在城市政府財(cái)政收入體系中，城市公共服務(wù)收費(fèi)是極其重要的財(cái)源，這不僅是由于城市政府所提供的公共品和服務(wù)大部分具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，從技術(shù)上可以通過排他競爭以收費(fèi)的方式補(bǔ)償其全部或部分成本，實(shí)現(xiàn)“受益－－負(fù)擔(dān)”的良性循環(huán)，更為重要的是，通過收費(fèi)有助于改善城市資源的配置效率。城市公共服務(wù)收費(fèi)因服務(wù)性質(zhì)不同而具有不同的收費(fèi)形式和收費(fèi)特點(diǎn)，加之城市公共服務(wù)內(nèi)容的日趨多樣化，規(guī)范城市公共服務(wù)收費(fèi)的內(nèi)涵與外延十分必要。發(fā)達(dá)國家在城市公共服務(wù)收費(fèi)的實(shí)踐活動(dòng)和相關(guān)的學(xué)術(shù)研究方面取得了許多成果，為進(jìn)一步改革和規(guī)范我國城市公共服務(wù)收費(fèi)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　一、城市公共服務(wù)收費(fèi)的基本分析

　　（一）城市公共服務(wù)收費(fèi)的理論界定

　　城市公共服務(wù)收費(fèi)是指城市政府以政府權(quán)利為基礎(chǔ)，向市民提供行政性、事業(yè)性、服務(wù)性公共品，并以此為代價(jià)向服務(wù)對(duì)象或使用者收取一定費(fèi)用的行為。盡管政府收費(fèi)同稅收一樣都是政府收入來源，都要納入政府預(yù)算，但由于收入來源的對(duì)象、方式、內(nèi)容、目標(biāo)等不近相同，因此，二者的本質(zhì)特征不同。稅收的形式特征是強(qiáng)制性、無償性和固定性，是以政府權(quán)利為依托的，是同政府權(quán)利聯(lián)系在一起的，而公共服務(wù)收費(fèi)是以交換為基礎(chǔ)的，具有非強(qiáng)制性、償還性、公共性的特點(diǎn)，與政府權(quán)利之間的聯(lián)系遠(yuǎn)非稅收那樣密切。按照城市公共服務(wù)性質(zhì)不同可將城市公共服務(wù)收費(fèi)分為這樣幾類：

　　1. 行政性收費(fèi)。行政性收費(fèi)一般是指以法律為依據(jù)、以政府權(quán)利為基礎(chǔ)的一種收費(fèi)形式。它一般不以交換為前提，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不以物質(zhì)消耗為基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利性收費(fèi)。其收費(fèi)形式主要為罰款和特許權(quán)收費(fèi)。無論是罰款還是特許權(quán)收費(fèi)，都必須以法律為保障，收費(fèi)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以法律為依據(jù)。如罰款的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)立法程序確定，不能隨意改變，更不能濫用政府權(quán)利任意改變罰款標(biāo)準(zhǔn)和增加罰款項(xiàng)目。特許權(quán)使用費(fèi)關(guān)系到不同地區(qū)進(jìn)入某些特許行業(yè)的門檻成本，由于獲得特許的經(jīng)營者容易取得超額收益，因此采取競價(jià)方式?jīng)Q定使用費(fèi)的多少是較為常見的定價(jià)方式。

　　2. 規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)是政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓�管理所收取的手續(xù)費(fèi)和工本費(fèi)。通常包括兩類：一是行政性規(guī)費(fèi)，這是附隨于政府部門各種行政活動(dòng)的收費(fèi)，名目繁多，范圍很廣。諸如外事規(guī)費(fèi)（如護(hù)照費(fèi)）、內(nèi)務(wù)規(guī)費(fèi)（如戶籍費(fèi)）、經(jīng)濟(jì)規(guī)費(fèi)（如商標(biāo)登記費(fèi)）、教育規(guī)費(fèi)（如畢業(yè)證書費(fèi)）以及其他行政規(guī)費(fèi)。二是司法規(guī)費(fèi)，包括訴訟規(guī)費(fèi)和非訴訟規(guī)費(fèi)兩種。

　　政府部門收取規(guī)費(fèi)的數(shù)額，在理論上通常有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是填補(bǔ)主義，即根據(jù)政府部門提供服務(wù)所需的費(fèi)用數(shù)額，來確定規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。二是報(bào)償主義，即以公民從政府部門服務(wù)中所獲得效益的大小，來確定規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，政府在規(guī)費(fèi)數(shù)額的確定上，并不完全依據(jù)理論的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。因此規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)不一。

　　3. 事業(yè)性服務(wù)收費(fèi)。此項(xiàng)收費(fèi)是指城市政府在向居民提供基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、文化設(shè)施等基礎(chǔ)公共品時(shí)，向使用者收取的費(fèi)用�；�于政策因素，這些收費(fèi)并不全部收回成本，主要由城市政府承擔(dān)。

　　對(duì)這類服務(wù)是否收費(fèi)，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家歷來有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育、衛(wèi)生等公共品具有明顯的“外溢”效應(yīng)，其成本的補(bǔ)償應(yīng)以上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主；
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)具有外部效應(yīng)的公共品采用收費(fèi)的方式有利于使外部性內(nèi)在化，同時(shí)有利于公共品使用效率的提高。以城市垃圾清理為例 ：

　　如圖所示，垃圾清理設(shè)施的最佳數(shù)量為Q*，Q*與MSC和MSB的相交點(diǎn)Z*恰好相應(yīng)。從圖上可以看出，這一最佳數(shù)量可以通過對(duì)每一清理設(shè)施收取數(shù)額相當(dāng)于C*的使用費(fèi)的辦法來實(shí)現(xiàn)。但在這一收費(fèi)水平上，市民對(duì)垃圾清理設(shè)施的需求量為Q*，它與圖中的Z點(diǎn)相對(duì)應(yīng)。然而C*低于這一垃圾清理設(shè)施數(shù)量水平上的社會(huì)邊際成本。兩者之間的差額便是財(cái)政補(bǔ)貼S*（相當(dāng)于外部邊際效益）。所以是城市政府為每一垃圾清理設(shè)施支付S*，同時(shí)每一獲益者支付C*的費(fèi)用。

　　以此類推，教育、文化設(shè)施等公共品也是如此，當(dāng)公共品的受益者或使用者支付的費(fèi)用（私人邊際成本）同其所獲得的私人邊際效益大體相等時(shí)，不僅能夠提高公共資料的使用效率，更能夠促使市民關(guān)心城市發(fā)展和自身福利，監(jiān)督政府行為。

　　4. 使用費(fèi)（user changes）。使用費(fèi)也可稱為“使用者付費(fèi)”，是城市公共服務(wù)收費(fèi)中的主要部分，是政府根據(jù)“受益付費(fèi)”原則對(duì)使用或接受城市政府所提供的某些區(qū)域性特定公共品或服務(wù)的市民按照一定定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取的公共品或服務(wù)的價(jià)格。

