【內(nèi)容提要】根據(jù)各國立法的實(shí)踐，主要存在三類緊急狀態(tài)立法模式：憲法保留模式和法律保留模式、一事一法模式和一階段一法模式、自治型模式和集權(quán)型模式。這些立法模式的理論基礎(chǔ)不同，并各有優(yōu)缺點(diǎn)。我國現(xiàn)行的緊急狀態(tài)立法模式主要是法律保留模式、一事一法模式和橫向上的自治——縱向上的集權(quán)模式。從過去的實(shí)踐來看，這種立法模存在很多問題，根據(jù)權(quán)力制約原則和科學(xué)原則，應(yīng)當(dāng)加以改進(jìn)，朝著憲法保留模式、一階段一法模式、橫向上的集權(quán)——縱向上的自治模式的方向發(fā)展。

　　【關(guān)鍵詞】緊急狀態(tài) 立法模式 憲法保留模式 一階段一法模式 自治型模式

　　緊急狀態(tài)立法模式是指一個(gè)國家的緊急狀態(tài)立法體系的構(gòu)成形態(tài)。由于各國所屬的法系不同，社會制度不同，或者相同社會制度的不同國家的立法機(jī)關(guān)及其權(quán)限、立法程序的不同，使得各國的緊急狀態(tài)立法模式各具特色且呈現(xiàn)出多樣性。

　　從世界各國的立法模式來看，如果采取不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以有不同的立法模式的劃分，如按照法律的效力等級來看，有憲法保留模式和法律保留模式之分；
從立法技術(shù)來看，有按照緊急狀態(tài)的類型——一事一法的模式，也有按照應(yīng)對緊急狀態(tài)的步驟——一階段一法的模式；
從國家的結(jié)構(gòu)形式來分，還可以分聯(lián)邦制的立法模式和單一制的立法模式；
從立法本身的特點(diǎn)來看，有集權(quán)型的立法模式和自治型的立法模式等等，不一而足。[1]當(dāng)然，立法模式是人們從不同的角度、根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對世界上的緊急狀態(tài)立法文件的概括和抽象，可以說，標(biāo)準(zhǔn)有多少種，就有多少種立法模式。但是，在本文的有效篇幅中，不可能討論所有的立法模式，這既不可能，也沒有意義。誠如前文所說，立法模式是相當(dāng)“本土化”的產(chǎn)物，與本國的國情緊密相關(guān)，雖然我們在此討論立法模式的目的是為了彌補(bǔ)我國緊急狀態(tài)立法的不足，但也并不意味著“外國的月亮都是最圓的”，而只有“最適合自己的才是最好的”。因此，本章將聯(lián)系我國的現(xiàn)實(shí)和緊急狀態(tài)立法的原理，有選擇地、突出重點(diǎn)地介紹幾種立法模式，以圖為未來的立法工作有所助益。

　　一、憲法保留模式與法律保留模式[2]

　　憲法保留模式與法律保留模式是以一國緊急狀態(tài)法的效力等級為標(biāo)準(zhǔn)來劃分的。一般來說，法律保留的概念和模式比較常見，也為學(xué)界所熟悉。我們知道，法律保留主要是為了劃清行政權(quán)與立法權(quán)之間的界限，防止行政立法權(quán)對立法者的立法權(quán)的侵犯，它的理論基礎(chǔ)是由于立法機(jī)關(guān)是民選機(jī)關(guān)，故而擁有更高的、更好的民意基礎(chǔ)，以現(xiàn)代民主政治的要求來衡量，只有人民本身才能決定國家的重要事務(wù)以及關(guān)涉自身的基本權(quán)利，因此，除了立法機(jī)關(guān)制定的法律之外，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及任何其他的規(guī)范性法律文件，都不能對這些事項(xiàng)作出規(guī)定，否則就會因超越立法權(quán)而無效。對于憲法保留的概念，一般人則較為陌生。與針對行政權(quán)和行政機(jī)關(guān)的法律保留不同，憲法保留主要是用來防范立法權(quán)和立法機(jī)關(guān)的，當(dāng)然，如果一件事項(xiàng)一旦進(jìn)入憲法，它的效力則不會僅僅局限在制約立法權(quán)的，行政權(quán)和司法權(quán)也要同時(shí)受其制約，這是憲法的最高法律效力的應(yīng)有之義。但是，就憲法保留的模式出現(xiàn)的歷史來考察，防范立法者及立法機(jī)關(guān)是其主要的功能和精神內(nèi)涵。一般認(rèn)為，美國聯(lián)邦憲法第1修正案是憲法保留的典型，該條規(guī)定：國會不得制定下列法律——建立宗教或禁止宗教自由；
削減人民言論或出版自由；
削減人民和平集會及向政府請?jiān)干煸┲畽?quán)利。從制定該條的歷史淵源來看，美國立憲初期，曾是英國的海外殖民地，其居民也主要以來自英國的移民為主，而英國被稱為議會之母的國家，在世界上第一次把議會制度化，并創(chuàng)立了議會至上的政體形式。因此，美國繼承英國的法律傳統(tǒng)應(yīng)是自然之義，但其卻選擇了三權(quán)分立的政體結(jié)構(gòu)，立法權(quán)不僅不優(yōu)越于行政權(quán)和司法權(quán)，反而與其平起平坐，并接受其它兩權(quán)的制衡。這不能不令人費(fèi)解的事。實(shí)際上，這與美國的開國歷史有關(guān)，美國立憲的過程也是其建國的過程，而美國的建國首先是從反抗英國的統(tǒng)治開始的，英國的議會至上導(dǎo)致其在殖民地實(shí)行的法律也必須由英國議會來制定，但這些法律并沒有給美國人帶來福音，反而因種種的嚴(yán)苛和不合理遭到了美國人的普遍抵制，可以說，對英國議會的不信任和厭惡是當(dāng)時(shí)美國人的普遍情緒，因此，在制定憲法、選擇政體的過程中，曾經(jīng)的切身感受使他們無論如何也無法再繼續(xù)英國人的議會民主的模式，在他們看來，議會雖然代表最大多數(shù)人的意志，但也非絕不可能犯錯(cuò)誤的，議會同樣會導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”，而侵犯少數(shù)人的人權(quán)，而這往往對人權(quán)的威脅更加可怕，因此，需要對立法權(quán)也進(jìn)行限制，這種限制的形式在政體上就是三權(quán)分立，在憲法上就表現(xiàn)為憲法保留，即一些最基本的人權(quán)，對人而言如果失去就非人的權(quán)利，只能由憲法來規(guī)定，立法者不能染指，更談不上通過法律來規(guī)范和限制了。因此，憲法保留的理論基礎(chǔ)實(shí)際在于對多數(shù)人的暴政的防范，在某種程度上，它是對民主制度的一種修正和補(bǔ)充，這體現(xiàn)了憲政和民主之間的一種緊張關(guān)系。[3]由此可見，憲法保留模式和法律保留模式的劃分與各國的政體模式緊密聯(lián)系，并牽涉到對于規(guī)范事項(xiàng)的重要性的認(rèn)識程度。也就是說，在對立法權(quán)絕對信任的國家，如議會至上的國家，是決然不會出現(xiàn)憲法保留的模式的，這些國家，如果認(rèn)為某個(gè)事項(xiàng)對人權(quán)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，方法只能是法律保留。而憲法保留只存在于對立法權(quán)報(bào)有不信任的考慮并出于防范立法權(quán)目的的國家，當(dāng)然在這些國家中，對某個(gè)事項(xiàng)是否采取憲法保留的模式也不盡相同，因?yàn)樗麄儗τ谠撌马?xiàng)相對于人權(quán)的重要性也可能存在不同的認(rèn)識，也就是說，只有認(rèn)為制憲者認(rèn)識到該事項(xiàng)具有采取憲法保留的重要性時(shí)，憲法保留才會真正地、現(xiàn)實(shí)地存在。從現(xiàn)在各國的政體結(jié)構(gòu)和政治思潮來看，議會至上的思想顯然已不再占據(jù)主流的位置，相當(dāng)?shù)膰�家是采取�?quán)力分立或分工的做法，并接受了“多數(shù)人的暴政”的思想，這就為憲法保留模式在更多國家的實(shí)現(xiàn)的模式奠定了基礎(chǔ)。

