江澤民說的，讓江澤民給你辦"。有些企業(yè)甚至公開封鎖相關法律法規(guī)和政策信息，并且壟斷法規(guī)政策的信息渠道，公民最基本的知情權遭到侵犯和剝奪。[29]
3. 弱勢群體缺乏參與制定規(guī)則制度的權利
政府法規(guī)的制訂者之所以忽視窮人權利，而政府法規(guī)的執(zhí)行者也有法不依，其重要原因是弱勢群體往往在法規(guī)制訂過程和執(zhí)行過程中"缺席"。強調(diào)權利平等和社會公正的一大要義是要讓弱勢群體參與修訂制度規(guī)則，并促使現(xiàn)有的規(guī)則趨于更合理、更公平。[30] 可是目前中國不存在這樣的制度環(huán)境。
面對許多不合理的法規(guī)，下崗工人往往是敢怒不敢言。例如，各地政府往往不容許下崗工人領取出租車的營業(yè)執(zhí)照，其結(jié)果是逼使下崗工人違章經(jīng)營開"黑車"；
而一旦"黑車"被查，輕則罰款2萬元，重則沒收車輛。這表明弱勢團體的合法經(jīng)營權遭到剝奪。
在工人下崗的過程中，工會和職工代表大會都未盡到維護工人權益的責任。一些城市貧民說，工會實際上是象"聾子的耳朵"那樣的擺設，不為廠方說話就算是天大的好事了。一些職代會代表為了暫時保住個人職位而聽任廠方任意犧牲下崗失業(yè)者的利益，其實不少人到最后自己也仍然難逃下崗失業(yè)的命運。[31]
在現(xiàn)行制度下，下崗失業(yè)者沒有代表他們的合法民意代表，各級人代會或政協(xié)都沒有代表下崗失業(yè)者的代表或委員。下崗職工若自行成立組織，往往未經(jīng)成立即遭取締。由于沒有自己的組織，也沒有聯(lián)系政府決策部門的直接管道，所以下崗工人既不能有效地保護自身的權利，更無法參與規(guī)則制度的制定。而且有些下崗工人遭到不公平待遇后往往無法得到勞動仲裁委員會或法院的合法保護，因為如今執(zhí)法機構(gòu)存在著相當嚴重的腐敗。由于下崗工人沒錢也沒"關系"，所以他們的訴訟往往以失敗而告終。[32]
由于長期無法參與有關規(guī)則制度的制訂，越來越多的城市貧民產(chǎn)生了對社會的認同危機，尤其是對權力資本集團和權力資本經(jīng)濟充滿對立與敵意。[33] 例如，根據(jù)中央政府的規(guī)定，失業(yè)者可以獲得一次性開業(yè)補貼5,000元或10,000元，但他們在開業(yè)過程中卻往往敗多成少，主要原因之一是缺少接近權力資本集團的渠道和關系。一項社會調(diào)查表明，煤礦工人的子女往往還是工人，他們的配偶也是工人，而配偶的父母和兄弟姐妹同樣可能是工人。[34] 長此以往，這批"權利貧困"集團將被日益邊緣化，對社會產(chǎn)生認同危機并出現(xiàn)反叛行為。
根據(jù)"社會排斥理論"，貧困者的個人權利最容易受到傷害，窮人只有成立自己的團體才能形成集體力量，從而有效地保護自身權益。[35] 而"權力資本集團"的腐敗和尋租則是弱勢群體出現(xiàn)社會認同危機的直接根源，并進而導致弱勢群體對政權合法性產(chǎn)生懷疑。相對而言，農(nóng)村貧困人口的認同危機對社會穩(wěn)定的危害并沒有"顯性化"，因為他們的思維相對封閉，自主意識較弱。[36] 但是城市貧民的邊緣化和叛逆化將產(chǎn)生很強的話語擴散能力，并誘發(fā)嚴重的認同危機；
"權力資本集團"的揮霍浪費、巧取豪奪更容易激發(fā)貧困群體的敵視心理和被剝奪的屈辱感，最終所產(chǎn)生的破壞力量將難以估量。[37] 而且，這批貧民大多居住在工廠和政府機構(gòu)附近，很容易"就近就便"發(fā)起針對政府的集體行動。[38]
4. 城市貧民的人格尊嚴受到蔑視
長期以來，中國社會的一個傳統(tǒng)價值觀念是"多勞多得、不勞不得"，不勞而獲者往往得不到社會的尊重；
人們認為只有那些"五保戶"和"三無人員"才有資格"吃救濟"，而不太接受年富力強者成為救濟對象的現(xiàn)象。所以不少民政干部和民眾都顧慮實施"低保"是豢養(yǎng)懶漢。一項調(diào)查表明，在重慶、天津、蘭州市，城市貧民與鄰居之間互不串門聊天的比例分別高達45％、40％和38％。一些受訪者說："鄰居間不來往，借個錢也借不著。難��！""有時我?guī)е畠撼鋈ィ思疫h遠地就躲開了"。"有一天我們隔壁家的蜂窩煤少了，他們發(fā)現(xiàn)后指桑罵槐地說，窮成這樣，還偷我們家的煤，當時氣得我渾身發(fā)抖"。
這種人格上的侮辱，導致貧弱者在社交過程中出現(xiàn)嚴重的心理障礙。在一個以"關系"為核心的華人社會，沒有社區(qū)、鄰里的交往，將使他們的許多權益受損，加上社會排斥和自我排斥的雙重壓力，貧困者的人格不僅難以得到他人尊重，還容易被摧毀。[39] 有人將貧弱者改變地位的動機不足和社會對貧弱者的人格歧視所形成的現(xiàn)象歸結(jié)為"貧困文化"。[40] 還有學者指出，失業(yè)者領取保障金是一種權利，將失業(yè)津貼稱為失業(yè)救濟是對人格的不尊重。[41]
5. 特定弱勢團體的社會權利嚴重不足
目前大約有6大群體的權利"貧困"現(xiàn)象非常突出：
�。�1）"非正規(guī)就業(yè)"人員，即只有工資但無資格參加社會保險或簽訂正式勞動合同的工人。在中國絕對的勞動力"買方市場"的情況下，許多企業(yè)趁機迫使大批在職職工下崗，然后再雇傭大量農(nóng)民工或愿意接受沒有社會保障的市民。[42] 特別要指出的是，這類"非正規(guī)就業(yè)"人員將日益成為中國企業(yè)雇員的主要形式。有學者估計，在未來的10至15年中非正規(guī)就業(yè)會接近城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)的50％[43]；
如果加上農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，那么非正規(guī)就業(yè)人員將占全部企業(yè)雇員的80％以上。[44] 從社會安定的角度著想，政府絕對不應該鼓勵這種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展，因為這種有工作、無保障的就業(yè)必將導致另一類城市的貧困，即社會權利的貧困，它將嚴重侵犯在職職工的基本權利。
�。�2）"土地工"，這些人過去是農(nóng)民，當?shù)氐钠髽I(yè)占用了他們的土地后，作為交換條件將他們招為企業(yè)職工。本來，這批"土地工"應該有不被"下崗"的"特權"，但在全國性下崗潮當中，失去了土地的"土地工"也往往難逃失業(yè)下崗的結(jié)局[45]，結(jié)果他們是既失去了土地，又丟了飯碗。這其實是企業(yè)明目張膽的掠奪和欺詐行為。