　　使用費(fèi)用稅收相比的最大特點(diǎn)在于政府收費(fèi)是以對(duì)使用者直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)的，通過收費(fèi)使受益人和政府之間建立了一種直接的交換關(guān)系，付費(fèi)者就是服務(wù)的受益者，即所謂“誰受益誰出錢”。稅收的征收是以政府權(quán)利為基礎(chǔ)的，納稅人同政府服務(wù)之間并不存在直接的交換關(guān)系。為獲得政府的特定服務(wù)而支付使用費(fèi)，充分體現(xiàn)了公平原則和受益原則，因此，在理論上使用費(fèi)更接近政府提供公共品和服務(wù)所消耗的邊際成本，同稅收相比，使用費(fèi)更有效率。

　　同其他城市公共服務(wù)收費(fèi)形式相比，使用費(fèi)是新公共管理學(xué)派主張的將競爭和市場(chǎng)機(jī)制引入部分公共品和服務(wù)領(lǐng)域的最好體現(xiàn)。馬斯格雷夫在談到使用費(fèi)時(shí)也講到“在受益內(nèi)在化的地方，政府可以象私人公司一樣發(fā)揮作用，相同的作價(jià)原則也一樣適用�！� 盡管近年來使用費(fèi)的范圍在不斷擴(kuò)大，但仍嚴(yán)格限制在那些較多具有私人品性質(zhì)并能以較低的成本將拒絕付費(fèi)者排除在外的準(zhǔn)公共品上，諸如城市供水、供電、郵電通訊等。

　　同其他地區(qū)相比，城市是提供使用者付費(fèi)產(chǎn)品的集聚中心，因此，對(duì)于城市政府來說，使用費(fèi)是籌集城市建設(shè)資金的重要渠道，在城市財(cái)政收入中占有重要地位。以美國為例，美國城市政府收入中來自收費(fèi)和使用費(fèi)的比重占總收入的近三分之一（見表1）。

　　表1 美國城市政府收入結(jié)構(gòu)

　　年198019851986

　　總收入100100100

　　一、經(jīng)常收入80.277.676.8

　　其中：轉(zhuǎn)移支村收入29.824.323.4

　　稅收32.932.332.0

　　收費(fèi)與雜項(xiàng)17.421.121.5

　　二、公用事業(yè)與酒類專賣收入16.617.917.5

　　其中：供水系統(tǒng)5.35.85.8

　　電力系統(tǒng)8.49.08.9

　　供氣系統(tǒng)1.51.91.6

　　交通系統(tǒng)1.11.01.0

　　酒類專賣0.30.20.2

　　三、保險(xiǎn)信條收入3.34.45.6

　　資料來源：《美國統(tǒng)計(jì)摘要1989》，P286。

　　不僅如此，使用費(fèi)的作用還在于實(shí)現(xiàn)公平與效率。首先，設(shè)計(jì)合理的服務(wù)收費(fèi)體系有助于改善資源配置效率，有利于把居民對(duì)公共品的需求限制在合理并符合效率的水平上，避免公共設(shè)施使用上的“擁擠”現(xiàn)象；
其次，對(duì)特定項(xiàng)目收取使用費(fèi)，更符合公平原則，使用者付費(fèi)使受益人與提供服務(wù)的成本結(jié)合起來，而不是由一般納稅人承擔(dān)費(fèi)用；
再次，在市場(chǎng)機(jī)制越來越多地引入公共品領(lǐng)域的今天，使用者付費(fèi)制顯然有利于促使城市政府提高公共品和服務(wù)的效率；
最后，使用費(fèi)還具有投資導(dǎo)向作用，使政府把居民迫切需要的公共品和服務(wù)項(xiàng)目同籌資方式結(jié)合起來。

　　（二）城市公共服務(wù)收費(fèi)的原則及理論依據(jù)

　　在政府收費(fèi)所依據(jù)的原則方面，歷來有受益負(fù)擔(dān)和財(cái)政收入原則的說法。受益負(fù)擔(dān)原則歷來是解釋公共服務(wù)收費(fèi)合理性的一個(gè)基本概念，“按照受益原則，享受政府所提供的特定的公共物品或勞務(wù)的效益，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地為此支付一部分費(fèi)用，既所謂誰受益誰出錢�！� 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府提供的公共品或勞務(wù)的很大部分都可以建立在這一基礎(chǔ)之上。這不僅有利于將市場(chǎng)機(jī)制引入公共品領(lǐng)域，更有效地確定公共品的供給水平和提高使用效率，同時(shí)有助于資源的合理配置。在受益原則基礎(chǔ)上，對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目的選擇應(yīng)充分考慮公共品和服務(wù)的性質(zhì)，避免政府收費(fèi)的隨意性。

　　公共財(cái)政理論認(rèn)為，評(píng)價(jià)稅收制度的基本原則是公平、效率和簡便，這些原則也同樣適用于政府性收費(fèi)。一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家按照公共物品和服務(wù)的性質(zhì)，提出了四種收入來源或籌資方式：第一，對(duì)難以測(cè)定成本和受益人的公共品和服務(wù)，如國防、行政管理、社會(huì)治安等，最適當(dāng)?shù)幕I資方式是稅收；
第二，對(duì)可以測(cè)定服務(wù)成本和受益人的一些特定的公共品和服務(wù)，采用收費(fèi)方式是最有效率的；
第三，對(duì)地方而言，一些具有明顯“外溢”效應(yīng)的公共品或服務(wù)，如公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利等，通過上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付滿足部分需求是較好的方式；
第四，對(duì)一些區(qū)域性特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施，如道路交通等，借款和發(fā)債是較好的籌資方式 。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出在不同場(chǎng)合采用收費(fèi)或一般性賦稅撥款補(bǔ)償公共品或勞務(wù)成本的準(zhǔn)則可歸納為：

　　1. 在資源配置方面：當(dāng)利益是直接的，收費(fèi)并不引起外部利益有顯著削弱時(shí)應(yīng)采用收費(fèi)的方式。如：供電、集中供熱等，收費(fèi)既可以提供擴(kuò)大投資的款項(xiàng)，也可以抑制消費(fèi)者無節(jié)制地使用。對(duì)外部利益顯著的公共品或勞務(wù)，收費(fèi)會(huì)使其部分利益喪失，應(yīng)采用一般撥款的方式，如公共圖書館、社區(qū)公園等；
對(duì)彈性較大的公共品，收費(fèi)有助于資源的最適配置，消除過度使用，以公共交通為例，在較高的需求彈性之下，免費(fèi)使用必會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成很大負(fù)擔(dān)，偏低的價(jià)格政策也會(huì)使社會(huì)成本奇大。而對(duì)哪些完全無彈性的公共品，人們的需求殷切，價(jià)格體系無助于資源的最佳配置。