　　因此，就本文來講，對緊急狀態(tài)進(jìn)行憲法保留的模式并不存在制度上的障礙，憲法保留作為與法律保留相對應(yīng)的一種立法模式也有其獨(dú)立存在的必要，那么，決定是否采用憲法保留模式和法律保留模式的因素就在于各國對緊急狀態(tài)的重要性的態(tài)度上了。也就是說，該事件是否構(gòu)成國家的重要事項(xiàng)或者對人權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重大的意義。從理論上分析，緊急狀態(tài)中有兩點(diǎn)因素值得考慮：

　　第一，緊急權(quán)或者叫應(yīng)急權(quán)。緊急權(quán)是國家在緊急狀態(tài)中享有的權(quán)力的總稱，它不是一個(gè)具體的、單個(gè)的權(quán)力，從其性質(zhì)上來講，應(yīng)是從國家主權(quán)里面派生出來的一種最高權(quán)力。這是因?yàn)�，緊急權(quán)，顧名思義，它是國家面臨危機(jī)情況下才能行使的一種權(quán)力，賦予國家這種權(quán)力的目的就在于使國家擺脫危機(jī)狀態(tài)，重新恢復(fù)正常狀態(tài)，避免國家的解體。因此，緊急權(quán)是與正常狀態(tài)下的國家權(quán)力相對的，由于消滅危機(jī)必須盡快，而危機(jī)的發(fā)生也往往已經(jīng)造成國家機(jī)能的破壞，所以，緊急權(quán)的強(qiáng)制性比和平時(shí)期的國家權(quán)力更大，有的時(shí)候甚至采取以損害、犧牲一些小的利益來維護(hù)國家的安全和統(tǒng)一的措施，故而學(xué)者將它比作國家的緊急避險(xiǎn)和緊急防衛(wèi)，不無道理。[4]從歷史的淵源來看，緊急權(quán)最早起源于國家的軍事防御，如普魯士國家遭受圍城狀態(tài)時(shí)，君主往往授予前線指揮官對城池進(jìn)行戒嚴(yán)的權(quán)力，[5]這被視為國家緊急權(quán)的萌芽�？梢哉f，最初的緊急權(quán)是沒有任何限制的，只要是統(tǒng)治者認(rèn)為某種措施有利于國家秩序的恢復(fù)，都可以采取，人民對其只有服從的義務(wù)。近代以后，雖然絕對的國家主權(quán)思想已經(jīng)衰落，法治和人權(quán)成為對國家主權(quán)最大的限制，但是緊急權(quán)仍然游離在法律之外，人們只是將緊急權(quán)作為一種事實(shí)狀態(tài)來看待，認(rèn)為既然緊急狀態(tài)下法律秩序都已經(jīng)遭受破壞而不保，更無法奢談對緊急權(quán)的控制，平時(shí)法律禁止的行為，在緊急權(quán)下才是允許由國家行使的。[6]這種緊急權(quán)的“非法”狀況到了二戰(zhàn)期間達(dá)至巔峰，當(dāng)時(shí)的德國納粹通過這種學(xué)說將魏瑪憲法第48條的總統(tǒng)的緊急權(quán)無限擴(kuò)大，甚至公然停止了魏瑪憲法的運(yùn)行，允許希特勒頒布違憲的所謂“緊急法律”，將德國人民拉入了侵略戰(zhàn)爭的深淵。二戰(zhàn)后，出于對這段歷史的反思和總結(jié)，經(jīng)過學(xué)者們的討論，緊急權(quán)終于開始被納入法制的軌道，法治不再是和平時(shí)期的法治，而是任何狀態(tài)下的法治，包括緊急狀態(tài)，這種思潮的另一個(gè)基礎(chǔ)在于人權(quán)學(xué)說的再次復(fù)興，國家主權(quán)在形式上要接受法律的限制，而最實(shí)質(zhì)的限制在于國民的人權(quán)，為了維護(hù)國家的安全和秩序，固然可以行使緊急權(quán)來停止或侵犯人民的若干權(quán)利，但是作為人民的最基本的權(quán)利，即決定其為人的權(quán)利，緊急權(quán)不能停止和限制，這被稱為最基本人權(quán)的不可克減原則，在1948年的《世界人權(quán)宣言》和1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》兩個(gè)國際性的人權(quán)公約中獲得承認(rèn)。至此，緊急權(quán)實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)不受限制的事實(shí)權(quán)力向一個(gè)法律權(quán)力的轉(zhuǎn)變。通過對緊急權(quán)演變歷史的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，無論從本身性質(zhì)上——將國家從危機(jī)狀態(tài)中挽救，還是從對人權(quán)實(shí)現(xiàn)的影響上——它可以有條件地停止若干人權(quán)的行使，它都是一個(gè)至關(guān)重要的權(quán)力。這也就解釋了為什么許多國家選擇比法律保留模式更嚴(yán)格的憲法保留模式而規(guī)定它的原因。當(dāng)然，這種在憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)的做法還有更深層次的含義，指令立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)遵守緊急狀態(tài)下的權(quán)力分工，形成一種緊急狀態(tài)下的客觀法律秩序，防止危機(jī)狀態(tài)下的群龍無首和相互扯皮，從而起到一種“權(quán)力預(yù)案”的效果，盡快使國家渡過危機(jī)。[7]

　　第二，緊急狀態(tài)過程中最基本人權(quán)的不可克減。憲法主要是調(diào)整國家權(quán)力與公民權(quán)利的法，因此所謂憲法內(nèi)容的根本性和重要性，一個(gè)是指對于國家權(quán)力的組織、行使而言的，如國家結(jié)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)、政體、國體等內(nèi)容是每一部憲法都不可缺少的，另一個(gè)就是指對公民權(quán)利的重要性，如憲法中的基本權(quán)利和義務(wù)條款。保障公民的基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法的精神內(nèi)核，公民的基本權(quán)利固然不是不受限制的，但也只有法的、明定的形式才能受限制，即所謂法不禁止即自由。緊急狀態(tài)中，由于恢復(fù)整個(gè)社會的安全和秩序的利益大于個(gè)人的利益，因此國家采取限制公民權(quán)利的措施被認(rèn)為是合法的，但是，誠如我們前面所說，這種限制必須有限制，而不是絕對的，否則國家以此為借口來干類似于二戰(zhàn)時(shí)期納粹的勾當(dāng)，則從根本上違背了人民建國的本意。因此，最基本人權(quán)的不可克減已經(jīng)成為緊急狀態(tài)法中的一項(xiàng)基本原則。一般的法學(xué)理論認(rèn)為，基本權(quán)利的限制可以并且只能通過法律來進(jìn)行，應(yīng)該說，這種認(rèn)識是不錯(cuò)的，也是人們在經(jīng)過了過度的行政權(quán)的種種災(zāi)難后得出的最主要的經(jīng)驗(yàn)。但是仔細(xì)比較，這與緊急狀態(tài)下的最基本人權(quán)不可克減的邏輯多少有些差別。原因在于，法律保留的模式是建立在行政立法對基本權(quán)利不可限制的基礎(chǔ)上的，因此只有通過立法機(jī)關(guān)的法律來限制，其邏輯是“你不能——只有我能”，但在緊急狀態(tài)中，對基本人權(quán)的限制則是被普遍認(rèn)可的，而采取這種限制的當(dāng)然就是立法機(jī)關(guān)，因此作為其反面的不可克減，也必然是針對立法機(jī)關(guān)而言的，其邏輯是“你可以——但是不可以”。既然是屬于立法機(jī)關(guān)不可以做的事情，這顯然不能再由立法機(jī)關(guān)來規(guī)定，否則就違背了最基本的“任何人不能做自己的法官”的法理，而就立法機(jī)關(guān)的所具有的高度的民主性而言，這個(gè)任務(wù)也無法由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)來完成，而只能是制定在憲法里面，作為國家機(jī)關(guān)和公民都遵守的原則。[8]