（3）長期流動人口。根據(jù)民政部統(tǒng)計，1999年全國流動人口總數(shù)為4,040萬，其中包括相當部份從城鎮(zhèn)到城鎮(zhèn)的流動人口。(點擊此處閱讀下一頁)這批流動人口的權利往往嚴重受損，因為他們不能享有與城市常駐居民同等的工作機會與工資報酬，這種勞務市場的不公正和人為分割，是政府限制勞動力流動的結(jié)果。由于社會權利的"貧困"和不足，流動人口的貧困率比城鎮(zhèn)居民高出50％[46]，這是社會權利"貧困"直接影響經(jīng)濟貧困的典型例子。
�。�4）中老年人。目前中國的用人單位普遍存在嚴重的年齡歧視，導致許多下崗工人接受技術培訓的意愿大大降低，因為年齡大、受益期短，學了也是"白學"，尤其是女性退出勞動領域的年齡更早，她們接受培訓的意愿和動力就更低。[47] 這樣惡性循環(huán)就開始顯現(xiàn)：貧困產(chǎn)生于年齡歧視；
因年齡歧視貧困者的培訓成本得不到回報，所以他們不愿培訓；
而由于不能通過培訓獲得新的技能，就更難找到工作；
沒有工作，他們就越加貧窮。一位全國政協(xié)委員對這樣的貧困者的生活現(xiàn)狀描述道，"有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)少數(shù)特困職工以揀拾菜葉、賣血為生的現(xiàn)象；
有的無力支付電費，晚上不敢點燈；
北方的高寒地區(qū)有的職工冬天無錢買煤取暖；
有的小病不看，大病熬著"。[48]
（5）傷殘市民。目前政府發(fā)放的下崗職工基本生活費、失業(yè)保險金和社會救濟金，都只按人頭發(fā)放，不因病殘而增加。一位接受調(diào)查者患有嚴重脈管炎，一側(cè)下肢腐爛，已截肢一次，每年的醫(yī)療費用高達6萬元，但全家的月收入只有妻子的1，000元和本人即將到期的失業(yè)保險金。還有一些人因工傷而導致殘疾，卻不能享有工傷待遇，因為企業(yè)為了避免獎金損失，一般將工傷按疾病處理，但保證全額報銷醫(yī)療費。這些工傷者本來按照規(guī)定是不能被處置為下崗的，但許多單位往往仍然剝奪他們的工作權利，他們失業(yè)或下崗后更難找到工作，而且下崗后醫(yī)療費用也不能全部報銷。[49] 據(jù)研究表明，"幾乎四分之一的貧民家庭由帶著少量孩子的父子構(gòu)成，14%是老人，5%是傷殘男人"。[50] 在北京市某工礦區(qū)，就業(yè)最困難的就是年齡在35歲以上、身體患病或殘疾者。[51]
�。�6）無錢上學的少年兒童。城市貧民的義務教育平等權利普遍受到歧視，如今，不僅上中小學需要繳學費和贊助費，甚至幼兒園、托兒所也不再是義務教育。加上私人補習成風，逼使市民繳納額外的巨額教育費用。在這種情況下，許多城市貧民子女的教育權利遭到剝奪。中國的戶口制度規(guī)定，小孩的戶口隨母而定，城市貧民的妻子若是農(nóng)村戶口，這樣的家庭會被稱為"半邊戶"，其子女如要在城鎮(zhèn)上學就需要繳納大量的"借讀費"[52]，這種陋規(guī)使不少"半邊戶"家庭的子女在城市就學的權利被無端地剝奪。另一項調(diào)查顯示，在武漢、天津和重慶市，分別有高達27％、22％和20％的貧困家庭表示，他們會因為家里缺錢而讓孩子退學。[53]
必須指出，這些城市弱勢團體的社會權利已經(jīng)出現(xiàn)了制度化的"貧困"，對他們的歧視和排斥已經(jīng)得到法律、制度和社會習俗的認可、保護甚至縱容。例如，許多企業(yè)現(xiàn)在明確規(guī)定，女性必須在45歲退休；
多數(shù)大學明文禁止一些殘疾學生入學；
用人單位甚至堂而皇之地宣稱，本企業(yè)只招錄35歲以下、身體健康的男性求職者。[54] 社會歧視各國皆有，但西方文明國家至少不敢公開宣揚歧視，"只能悄悄做、不能公開說"是各西方國家實施歧視的一貫"底線"和基本"規(guī)則"。但在中國，不僅敢做，而且敢說，這種制度性歧視不但大行其道，而且毫無遮蔽地公開宣揚，這不能不說是具有"中國特色"的社會歧視。
三、美國治理貧困的路徑
如何設計治理中國城市貧困問題的對策，或許有必要借鑒美國的歷史經(jīng)驗與教訓�？v觀從羅斯福新政以來的美國治理貧困政策的演變，有助于思考中國城市反貧困的思路與方向。
美國自1930年代以來的治理貧困政策，大致經(jīng)歷了從解決物質(zhì)不足到解決能力不足、權利不足和動機不足這四大階段。
第一階段：自1933年起美國進入治理物質(zhì)貧困階段
美國作為現(xiàn)代福利國家的起點始于羅斯福政府1935年頒布的"社會保障法(The Social Security Act"。當時開始實行雙軌救濟政策：一是社會保險，即將雇主和雇工的部份所得稅強行用于資助退休基金、失業(yè)基金、傷殘基金和醫(yī)療福利；
二是公共資助，即由財政資助那些無力工作的群體，如未成年人、貧窮老人和殘疾人。[55] 同時，面對當時高達25％以上的失業(yè)率，美國在1933年成立了"工作進步總署(The Works Progress Administration)"，它通過以工代賑的方法，由聯(lián)邦政府在1933年至1943年期間共出資110億美元，在公共工程領域提供了800萬個工作機會。另外，羅斯福新政還在1938年建立了每小時25美分的最低工資制度，這是對在職職工的美國式"低保"制度，由此刺激了美國工會的急劇發(fā)展，工會人數(shù)從1935年的370萬猛增到1940年的900萬。[56]
與美國傳統(tǒng)的濟貧法(the poor laws)相比，羅斯福新政的最大貢獻是將反貧困資源由地方向州和聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移，對城市貧困現(xiàn)象不再采用傳統(tǒng)的自由放任政策；
而且將救濟對象從所有窮人轉(zhuǎn)移到貧窮家庭的家長個人，以家庭而不是以個人為單位發(fā)放救濟，并將救濟款的來源由傳統(tǒng)的財產(chǎn)稅變?yōu)楣椭骱凸蛦T的所得稅，最后將傳統(tǒng)的實物和現(xiàn)金救濟轉(zhuǎn)為支票支付。[57] 羅斯福新政的扶貧濟貧成就是無可爭辯的事實，從新政前的1929年到新政后的1940年，美國的社會福利支出從占全國GNP的3.9%（39億美元）猛增到9.2%（88億美元）。[58] 但是羅斯福新政也充滿了不公正和不平等的局限，包括對婦女的歧視[59]、對窮人進入工作領域的歧視[60]、對現(xiàn)有經(jīng)濟秩序的維護和對既得利益集團的保護等[61]
第二階段：從1961年起美國進入治理能力貧困和不足的階段