　　2. 在所得分配方面：對(duì)哪些不會(huì)因收費(fèi)而招致對(duì)低收入階層負(fù)擔(dān)過大的公共品可以采用收費(fèi)的方式，如：對(duì)自來水的使用者付費(fèi)制，既可以避免浪費(fèi)，又可以充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的優(yōu)勢(shì)；
而對(duì)哪些依據(jù)公平準(zhǔn)則，必須保證低收入階層享有的公共品和服務(wù)，例如基礎(chǔ)教育等，則必須以政府撥款的方式解決資金需求。

　　3. 在收費(fèi)成本方面：對(duì)哪些收費(fèi)成本相對(duì)較低，成本占受益比例不高，同時(shí)不會(huì)因收費(fèi)給使用者造成不便的公共品或服務(wù)可以采用收費(fèi)的辦法，例如，道路、橋梁的設(shè)口收費(fèi)；
而對(duì)哪些收費(fèi)成本很高，或沒有替代收費(fèi)辦法的項(xiàng)目則應(yīng)以政府撥款為主 。

　　可見，對(duì)于政府所提供的特定公共品和服務(wù)而言，用收費(fèi)的辦法補(bǔ)償成本，較之征稅來得更直接，更容易實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。城市公共服務(wù)收費(fèi)作為城市財(cái)政收入構(gòu)成部分在城市財(cái)政收入體系中具有重要地位，其原因是公共品或勞務(wù)特別是個(gè)人能享受到很大利益的公共品在城市高度密集，使城市政府能更多地依靠收取使用者或受益者的費(fèi)用來為政府的公共支出提供資金。世界銀行在1998年世界發(fā)展報(bào)告中指出，由于對(duì)公共服務(wù)的需求比起作為一項(xiàng)主要收入來源的基本商品貿(mào)易稅收入要穩(wěn)定的多，因此，更大程度地依靠使用費(fèi)能減少公共財(cái)政收入的不穩(wěn)定性，并且使用費(fèi)帶來的收入能為擴(kuò)大服務(wù)提供資金。在發(fā)展中國家，挖掘使用費(fèi)制度的收入潛力，改善公共企業(yè)的收支狀況無疑可以減少城市財(cái)政的支出壓力，同時(shí)合理收費(fèi)所帶來的效率提高也是減少預(yù)算撥款和財(cái)政補(bǔ)貼的最有效方式。

　　二、城市公共收費(fèi)的比較分析

　�。ㄒ唬﹪�外城市政府收費(fèi)的基本經(jīng)驗(yàn)

　　1. 關(guān)于城市政府收費(fèi)的規(guī)模問題

　　根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政提供公共品的理論，稅收是政府保證公共品供給的主要形式，對(duì)于準(zhǔn)公共品或混合公共品則可采取收費(fèi)等非稅的方式來籌集收入。西方國家城市政府對(duì)一些準(zhǔn)公共品，如教育、醫(yī)療、地鐵、道路、環(huán)境等，通常采取“亦稅亦費(fèi)”的辦法保證其供給：有的以稅收形式，有的憑借行政權(quán)力通過收費(fèi)等非稅形式來解決。而且，近一二十年，擴(kuò)大“使用者付費(fèi)”范圍成為不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的流行趨勢(shì)，被認(rèn)為是有利于提高資源配置效率的重要舉措。

　　雖然世界各國財(cái)政都有一些非稅收入，但像我國這樣嚴(yán)重不規(guī)范、預(yù)算外收入超過預(yù)算內(nèi)收入的情況是極不正常的。在大多數(shù)國家，政府對(duì)非稅收入的依賴程度都不高。其間，對(duì)非稅收入依賴程度有所不同，主要是源于各國政府的經(jīng)營范圍有大有小，行政收費(fèi)和罰沒款收入的比重大致上相同。在美國和法國的中央財(cái)政收入中，非稅收人的比重在8%左右，地方財(cái)政在20%左右，由于其財(cái)政收入總額中中央收入超過地方收入，全部財(cái)政收入中非稅收入的比得大致在10%左右；
泰國在8%左右；
都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國的水平（見表2）。

　　表2 1990年幾個(gè)國家非稅收入占各級(jí)政府財(cái)政收入的比重（%）

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　　美 國法 國泰 國

　　聯(lián)邦州地方中央地方中央地方

　　非稅收入合計(jì)8.127.327.85

　　其中：經(jīng)營和財(cái)產(chǎn)收入5.225.6522.712.1920.844.648.68

　　行政收費(fèi)和附加銷售0.8716.1210.653.111.891.885.06

　　罰沒收入0.0936.5610.610.2216.440.642.58

　　資料來源：吳敬璉：《當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革：戰(zhàn)略與實(shí)施》，上海遠(yuǎn)東出版社，1999年版，第327頁。

　　非稅收入不完全由收費(fèi)構(gòu)成，但各種收費(fèi)占有重要地位。這一點(diǎn)在城市（地方）的非稅收入表現(xiàn)的比較明顯。所以從上表我們至少可以了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家政府收入中收費(fèi)所占份額的上限。

　　城市政府因在人口稠密區(qū)集中提供公用事業(yè)服務(wù)，因此其財(cái)政收入中，收費(fèi)收入所占的比重一般比較高。例如美國城市政府總收入中稅收比重僅約為1/3，而來自收費(fèi)和“使用者付費(fèi)”的收入也要占近1/3（見表11－3）。當(dāng)然，美國城市政府間具體情況的差別有時(shí)是相當(dāng)大的，但一般而言，城市政府收入中“費(fèi)”的比重明顯高于縣、州政府的同一指標(biāo)。表11－4是賓夕法尼亞洲和該州阿里甘尼縣與匹茲堡市1989年財(cái)政年度財(cái)政收入概況，從中可大致了解美國城市政府收費(fèi)比例較高的情況。

　　表3 美國城市政府收入結(jié)構(gòu)

　　年198019851986

　　總收入100100100

　　一、經(jīng)常收入80.277.676.8

　　其中：轉(zhuǎn)移支付收入29.824.323.4

　　稅收32.932.332.0

　　收費(fèi)與雜項(xiàng)17.421.121.5

　　二、公用事業(yè)及酒類專賣收入16.617.917.5

　　其中：供水系統(tǒng)5.35.85.8

　　電力系統(tǒng)8.49.08.9

　　供氣系統(tǒng)1.51.91.6

　　交通系統(tǒng)1.11.01.0

　　酒類專賣0.30.20.2

　　三、保險(xiǎn)信托收入3.34.45.6

　　資料來源：《美國統(tǒng)計(jì)摘要》，第286頁。

　　表4 美國州、縣、市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的三個(gè)案例（1989財(cái)政年度）

