■“信訪洪峰”的到來，給社會穩(wěn)定工作敲響了警鐘。如何啟動維護社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“避震器”，如何暢通人民群眾維護合法權(quán)益的多種渠道，積極應對“信訪洪峰”，采取有效措施削峰減洪、分流泄洪，使信訪總量退到警戒水位線之下，確保“穩(wěn)定大堤”安全，應該是當前和今后一段時間維護社會穩(wěn)定工作的重點。

　　■“依法治訪”的前提是依法行政和公正司法。對待人民內(nèi)部矛盾，一味地堵，無助于問題的解決，而只會增加矛盾的積累，甚至使人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為敵我矛盾，給社會穩(wěn)定造成極大隱患。

　　■要積極啟動釋放群眾怨氣和不滿情緒的“減壓閥”，讓群眾有說話和論理的地方，避免社會矛盾這個不斷膨脹的球體自我引爆；
積極暢通利用法治手段、社會團體等方式化解社會矛盾的多種渠道，對“信訪洪峰”起到分流泄洪作用，緩解信訪部門過大的壓力。

　　隨著在改革進程中所積累起來的社會矛盾的逐步釋放，去年以來群眾信訪量呈激增之勢，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長的群訪、重訪、赴京上訪現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了自焚、跳河、跳樓等極端過激行為，在一些地方和行業(yè)引起了連鎖反應，社會穩(wěn)定工作面臨嚴峻考驗。《了望東方周刊》撰文認為，2003年中國遭遇了前所未有的“信訪洪峰”。

　　信訪工作是社情民意的“晴雨表”。“信訪洪峰”的到來，給社會穩(wěn)定工作敲響了警鐘。這表明，在一些地方的民意渠道、司法救濟渠道還不夠暢通，地方黨委和政府對法制意識日趨增強的公民的正當權(quán)利訴求缺乏有效、完善的對話渠道和解決機制，人大的監(jiān)督職能和人大代表的作用尚未充分發(fā)揮，致使很多尚處萌芽階段的矛盾未能在基層一線得到妥善解決，以至被不斷放大和激化，最終上交、聚集到上級信訪機構(gòu)乃至國家信訪部門，給維護社會穩(wěn)定帶來了極大壓力。因此如何啟動維護社會穩(wěn)定的“減壓閥”和“避震器”，如何暢通人民群眾維護合法權(quán)益的多種渠道，積極應對“信訪洪峰”，采取有效措施削峰減洪、分流泄洪，使信訪總量退到警戒水位線之下，確保穩(wěn)定大堤安全，應該是當前和今后一段時間維護社會穩(wěn)定工作的重點。

　　一、當前信訪洪峰的成因

　　當前信訪洪峰的成因主要有內(nèi)在原因和外在原因兩個方面。其內(nèi)在原因在于，隨著改革的不斷深入，社會正在經(jīng)歷深刻變革，各種利益關(guān)系的調(diào)整力度加大，深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，公民的維權(quán)意識不斷增強，造成沖突糾紛加劇，信訪總量不斷攀升。據(jù)國家信訪局局長周占順分析，目前上訪者反映的問題主要集中在八個方面：一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題；
二是“三農(nóng)”問題；
三是涉法涉訴問題；
四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題；
五是反映干部作風不正和違法亂紀問題；
六是基層機構(gòu)改革中的問題；
七是環(huán)境污染問題；
八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇問題。這八個問題正是當前改革進程中的熱點、難點問題，是一個體制性的大問題。要從根本上解決，需要一個較長的過程。對此，十六屆三中全會已經(jīng)提出了“五個統(tǒng)籌”的目標，將在以后的改革中逐步予以解決。