到了1960年代，由于快速的經(jīng)濟成長，美國已經(jīng)被"分裂"為"兩個國家"，即"富人國"和"窮人國"。[62] 在肯尼迪總統(tǒng)執(zhí)政期間(1961-1963)，美國治理貧困的重點開始移向提高貧民的能力，也就是說聯(lián)邦政府治理貧困由資助窮人物質(zhì)和金錢開始演變?yōu)樘峁┓⻊蘸图寄�，即�?輸血"轉(zhuǎn)向"造血"。這一重大轉(zhuǎn)變的主要標志是1962年頒布的"公共福利修正案(The Public Welfare Amendments)"，其主要精神涵蓋了四大方面。一是服務，旨在幫助每個貧困家庭提高獨立和自助的能力；
二是預防，為無助和無依者提供預防可能再度發(fā)生貧困危機的服務；
三是激勵，旨在鼓勵救濟和福利的受益者逐漸擺脫政府的資助；
四是培訓，提供足夠的培訓機會和選擇，促使貧困者自立、自強。[63]
同時為了配合貧民能力的培養(yǎng)，美國的救濟政策開始從集權走向分權，發(fā)動地方政府、尤其是社區(qū)的力量提供服務和培訓[64]；
而且發(fā)動私人基金會，如福特基金會就資助著名的"青年動員項目(The Mobilization for Youth)"，這一項目旨在鼓勵當?shù)胤菍I(yè)的年青人成為義務教員，幫助貧困者解決疑難問題，完善貧民對付貧困的技能和知識，借此減少費用昂貴的專業(yè)社會工作者的專業(yè)培訓。[65] 肯尼迪政府分別在1961年和1962年頒布了"地區(qū)再發(fā)展法(The Area Redevelopment Act)"和"人力發(fā)展和培訓法(The Manpower Development and Training Act)"，旨在向貧弱群體提供職業(yè)培訓，普及教育，幫助城市貧民在根本上增強抵御貧困的能力。
第三階段：始于1964年的"治理權利貧困"階段
1960年代以來，以馬丁.路德.金為首的美國黑人興起了卓有成效的民權運動，由此極大地推動了治理貧困的政策走向深化，促使約翰遜總統(tǒng)開始側(cè)重解決社會權利"貧困"的問題。約翰遜總統(tǒng)在1964年1月8日發(fā)出了著名的口號："向貧困宣戰(zhàn)(War on Poverty)"！[66] 美國政府一方面繼續(xù)加大治理貧困的資金投入，從1965年到1969年，聯(lián)邦政府用于社會福利的資金從占GNP的11％（771億美元）猛增到占GNP的15.2％（1,450億美元）[67]；
同時推出許多具有歷史里程碑意義的福利和扶貧項目，包括著名的"醫(yī)療福利項目(Medicare和Medicaid)"、"食物券項目(the Food Stamp Act)"，也推出了許多旨在提高貧民能力的培訓項目，包括"工作隊(the Job Corps)"和"刺激工作項目(the Work Incentive Program)"等。但最更重要的是約翰遜總統(tǒng)開始關注權利"貧困"的問題，其中最富有指標意義的反權利"貧困"法案是1964年頒布的"經(jīng)濟機會法(The Economic Opportunity Act)"，它的宗旨是最大限度地增加窮人參與救濟和福利項目的機會，尤其是那些嚴重受到歧視的美國黑人。[68] 與此相配合，約翰遜總統(tǒng)分別在1964年、1965年和1968年連續(xù)頒布了三大著名的"民權法(The Civil Rights Act)"，劃時代地推動了公民權利的平等和普及。
所以如果要將"羅斯福新政"與約翰遜的"偉大社會(the Great Society)"相比較的話，不難發(fā)現(xiàn)"羅斯福新政"是"物化"了眾多的窮人，它把治理貧困當作改革整個經(jīng)濟體制的一部份來進行，關注的核心是"物本"而不是"人本"，所以"新政"往往難以顧及對每個窮人的人格尊重。而約翰遜開始注重貧民的個體權利，尤其是黑人的權利，并富有人情味地將窮人視為不幸的一群，極力推動窮人參與和享受美國經(jīng)濟安全的夢想。[69] 這種"以人為本"的反貧困政策不僅意義深遠，而且效果顯著。例如，1960年與1973年相比，美國的貧困人口從4,000萬銳減到2,300萬。[70]
第四階段：1970年代以來美國政府開始側(cè)重治理動力不足
由于福利支出日益龐大，美國社會逐漸出現(xiàn)了與歐洲社會相似的"福利病"。有學者認為，黑人貧困問題的根源不是金錢、能力和權利不足，而是動力不足；
在相當可觀的免費福利面前，窮人失去了尋找工作的動力和意愿，加上黑人家庭的解體，直接導致他們的貧困問題日益嚴重。[71] 有人則直接指責窮人的惰性，認為許多身強力壯的年青男性長期依賴救濟和福利，拒絕工作，長此以往這種依賴將導致"西方傳統(tǒng)的終結(jié)"。[72]
與共和黨的一貫政策相一致，尼克松和福特總統(tǒng)日益注重利用投資的強化和所得稅的減少，鼓勵富人投資產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)，實現(xiàn)"投資扶貧"和"就業(yè)扶貧"的戰(zhàn)略，而不是消極地用現(xiàn)金扶貧。他們主張減少聯(lián)邦政府在扶貧領域的介入，發(fā)動各州和地方政府的力量積極扶貧。[73] 1975年，福特總統(tǒng)發(fā)起了投資45億美元的刺激經(jīng)濟方案，其中的25億美元專門幫助各州和地方政府雇傭失業(yè)的工人，而且給在職的低工資工人以所得稅獎勵(the earned income tax credit)，實際上是一種對在職工人的額外獎金，(點擊此處閱讀下一頁)鼓勵窮人放棄免費救濟，爭取就業(yè)，自食其力。在1975年，聯(lián)邦政府共發(fā)放12.5億美元的所得稅獎勵，到1993年猛增到119.14億美元。但這種治理窮人脫貧動力不足的措施，往往門檻很高，許多單親家庭只能望錢興嘆。[74]
作為民主黨人的卡特總統(tǒng)，似乎仍然繼續(xù)共和黨人理念，著力解決市民脫貧動力不足的問題。不過，他的重點是由創(chuàng)造公共工程領域的工作發(fā)展到創(chuàng)造公共服務領域的工作，因為長期不曾就業(yè)的窮人或懶人更樂意在輕松的服務業(yè)工作[75]，而不愿從事十分辛苦的公共工程。
但真正強有力地解決貧民動力不足的措施，大都是在最保守的里根政府時期(1980-1988年)實施的。里根首先實施了美國歷史上最大幅度的減稅，以刺激投資，增加就業(yè)。短短3年竟然減稅2,800億美元，個人所得稅率減少了25％。與此同時，里根又大幅度地減少政府的福利和救濟開支，408,000個有未成年孩子的家庭失去了得到政府資助的資格，299,000個家庭的福利待遇遭到削減，而聯(lián)邦和州政府則因此僅1983年一年就節(jié)省了11億美元。[76]