　　賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

　　收入項(xiàng)目比重(%)收入項(xiàng)目比重(%)收入項(xiàng)目比重(%)

　　銷售稅37.4稅收54.8期初結(jié)余3.96

　　個(gè)人所得稅28.2州轉(zhuǎn)移支付21.2不動(dòng)產(chǎn)稅32.52

　　遺產(chǎn)稅4.2聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付7.2所得稅16.54

　　州屬公司凈收入10.0航空費(fèi)凈收入8.1營業(yè)稅8.34

　　其它經(jīng)營項(xiàng)目收入13.5公共事業(yè)收費(fèi)6.5其它稅8.29

　　接上表：

　　賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

　　其它收入6.7雜項(xiàng)2.2規(guī)費(fèi)、罰沒、利息收入7.75

　　停車場(chǎng)收入5.18

　　上下水收費(fèi)9.56

　　其它收入7.86

　　合計(jì)100合計(jì)100合計(jì)

　　資料來源：賓州、阿縣、匹市預(yù)算（1989）。轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)活頁文選》1999年第1期，第17頁。

　　反觀我國的現(xiàn)實(shí)情況，有如下幾點(diǎn)主要差別：

　　(1). 收費(fèi)的數(shù)量龐大。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，預(yù)算外資金收入規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金收入規(guī)模的50%以上。另據(jù)研究測(cè)算，“制度外資金”的規(guī)模也大體與預(yù)算外資金相當(dāng)�！邦A(yù)算外”和“制度外”兩大塊資金加在一起，至少要與預(yù)算內(nèi)資金“平起平坐”，其中大部分來自各種各樣的收費(fèi)。

　　(2). 項(xiàng)目繁多、五花八門的各種收費(fèi)，基本上不反映的預(yù)算中，甚至相當(dāng)大的部分也不反映在預(yù)算外資金收入中。這些收費(fèi)不受預(yù)算程序的制約，規(guī)范性很低。

　　2. 關(guān)于城市政府收費(fèi)的管理問題

　　西方國家城市政府收費(fèi)管理辦法可歸納為以下幾點(diǎn)：

　�。�1）將城市政府收費(fèi)統(tǒng)一納入政府預(yù)算，實(shí)行稅收與非稅收區(qū)別對(duì)待的管理模式。城市政府的正稅、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入，都反映在政府預(yù)算收入中。雖然在預(yù)算中有時(shí)會(huì)形成與某些資金對(duì)應(yīng)的相對(duì)獨(dú)立的部分，有些還貌似“預(yù)算外”（如美國有offbudget－－社會(huì)保險(xiǎn)基金部分），但政府總體預(yù)算的“完整性”是不可動(dòng)搖的，即決不允許政府資金交由政府部門和單位自收自支、分散經(jīng)營而不反映在政府收支帳面上。這種模式是當(dāng)今世界上各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的通例。相比之下，只有我國是“例外”。

　�。�2）嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一切收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)必須有法律依據(jù)，“先立規(guī)矩后實(shí)施”，使收費(fèi)及其他非稅收入項(xiàng)目都建立在法制規(guī)范的基礎(chǔ)上。有的收費(fèi)定價(jià)采取公開、公正、透明的聽證會(huì)制度，廣泛聽取社會(huì)各界的意見，接受廣泛監(jiān)督�？傊�，依法治理是他們的一條重要經(jīng)驗(yàn)，值得我們深思和借鑒。

　�。�3）嚴(yán)格征管。包括采取多種專門預(yù)算管理方式，實(shí)施收支兩條線的管理等，使收費(fèi)在實(shí)施過程中，做到有法可依、依法行政、管理規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格、令行禁止，始終保持正常的分配秩序，制止各種違法亂紀(jì)的行為發(fā)生。一旦發(fā)生亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象，往往采取重罰的方式，直至繩之以法，使政府收費(fèi)在剛性約束之下，嚴(yán)格法律和行政責(zé)任。

　�。�4）密切關(guān)注政府收費(fèi)制度發(fā)展變化的趨勢(shì)，隨機(jī)調(diào)整相關(guān)政策。在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、私人部門發(fā)展的大變動(dòng)中，一些原先依靠稅收提供公共品服務(wù)的項(xiàng)目（準(zhǔn)公共品）轉(zhuǎn)由私人部門提供，如鐵路、電信、電力、航空等部門的私有化中，這種趨勢(shì)特別明顯，這樣，政府收費(fèi)也就隨著變化 為向這些私人部門征稅了，這也是一種“費(fèi)改稅”。

　　西方國家城市政府收費(fèi)的上述經(jīng)驗(yàn)，是他們的長處，相比較之下，不難發(fā)現(xiàn)，它們恰恰又是我國城市政府收費(fèi)過程中暴露出來的短處。

　�。ǘ�）我國城市政府收費(fèi)的現(xiàn)狀

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)資料，到1997年4月底，經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共371項(xiàng)。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國及中央部門行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有344項(xiàng)，地方省市收費(fèi)項(xiàng)目情況不一，最多的省份有470項(xiàng)，最少的也有50多項(xiàng)。全國各類基金項(xiàng)目共計(jì)421項(xiàng)，其中除46項(xiàng)經(jīng)過國務(wù)院及財(cái)政部門批準(zhǔn)以外，其余375項(xiàng)基金均為各省級(jí)政府越權(quán)設(shè)立。我國省級(jí)以下的收費(fèi)項(xiàng)目尚無明確統(tǒng)計(jì)數(shù)字，雖經(jīng)多次整頓、裁減，仍然“多的數(shù)不清”，并且其中只有50%左右的收費(fèi)項(xiàng)目是國務(wù)院及有關(guān)部門設(shè)立、批準(zhǔn)的，另50%的項(xiàng)目則是“自作主張”的產(chǎn)物。

　　另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國收費(fèi)、基金總收入金額約為3621.9億元（不包括社會(huì)保障基金1014.7億元），扣除納入預(yù)算管理的83項(xiàng)行政性收費(fèi)127.1億元，以及擬取消的收費(fèi)，基金約120億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國財(cái)政收入的46%左右。

　　表5 中國非稅收入調(diào)查表

　�。▎挝唬簝|元）

　　年份財(cái)政性資金非稅收入稅收收入非稅占稅收的比重

　　19852273.99233.212040.790.1:1

　　19903581.867602821.860.3:1

　　19935687.801432.54255.30.3:1

　　19959881.0438436038.040.6:1

　　199612901.7560006901.750.9:1

　　資料來源：《中國財(cái)政年鑒》1997、《中國稅務(wù)報(bào)》1997.4.10。

　　從上述對(duì)比分析，可將我國城市政府收費(fèi)的特點(diǎn)和危害歸納為以下幾個(gè)方面：

　　1. 削弱了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的調(diào)控力量。龐大的收費(fèi)規(guī)模侵蝕了稅基，形成“費(fèi)擠稅”，而收費(fèi)收入大部分成為城市政府各職能部門的利益，很多并沒有成為城市政府的可支配財(cái)力。同時(shí)，龐大的收費(fèi)規(guī)模肢解了財(cái)政，造成中央政府宏觀調(diào)控能力下降，形成我國特有的“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局。這種分散的財(cái)力分配格局，不僅存在于中央政府與城市政府之間，也存在于城市政府與其所屬職能部門之間。長此以往，勢(shì)必危及國家政令的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