　　緊急狀態(tài)中的緊急權(quán)對國家的重要性和最基本人權(quán)的不可克減對人權(quán)的重要性，都為它進(jìn)入憲法鋪平了道路。當(dāng)然，憲法保留并不意味著就排斥法律保留，因?yàn)榫o急狀態(tài)的內(nèi)容繁多，憲法的條文要求簡練、概括，不可能對緊急狀態(tài)的方方面面都進(jìn)行規(guī)定，規(guī)定最多的憲法也不過幾千字，如印度憲法中用了一篇9條的篇幅。[9]許多具體的操作性、程序性條款有必要通過法律來規(guī)定，很多國家都制定了相應(yīng)的《緊急狀態(tài)法》，這也體現(xiàn)了普通法律是憲法的具體化的特點(diǎn)。因此，縱觀世界，全然采取憲法保留模式或法律保留模式的國家并不多，更多的是屬于一種混合狀態(tài)，即既有憲法上的規(guī)定，也有專門的法律調(diào)整，憲法上規(guī)定主要原則和關(guān)鍵事項(xiàng)，如緊急狀態(tài)的宣告，緊急措施的實(shí)施等，再由法律進(jìn)行更加具體的規(guī)定。

　　二、一事一法模式與一階段一法模式

　　由于緊急狀態(tài)的種類繁多、處理復(fù)雜，因此，從世界范圍來看，緊急狀態(tài)往往不是靠一個(gè)法律來規(guī)制，而是多個(gè)法共同規(guī)制，所以，緊急狀態(tài)在一些國家是作為一個(gè)法律分支來看待。一事一法模式與一階段一法模式的劃分的前提就是存在多個(gè)關(guān)于緊急狀態(tài)的法律，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　而在這些法律之間的相互關(guān)系和邏輯安排上，是采取了不同的方法。所謂一事一法模式，是指分別針對不同類型的緊急狀態(tài)專門立法，一種類型立一個(gè)法，從而構(gòu)成緊急狀態(tài)法律體系。這種立法模式可以根據(jù)對緊急狀態(tài)的不同分類而有不同的形式，一般來說，人們習(xí)慣從導(dǎo)致緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃樽匀恍缘木o急狀態(tài)和社會性的緊急狀態(tài)兩類，自然性的緊急狀態(tài)主要是由自然災(zāi)害導(dǎo)致的，如洪水、地震、颶風(fēng)、瘟疫等等，社會性的緊急狀態(tài)主要是人為導(dǎo)致的，如火災(zāi)、騷亂、交通事故、恐怖事件等等，一事一法模式首先就表現(xiàn)在自然性緊急狀態(tài)和社會性緊急狀態(tài)的分別立法，之所以要將這兩者分開，主要是考慮到這兩種性質(zhì)的緊急狀態(tài)處理方式的不同，自然性的緊急狀態(tài)一般對社會的危害較小，尤其是對統(tǒng)治者的統(tǒng)治基礎(chǔ)危害較小，因而易于控制，從其性質(zhì)上來講，自然災(zāi)害的發(fā)生具有不可預(yù)期性和不可避免性，因而對其立法的關(guān)鍵是事前的預(yù)防和預(yù)警。而社會性緊急狀態(tài)則危害性較大，既然它是由人為引起的社會危機(jī)，故而經(jīng)常帶有一種反社會、反國家的政治色彩在內(nèi)，容易威脅到統(tǒng)治者的統(tǒng)治基礎(chǔ)。因而對于統(tǒng)治者來講，對這類緊急狀態(tài)的事中處理是關(guān)鍵。這種性質(zhì)上的不同要求對其采取不同的法律措施和進(jìn)行不同的法律規(guī)定，這是導(dǎo)致一事一法模式的最主要原因。當(dāng)然，自然性的緊急狀態(tài)和社會性的緊急狀態(tài)只是一種籠統(tǒng)的分類，具體立法時(shí)，往往分得更細(xì)，如在自然性緊急狀態(tài)中對各個(gè)典型的災(zāi)害立法，《地震應(yīng)急法》、《防洪法》、《傳染病防治法》等等，在社會性緊急狀態(tài)中對各個(gè)典型的事件立法，如《戒嚴(yán)法》、《反恐怖法》、《消防法》等等。這種單獨(dú)立法的原因在于各個(gè)緊急狀態(tài)之間雖然性質(zhì)相同，但是處理手段各異，因而有必要再進(jìn)行分類。所以，一事一法模式主要考慮的是緊急狀態(tài)的性質(zhì)和處理手段。

　　一階段一法模式則是針對緊急狀態(tài)的不同處理階段的特點(diǎn)來分別立法，緊急狀態(tài)的類型雖然繁多，性質(zhì)也各異，但從人類處理緊急狀態(tài)的過程來看，則具有一致性。按照人們一般的認(rèn)識，可以將緊急狀態(tài)的應(yīng)對分為四個(gè)階段：（1）監(jiān)測、預(yù)警階段，任何緊急狀態(tài)都有前兆，因此通過對緊急狀態(tài)的前兆進(jìn)行監(jiān)測，對已經(jīng)積累一定的能量，即將發(fā)生緊急狀態(tài)的對象通過預(yù)警來加強(qiáng)防范措施，就可以防止緊急狀態(tài)的發(fā)生。（2）預(yù)防、控制階段，根據(jù)監(jiān)測、預(yù)警情況，對可能發(fā)生的緊急狀態(tài)進(jìn)行預(yù)先的控制和防范，以防止緊急狀態(tài)的發(fā)生，或者減輕緊急狀態(tài)發(fā)生后的危害后果。（3）應(yīng)急處理階段，對于已經(jīng)發(fā)生的緊急狀態(tài)，根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急行動，控制或者消滅正在發(fā)生的緊急狀態(tài)，減輕災(zāi)害危害，保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。（4）評估、恢復(fù)階段，即對緊急狀態(tài)造成的危害后果進(jìn)行評估，在評估的基礎(chǔ)上做好恢復(fù)和重建工作。[10]由于緊急狀態(tài)的各個(gè)階段的措施近似，故可以針對不同的階段立法，如《災(zāi)害預(yù)防法》、《緊急狀態(tài)準(zhǔn)備法》、《緊急處置法》、《災(zāi)害救濟(jì)法》、等等。一階段一法模式的優(yōu)點(diǎn)在于立法數(shù)量較少，故而立法成本小于一事一法模式，同時(shí)有利于整合資源，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的拳頭優(yōu)勢，比如說，在采用一事一法模式時(shí)，《防洪法》和《地震應(yīng)急法》中都會存在有關(guān)洪水的預(yù)防、地震的預(yù)防的條款，并有可能建立兩套完全不同的預(yù)警系統(tǒng)，而在采用一階段一法模式時(shí)，這些法律中的預(yù)防部分就可以整合為一部統(tǒng)一的《災(zāi)害預(yù)防法》，建立統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)，極大地節(jié)省了應(yīng)對自然災(zāi)害的成本，加快了危機(jī)信息的傳輸和處理，符合緊急狀態(tài)處理的規(guī)律。一事一法模式比較符合人們的一般的認(rèn)識習(xí)慣，容易為人們所接受，反之，一階段一法模式則需要較高的立法技術(shù)，需要先對緊急狀態(tài)的不同發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)的研究，所以，在某種程度上說，一階段一法模式是人們對緊急狀態(tài)認(rèn)識不斷深入的結(jié)果。