里根的"新聯(lián)邦主義(The New Federalism)"推動了美國在治理貧困方面的四大改革。一是迫使和鼓勵受救濟的窮人參加工作，即不給福利(welfare)給"工利"(workfare)；
二是盡可能減少或取消現(xiàn)有的福利項目；
三是要求州和地方政府承擔更多的救濟窮人的負擔；
[77] 四是將一些與救濟和福利有關的項目盡可能地私有化，包括就業(yè)培訓、福利服務和就業(yè)投資項目等。[78] 1988年，里根政府通過了一個具有歷史意義的法案──"扶持家庭法(The Family Support Act)"，它要求家中有一個3歲以上小孩的年青父母必須實行強制職業(yè)培訓和基本教育，不然其小孩就無法領到政府救濟。但事實上很少有人參與這一培訓和工作項目，因為年青的單身母親必須在家照顧小孩，而且往往缺乏交通工具、身體不佳、陷入家庭危機或者有早年求學期間對教育的負面恐懼等。[79] 其實，里根政府的本意不是終止貧困，而是終止依賴。[80]
隨后的布什和克林頓總統(tǒng)大都繼承了里根終止窮人過度依賴、刺激窮人致富動機的政策。盡管布什與克林頓分屬不同黨派，但兩者都主張清理"福利垃圾(welfare mess)"，尤其是克林頓更樂于強化政府的行政監(jiān)督功能和機制，迫使一批享受福利的窮人進入工作市場。他們認為：貧困只是一個不好的經(jīng)濟現(xiàn)象，不難解決；
但依賴則是一個不良的文化行為，必須從嚴、從快、從重解決，必須通過行政強制和經(jīng)濟激勵的雙重努力，提升貧民的個人責任心。[81] 很顯然，動機不足的實質(zhì)是行為不良、責任感不強，所以主導目前美國政府治理貧困的政策思路是導引貧民的行為、增強貧民的責任，最終改造福利文化，重振美國自由競爭、適者生存的主流價值和傳統(tǒng)精神。
令人震驚和深思的是，歷史的循環(huán)開始在1990年代的美國顯現(xiàn)。由于里根政府以來的各屆行政當局的反貧困政策過度保守，導致治理窮人動機不足的政策超過了社會價值和貧困文化所能承受的極限，最終再度制造了大批的貧困人口，貧困現(xiàn)象再度泛濫。[82] 從1969年到1979年期間，美國的貧困率一直控制在10％以下；
到里根時代的1984年再度突破10％，達到11.6%，此后就一直高于10％[83]；
2001年美國的貧困率為11.7％，貧困人口高達3,290萬[84]。在里根政府鼎盛時期的1983年，美國的經(jīng)濟繁榮與貧困人口出現(xiàn)了正相關關系，兩者皆達到了自1965年以來的歷史新高，導致1983年的貧困人口高達3,500萬[85]；
各族裔的貧困率在后里根時代全部上揚，在1989年到1990年期間，白人貧困率從8.3%增加到8.8%（2001年更高達9.9%）[86]；
黑人貧困率從30.7%增加到31.9%，而西語裔的貧困率則從26.2%增加到28.1% [87]。在1988年到1991年期間，18歲以下的貧困人口新增190萬之多[88]；
到2001年，兒童貧困率則高達16.3%，遠遠高于總?cè)丝谪毨实?1.7%。[89]
這樣，美國社會再度出現(xiàn)要求政府以治理物質(zhì)貧困為主的需求，"羅斯福新政"時期的物質(zhì)救濟再度成為社會的優(yōu)先考慮。這種歷史的循環(huán)除了留給眾多治理貧困的先行者以挫折感之外，也對美國的反貧困問題提出了新的要求。
四、中國治理城市貧困的思路
根據(jù)社會權利"貧困"的理論框架，分析社會權利"貧困"的"中國現(xiàn)象"以及美國治理貧困的歷史路徑，可以為思考目前中國的城市貧困對策和走向提供基本思路。
1. 處理好物質(zhì)、能力、權利和動力四者之間的關系
美國在治理貧困過程中所經(jīng)歷的四大歷史階段有一定的歷史邏輯性、內(nèi)在合理性和應用普遍性。盡管各國的國情不同，但貧困的發(fā)生和發(fā)展具有相當?shù)膬?nèi)在規(guī)律。比如說，當赤地千里、餓殍遍野之時，政府的第一優(yōu)先當然是物質(zhì)救濟；
但當大多數(shù)窮人的基本溫飽能夠維持之后，政府的扶貧重點就應該是幫助窮人提高自救能力；
但有能力不等于有機會，于是政府就應建立公平、公正的制度，維護和保障窮人的社會權利；
但一旦過度福利成為主流，窮人依賴福利和救濟成為一種固定的生活方式和文化基因時，政府又應面對窮人改變現(xiàn)狀的動機和動力不足的積弊，促使窮人走向工作市場，矯正不良的懶惰行為。由此可見，四大階段的演變與當時當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和政治文化環(huán)境密切相關。
盡管扶貧的各階段難以跨越，但各階段的時間長度是可以縮短的。研究和考察西方國家貧困問題的一大目的就是幫助中國吸取教訓，少走彎路。中國政府需要綜合考慮和超前思考上述"四大不足"，在考慮以"低保"為核心的物質(zhì)救濟的同時，通盤設計未來的扶貧措施，努力兼顧能力、權利和動力等問題，防止出現(xiàn)"頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳"的扶貧政策，避免貧困人口越來越多的結(jié)果，也要防止美國那種扶貧政策回歸歷史原點的教訓。
對于貧困現(xiàn)狀的不同解釋和認識顯然直接影響到治理貧困的對策。如果認定中國目前的城市貧困現(xiàn)象主要是經(jīng)濟貧困問題，那么反貧困的主要手段應是以"輸血"為宗旨的物質(zhì)救濟；
如果認定貧困問題產(chǎn)生于窮人的能力不足，那么政府就應致力于以"造血"為目標的技術培訓和知識灌輸；
如果認定貧困的深層原因是社會權利的"貧困"和不足，那么政府就不得不側(cè)重以"保血"為核心的制度建設和結(jié)構(gòu)重組，以保證輸進去的"血"和造出來的"血"是"健康有力"和長期有效的；
一旦"福利病"成為社會的癌癥時，那么政府的扶貧政策就只能以加快"血液循環(huán)"為目的，促使身體中的"血"不致病變。
盡管受到現(xiàn)實條件制約，目前中國的反貧困仍應將重點集中在解決物質(zhì)貧困和能力不足方面。但就象環(huán)保一樣，發(fā)展中國家不能以自身的經(jīng)濟水平低下而拒絕保護環(huán)境。治理貧困與發(fā)展經(jīng)濟都需要有前瞻性的國際眼光，將扶貧的重點逐漸從生活保障和就業(yè)保障，轉(zhuǎn)向權利保障。畢竟，治理權利"貧困"比治理物質(zhì)貧困的經(jīng)濟代價要小得多，而其社會效益卻是長遠和根本性的。
2. 應對"貧求富"、"富求安"的不同需求，努力尋求貧富雙嬴的結(jié)果