　　2. 收費(fèi)導(dǎo)致了分配主體的混亂，擾亂了分配秩序。一方面，收費(fèi)大量涌入國民收入分配領(lǐng)域，眾多部門便以政府名義插足國民收入分配，造成政出多門、多頭分配，部門利益分散了政府利益，削弱了政府對(duì)國民收入分配的主體調(diào)節(jié)作用。另一方面，收費(fèi)名義上為城市政府收入，但實(shí)際上收費(fèi)的流向主要在預(yù)算外，大量收費(fèi)必然形成對(duì)城市政府稅收的擠占和分割。事實(shí)上，收費(fèi)膨脹的過程也就是政府財(cái)政收入被削弱的過程。

　　3. 強(qiáng)化部門、地區(qū)利益，影響資源合理配置。其主要表現(xiàn)：一是各部門、地區(qū)都有權(quán)收費(fèi)、有權(quán)減、免、緩收，一般多是從本部門、地區(qū)利益出發(fā)，自立章法，而較少考慮政府的宏觀決策和調(diào)控要求，國家的產(chǎn)業(yè)政策得不到貫徹，而且由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間，在同等情況下負(fù)擔(dān)高低不一，影響公平競爭，不利于合理配置資源；
二是收費(fèi)歸部門、地區(qū)自收自用，與自身利益密切關(guān)聯(lián)，這必然強(qiáng)化部門、地區(qū)對(duì)所隸屬企業(yè)的行政保護(hù)和干預(yù)。資源在這些不同隸屬關(guān)系的部門、地區(qū)間流通，必然遇到阻礙，影響資源按照統(tǒng)一大市場(chǎng)原則要求，進(jìn)行優(yōu)化重組和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　4. 加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。收費(fèi)惡性膨脹的直接結(jié)果是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者——廣大企業(yè)特別是民營企業(yè)不堪重負(fù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模受到抑制。一些地區(qū)和部門從局部利益出發(fā)，以財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足為由盲目收費(fèi)，其結(jié)果是財(cái)源的枯竭。財(cái)政越困難，部門收費(fèi)越增加，稅源更萎縮，財(cái)政則愈加困難，如此互為因果，惡性循環(huán)。這就是近年來國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額越來越小，而企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)越來越重的原因所在。另外，收費(fèi)的使市場(chǎng)不確定因素增多，造成投資者對(duì)投資預(yù)期難以把握，直接影響了國內(nèi)外投資者的積極性，阻礙了招商引資進(jìn)程。

　　5. “費(fèi)多稅少”引發(fā)政府部門行為的不規(guī)范，容易產(chǎn)生腐敗行為。政出多門的各種收費(fèi)的一個(gè)共同特征是自收自支，不納入預(yù)算管理。既然能夠自收自支，那么收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)規(guī)模的大小，就同各部門及其官員的既得利益掛上了鉤，其收費(fèi)的積極性自然越來越高；
既然不納入預(yù)算管理，其支出逃脫了各級(jí)人大的監(jiān)督審查，于是這些部門和官員就更加放開膽子收費(fèi)，致使收費(fèi)規(guī)模越來越大，以至一發(fā)不可收拾。發(fā)展下去，整個(gè)國民收入分配渠道必將陷入混亂狀態(tài)，“權(quán)錢交易”的腐敗行為愈演愈烈以至無法治理，到那時(shí)，一個(gè)收費(fèi)問題就不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題了。

　　西方國家城市政府收費(fèi)制度的規(guī)范，我國城市政府收費(fèi)制度的不規(guī)范，兩相比較，不難看出，我們的問題出在：我們沒有把城市政府收費(fèi)納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理，缺乏一套嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)、規(guī)范收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制度，沒有對(duì)收費(fèi)實(shí)施法制化管理，我們甚至對(duì)國外收費(fèi)制度也缺乏足夠的了解和借鑒，這一系列的制度缺位，使城市政府（當(dāng)然不僅是城市政府）收費(fèi)出現(xiàn)混亂狀態(tài)也就不足為奇了。有專家說造成這種狀況的重要原因在于政府需求過大－－改革過程中財(cái)政收入減少而政府的職能卻在增加，政府機(jī)構(gòu)規(guī)模持續(xù)膨脹，為了維持政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)， 不得不在預(yù)算外“開口子”，即所謂“稅不夠，費(fèi)未湊” 。其實(shí)，要求大了，如果管理跟上，不一定就亂。需求無論如何構(gòu)不成政府收費(fèi)混亂的根本原因，問題出在制度上。

　　三、 我國城市政府非規(guī)范收費(fèi)的成因及其治理

　�。ㄒ唬┲贫榷倘笔俏覈�城市政府非規(guī)范收費(fèi)的根本原因

　　城市政府非規(guī)范收費(fèi)制度形成的直接原因在于城市政府的正式收入（既現(xiàn)行體制下的規(guī)范收入）不足以應(yīng)付其支出的增加，從而迫使城市政府在正式的制度外尋找彌補(bǔ)收入不足的出路。其深層次的原因則在于，轉(zhuǎn)軌時(shí)期決策權(quán)的分散化導(dǎo)致城市政府事權(quán)的增加，現(xiàn)行的財(cái)政制度不適應(yīng)城市政府行使職能需要。與此同時(shí)，由于財(cái)政立法與司法的缺陷形成了一定的“制度真空”，從而使非規(guī)范的財(cái)政制度應(yīng)運(yùn)而生，所以說，非規(guī)范收費(fèi)制度的產(chǎn)生在于城市財(cái)政制度的短缺。

　　制度是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范體系。諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•C•諾思在《論制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用》一文中指出：“制度是為人類設(shè)計(jì)、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束。制度是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　”按照價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和利益取向可分為激勵(lì)制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新。表明制度不僅是一種規(guī)范、一種限制，而且也是一種激勵(lì)、一種動(dòng)力。我國城市政府公共服務(wù)收費(fèi)之所以出現(xiàn)嚴(yán)重不規(guī)范現(xiàn)象，其原因在于只注重制度的激勵(lì)、動(dòng)力，而忽視規(guī)范、限制即制度約束，這就形成了制度的短缺。