　　造成信訪洪峰的外在原因在于，國家體制設計中化解矛盾和消除不穩(wěn)定因素的其他渠道不夠暢通，使得大量矛盾“百川入一海”，過度聚集于信訪通道。其根源主要是：

　　（一） 訴訟成本過高，司法救濟渠道不夠暢通

　　從理論上說，司法救濟是社會公正的最后一道防線，是化解社會矛盾的主陣地和主戰(zhàn)場。但是，在實踐中，由于訴訟成本過高、行政干預、地方保護主義等多種因素的存在，弱勢群體很少選擇啟動司法救濟途徑來維護自己的合法權(quán)益，司法救濟未發(fā)揮應有的最大作用。就弱勢群體的經(jīng)濟條件而言，面對高昂的訴訟費、律師費、執(zhí)行費等救濟成本，司法救濟這道防線是一條難以逾越的鴻溝�！坝欣頍o錢莫進來”成其真實寫照。盡管法律有規(guī)定，當事人經(jīng)濟特別困難的，案件受理費等訴訟費用可以實行緩交、減交和免交，同時也可向有關(guān)部門尋求法律援助，但實際中操作程序復雜，政策受眾面極小，絕大多數(shù)弱勢群體都不符條件。很多當事人由于交不起各種費用而打不起官司。另外在一些基層，司法活動中的行政干預、地方保護主義、久拖不決和執(zhí)行難等問題比較嚴重，群眾對司法公正抱有懷疑。有的地方甚至對司法審判設置禁區(qū)，規(guī)定某些類型的案件不能受理。凡此種種，都在一定程度上堵截了老百姓的訴訟之路。于是，退而求其次，踏上費用相對低廉的漫漫上訪之路成了無奈之舉。

　�。ǘ�）一些基層政府的依法行政意識淡薄，缺乏化解矛盾的對話渠道和解決機制

　　當前普通群眾的法制意識、維權(quán)意識不斷覺醒和增強，而一些基層政府的依法行政、執(zhí)政為民的意識卻比較淡薄，指導思想上片面追求GDP，忽視協(xié)調(diào)發(fā)展，重大決策缺乏透明度，工作方式簡單、粗暴，已滯后于形勢發(fā)展的要求。有的基層官員甚至將提出正當要求的群眾視作刁民，不惜采取威脅、恐嚇和強制措施等手段，導致摩擦、糾紛加劇，干群關(guān)系緊張。面對一些重大突發(fā)事件，有的基層政府往往采取堵、壓辦法，缺乏有效的對話渠道和解決機制，致使矛盾被不斷激化、上交。例如，在遼寧某地，因環(huán)境污染問題長期得不到解決，最后竟出現(xiàn)了村民劫持副市長達十四個小時的事件；
在浙江某縣，因政府違規(guī)征地，還上演了村民敲鑼打鼓向鎮(zhèn)政府領(lǐng)導送國家文件讓其學習的一幕。

　　國家信訪局局長周占順提出，目前群眾信訪所反映的問題中存在著四個“80%”：即80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；
80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；
80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；
80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。這說明，在新的形勢下，基層政府的工作作風、執(zhí)政能力、就地化解矛盾的能力離“三個代表”的要求和人民群眾的期望尚有一定的差距。

　　（三）人大監(jiān)督職能缺位，人大代表的作用尚未充分發(fā)揮

　　地方各級人大是地方的最高權(quán)力機關(guān)，履行對地方政府、法院、檢察院的監(jiān)督職能。各級人大代表是聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，履行傾聽民聲、反映民意、參政議政的職責。然而反觀現(xiàn)實，人大和人大代表在社會經(jīng)濟生活中尚未發(fā)揮其應有的作用。由于受中國傳統(tǒng)文化的影響，政府至今處于強勢地位，同級人大對一府兩院的監(jiān)督只停留在較淺層次，動“真刀真槍”、動真格者很少，對大量信訪案往往只是一轉(zhuǎn)了之。對不少地方人大來說，詢問、質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式只是憲法用語，實踐層面上鮮有運用和啟動此類程序的。這是造成人大監(jiān)督乏力、監(jiān)督職能缺位的重要原因。與此同時，一些人大代表熱衷于搞宏觀的、抽象的、遠離現(xiàn)實的提案，缺乏與選區(qū)群眾溝通聯(lián)系的熱情，習慣于看領(lǐng)導的眼色行事，對社會上呼聲很高、反響很大的熱點、焦點問題視而不見，缺少為民請命的勇氣。以至于很多老百姓有問題習慣于找黨委和政府，而不知道可找人大代表反映問題，有的選民甚至對人大代表解決問題的能力表示懷疑�？梢�，在國家的監(jiān)督體系中，地方基層人大代表尚遠未發(fā)揮其傳遞社情民意、化解社會矛盾的重要作用，他們素質(zhì)和能力有待進一步提高。