各國在具體實施反貧困的步驟時往往出現(xiàn)兩難，因為社會政策理論中存在一個著名的悖論：一方面，為了減少社會矛盾，防止窮人造反，必須對現(xiàn)有的經(jīng)濟資源和社會資源進行再分配；
另一方面，所有形式的再分配，不論規(guī)模大小，都必然引起沖突或摩擦。[90] 也就是說，如果說維護貧富分化的現(xiàn)狀是等"死"的話，那么實施二次分配則有可能是找"死"。但為了減少貧困，當局將不得不實施資源的再分配，因為這是避免流血沖突的根本之道。既然再分配是為了幫助弱勢團體，那么反貧困的政策也只能、而且必須有利于窮人，由此也必然對現(xiàn)有的社會等級格局產(chǎn)生挑戰(zhàn)，既得利益集團的利益也將受到一些損害。[91]
關于雙嬴的經(jīng)濟學假設能否在財富的分配和再分配過程中成為可能？貧富兩極能否在社會公正的平臺上找到共同的利益？這是個極大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。美國的經(jīng)驗表明，一般而言，富人決不會輕易或自動讓窮人分享自己的財富，一旦面對風起云涌的工人罷工、農(nóng)動和黑人暴動，富人才在"敬酒不吃罰酒"之無奈下被迫同意政府征收累進所得稅和70％的高額遺產(chǎn)稅。[92] 中國的富人應當吸取類似的歷史教訓，能夠在窮人的暴力反抗到來之前即與政府合作，主動"放血"，爭取吃"敬酒"，而不要吃"罰酒"。在二次分配中，按照關懷和分享的原則，通過資源的分享換來社會的穩(wěn)定和投資環(huán)境的完善。在這方面，貧富之間需要在窮人求富和富人求安的交接點上找到結(jié)合，尤其是富人們需要了解各國的經(jīng)驗和教訓，不能逼窮人太甚，不能過度聚斂財富；
他們應當明白，富人與窮人其實是在同一條船上，人溺己溺，尤其需要意識到富人投資扶貧的最大收益就是降低社會犯罪率，消減社會動蕩，為投資興業(yè)提供最根本和最基本的前提。
其實，經(jīng)濟貧困本身并不可怕，可怕的是窮人追求脫貧的過程和機會總是不平等。"沒有收入通常是因為沒有資產(chǎn)或沒有進入勞動力市場的渠道"。[93] 社會和政府需要對貧民的脫貧機制提供一個"加速器"，尤其是需要產(chǎn)生一個貧者變富、富者變窮的社會機制，而不是富者越富、貧者越貧的悲劇效應。如果政黨政治的常態(tài)是不同政黨都有輪流執(zhí)政的機會的話，那么社會經(jīng)濟的常態(tài)也應該是貧富都有可能起起落落，這應該是民主政治與市場經(jīng)濟的共通之處。很顯然，促使貧者致富，有助于對貧民階層產(chǎn)生一個示范效應，鼓勵他們的奮斗精神；
而出現(xiàn)富者也可能破產(chǎn)、變窮的社會環(huán)境，則有助于強化富者的危機意識，而且也能給眾多窮人一個公平競爭的符號啟示。
3. 突出濟貧事業(yè)的"人本"原則
為了經(jīng)濟發(fā)展，必須減少貧困；
但減少貧困卻不僅僅是為了經(jīng)濟發(fā)展、財富增長。扶貧不能作為盈利性投資來經(jīng)營，也不能過度強調(diào)所謂的"開發(fā)性扶貧"。尤其是，衡量扶貧事業(yè)的成功與否，不能僅僅以物質(zhì)投入的數(shù)量和金錢注入的金額作為唯一標準。扶貧的出發(fā)點是人，聚焦點是人，回歸點還應該是人。而且只有當人成為主體時，人的貧困才會受到抑制，社會才能發(fā)展。[94]
必須看到，市場機制不可能自動消除貧困，因為市場機制是非人性的，并不進入公共福利領域。所以在治理貧困的過程中不僅需要物質(zhì)上的扶貧，更重要的是要有人本關懷和感情投資。任何政府都必須以人民的社會權利和基本福祉為最高原則，按照1976年通過、中國已經(jīng)正式簽字加入的聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會與文化權利公約》的規(guī)定，國家有義務采取措施，最大限度地提供可資利用的資源，使公民的權利得以加速實現(xiàn)。一旦確立以人為本的原則，民眾不僅不必懼怕政府，而且應該理直氣壯地要求他們的"公仆"履行其本身義務。"權利使得最為邊緣化、最沒有勢力的人或群體也能借助國家的或國際的法律框架向政府提出權利要求"。[95]
(點擊此處閱讀下一頁)
缺乏關懷和關愛的扶貧投入，其社會效益和人文效益只能是事倍功半，因為充滿怨氣和怒氣的貧民哪怕得到再多的救濟和福利，仍然會對政府和社會心懷不滿，那樣的扶貧其實無助于緩和社會動蕩；
相反，如果政府的物質(zhì)投入有限，但扶貧的過程處處充滿人道和人性的關懷，其效果則必然是事半功倍。這就是感情投資重于物質(zhì)投資的文化功能，尤其是在充滿人文傳統(tǒng)和禮儀的東方社會，更需要強調(diào)這種文化價值。所以，鼓勵社會和民間共同扶貧，大力鼓勵私人基金會的成立，發(fā)展社會的慈善事業(yè)，并容許金融機構(gòu)共同參與對貧民的小額貸款計劃，是扶貧人本化、人文化的題中之意。
與"人本"原則相聯(lián)系，作為貧民賴以生存的載體──家庭，更應該發(fā)揮必要的救濟和關懷功能。美國黑人貧困的一大因素是黑人家庭的解體，家庭解體的直接后果就是制造了一大批無家可歸或有家不歸的流浪漢。值得注意的是，在美國龐大的流浪漢隊伍中，很難發(fā)現(xiàn)亞裔流浪漢，這并不是因為亞裔中沒有窮人(亞裔的貧困率在2001年底時為10.2%，比白人的9.9%略高)[96]，而是凝聚在亞裔血液中的東方文化基因和傳統(tǒng)家庭觀念發(fā)生了作用。[97] 同樣，亞裔中也有人酗酒，但亞裔酗酒從來沒有象美國人或俄國人那樣成為嚴重的社會問題，因為家庭發(fā)揮了巨大的內(nèi)化、柔化和淡化危機和災難的獨特功能, 促使貧窮和酗酒等現(xiàn)象局限在家庭內(nèi)。所以，政府有責任將扶貧工程與現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)和觀念的重建相結(jié)合，發(fā)揮千百年來儒家文化的優(yōu)勢，資助和鼓勵家庭成為扶貧、安貧的重要組成部份。
另一個與"人本"宗旨相關的是市民對決策的參與，要促使所有利害相關的人們都有機會參與扶貧事宜。
中國一些地區(qū)的村民選舉在責權結(jié)合方面的實踐有所啟示。村民自治的實質(zhì)其實是政府以有限的政治自治權換取經(jīng)濟責任權。實行村民自治以前，政府要求村民履行的經(jīng)濟義務往往很難落實，而且村民的抱怨和不滿只能由政府自身去承擔和消化；
但實行村民自治以后，政府釋放了政治自治權和民主參與權，作為交換，自治的村民委員會必須如期、如約履行必要的經(jīng)濟義務和消化村民的不滿。這是一個"用權利換穩(wěn)定"的典型。[98] 同樣，如果對城市社區(qū)和街道實行類似于村民委員會的民主"海選"，那么就一方面能實現(xiàn)城市貧民的政治參與和社會權利，另一方面又能使他們的不滿和不平在民主化的社區(qū)這一平臺得以稀釋，并為社會的整體穩(wěn)定增加一個重要的"減壓器"和"消氣管道"。