　　同樣，一事一法模式和一階段一法模式也不是截然對立的，雖然一階段一法的模式出現(xiàn)較晚，但從現(xiàn)在的緊急狀態(tài)立法趨勢來看，許多起初采取一事一法模式的國家正在逐步進(jìn)行一階段一法的嘗試，可以說，在一個(gè)國家，同時(shí)存在一事一法和一階段一法并不是不可能的。同時(shí)，一階段一法和一事一法也存在交叉，因?yàn)閷τ诰o急狀態(tài)的最基本類型——自然性緊急狀態(tài)和社會性緊急狀態(tài)來講，無論其發(fā)展階段有多么相同，它們的處理方法上仍然存在較大的差異。[11]比如，對自然性的緊急狀態(tài)的監(jiān)測、預(yù)警主要是通過觀測儀器、裝備和技術(shù)獲取有關(guān)災(zāi)害資料數(shù)據(jù)，來滿足各種自然災(zāi)害的分析、判斷、預(yù)報(bào)、統(tǒng)計(jì)、科研和其他緊急狀態(tài)的需要；
對社會性緊急狀態(tài)，則主要是通過對社會現(xiàn)象的分析、調(diào)查，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的突出問題和矛盾進(jìn)行綜合歸納，結(jié)合人類社會在把握社會發(fā)展的一般規(guī)律基礎(chǔ)上得出的一些基本理論，對這些矛盾和問題能夠造成危機(jī)事件，以及造成危機(jī)事件的時(shí)間、規(guī)模、強(qiáng)度進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)論，警示有關(guān)組織和個(gè)人。再比如，對由于自然因素引發(fā)的緊急狀態(tài)的預(yù)防、控制手段主要是直接性的，如對洪水的預(yù)防、控制就是采取加固堤岸等直接針對管理對象的措施；
對于人為因素引發(fā)的緊急狀態(tài)則主要是采取一些間接的控制或者防范措施，如對貧富差距的預(yù)防、控制主要是通過政策調(diào)整等間接調(diào)控手段來實(shí)現(xiàn)的。故而，所謂的階段也只能是相同性質(zhì)的“事”上的階段，就現(xiàn)有的立法狀況來看，也證明了這一點(diǎn)，如日本制定的規(guī)范自然災(zāi)害事后救助的《災(zāi)害救濟(jì)法》、美國制定的主要針對自然災(zāi)害的《災(zāi)害救濟(jì)和緊急狀態(tài)援助法》等等。

　　三、集權(quán)型模式與自治型模式

　　所謂集權(quán)和自治，主要是針對應(yīng)對緊急狀態(tài)過程中緊急權(quán)在橫向和縱向和分配來講的。集權(quán)型模式的特點(diǎn)是橫向上，將緊急權(quán)集中在一個(gè)部門；
縱向上，將緊急權(quán)集中在中央政府。自治型模式恰恰與其相反，橫向上，將緊急權(quán)分散到多個(gè)專業(yè)部門行使；
縱向上，地方享有一定的緊急權(quán)。集權(quán)型的立法模式導(dǎo)致緊急狀態(tài)立法以中央的立法為主，以統(tǒng)一的中央緊急狀態(tài)部門為主，自治型模式則表現(xiàn)為緊急狀態(tài)立法以中央與地方立法并舉，地方立法為主，多部門立法并舉。

　　橫向的自治型，主要是根據(jù)緊急狀態(tài)的不同類型，由不同的部門來對口管理，進(jìn)而對由該部門或者圍繞該部門進(jìn)行立法。這種模式又常常與一事一法模式相聯(lián)系，即針對一事成立一緊急狀態(tài)部門，這種立法模式在認(rèn)知上較為容易，對口管理的部門任務(wù)鮮明、責(zé)任明確，但缺點(diǎn)也很明顯，主要是導(dǎo)致緊急狀態(tài)的應(yīng)急管理部門和立法數(shù)量眾多，不利于統(tǒng)一調(diào)動，不同類型的機(jī)構(gòu)之間互不隸屬，缺少協(xié)調(diào)，資源浪費(fèi)。反之，集權(quán)型，則表現(xiàn)為在全國成立以專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)緊急狀態(tài)的應(yīng)急，平時(shí)，由該部門承擔(dān)緊急狀態(tài)預(yù)防和預(yù)警的責(zé)任，一旦發(fā)生緊急狀態(tài)，則不一定由該部門全權(quán)負(fù)責(zé)，其他部門配合或者在該部門的協(xié)調(diào)下進(jìn)行緊急狀態(tài)的應(yīng)對。[12]該模式的優(yōu)點(diǎn)恰恰克服了自治型的缺點(diǎn)，有利于整合資源、面對緊急狀態(tài)時(shí)統(tǒng)一的指揮、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，把各部門、各戰(zhàn)線、各個(gè)地方的人才、物力、財(cái)力集中用于刀刃上，形成巨大的應(yīng)對能力，實(shí)現(xiàn)最佳的應(yīng)對效果。

　　從緊急狀態(tài)發(fā)生地域和影響范圍來看，可以將緊急狀態(tài)分為全國性的緊急狀態(tài)和局部性的緊急狀態(tài)。[13]全國范圍內(nèi)的緊急狀態(tài)固然是由中央政府統(tǒng)一處理，但發(fā)生在地方范圍內(nèi)的局部的緊急狀態(tài)，是否也完全要中央政府插手呢？或者說地方政府對局部的緊急狀態(tài)是否緊急處置的權(quán)力。如果從緊急權(quán)的性質(zhì)上分析，由于其非常重要，并且牽涉到公民權(quán)利的限制和停止，由中央政府來統(tǒng)一處理當(dāng)然合情合理，但是從緊急狀態(tài)本身的規(guī)律來看，這種做法多少有點(diǎn)理想狀態(tài)和一廂情愿。我們知道，緊急狀態(tài)一旦發(fā)生，就對國家和人民群眾的生活帶來即刻的損害和損失，盡快將其平息，就可以使國家少受損失，降低人民的痛苦，而一旦拖延，只會使情況愈來愈糟、影響愈來愈壞，甚至產(chǎn)生無法控制的局面。而每一個(gè)緊急狀態(tài)，都有產(chǎn)生的起因，或者說源頭。這個(gè)源頭一般是局部性的，然后要么擴(kuò)散到各地造成全國性的緊急狀態(tài)，要么沒有擴(kuò)散，只在當(dāng)?shù)匕l(fā)展造成局部性的緊急狀態(tài)。如2003年上半年的SARS，雖然最終導(dǎo)致全國范圍的傳染病爆發(fā)，但其最初只在廣東省的一個(gè)市出現(xiàn)。因此就局部性緊急狀態(tài)或者局部性緊急狀態(tài)導(dǎo)致的全國性緊急狀態(tài)而言，地方政府無論在發(fā)現(xiàn)的時(shí)間上、對緊急狀態(tài)發(fā)生地域的靠近上、對緊急狀態(tài)的了解程度上、采取措施的便利上，都優(yōu)于中央政府。如果一味地固守中央政府處理緊急狀態(tài)的原則，等地方政府向中央政府報(bào)告情況、中央政府作出決定后再采取行動，往往喪失了處理緊急狀態(tài)的最佳時(shí)機(jī)，因?yàn)樘幱诿妊侩A段的緊急狀態(tài)危害最小、力量最弱、最容易平息�？梢姡�是否采取由中央大包大攬的集權(quán)型模式或發(fā)揮地方主動性的自治型模式，決定的因素主要不是權(quán)力的配置，而是處理緊急狀態(tài)的規(guī)律。正因?yàn)檫@樣，在中央和地方進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぞ褪潜匾�的�?