　�。ㄋ模┬旁L機構(gòu)的作用和手段有限，效率低下

　　“信訪洪峰”的形成與信訪機構(gòu)自身的先天不足也有莫大關(guān)系。信訪機構(gòu)目前的人員素質(zhì)、處置手段、機構(gòu)設置、運轉(zhuǎn)流程與現(xiàn)實情況越來越不適應，再加上缺乏有效的制約、監(jiān)督手段，導致處置效率低下，重復上訪不斷。突出表現(xiàn)在四個方面：一是機構(gòu)地位低。尤其在基層地方政府，信訪部門日益邊緣化，辦公場所、辦公條件和福利待遇差，工作可有可無，領(lǐng)導不重視。二是人員素質(zhì)不高。以老弱病殘居多，業(yè)務素質(zhì)差，對政策不熟悉、不了解，處理實際問題的能力差。三是人治色彩嚴重。主要靠領(lǐng)導批示處理問題，法定依據(jù)不足。四是缺乏有效處置手段。主要靠層層批轉(zhuǎn)，基層應付推諉的多，缺少制約手段。

　　二、削減“信訪洪峰”的幾條對策

　　“信訪洪峰”是社會運行狀況的警示燈，昭示著當前社會潛伏著比較嚴重的危機和矛盾。跳樓、自焚等極端過激行為只是弱勢群體申訴無果情況下的絕望抗爭。如果聽任此類矛盾發(fā)展、積累到一定程度，那么一旦遇有合適的氣候與土壤，危機終將爆發(fā)，穩(wěn)定大堤決口的后果將不堪設想。因此，面臨“信訪洪峰”，必須積極尋找有效的應對之策，以保證穩(wěn)定大堤的安全。“放氣減壓，分流泄洪”八個字是可以考慮的總原則。也就是說，要積極啟動釋放群眾怨氣和不滿情緒的“減壓閥”，讓群眾有說話和論理的地方，避免社會矛盾這個不斷膨脹的球體自我引爆；
積極暢通利用法治手段、社會團體等方式化解社會矛盾的多種渠道，對信訪洪峰起到分流泄洪作用，緩解信訪部門的過大壓力。

　�。ㄒ唬� 正確認識信訪部門的作用，但不能寄予太大厚望

　　在現(xiàn)有的國家體制和法律體系下，對信訪部門寄予太大的厚望，希望通過其來化解、處理總量龐大的人民內(nèi)部矛盾，是不現(xiàn)實，也是不可能的。信訪部門的確需要繼續(xù)予以重視和加強，但不能包打天下，其也必須在法律的軌道內(nèi)運行，過度依賴于領(lǐng)導批示的處理模式有悖于法治建設的要求。有人建議，為了提高信訪效率，須賦予信訪部門對信訪案件的直接處置權(quán)力。這種建議是不妥當?shù)模�一旦實施將有損法制權(quán)威。信訪案中很多是對行政處罰和法院判決的不滿和申訴，對這類案子的監(jiān)督、處理需要啟動相應的法律程序，而由于受審級、審限、管轄權(quán)等因素的限制，各級機關(guān)（無論是人大，還是政府、法院、檢察院）中的信訪部門，都不宜對此類案子直接處置，批轉(zhuǎn)有關(guān)部門、加強監(jiān)督是最合適的做法。但這并不等于信訪部門就無所作為了。在當前形勢下，可著重加強以下工作：一是加強領(lǐng)導，改善條件。各級領(lǐng)導要加強對信訪部門在化解社會矛盾中重要性的認識，改善辦公條件，加大工作支持力度。二是優(yōu)化人員組合，提高素質(zhì)。信訪工作的涉及面很廣，諸如動拆遷、“三農(nóng)”問題、職工下崗等問題，法規(guī)、政策繁多，處理起來相當復雜，沒有過硬的業(yè)務素質(zhì)和化解矛盾的能力就較難開展工作。因此合理配置人員，提高信訪工作者的政策理論水平和業(yè)務素質(zhì)是當務之急。三是加強信息網(wǎng)絡建設，提高工作效率。信訪工作必須充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，借助電子政務實施的機會，加強網(wǎng)絡信息建設，實現(xiàn)網(wǎng)上受理和各信訪部門之間的互聯(lián)互通，減少信函批轉(zhuǎn)，逐步推行網(wǎng)絡批轉(zhuǎn)，提高辦理效率。四、減少批轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，增加制約手段，加大督辦力度。要改變層層批轉(zhuǎn)、一轉(zhuǎn)到底的做法，落實主辦部門和督辦部門，規(guī)定辦理期限，加強追蹤協(xié)調(diào)。要加大信訪部門在干部政績考核、人事任免上的發(fā)言權(quán)，增加對職能部門和下級辦理不力的制約手段。五是要加強信息的預警分析，預防突發(fā)事件。加強對信訪信息的梳理、分析，對熱點、焦點問題及時預警，提出政策建議。對有可能引發(fā)不穩(wěn)定的苗頭和因素要及早處置，盡量消除在萌芽狀態(tài)，避免產(chǎn)生重大的突發(fā)事件。