4. 正確處理公平的機會和"不公平"的關懷與分享之間的兩難，制定具有中國特色的"反歧視行動(The Affirmative Action)[99]
美國總統(tǒng)肯尼迪在1961年最早將"Affirmative Action"成為總統(tǒng)的行政命令[100]；
在1964年，約翰遜總統(tǒng)首次促使"Affirmative Action"構(gòu)成《民權法》的一部份，成為聯(lián)邦法律[101]。這一著名的"反歧視行動"旨在通過聯(lián)邦法律的強制，促使和鼓勵聯(lián)邦政府部門、受到聯(lián)邦政府資助的教育機構(gòu)、以及與聯(lián)邦政府有商業(yè)合同的企業(yè)，必須滿足一定的招收、雇傭和提升婦女和少數(shù)民族的比例，而且規(guī)定時限，限期滿足政府的規(guī)定；
不然的話，違規(guī)的大學或企業(yè)隨時將失去政府的資助或合同。聯(lián)邦政府還設立了"平等工作機會委員會(The Equal Employment Opportunity Commission)"和"聯(lián)邦合同政策辦公室(The Office of Federal Contract Compliance)"，作為"反歧視行動"的執(zhí)行單位。這一劃時代的"反歧視行動"極大地推動了美國社會男女平等和種族平等的進步，尤其是作為弱勢和貧困主體的美國黑人、西語裔、亞裔和婦女，由于參加工作、入學、晉升的機會大大改善，加速了他們脫貧的進程。[102]
"反歧視行動"的基本理念不僅是建立一個人人平等的社會，更重要的是建立關懷和分享的機制。[103] 為了矯枉過正，政府在實踐過程中必須而且只能對那些長年處于弱勢的團體給予更多的關懷；
否則，他們永遠無法趕上那批居于優(yōu)勢地位的既得利益集團。所以許多美國大學對少數(shù)族裔的學生降低錄取標準，旨在滿足聯(lián)邦政府的要求。
目前中國有必要、也有可能設計并建立具有中國特色的反歧視法規(guī)。中國政府對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策由來已久而且卓有成效，但目前最嚴重的歧視發(fā)生在貧民、農(nóng)民、婦女、老人和殘疾人等5大弱勢團體。為了加快中國治理貧困的進程，中國急需借鑒美國的經(jīng)驗與教訓，推出《反歧視法》，落實公民和貧民的社會權利，在法律、資源、組織和輿論等四方面保障民眾的合法權益。尤其是應該趁中國政府的威權還相對強大之時，通過政府的行政力量，給所有需要政府資助和合同的學校和企業(yè)，增加一個不得歧視貧民、農(nóng)民、婦女、老人、殘疾人和少數(shù)民族的附加條件，并要求所有招聘和招生廣告上，都得申明不得因為性別、地位、身體、種族、年齡、地域不同而有所歧視。
政府的行政干預存在惡性與良性之分，為了維護社會公正、保護公民權利、消除各種歧視的行政干預，不僅是政府的天然義務和責任，更是大得民心和國際認同的良性干預。設計與頒行反歧視法規(guī)是一個強化政府合法性、維護社會穩(wěn)定的切入點，它不是對現(xiàn)有利益格局的根本性調(diào)整，也不對既得利益集團構(gòu)成致命威脅；
而且反歧視在人類社會和國際主流社會享有天然的政治正確性。反歧視法規(guī)并不違背自由市場經(jīng)濟的基本原則，因為政府作為一個對企業(yè)或事業(yè)機構(gòu)的"出資"單位，完全有權利對受益人提出滿足社會和公眾利益的條件，這是供需雙方之間一種基本的交易模式和規(guī)范。而且反歧視法規(guī)的經(jīng)濟成本低，社會收益大，它可以成為推動中國政治改革的一個"拳頭產(chǎn)品"，既有助于張揚社會公正、落實社會權利、完善政府形像，又抑制了權力資本、社會不公，為未來利益格局的合理而又人性化地重組提供了歷史性的起點和發(fā)展的平臺。
【注釋】
[1] 有關中國城市貧困人口的數(shù)字統(tǒng)計，參見"城市貧困與相關社會政策：回顧與前瞻研討會會議紀要"，唐鈞主編，《社會政策：國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐》（北京：華夏出版社，2001年版）；
唐鈞，"2001──2002：中國貧困與反貧困形式分析"，見《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日(頁1－2)；
張建華主編，《解決：中國再度面臨的緊要問題》（北京：經(jīng)濟日報出版社，2000年），頁250－253；
王紹光、胡鞍鋼、丁元竹，"經(jīng)濟繁榮背后的社會不穩(wěn)定"，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第3期，頁30。
[2] 王有捐，"對目前我國城市貧困狀況的判斷分析"，《中國統(tǒng)計信息網(wǎng)》，2002年2月25日，頁4－5（http://www.stats/gov.cn/was40/search）；
張建華，前引書，頁253－254；
王時濤，"我國城市貧困問題研究"，《學術界》，1998年第2期；
呂紅平，"對我國社會轉(zhuǎn)型期城市貧困的初步探析"，《中國農(nóng)村研究網(wǎng)》，2002年6月13日，頁4－5。
[3] 關信平，"經(jīng)濟──社會轉(zhuǎn)型、全球化與中國城市貧困問題"，《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁3。
[4] 孫炳耀，"制度轉(zhuǎn)型過程中的社會排斥和邊緣化──以中國大陸的下崗職工為例"，《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁1；
唐鈞、王嬰，"城市"低保"政策過程中的社會排斥"，《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁1－3；
唐鈞，"社會排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)"，《大軍論壇網(wǎng)》，2002年7月15日，頁1－2（http://www.dajun.com.cn/shehuipaichi.html）。
[5] 具體的演進例子和表現(xiàn)方式典型地反映在美國自1930年代以來的城市貧困問題和政府的反貧困政策，參見本文第三節(jié)。