　　制度短缺主要有制度需求過度和供給不足兩種表現(xiàn)形式，我國屬于制度供給不足的短缺。制度需求總是不斷增長的，有時(shí)會(huì)呈加速度趨勢(shì)，制度供給則是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的。制度供給者在決定是否“生產(chǎn)”和提供新制度時(shí)，事先要進(jìn)行個(gè)別成本與受益的分析。制度供給主要受憲法、新制度成本、財(cái)政收支以及文化背景和意識(shí)形態(tài)的約束，這些因素結(jié)合起來等于該項(xiàng)制度的個(gè)別成本。在個(gè)別成本很大的情況下，制度供給者就缺少“生產(chǎn)”新制度的動(dòng)力，從而使制度需求得不到滿足，由此形成制度的短缺。

　　城市政府事權(quán)及職責(zé)的增加，擴(kuò)大了城市政府相關(guān)的制度設(shè)置范圍，實(shí)際上是增加了制度的需求，如城市政府的決策制度，部分立法制度以及就業(yè)安置制度、投資制度、教育制度、公共品投資與管理制度、地方性國有資產(chǎn)管理制度等等，而其中最重要的大概可以算是城市財(cái)政的支出管理及收入管理制度，因?yàn)閹缀跛�有城市政府職能的履行都離不開財(cái)政的支持。事權(quán)的增加直接表現(xiàn)為城市財(cái)政支出數(shù)量的增加，同時(shí)也要求城市財(cái)政收入數(shù)量增加，而原有的財(cái)政收支及管理制度已不能適應(yīng)這種需要。因此，新的城市財(cái)政制度的建立，就成為現(xiàn)實(shí)問題。

　　與此同時(shí)，投資體制改革、金融體制改革、外貿(mào)體制改革也隨著分權(quán)化改革提上議事日程，這種原有的城市財(cái)政制度與原有的城市投資制度、金融制度、外貿(mào)制度之間的均衡關(guān)系被打破，也迫使城市財(cái)政制度進(jìn)行相應(yīng)地改革。改革本身就是一種制度創(chuàng)新的過程。這是另一種對(duì)城市財(cái)政制度的需求。

　　相對(duì)于城市財(cái)政制度需求而言，我國財(cái)政制度供給是不足的。制度供給是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的制度安排，這種制度安排既有歷史形成而仍被沿襲的，也有制度生產(chǎn)者根據(jù)現(xiàn)時(shí)制度環(huán)境而創(chuàng)新出來的，城市財(cái)政制度供給不足就是這兩種制度的總和不能滿足城市財(cái)政需求而形成的一種制度不均衡狀態(tài)。城市財(cái)政制度供給不足首先是一種制度供給絕對(duì)量的不足，即現(xiàn)行城市財(cái)政制度安排尚存在著許多制度“真空”，滿足不了迅速發(fā)展的城市財(cái)政關(guān)系的需要；
其次，城市財(cái)政制度供給不足是一種制度生產(chǎn)主體創(chuàng)新意識(shí)不足，缺少制度創(chuàng)新的激勵(lì)；
最后，已形成的城市財(cái)政制度在實(shí)際中得不到有效的貫徹與實(shí)施以及原有的不符合現(xiàn)實(shí)需要的制度未被淘汰也是一種制度供給不足。

　　城市財(cái)政制度供給不足的具體表現(xiàn)有：（1）城市政府沒有稅收立法權(quán)；
（2）城市政府沒有公債發(fā)行權(quán)；
（3）城市政府間財(cái)政體制尚未有效地建立起來；
（4）城市政府間轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)未完善；
（5）符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的城市預(yù)算外資金管理制度尚未形成。由于城市財(cái)政制度供給不足，城市政府無法通過規(guī)范化的城市財(cái)政制度籌集到足夠的履行其職能的收入，城市財(cái)政的規(guī)范性收入增幅減緩甚至萎縮。與此同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的財(cái)政制度約束，城市政府部門的支出總量急劇膨脹，支出結(jié)構(gòu)不合理，許多支出項(xiàng)目難以通過規(guī)范性收入得以滿足，非規(guī)范性收入于是應(yīng)運(yùn)而生，導(dǎo)致城市財(cái)政收入機(jī)制運(yùn)行病態(tài)化。

　　城市財(cái)政制度供給不足的主要原因在于城市政府職能轉(zhuǎn)變過程中制度的建立與城市政府職能轉(zhuǎn)換沒有同步進(jìn)行。首先，改革過程中政府職能轉(zhuǎn)換不到位、不及時(shí)，政府要行使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的雙重職能而收入分配格局卻先期實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，致使支出壓力不斷增大，財(cái)政體制與制度調(diào)整的余地和空間越來越小。其次，我國的改革具有摸索的性質(zhì)，因而財(cái)政制度供給不可避免地要受到“時(shí)滯”因素的影響，這也使財(cái)政制度供給遲緩化。第三，我國的市場(chǎng)化改革是中央政府主導(dǎo)型改革，制度的創(chuàng)新與貫徹以不影響和威脅中央政府的權(quán)威為前提，而我國中央與地方的矛盾沖突則集中地表現(xiàn)為財(cái)政關(guān)系的矛盾。在這種條件下城市財(cái)政制度的創(chuàng)新無疑要受到影響和阻礙。最后，我國現(xiàn)行規(guī)范的財(cái)政制度對(duì)城市政府而言是不夠的，而分稅制體制未將預(yù)算外資金管理制度納入規(guī)范之列，因此分稅制也只是解決了部分問題，城市財(cái)政的許多其它問題遠(yuǎn)未得到解決。

　　城市財(cái)政制度供給的不足，使城市政府不能有效地籌集到滿足其履行職能的公共收入量，城市財(cái)政地位的相對(duì)獨(dú)立化又不能使這個(gè)問題通過體制來解決，這樣，城市財(cái)政只能自謀出路。同時(shí)改革又使城市政府變成事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)人”，城市政府在制度外解決其財(cái)政困難的動(dòng)機(jī)因此而產(chǎn)生。這種動(dòng)機(jī)得以實(shí)現(xiàn)源于三個(gè)因素的存在：一是預(yù)算外資金管理制度存在著重大缺陷，二是政府與企業(yè)之間的紐帶關(guān)系未得到完全解除，三是違約成本低下，即不規(guī)范收費(fèi)受到的處罰較小，其中預(yù)算外資金管理制度的重大缺陷是“兩權(quán)”問題，即所有權(quán)和使用權(quán)均歸單位、部門所有，因此，誰能爭取到收費(fèi)權(quán)力誰就可直接受益，這無疑會(huì)激發(fā)起權(quán)力部門和單位的收費(fèi)熱情。政府與企業(yè)之間的紐帶關(guān)系主要表現(xiàn)為企業(yè)通過繳費(fèi)便可得出政府的保護(hù)和關(guān)照，由于這個(gè)原因，政府收費(fèi)、企業(yè)（個(gè)人）繳費(fèi)有時(shí)也有兩廂情愿的事。違約成本低下主要是因?yàn)槭召M(fèi)屬集體性行為，而“法不責(zé)眾”是一種普遍的心態(tài)，加上執(zhí)法不嚴(yán)等因素，使不合法收費(fèi)的受益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本。