　　從各國的立法狀況來看，自治型的立法模式和集權(quán)型的立法模式往往是交叉使用的，即在橫向的部門管理上，采用集權(quán)型模式的較多，如美國專門針對緊急狀態(tài)管理署制定的《災(zāi)害救濟(jì)和緊急狀態(tài)援助法》，俄羅斯圍繞緊急情況部制定的《緊急狀態(tài)法律制度法》等。而在縱向的中央與地方分工上，采用自治型模式的較多。這不僅包括聯(lián)邦制國家，許多單一制國家，如日本、英國、法國都在一定程度上授予地方政府可以就緊急狀態(tài)立法。

　　四、我國現(xiàn)有緊急狀態(tài)的立法模式分析

　　對照上面的分類，可以將我國現(xiàn)行的緊急狀態(tài)立法模式總結(jié)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，不完全的法律保留模式。我國現(xiàn)行憲法中并沒有緊急權(quán)和最基本人權(quán)不可克減的直接規(guī)定，與緊急狀態(tài)有點(diǎn)聯(lián)系的規(guī)定是第67條第18—20項(xiàng)：全國人民代表大會常務(wù)委員會在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布；
決定全國總動員或者局部動員；
決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)。第89條第16項(xiàng)：國務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)。但是，戰(zhàn)爭狀態(tài)只是廣義的緊急狀態(tài)的一種，[14]動員、戒嚴(yán)也只是最嚴(yán)重的緊急狀態(tài)的應(yīng)對措施之一，這些都非完整意義上的緊急狀態(tài)的規(guī)定，尤其是從該規(guī)定的功能來看，主要是對立法機(jī)關(guān)——全國人大常委會、行政機(jī)關(guān)——國務(wù)院的授權(quán)，而非對其的限制，因此不能視為對緊急狀態(tài)的憲法保留模式。[15]

　　雖然1999年的《立法法》第8條第5項(xiàng)規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律，……，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。第9條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。但就我國現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法來看，三部帶有“應(yīng)急”字眼的規(guī)范性法律文件——《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》均屬于國務(wù)院制定通過的行政法規(guī)，此外還存在大量的涉及緊急狀態(tài)的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法、處理辦法、管理辦法。當(dāng)然，也存在一定數(shù)量的法律形式出現(xiàn)的緊急狀態(tài)法，如《傳染病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《防洪法》、《消防法》、《防震減災(zāi)法》、《戒嚴(yán)法》等，但這畢竟只占少數(shù)。究其原因，主要在于我國傳統(tǒng)上行政權(quán)強(qiáng)大，行政機(jī)關(guān)常常援引憲法第89條——國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，將其視為憲法授予的甚至為立法機(jī)關(guān)所不能侵犯的行政職權(quán)立法。而實(shí)際上立法機(jī)關(guān)對此也持放任和默許的態(tài)度，如歷史上多次向行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)，1999年出臺的《立法法》第9條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定前提下的自行立法權(quán)，這些都不自覺地導(dǎo)致了行政立法權(quán)的膨脹。更為關(guān)鍵的是，我國傳統(tǒng)的求穩(wěn)定、怕亂的政治思維要求盡快、迅速地處理緊急狀態(tài)，以防止社會動亂為最高的價(jià)值訴求，而立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中，能夠勝任這項(xiàng)工作的只有行政機(jī)關(guān)，這又進(jìn)一步賦予了行政機(jī)關(guān)在處理緊急狀態(tài)上的特權(quán)，似乎只要是能夠能盡快恢復(fù)正常狀態(tài)的措施都可以采取，這才有了一些緊急狀態(tài)行政法規(guī)中“非常緊急措施”、“緊急措施”的模糊規(guī)定。[16]雖然第四次憲法修正案（草案）有將緊急權(quán)收歸立法機(jī)關(guān)的意圖，但是，其實(shí)施效果如何，還有待觀察。[17]由此可見，憲法保留模式在我國未曾采用，而法律保留模式也因?yàn)樾姓�立法�?quán)的強(qiáng)大也實(shí)現(xiàn)的不很充分，因此只能將我國歸入不完全的法律保留模式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　第二，一事一法模式。從立法技術(shù)上考察，我國采用一事一法模式的特征較為明顯。這從現(xiàn)有的緊急狀態(tài)法律體系的構(gòu)成就可以看出，自然性緊急狀態(tài)方面，地震災(zāi)害有《防震減災(zāi)法》、《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護(hù)條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》。洪災(zāi)有《防洪法》、《防汛條例》、《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》。環(huán)境災(zāi)害有《環(huán)境保護(hù)法》，再根據(jù)不同污染源分為《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》；
根據(jù)不同污染流域分為《淮河流域水污染防治暫行條例》、《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》、《黃河重大水污染事件報(bào)告辦法（試行）》、《黃河重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》。地質(zhì)災(zāi)害有《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》、《水土保持工作條例》。社會性緊急狀態(tài)方面，騷亂性緊急狀態(tài)有《戒嚴(yán)法》；
事故性緊急狀態(tài)根據(jù)不同的事故性質(zhì)又分為幾大類：交通事故，再根據(jù)事故發(fā)生地點(diǎn)的不同分為（1）海上交通事故，如《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》（2）民用航空交通事故，如《民用航空法》、《搜尋援救民用航空器規(guī)定》、《民用運(yùn)輸機(jī)場應(yīng)急救援規(guī)則》、《民用航空器飛行事故調(diào)查規(guī)定》（3）鐵路交通事故，如《鐵路應(yīng)急通信系統(tǒng)運(yùn)用管理暫行辦法》、《鐵路行車事故救援規(guī)則》、《鐵路行車事故處理規(guī)則》（4）公路交通事故，如《道路交通事故處理辦法》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》；
核事故主要有《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《核電廠核事故應(yīng)急報(bào)告制度》、《核事故輻射影響越境應(yīng)急管理規(guī)定》、《核電廠核事故應(yīng)急演習(xí)管理規(guī)定》、《核事故醫(yī)學(xué)應(yīng)急管理規(guī)定》。公共衛(wèi)生事故主要包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《傳染病防治法》、《傳染病防治法實(shí)施辦法》，再根據(jù)不同的病因分為《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》、《塵肺病防治條例》、《艾滋病監(jiān)測管理的若干規(guī)定》、《結(jié)核病防治管理辦法》、《性病防治管理辦法》、《消毒管理辦法》、《食物中毒事故處理辦法》、《防止瀝青中毒辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》。火災(zāi)事故主要有《消防法》，再根據(jù)發(fā)生火災(zāi)的不同場所分為《倉庫防火安全管理規(guī)則》、《高層居民住宅樓防火管理規(guī)則》、《集貿(mào)市場消防安全管理辦法》、《公共娛樂場所消防安全管理規(guī)定》、《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》、《森林防火條例》、《草原防火條例》。生產(chǎn)安全事故主要包括《安全生產(chǎn)法》、《礦山安全法》、《礦山安全法實(shí)施條例》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》。由此可見，我國的一事一法中的“事”已經(jīng)具有兩級、甚至三級、四級的細(xì)分，一事一法的模式發(fā)揮到了極致。

　　第三，“縱向上的集權(quán)型＋橫向上的自治型”的混合模式。我國是一個(gè)單一制國家，歷史上具有長期的中央集權(quán)的傳統(tǒng)，建國后，也一直堅(jiān)持立法權(quán)屬于國家，屬于中央，地方的立法權(quán)只能依靠中央的授權(quán)，雖然多部緊急狀態(tài)法中規(guī)定了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的積極性的原則，但是就實(shí)踐中的效果來看，往往是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到了充分發(fā)揮，而地方的積極性則只在有限的、狹窄的空間內(nèi)存在，長期以往，一些地方甚至養(yǎng)成了對中央等、靠、要的作風(fēng)。從現(xiàn)有的立法狀況來看，緊急狀態(tài)立法主要以中央一級的立法為主，地方制定的有關(guān)緊急狀態(tài)的法律極為少見，只是在今年的SARS事件發(fā)生之后，由于中央加強(qiáng)對各地政府領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，短時(shí)期內(nèi)全國各地出臺了數(shù)十部地方性突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法、實(shí)施細(xì)則。[18]這是否意味著我國在縱向上有從集權(quán)型轉(zhuǎn)向自治型，我們認(rèn)為，尚不能過早地下此結(jié)論。因?yàn)閺母鞯氐耐话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法或?qū)嵤┘?xì)則的內(nèi)容來看，其第一條往往指明根據(jù)國務(wù)院的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》制定，而且其條文也往往只是對《條例》的一些條款的具體化，而在規(guī)定的全面程度上甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如《條例》，[19]自主性還很不足。[20]《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；
（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。從該條文的立法原意來看，顯然是允許地方立法并不必然是對中央立法的具體化，它在自己的職權(quán)范圍內(nèi)、甚至在缺少中央立法的情況下享有一定的自主立法權(quán)。但是很遺憾，這種體制內(nèi)的制度資源尚未被完全挖掘出來。但可以肯定的是，這種地方性緊急狀態(tài)立法的大規(guī)模增加是對傳統(tǒng)模式的一個(gè)突破。