[6] 唐鈞，"社會政策的基本目標：從克服貧困到消除社會排斥"，《社會政策網(wǎng)》，2002年6月17日，頁6；
唐鈞、王嬰，前引文，頁2。
[7] 克萊爾，"消除貧困與社會整合：英國的立場"，《國際社會科學雜志》（中文版），2000年11月第4期，頁54。
[8] Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1979), p.31.
[9] 有關社會排斥的理論，參見Bill Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion (Cambridg: Polity Press, 1996), pp.1-39; Carey Oppenheim, ed., An Inclusive Society: Strategies for Tackling Poverty (London: Institute for Public Policy Research, 1998); Peter Townsend, The International Analysis of Poverty (Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1993), pp.27-39; Carey Oppenheim, Poverty: The Facts, 3rd ed. (London: Child Poverty Action Group, 1996); Kaushika Amin, Poverty in Black and White: Deprivation and Ethnic Minorities (London: Child Poverty Action Group, 1992); J. Micklewright, "Social Exclusion and Children: A European View for a US Debate," CASE Paper, No.51, London: London School of Economics; H. Silver, "Social Exclusion and Social Solidarity: Three Paradigms," IILS Discussion Papers, No.69, Geneva: ILO.
[10] Amartya K. Sen, "Capability and Well-Being," in The Quality of Life, eds. Martha Nussbaum and Amartya Sen (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 30-50.
[11] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined (Cambridge: Harvard University Press, 1992), p.7.
[12] Amartya K. Sen, The Standard of Living (Cambridge: Cambridge University Press,(點擊此處閱讀下一頁)1987), p.36.
[13] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined, p.11.
[14] 李秉勤、John G. Pinel，"能力、貧困、社會排斥及福利"，《社會政策網(wǎng)》，2002年6月17日，頁6。
[15] Thomas Humphrey Marshall, Social Policy (London: Hutchingson & Co. LTD, 1965); Thomas Humphrey Marshall, Social Policy in the Twentieth Century (London: Hutchinson & Co. LTD, 1985).
[16] Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy (Cambridge: Polity Press, 1998).
[17] Richard Hugman, Social Welfare and Social Value: The Role of the Caring Professions (Basingstoke, Hampshire : Macmillan, 1998).
[18] 克萊爾，前引文，頁53。
[19] 克萊爾，前引文，頁52
[20] 陳娟，"全國1930萬城市貧困居民享受低保"，《人民日報》，2002年7月20日，第1版。
[21] 唐鈞，"社會政策的基本目標：從克服貧困到消除社會排斥"，頁3；
石秀印，"下崗失業(yè)勞動者的生活狀況和社會救助需求"，《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁1。
[22] 唐鈞、王嬰，前引文，頁4－5。有關"通知"的內(nèi)容，參見"國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知"，載《社會保障制度改革指南》（北京：改革出版社1999年版）。
[23] 關信平，"構(gòu)建城市反貧困社會保障制度"，《光明日報》，1999年1月1日。
[24] 孫炳耀，前引文，頁7。
[25] 孫炳耀，前引文，頁7－9。
[26] 唐鈞、王嬰，前引文，頁7－9。
[27] 王有捐，前引文，頁5。
[28] 春曉，"中國城鎮(zhèn)貧困問題基本狀況分析"，《故鄉(xiāng)》網(wǎng)站，2002年3月9日，（http://www.guxiang.com/xueshu/others/shijiao/200203/.htm）。
[29] 石秀印，前引文，頁2、頁4、頁28。
[30] 唐鈞，前引文，頁7。
[31] 石秀印，前引文，頁21。
[32] 石秀印，前引文，頁30－32、頁22。
[33] 有關權力資本集團和權力資本經(jīng)濟的定義和特徵，參見Zhaohui Hong, "The Role of Power-Capital Economy in Chinese Reform," American Journal of China Review (Fall 2002).
[34] 石秀印，前引文，頁6－8。
[35] Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion, p.5.