　　城市政府?dāng)U展收費(fèi)權(quán)力也不是沒有任何阻力的，其阻力主要來自于中央政府和當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)、個(gè)人。城市政府從收費(fèi)政策的出臺(tái)到實(shí)施，實(shí)際上也是城市政府與中央政府、城市中的企業(yè)、個(gè)人博弈的結(jié)果，通過掌握信息、政策等方面的優(yōu)勢(shì)，城市政府往往都能戰(zhàn)勝阻力，在博弈中獲勝。

　�。ǘ�）根治城市政府非規(guī)范收費(fèi)的思路

　　根治城市政府非規(guī)范收費(fèi)行為，出路在于擴(kuò)大城市財(cái)政制度供給。這種制度供給主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1. 建立規(guī)范城市政府收入的機(jī)制

　　如果缺少一種規(guī)范政府收入行為的機(jī)制，我們永遠(yuǎn)無法制止亂收費(fèi)現(xiàn)象，而建立這樣一種機(jī)制，是我國城市財(cái)政管理走向成熟和規(guī)范化的標(biāo)志。

　　首先，必須以法制為基礎(chǔ)。在稅收立法權(quán)方面，所有城市政府的收費(fèi)項(xiàng)目，都必須經(jīng)過全國或省級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的法律程序規(guī)范分配秩序。城市政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。任何城市政府，任何一位城市政府官員，都要牢記這一點(diǎn)。作為中央政府來說，應(yīng)當(dāng)結(jié)合黃政稅改革，在稅權(quán)劃分上采取一些實(shí)際的步驟，保證城市政府擁有一定的稅收自主權(quán)。對(duì)那些作為中央地方共享收入的稅種，其管理權(quán)限主要?dú)w中央，地方應(yīng)當(dāng)參與協(xié)商制定；
對(duì)城市稅收體系中的主要稅種和在全國普遍開征的稅種，其立法權(quán)，稅種的開征停征權(quán)，稅目稅率的調(diào)整權(quán)應(yīng)由中央和地方政府協(xié)商確定，但在制定稅目稅率時(shí)，應(yīng)保持一定幅度的彈性，各地方可以根據(jù)各自的實(shí)際酌情確定；
對(duì)城市稅體系中的一些小稅種和區(qū)域性很強(qiáng)的稅種其立法權(quán)和管理權(quán)可完全歸屬城市，中央政府不要直接干預(yù)，但在報(bào)請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)時(shí)，中央可以根據(jù)類似于日本的“課稅否決制”對(duì)不符合中央政府規(guī)定，有悖于全國統(tǒng)一與地區(qū)差異兼顧原則的稅種實(shí)行否決。此外還要明確國地兩套稅務(wù)系統(tǒng)的征管范圍，理順征管關(guān)系，等等。

　　其次，要提高政府與經(jīng)濟(jì)的民主化程度。在政治與經(jīng)濟(jì)的民主化程度較高時(shí)，政府的收費(fèi)不僅要體現(xiàn)、符合公眾意愿，而且還要接受公眾的監(jiān)督。公眾在接受某些特定的服務(wù)時(shí)，也有完全的選擇自由，這樣才能使政府的收費(fèi)規(guī)范化，科學(xué)化。反之，如果政治與經(jīng)濟(jì)的民主化程度不高，政府可以濫用公共權(quán)力，政府的收費(fèi)行為必然會(huì)“越界”，收費(fèi)行為也會(huì)在不規(guī)范的軌道上越走越遠(yuǎn)，大量的腐敗現(xiàn)象和“尋租”行為也會(huì)愈演愈烈。城市權(quán)力機(jī)關(guān)要通過設(shè)置一定的機(jī)構(gòu)或借助其他機(jī)構(gòu)的力量，監(jiān)督城市政府對(duì)各種費(fèi)用的收集，管理和使用；
通過預(yù)算程序控制，專戶控制以及收費(fèi)的收支計(jì)劃等制度和手段來監(jiān)督城市政府的收費(fèi)行為。同時(shí)，還應(yīng)有條件地發(fā)動(dòng)民間力量，參與公共決策，實(shí)施監(jiān)督和管理。

　　第三，必須把城市政府的所有收入全部納入預(yù)算，即按照預(yù)算內(nèi)資金管理體系對(duì)全部政府收費(fèi)資金實(shí)施規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化管理。收入全部上交財(cái)政，支出由財(cái)政按批準(zhǔn)的預(yù)算核撥。管理原則與復(fù)式預(yù)算中的政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營基本一致。這是個(gè)目標(biāo)，為重現(xiàn)這一目標(biāo)，也可采取“逐步走”的方式，先把一部分收費(fèi)項(xiàng)目納入預(yù)算內(nèi)，列為“其他預(yù)算”科目專戶存儲(chǔ)，收支適當(dāng)掛鉤既增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，又調(diào)動(dòng)各單位積極性。在此基礎(chǔ)上，待時(shí)機(jī)成熟，再將全部收費(fèi)項(xiàng)目納入“其他預(yù)算”，形成完整的復(fù)式預(yù)算體系�？傊�，城市政府的收與支，必須全部處于預(yù)算之中，不能游離于預(yù)算之外，不允許有不受各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督的政府收支。

　　第四，要切斷各政府職能部門的行政、執(zhí)法行為與其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系。就是說，政論的一切收支由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)攬，除關(guān)稅、規(guī)費(fèi)等特殊形式的收入由海關(guān)或其他政府職能部門收取，那也只是一種“代收”、“代征”行為。必須斬?cái)嗾�府部門行政、執(zhí)法工作與其經(jīng)費(fèi)供給的一切直接的關(guān)系，不能給老百姓這樣的印象：“他們罰款是可以提成的”。

　　2. 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“費(fèi)改稅”進(jìn)程

　　費(fèi)改稅不是要取消所有的政府行政性收費(fèi)，而是要規(guī)范政府行政性收費(fèi)。稅收是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)，而費(fèi)的征收要以交換和直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。收費(fèi)與稅收的區(qū)別在于，收費(fèi)的主體是各級(jí)政府部門，而稅收是由國家征收的。稅收具有強(qiáng)制性、無償性、固定性的形式特征，涵蓋經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域�！独碚撋现v，只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，便應(yīng)承擔(dān)納稅義務(wù)。而費(fèi)只是針對(duì)特定部門、特定活動(dòng)征收的，只有獲得特定的服務(wù)才能有繳費(fèi)的義務(wù)。