　　橫向上，我國并沒有一個(gè)全國統(tǒng)一的緊急狀態(tài)管理機(jī)構(gòu)，而是采取了分部門管理的自治型模式，比如防汛抗旱主要由水利部管理，地震主要由國家地震局管理，氣象災(zāi)害主要由國家氣象局管理，海洋災(zāi)害主要由國家海洋局管理，傳染病防治主要由衛(wèi)生部管理，消防工作由公安部消防總局管理，交通事故由交通部管理，核事故由國家核安全局管理。在此基礎(chǔ)上，為了加大指揮力度，國務(wù)院又成立了形形色色的各類指揮部，如負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全國突發(fā)事件處理指揮部、負(fù)責(zé)防汛抗旱工作的國家抗旱防汛總指揮部、負(fù)責(zé)森林防火工作的國家森林防火總指揮部、負(fù)責(zé)地震工作的國家抗震救災(zāi)總指揮部、負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作的重大工業(yè)事故國家救災(zāi)總指揮部等，此外還成立了國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、中國國際減災(zāi)十年委員會等多個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各個(gè)機(jī)構(gòu)之間相互獨(dú)立、互不隸屬，發(fā)生問題各自負(fù)責(zé)，出現(xiàn)緊急狀態(tài)各自管理，各自在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行立法，因此就有了充斥其間的掛著各機(jī)構(gòu)名號的通知、意見，僅SARS期間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，就有建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)社區(qū)建筑與環(huán)境和公共場所防控“非典”應(yīng)急管理措施〉的通知》，建設(shè)部、衛(wèi)生部、科技部《關(guān)于印發(fā)〈建筑空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)預(yù)防“非典”、確保安全使用的應(yīng)急管理措施〉的通知》，國家糧食局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈廣東省糧食應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，交通部《關(guān)于印發(fā)并組織實(shí)施〈全國防“非典”期間緊急物資道路水路運(yùn)輸保障應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，國家環(huán)�？偩帧蛾P(guān)于印發(fā)〈“SARS”病毒污染的污水應(yīng)急處理技術(shù)方案〉和〈“SARS”病毒污染的廢棄物應(yīng)急處理處置技術(shù)方案〉的通知，文化部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)采取果斷措施進(jìn)一步做好“非典”防治應(yīng)急處理預(yù)案的緊急通知》，國家旅游局、衛(wèi)生部《關(guān)于發(fā)布施行〈旅游經(jīng)營單位預(yù)防控制傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案〉的通知》，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于防治“非典”工作有關(guān)稅收政策問題的通知》，衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)〈傳染性非典型肺炎（SARS）預(yù)防控制有關(guān)技術(shù)方案〉的通知》，國家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于對防治非典型肺炎進(jìn)口藥品實(shí)施快速檢驗(yàn)有關(guān)事宜的緊急通知》，國家中醫(yī)藥管理局《關(guān)于認(rèn)真做好傳染性非典型肺炎出院患者中醫(yī)治療工作的通知》，國家發(fā)改委、衛(wèi)生部、科技部、環(huán)�？偩�、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會《關(guān)于規(guī)范防治傳染性非典型肺炎專用汽車生產(chǎn)和使用的緊急通知》，商務(wù)部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)稅貿(mào)協(xié)作克服“非典”疫情對外貿(mào)影響的通知》，國家工商行政管理總局《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管嚴(yán)厲查處利用防治“非典”名義從事違法經(jīng)營活動的緊急通知》，勞動和社會保障部、人事部、財(cái)政部、衛(wèi)生部《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染傳染性非典型肺炎工作人員有關(guān)待遇問題的通知》，國家體育總局《關(guān)于因地制宜開展多樣健身活動積極預(yù)防非典型肺炎工作的通知》，國家知識產(chǎn)權(quán)局《關(guān)于在防治“非典”工作中加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的通知》，國土資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)非典型肺炎預(yù)防控制工作的通知》，國家人口和計(jì)劃生育委員會《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村非典型肺炎防治工作的意見》，教育部《關(guān)于高等學(xué)校非典型肺炎預(yù)防和控制工作若干問題的通知》，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于做好農(nóng)產(chǎn)品市場預(yù)防“非典”工作和維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品流通秩序的通知》，公安部、鐵道部、交通部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、民航總局、海關(guān)總署《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生檢疫預(yù)防控制非典型肺炎傳播的緊急通知》等180余項(xiàng)各部門針對各自管轄領(lǐng)域的通知、意見出臺，可見條塊分割之嚴(yán)重。

　　五、我國未來緊急狀態(tài)立法模式的選擇

　　經(jīng)過上面的分析，我們可以看出，雖然各國選擇的緊急狀態(tài)立法模式多有差異，但也并非全無規(guī)律可循，至少就現(xiàn)有各國的立法趨勢而言，表現(xiàn)出同向發(fā)展的特點(diǎn)。這說明除了各國的國情決定其立法模式的相異之外，各國的立法模式還遵守一些共同的原則。筆者認(rèn)為，主要有以下兩個(gè)原則：

　　1、 權(quán)力制約原則

　　緊急狀態(tài)中需要行使的緊急權(quán)，猶如一把雙刃劍，一方面能夠迅速平息危機(jī)、挽救國家、人民于危難，另一方面也可能顛覆國家正常的權(quán)力體系、侵害人權(quán)，將國家和人民拉入更深的災(zāi)難。二戰(zhàn)后，德國魏瑪憲法的教訓(xùn)使人們更加認(rèn)識到了緊急權(quán)的危險(xiǎn)性，因此，如何配置緊急權(quán)、約束緊急權(quán)成為各國學(xué)者縈繞不斷的問題。從權(quán)力的屬性來看，由行政機(jī)關(guān)來行使緊急權(quán)無疑符合緊急權(quán)的快速、及時(shí)反應(yīng)的特點(diǎn)，但是，行政機(jī)關(guān)非民意機(jī)關(guān)，而且通常采用首長負(fù)責(zé)制的組織原則，容易使緊急權(quán)為行政首長的私欲所挾持。學(xué)者們想起了傳統(tǒng)的分權(quán)原則，對緊急權(quán)進(jìn)行分割，將其分為緊急決定權(quán)和緊急行動權(quán)。[21]行政機(jī)關(guān)無疑享有緊急行動權(quán)，但是不具有緊急決定權(quán)，緊急決定權(quán)一般收歸議會等民意機(jī)關(guān)，一方面符合最重要之事由人民自己決定的民主政治特征，另一方面也可以監(jiān)督和約束行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的緊急行動權(quán)只有議會認(rèn)為需要時(shí)，才能行使，議會認(rèn)為沒有實(shí)施緊急行動的必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能擅自采取行動。這主要是為了防范行政機(jī)關(guān)的濫權(quán)。另一方面，納粹的教訓(xùn)也告訴人們，議會同樣有濫權(quán)的可能，二戰(zhàn)時(shí)德國發(fā)動的對他國的侵略戰(zhàn)爭就是由德國國會以法律的形式認(rèn)可的，因此考慮到一旦議會錯(cuò)誤行使緊急決定權(quán)，同樣會使國家和人民遭受苦難，必須對議會的緊急決定權(quán)也進(jìn)行約束和監(jiān)督。這種約束和監(jiān)督在形式上表現(xiàn)為憲法對緊急決定權(quán)作出明確規(guī)定，限制緊急決定權(quán)行使的條件，如只有出現(xiàn)的真實(shí)的緊急狀態(tài)，威脅國家秩序、人民生命財(cái)產(chǎn)的切實(shí)危險(xiǎn)時(shí)，才能宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)狀態(tài)。在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為規(guī)定緊急決定權(quán)行使的界限和程度，即最基本人權(quán)不可克減原則。