[36] 王時濤，前引文，頁1。
[37] 參見《文明的足跡網(wǎng)》，2002年5月20日。
[38] 康曉光，"未來3－5年中國大陸政治穩(wěn)定性分析"，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第2期，頁11。
[39] 唐鈞，"社會排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)，"，頁28、30－31。
[40] 關信平，"當代歐洲貧困問題及歐盟的反貧困政策研究"，《社會政策網(wǎng)》，2002年7月25日，頁5－6。
[41] 王時濤，前引文，頁1。
[42] 中國社會科學院社會政策研究中心赴義烏調(diào)研組，"城市貧困的深層原因：就業(yè)與保障的二律背反"，《社會政策網(wǎng)》，2002年6月17日。
[43] 胡鞍鋼，"就業(yè)模式應走非正規(guī)化之路"，《中國新聞網(wǎng)》，2001年9月8日。
[44] 國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計提要：2001》（北京：國家統(tǒng)計局2001年），頁56。
[45] 石秀印，前引文，頁16 。
[46] 亞洲銀行專家組，"中國城市貧困問題研究"，《社會政策網(wǎng)》，2002年6月17日。
[47] 石秀印，前引文，頁9。
[48] 孫傳煒，"政協(xié)委員王大明：中國城市貧困人口介于兩千至三千萬"，《聯(lián)合早報》，2002年3月10日。
[49] 石秀印，前引文，頁15、頁16。
[50] 張欣，"城市貧困與政府政策"，《青年思想家》網(wǎng)站，2002年第五期。
[51] 石秀印，前引文，頁4。
[52] 石秀印，前引文，頁16。
[53] 唐鈞，"社會排斥與城市貧困群體的生存狀態(tài)"，頁21。
[54] 石秀印，前引文，頁4。
[55] Charles V. Hamilton and Dona C. Hamilton, "The Dual Agenda: Social Policies of Civil Rights Organizations, New Deal to the Present" (Paper delivered at the 1991 Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, DC, August 29-September 1, 1991), p.6.
[56] Donald S. Howard, WPA and the Federal Relief Policy (New York: Da Capo Press, 1973).
[57] Edward D. Berkowitz, America"s Welfare State: From Roosevelt to Reagan (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991), p.5.
[58] Neil Gilbert, Capitalism and the Welfare State (New Haven, CT: Yale University Press, 1983).
[59] Mimi Abramovitz, Regulating the Lives of Women: Social Welfare Policy from Colonial Times to the Present (Boston: South End Press, 1989).
[60] Dorothy B. James, Poverty, Politics and Change (New York: Prentice-Hall, 1972).
[61] Michael B. Katz, In the Shadow of the Poorhouse: A Social History of Welfare in America (New York: Basic Books, 1986).
[62] Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Penguin Books, 1968), p.167.
[63] E. W. Kelley, Policy and Politics in the United States: The Limits of Localism (Philadelphia: Temple University Press, 1987), p.240.
[64] Lillian B. Rubin, "Maximum Feasible Participation: The Origins, Implications, and Present Status," The Annals 385 (September 1969), p.20.
[65] Rubin, "Maximum Feasible Participation," p.20.
[66] 不過，首次將反貧困事業(yè)提升到戰(zhàn)爭高度者，不是約翰遜，而是英國的國會議員David Lloyd George，他早在1909年就提出"反貧困戰(zhàn)爭（Warfare against Poverty）"，但影響顯然不如約翰遜大。參見Robert J. Lampman, Ends and Means of Reducing Income Poverty (Chicago: Markham, 1971), p.7.
[67] Gilbert, Capitalism and the Welfare State, p.142.
[68] Sar A. Levitan, The Great Society"s Poor Law: A New Approach to Poverty (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1969).
[69] James A. Morone, The Democratic Wish: Popular Participation and Limits of American Government (New York: Basic Books, 1990); Thomas Gladwin, Poverty USA (Boston: Little Brown and Co., 1967).
[70] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), pp.27-28.
[71] Daniel Patrick Moynihan, The Negro Family: The Case for National Action (Washinton, DC: U.(點擊此處閱讀下一頁)S. Department of Labor, 1965).
[72] Lawrence M. Mead, "Social Programs and Social Obligations," The Public Interest 69, no.3 (Fall 1982): 17-32.
[73] David Greenstone and Paul Peterson, Race and Authority in Urban America (New York: Russell Sage, 1974).
[74] Harrell R. Rodgers, Jr., Poor Women, Poor Family: The Economic Plight of America"s Female-Headed Households (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1990); Ellen Teninty, "Tax Credits Divide and Conquer," Equal Means 1, no.4 (Winter 1993).
[75] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), pp.40-41.
[76] David Stoesz, "Poor Policy: The Legacy of the Kerner Commission for Social Welfare," North Carolina Law Review 71, no.5 (June 1993): 1680.
[77] Rodgers, Poor Women, Poor Family, p.120.
[78] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), p.36.
[79] Thomas Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" Focus 15, no.1 (Spring 1993). Institute on Research and Poverty, University of Wisconsin, Madison.
[80] Laurie Udesky, "Welfare Reform and Its Victims," The Nations, September 24, 1990.
[81] Michael Abramowitz, "Doledrums," The New Republic 206 (March 30, 1992): 16-18.
[82] K. Sue Jewell, Survival of the Black Family: The Institutional Impact of U.S. Social Policy (Westport, CT: Praeger, 1988), p.57.
[83] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," Series P-60, No.175, (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1991), table 16.
[84] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," Series P 60-219, Written by Bernadette D. Proctor and Joseph Dalaker. (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2002), p.7.
[85] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), p.28.
[86] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002, p.11.
[87] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," table A.
[88] Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" p.4.
[89] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.7.
[90] 艾澤爾.厄延，"減少貧困的政治"，《國際社會科學雜志》（中文版），2000年11月，第17期，頁44。
[91] 艾澤爾.厄延，上引文，頁44。
[92] 參見洪朝輝的《社會轉(zhuǎn)型的歷史變遷：美國現(xiàn)代化進程新論》（杭州：杭州大學出版社，1994年版）。
[93] 克萊爾，前引文，頁53。
[94] 克萊爾，前引文，頁49。
[95] 克萊爾，前引文，頁54。
[96] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.9.
[97] 克萊爾，前引文，頁54。
[98] Zhaohui Hong, "The Villager Committees and Rural Stability in China," Asian Thought and Society 67 (1998): 54-55.
[99] Affirmative Action的中文直譯是"肯定行動"，但更容易反映其實際涵義的意譯，應該是"反歧視行動"。
[100] Encarta, 2002 ed. S.v. "Affirmative Action," by Paul Finkelman. 但也有學者認為Affirmative Action一詞首先出現(xiàn)在約翰遜總統(tǒng)的1965年行政命令11246號。見Marquite Sykes, "The Origins of Affirmative Action."
[101] The Columbia Encyclopedia, 6th ed. S.v. "Affirmative Action."
[102] 有關美國反歧視行動計劃的歷史、主題、進程、障礙和前景，請參見Christopher Edley, Jr., Not All Black and White: Affirmative Action and American Values (New York: Hill and Wang, 1996).
[103] 有關公平、關懷和分享的具體措施，在美國進步主義運動時期已經(jīng)開始試驗。參見洪朝輝："社會公正與中國的政治改革"，《當代中國研究》（美國），1999年，第1期。
熱點文章閱讀