　�。ǘ�） 謹慎推進基層民主政治建設，提升基層官員的執(zhí)政能力

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣一級政府謹慎推進民主政治建設，有選擇的開展直選試點工作，賦予群眾知情權(quán)和選擇權(quán)。這樣才能增強官員“執(zhí)政為民”和“依法行政”意識，真正變“對上負責”為“對下負責”。在試點的基礎(chǔ)上，要認真總結(jié)經(jīng)驗，逐步擴大試點范圍。

　　針對基層官員執(zhí)政能力弱化的狀況，在基層領(lǐng)導班子中大力推進執(zhí)政能力建設。指導思想上要樹立起正確的政績觀和發(fā)展觀，按照“五個統(tǒng)籌”的目標，追求社會的全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，真正發(fā)展好、實現(xiàn)好、維護好廣大人民群眾的根本利益。加大重大決策的透明度，注意改革力度和人民群眾可承受程度的結(jié)合，做透思想工作，改變工作方法和工作作風。對改革進程中出現(xiàn)的問題和矛盾，積極構(gòu)建與人民群眾的對話渠道，加強溝通交流，消除因信息不對稱所帶來的誤會和摩擦，增進相互之間的理解；
增強法制意識，嚴格按照法規(guī)、政策辦事，積極建立就地消化矛盾和危機的解決機制和應急機制，不將矛盾和問題上交�？傊�，要將能否正確處理人民內(nèi)部矛盾要作為考核官員執(zhí)政能力的一個重要指標。

　　（三） 充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能和人大代表的作用

　　在新的形勢下，人大作為處于權(quán)力系統(tǒng)樞紐地位的最高權(quán)力機關(guān)，應按照法律所賦予的權(quán)力，加大介入信訪領(lǐng)域的力度，使其成為分流、吸納“信訪洪峰”的一個重要渠道。

　　各級人大和人大常委會要充分重視信訪工作，將來信來訪作為行使監(jiān)督職能的重要信息來源。積極實踐法律所賦予的多種監(jiān)督手段，以個案監(jiān)督為切入點，綜合運用詢問、質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督方式，切實加強監(jiān)督力度。通過典型個案監(jiān)督帶動全局工作，(點擊此處閱讀下一頁)

　　增強“一府兩院”的責任意識、法治意識，提高人大批轉(zhuǎn)信訪件的整體解決率。

　　與此同時，優(yōu)化人大代表選舉結(jié)構(gòu)，適當增加基層代表的數(shù)量，把議政能力強、善于聯(lián)系群眾的人推薦為代表候選人。積極推進專職人大代表工作，充分發(fā)揮專職代表在人大監(jiān)督機制中的作用。人大代表要增強與選民之間的交流互動，真正沉到鄉(xiāng)村社區(qū)，傾聽選民意見。敢于正視熱點、焦點問題，樂于做選民的代言人，勇于為維護選民的合法權(quán)益和化解社會矛盾奔走呼告，切實發(fā)揮其橋梁、紐帶作用。