　　可以說，各國之所以遵守權(quán)力配置原則，關(guān)鍵就在于緊急權(quán)的重要性和危險(xiǎn)性，許多國家選擇憲法保留模式正是認(rèn)識到這一點(diǎn)。

　　2、 科學(xué)原則

　　根據(jù)學(xué)者們的研究來看，緊急狀態(tài)具有其自身的規(guī)律性，任何緊急狀態(tài)的發(fā)生都有其原因，其發(fā)展也有其特點(diǎn)，人們對緊急狀態(tài)已經(jīng)有最初的恐懼，變?yōu)槔硇缘恼�視，可以探求各種不同類型的緊急狀態(tài)的規(guī)律，并進(jìn)而設(shè)計(jì)出許多對癥下藥的措施、手段來應(yīng)對，可以說，人類之所以在緊急狀態(tài)面前越來越有信心，越來越從容不迫，就是遵循了科學(xué)對待緊急狀態(tài)工作原則的結(jié)果。

　　同樣，采取一階段一法模式和橫向上集權(quán)、縱向上自治的模式也是遵循了緊急狀態(tài)自身規(guī)律的結(jié)果。我們前面講過，認(rèn)識到相同性質(zhì)的緊急狀態(tài)有相同的發(fā)展階段，相同的發(fā)展階段可以采取相同的措施應(yīng)對，從而可以通過對這些相同應(yīng)對措施來統(tǒng)一立法來做到資源整合、力量集中，這是人們在深入觀察和研究了緊急狀態(tài)的發(fā)展特征后作出的理性選擇。同樣，在中央建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)，平時(shí)負(fù)責(zé)預(yù)防和預(yù)警，應(yīng)急過程中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專業(yè)部門，在地方尊重各地熟悉情況、接近緊急狀態(tài)源頭、容易控制緊急狀態(tài)于萌芽狀態(tài)的特點(diǎn)，授予各地對緊急狀態(tài)的自治權(quán)，也是這種理性選擇的體現(xiàn)。

　　本文開頭曾講過，立法模式雖然是帶有地方性的特征，但是仍然有幾種典型的立法模式可以從各國的立法實(shí)踐中被總結(jié)、概括出來，這些普遍性的經(jīng)驗(yàn)是人類實(shí)踐活動的結(jié)晶，它們反映了人類共同的價(jià)值訴求，體現(xiàn)了人類社會共同遵守的做事原則。它們，才是我國未來的緊急狀態(tài)的立法模式真正需要借鑒的東西。

　　我國的傳統(tǒng)思維上仍然將緊急權(quán)歸入行政權(quán)，憲法上規(guī)定了全國人大常委會對全國范圍內(nèi)戒嚴(yán)、動員、戰(zhàn)爭狀態(tài)的決定權(quán)，國務(wù)院享有局部范圍內(nèi)的戒嚴(yán)的決定權(quán)，[22]這是對其重要性認(rèn)識不清的結(jié)果，當(dāng)然，缺乏如西方國家那樣對緊急權(quán)濫用的切身感受，也是導(dǎo)致我國不采用憲法保留模式、甚至完全的法律保留模式的原因所在。但是，沒有認(rèn)識到或者說沒有發(fā)生過，并不代表就實(shí)際不會發(fā)生或者說未來不可能發(fā)生，我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定實(shí)行“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的國策，而法治的最基本要求就是對人權(quán)的保障的權(quán)力制約的存在，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　尤其是對于有嚴(yán)重侵犯人權(quán)危險(xiǎn)和不易控制的權(quán)力。

　　我國現(xiàn)在所采用的一事一法的立法模式和“橫向上自治型＋縱向上集權(quán)型”的立法模式，在過去的緊急狀態(tài)中發(fā)揮了一定的作用，但是面對現(xiàn)在緊急狀態(tài)的發(fā)生越來越頻繁，規(guī)模越來越大，影響越來越廣、原因越來越復(fù)雜的趨勢。[23]這種資源、信息分散化的應(yīng)對模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，最近的立法中就出現(xiàn)了橫向上更加集中化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第3條規(guī)定：緊急狀態(tài)發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國緊急狀態(tài)處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對全國緊急狀態(tài)處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮�？v向上，同樣是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第4條規(guī)定，緊急狀態(tài)發(fā)生后，省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)事件處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件處理工作。該《條例》頒布后，各地相繼出臺了各自的《應(yīng)急辦法》或《實(shí)施細(xì)則》，這在以前的緊急狀態(tài)中是非常罕見的。這些都反映了我國緊急狀態(tài)的立法模式上的變化，即逐漸由橫向上的自治轉(zhuǎn)向集權(quán)，縱向上的集權(quán)轉(zhuǎn)向自治。

　　針對我國目前緊急狀態(tài)立法的現(xiàn)狀和趨勢，筆者認(rèn)為，我國緊急狀態(tài)的立法模式的改革適宜選擇以下路徑：

　　1、嚴(yán)格依照《立法法》的規(guī)定，對現(xiàn)有的涉及緊急狀態(tài)的行政法規(guī)進(jìn)行清理，對違反《立法法》的規(guī)定，擅自規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的行政法規(guī)要改變或撤銷，將緊急狀態(tài)中對人權(quán)的限制進(jìn)行法律保留。在憲法中增加有關(guān)緊急權(quán)和最基本人權(quán)不可克減原則的規(guī)定，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，[24]將憲法中的規(guī)定具體化，實(shí)行“憲法保留模式＋法律保留模式”雙重保護(hù)人權(quán)的立法模式。

　　2、除了現(xiàn)有的一事一法的模式外，研究不同性質(zhì)、相同性質(zhì)緊急狀態(tài)機(jī)制的特點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行一階段一法的嘗試。即針對緊急狀態(tài)中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、共通制度來單獨(dú)立法，如日本于1974年制定的適用于所有救災(zāi)事務(wù)的《災(zāi)害就助法》，適用于災(zāi)害保障的《受災(zāi)者生活重建法》、《關(guān)于撥發(fā)災(zāi)撫恤等的法律》、《關(guān)于保護(hù)特定非常災(zāi)害受害者權(quán)益的特別措施的法律》，適用于國家對災(zāi)害的財(cái)政支持的《國家為防災(zāi)促進(jìn)集團(tuán)轉(zhuǎn)移事業(yè)采取的財(cái)政特別措施等的法律》等。[25]

　　3、繼續(xù)推動緊急狀態(tài)立法模式朝“橫向上的集權(quán)型＋縱向上的自治型”的改革，建立全國統(tǒng)一的緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的自治和自主性，建立新型的充滿活力的專門機(jī)構(gòu)與專業(yè)部門之間、中央與地方之間的緊急狀態(tài)合作、協(xié)調(diào)關(guān)系。

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　　* 王鍇（1978— ），男，陜西漢中人，中國人民大學(xué)法學(xué)院2004級博士研究生。

　　[1] 就筆者所見，尚未有人專門著文對緊急狀態(tài)立法模式進(jìn)行研究，因此其中的一些名詞和用語帶有很強(qiáng)的個(gè)人色彩，恐欠妥當(dāng)，請讀者見諒。

　　[2] 該兩種模式的劃分參考了郭春明博士的觀點(diǎn)，參見郭春明：《論我國緊急狀態(tài)法律制度的完善》，載《憲政與行政法治研究——許崇德教授執(zhí)教五十年祝賀文集》，第181頁，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003。

　　[3] 北京大學(xué)的張千帆教授認(rèn)為憲政的精神實(shí)質(zhì)就是保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利不受侵犯，參見其2002年12月在中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心的演講——《憲政的基本功能》。

　　[4] 參見莫紀(jì)宏、徐高著：《緊急狀態(tài)法學(xué)》，第214頁，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，1992。

　　[5] 參見陳新民著：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下），第647—665頁，山東：山東人民出版社，2001。