　　然而，我們現(xiàn)在談的“費(fèi)”，不是上述規(guī)范化的費(fèi)，而是本來并不具備收費(fèi)性質(zhì)的“費(fèi)”。費(fèi)與“費(fèi)”，真假李逵混在一起，這才是我國政府收費(fèi)領(lǐng)域的癥結(jié)所在。

　　第一，在現(xiàn)存的政府收費(fèi)中，既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收，并未在征收的同時(shí)伴之以服務(wù)，因而屬于名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目；
也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

　　第二，現(xiàn)存政府收費(fèi)項(xiàng)目的相當(dāng)部分，并未經(jīng)過人民代表大會(huì)的審議，甚至未經(jīng)過上一級(jí)政府的批準(zhǔn)。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章，自行發(fā)文，在各自職權(quán)所能覆蓋的領(lǐng)域，巧立名目，按需而收的。在某種意義上說，這些收費(fèi)項(xiàng)目既不合法，也不規(guī)范。

　　第三，現(xiàn)存的政府收費(fèi)收入，基本上不納入預(yù)算。而是作為自收自支的財(cái)源，或歸入預(yù)算外收入，或進(jìn)入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的小金度。因而不受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，系不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外且開支范圍隨意性很大的收入。

　　顯而易見，現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)截然不同，不能混為一談。應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別開來，在區(qū)別的基礎(chǔ)上，討論“費(fèi)改稅”的對(duì)象問題。

　　“費(fèi)改稅”，當(dāng)然不是要將本來意義的政府收費(fèi)改為征稅。事實(shí)上，在我國，即使是改革之前的年代，政府收費(fèi)，如規(guī)費(fèi)，一直是政府收入的來源之一。對(duì)于它們，沒有必要也不慶當(dāng)改為征稅�？梢约{入“費(fèi)改稅”視野范圍的，只能是現(xiàn)存的政府收費(fèi)中與本來意義的政府收費(fèi)不相符的部分，即名為費(fèi)實(shí)為稅以及純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

　　實(shí)施費(fèi)改稅改革，應(yīng)當(dāng)在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計(jì)、逐步過渡、分步實(shí)施，同時(shí)要與稅制改革結(jié)合起來。應(yīng)當(dāng)遵循有利于強(qiáng)化政府宏觀管理職能和理順社會(huì)分配關(guān)系、有利于調(diào)動(dòng)中央政府與地方政府兩個(gè)積極性、規(guī)范城市政府收入機(jī)制和預(yù)算管理、有利于減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)的原則。對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)，應(yīng)取消一切不合理的收費(fèi)項(xiàng)目；
保留那些本來即屬于收費(fèi)范疇或名與實(shí)均為“費(fèi)”的政府收費(fèi)項(xiàng)目，將其納入規(guī)范化的收費(fèi)軌道；
將那些具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)，收入來源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬的行政性管理費(fèi)和基金項(xiàng)目改為稅收。費(fèi)改稅近期目標(biāo)可確定為：

　�。�1）燃油稅。設(shè)立燃油稅，對(duì)用汽油、柴油等作動(dòng)力的車輛、船泊從油品價(jià)格上征收一定比例的稅，取消養(yǎng)路費(fèi)和江河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等。鑒于目前一些城市引進(jìn)國外資金或利用銀行貸款建橋修路，收費(fèi)還貸（借），不失為在資金有限的情況下加快發(fā)展一種好辦法，可在一定時(shí)期內(nèi)，經(jīng)國務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)，對(duì)大型項(xiàng)目暫時(shí)保留車輛過路過橋特別通行費(fèi)等。燃油稅由國家稅務(wù)部門征收作為中央和地方共享收入，專項(xiàng)用于交通建設(shè)，財(cái)政監(jiān)督使用。

　�。�2）教育稅。改變目前的收費(fèi)辦法，開征教育稅，由城市稅務(wù)部門征收，專項(xiàng)用于教育事業(yè)，不準(zhǔn)教育費(fèi)挪作他用。

　�。�3）資源稅。目前，資源管理方面的行政性收費(fèi)多達(dá)幾十種收費(fèi)，而且是由多個(gè)部門征收使用，有相當(dāng)一部分用于養(yǎng)人，對(duì)資源的開發(fā)利用不利。為此，可將多種收費(fèi)納入資源稅管理范圍，由國家稅務(wù)部門征收，作為中央和城市政府共享收入，由財(cái)政管理，用于資源管理開支，接受審計(jì)部門監(jiān)督。

　�。�4）環(huán)境保護(hù)稅。城市中的環(huán)境污染問題日益突出，嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，威脅到人類的生存。為此，可設(shè)置環(huán)境保護(hù)稅，按有污染的單位所造成的污染程度，征收環(huán)境保護(hù)稅，由國家稅務(wù)部門征收，作為中央與城市政府共享收入，由財(cái)政部門撥款，環(huán)保部門進(jìn)行具體管理，用于環(huán)境保護(hù)開支，財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督使用。

　�。�5）社會(huì)保障稅。目前，我國設(shè)立了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險(xiǎn)基金。但是，這些基金分別由勞動(dòng)、人事、民政等部門征收管理，弊端較多，可以通過開征社會(huì)保障稅取代上述各項(xiàng)基金，統(tǒng)一由國家稅務(wù)部門征收，作為中央和城市政府共享收入，納入國家預(yù)算，由財(cái)政部門按預(yù)算撥款，有關(guān)部門具體管理使用，審計(jì)部門監(jiān)督，做到取之得當(dāng)，用之合理。

　�。�6）特別項(xiàng)目建設(shè)稅。為了加快城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，中央和城市政府采取開征專項(xiàng)基金的方式籌集資金用于江河治理、電力、鐵路和高速公路建設(shè)等方面，這是十分必要的。為了使這些專項(xiàng)基金憑借政府權(quán)力穩(wěn)定取得，可以考慮開征特別項(xiàng)目建設(shè)稅。這項(xiàng)稅收應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)，由國家稅務(wù)部門征收，作為中央和城市政府的共享收入，納入國家和預(yù)算，�？钣糜诔鞘谢�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，由財(cái)政監(jiān)督使用。對(duì)于這項(xiàng)稅收必須嚴(yán)格控制，按照國務(wù)院的統(tǒng)一規(guī)定，各省、市、自治區(qū)不能任意加征稅款，防止加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

　　近年來我國中央和地方政府采取有力措施大幅度裁減和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，并且在2003年末公布的十屆全國人大常委會(huì)的76件立法規(guī)劃中，行政收費(fèi)法被列為16件行政立法之一，很明顯，這些都是我國為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政行為、提高行政效率而采取的實(shí)質(zhì)性步驟�？梢灶A(yù)見的是，在不遠(yuǎn)的將來，公共收費(fèi)將變得日益規(guī)范和科學(xué)，越來越符合市場(chǎng)化改革的需要，也越來越為廣大人民群眾所理解和接受。

　�。ㄅc首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)王晶副教授合作，寫于1999年）

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