　�。ㄋ模┙档驮V訟成本，暢通司法救濟渠道

　　在司法實踐中要真正貫徹“司法為民”，最重要的是要降低司法救濟門檻，降低訴訟成本，擴大訴訟費緩交、減交和免交的范圍，不設案件受理禁區(qū)，保證弱勢群體有理打得起官司、有理打得成官司、有理打得贏官司。司法行政部門也要擴大法律援助的范圍，建立多種形式的法律志愿者隊伍，為弱勢群體提供免費法律服務。黨委和政府部門要尊重審判獨立，不干擾司法活動。法院也要牢固樹立裁判中立觀念，自覺排除來自各方面的干預和干擾，堅持公正審判，最大限度地實現(xiàn)公平和正義。法院還要積極創(chuàng)新工作方式，有效化解執(zhí)行難，切實維護司法權(quán)威。

　　在當前，各級人民法院尤其是基層法院，應針對社會上的熱點、焦點問題，降低訴訟門檻，面向社會集中受理一批人民群眾廣為關(guān)注的案件，簡化案件審理程序，加快審理速度，及時宣判，以有效化解社會矛盾。同時加緊清理積案、陳案，避免久拖不決。加大各類申訴案件復查，適時啟動審判監(jiān)督程序，對冤假錯案予以改判。司法救濟渠道的暢通，必將大大減輕信訪部門的沉重壓力。

　�。ㄋ模� 充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、消協(xié)等團體的“避震器”作用

　　進一步加強工會、婦聯(lián)、消協(xié)等團體和人民調(diào)解員的作用，增強其分洪能力，也是削減“信訪洪峰”的渠道之一。例如，針對愈演愈烈的農(nóng)民工欠薪問題，在依靠勞動行政執(zhí)法部門的同時，必須發(fā)揮起工會的作用。要在9400萬民工群體中積極開展組建工會工作，開展互救互助和集體維權(quán)，使每個孤弱無援的民工集合起來，提高在強大資方面前的談判能力，切實維護自身合法權(quán)益。再如，被譽為“第二信訪辦”的各級消費者協(xié)會，自1985年陸續(xù)成立以來，在化解消費糾紛方面做了大量工作。但是在新的形勢下，消協(xié)在經(jīng)費、人員、調(diào)解手段以及如何增強權(quán)威性等方面也遇到了不少困難，亟待政府的支持。還有遍布城鄉(xiāng)的人民調(diào)解員在處理人民內(nèi)部矛盾方面曾發(fā)揮過重要作用。但在新的市場經(jīng)濟條件下，人民調(diào)解工作如何尋找新的切入點和突破口，發(fā)揮起更大的作用，都是需要進一步研究和探討的。

　　“信訪洪峰”并不可怕，關(guān)鍵是要引起重視，采取有效的疏導辦法，通過多種渠道予以分流�！耙婪ㄖ卧L”的前提是依法行政和公正司法。對待人民內(nèi)部矛盾，一味地堵，無助于問題的解決，而只會增加矛盾的積累，甚至使人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為敵我矛盾，給社會穩(wěn)定造成極大隱患。目前，一些地方對“集體上訪”、“聚眾上訪”、“自殺救濟”等極端行為不斷采取了高壓措施，已引起廣大群眾的逆反心理和強烈不滿。這種簡單、粗暴的處理方法是官員執(zhí)政能力弱化的表現(xiàn)，等于將尋求政府幫助的弱勢群體推向了自己的對立面。當前中央要對一些地方在處理人民內(nèi)部矛盾中存在的擴大化、極端化傾向予以嚴厲糾正。最根本的是要“跳出信訪看信訪”，挖掘問題產(chǎn)生的社會根源，采取民主和法治的手段，予以綜合治理。這才能真正保證一個國家的長治久安。

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