　　[6] 這種學(xué)說最著名的代表人物是德國魏瑪——納粹時(shí)期的憲法學(xué)者施密特，他甚至認(rèn)為，制憲權(quán)的根本來源就是國家的緊急權(quán)，因?yàn)橹挥性谶@種情況下，才體現(xiàn)了國家的決斷力，而憲法也不過是統(tǒng)治者的一種決斷而已。這種學(xué)說顯然將一種實(shí)然的沒有受到法律規(guī)制的緊急權(quán)抬高到一種應(yīng)然的法律之上的權(quán)力地位，犯了本末倒置的錯(cuò)誤。

　　[7] 西方的一句法諺說 “和平時(shí)期最應(yīng)該制定的是緊急狀態(tài)法”，貼切地反映了這種未雨綢繆的思想。

　　[8] 現(xiàn)代憲法所具有的價(jià)值整合作用，使哪個(gè)機(jī)關(guān)的至上都成為不可能，所有的權(quán)力分支都必須在憲法所規(guī)定的客觀的法秩序下行事，這種對權(quán)力的理性安排防止了權(quán)力之間的相互沖突和恣意，有學(xué)者認(rèn)為，這種權(quán)力、政治的法制化是現(xiàn)代國家努力使其合法性、穩(wěn)定性增強(qiáng)的表現(xiàn)。

　　[9] 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，采用憲法保留模式的國家有巴基斯坦、馬來西亞、孟加拉、尼泊爾、斯里蘭卡、土耳其、印度、德國、葡萄牙、瑞典、西班牙、委內(nèi)瑞拉、西薩摩亞等。

　　[10] 參見李經(jīng)中編著：《政府危機(jī)管理》，第44－50頁，北京：中國城市出版社，2003。

　　[11] 有學(xué)者從緊急狀態(tài)中的主體的態(tài)度角度對緊急狀態(tài)的分類，即一致性的緊急狀態(tài)和沖突性的緊急狀態(tài)，一致性是指在緊急狀態(tài)中的利益主體具有相同的要求，如全民救災(zāi)，而沖突性，則是指緊急狀態(tài)中存在著兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同利益主體，如戰(zhàn)爭、革命等。人們通常以自然性緊急狀態(tài)為一致性的典型，社會性緊急狀態(tài)為沖突性的典型，這也從另一個(gè)角度解釋了自然性緊急狀態(tài)和社會性緊急狀態(tài)之間的差異。參見薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌著：《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，第33頁，北京：清華大學(xué)出版社，2003。

　　[12] 有的國家的統(tǒng)一緊急狀態(tài)管理部門同時(shí)也是實(shí)際負(fù)責(zé)緊急狀態(tài)的部門，如俄羅斯的緊急情況部，該部直接指揮一支由現(xiàn)役軍人組成的應(yīng)急救援隊(duì)伍，在應(yīng)急處理階段該機(jī)構(gòu)承擔(dān)一切組織、指揮、搶險(xiǎn)甚至包括新聞發(fā)布的功能。

　　[13] 有學(xué)者還分出一類國際性的緊急狀態(tài)，認(rèn)為世界大戰(zhàn)、海灣戰(zhàn)爭屬之，筆者認(rèn)為，這種分法雖然有學(xué)理上的價(jià)值，但卻沒有多少實(shí)際價(jià)值，緊急狀態(tài)中所采取的緊急權(quán)主要是國家主權(quán)意義上的，即使發(fā)生了國境之外的戰(zhàn)爭，那顯然是針對其全國而言的，因?yàn)榈胤讲痪哂袊�際法上的獨(dú)立主體地位，同時(shí)國境外的緊急狀態(tài)也必須涉及本國或者本國參與，才對該國產(chǎn)生法律上的意義，如果與本國無關(guān)，即使是世界大戰(zhàn)，也沒有討論的必要。參見莫紀(jì)宏、徐高編著：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，第13頁，北京：法律出版社，1994。

　　[14] 廣義的緊急狀態(tài)包括戰(zhàn)爭狀態(tài)和一般緊急狀態(tài)，狹義的緊急狀態(tài)僅包含一般緊急狀態(tài)，即發(fā)生在全國或其局部的通過國家行政權(quán)就可以加以控制的危險(xiǎn)事態(tài)。參見同上書第2頁。

　　[15] 2004年3月通過的憲法第26、29修正案對現(xiàn)行憲法中的上述規(guī)定進(jìn)行了修改，主要是將第67條第20項(xiàng)、第89條第16項(xiàng)中的“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”，這從語義上更加接近了憲法上的緊急權(quán)條款，但與其他國家憲法上的類似條款相比，我國的該修改仍然沒有擺脫授權(quán)的嫌疑。

　　[16] 如《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第9條、《防汛條例》第36條等。

　　[17] 這種有法不依的現(xiàn)象在緊急狀態(tài)立法方面比較嚴(yán)重，比如我們前面講過的《立法法》第8條規(guī)定限制公民的人身自由只能通過法律，而2003年防治SARS期間通過的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條公然規(guī)定緊急狀態(tài)處理指揮部必要時(shí)可以對人員進(jìn)行隔離，這種明顯違背上位法的做法，反而因?yàn)槠浯胧┑昧�、反�?yīng)迅速（從起草到通過僅用了1個(gè)月的時(shí)間）獲得了社會各界的普遍贊揚(yáng)，這不能不說是國人法律意識淡薄的表現(xiàn)。

　　[18] 如廣東省、浙江省、上海市、北京市、安徽省、天津市、青島市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、焦作市、湖南省、太原市、山東省等。

　　[19] 大部分省市的應(yīng)急辦法或?qū)嵤┘?xì)則都沒有超過40條，而《條例》共有54條。

　　[20] 從我國的政體形式來看，中央的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大，其他機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，而地方的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是地方人大，地方的其他機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，如果說行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間，具有中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的話，而對全國人大與各級地方人大之間，我國的理論向來認(rèn)為并不存在中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而只是指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系。這是符合人民代表大會制度的內(nèi)在邏輯的。由此可以很容易地推導(dǎo)出，地方人大是地方的民意機(jī)關(guān)，享有地方立法權(quán)是毋庸置疑的，并且只要在符合憲法或中央立法的前提下，其立法權(quán)就具有自主性。但是我國的立法理論卻一貫堅(jiān)持地方立法權(quán)是國家立法權(quán)授予的，并且將立法主體限制在較大的市的人大和政府以上，較大的市以下的地方人大和政府不具有立法權(quán)，這顯然與我國人民代表大會制的政體形式是矛盾的。筆者認(rèn)為，這是造成我國中央與地方關(guān)系不順暢的一個(gè)癥結(jié)所在。

　　[21] 實(shí)際上還存在緊急宣布權(quán)，但這只是一個(gè)程序性的步驟，就重要性而言，不如其它兩個(gè)權(quán)力。

　　[22] 令人疑惑的是，憲法只規(guī)定了全國人大常委會享有戒嚴(yán)、動員、戰(zhàn)爭狀態(tài)的決定權(quán)，而沒有規(guī)定全國人大的決定權(quán)，這是與全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)相悖的。同時(shí)，對于局部范圍內(nèi)的戒嚴(yán)的決定權(quán)，雖然憲法規(guī)定由國務(wù)院享有，但是作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會理應(yīng)對國務(wù)院的決定進(jìn)行監(jiān)督，但全國人大及其常委會監(jiān)督的形式是什么，現(xiàn)行憲法也沒有明確指出。

　　[23] 從2003年全國發(fā)生的災(zāi)難事件的死亡人數(shù)來看，呈明顯的上升趨勢，2003年12月23日發(fā)生在重慶市開縣的天然氣井噴事件中，死亡人數(shù)達(dá)200余人，受災(zāi)群眾達(dá)6萬余人。

　　[24] 據(jù)最新一期的《瞭望》周刊報(bào)道，《緊急狀態(tài)法》已列入十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，渴望在未來的五年內(nèi)出臺。

　　[25] 參見莫紀(jì)宏：《中國緊急狀態(tài)法的立法狀況及特征》，載《法學(xué)論壇》，2003（4）。

　　來源：《當(dāng)代法學(xué)研究》2004年第3期

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