一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)塑的重要層次

　　目前，我國大農(nóng)業(yè)的空間格局，即農(nóng)、林、牧、漁在國土資源中的分布，是歷史上眾多因素綜合作用的結(jié)果。就我國目前農(nóng)地資源的總量來看，大約有 7％～8％即 1．5億畝左右屬于不宜農(nóng)耕的生態(tài)脆弱區(qū)。這些農(nóng)地主要分布在國土三大階地分界間的幾大山脈之中和自新疆南部直到內(nèi)蒙古東部一線的草原及沙漠邊緣地區(qū)，并已經(jīng)開始大面積侵蝕草原、森林、濕地、水面，使國土的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重持續(xù)惡化。也就是說，在我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量中，特別是糧食產(chǎn)量中，有相當(dāng)一部分是以支付生態(tài)成本作為代價來支撐的。但這一成本具有明顯的外部性。比如，這類地區(qū)的農(nóng)民大多采用戶種薄收的方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即用外在的生態(tài)資源投入替代內(nèi)在的物質(zhì)成本投入，以減少產(chǎn)品的物化成本比例。這樣形成的農(nóng)產(chǎn)品供給能力以及價格水平，應(yīng)當(dāng)說存在很大的扭曲，并隱含了未來會加倍償還的生態(tài)透支成本。如果沿用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的說法，即產(chǎn)品的邊際成本支出極高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個歷史性、多層面上的問題，比如，由粗放到集約，由分散作業(yè)到規(guī)模經(jīng)營，由以粗糧作物為主到以細(xì)糧作物為主，由作物的低品質(zhì)到作物的優(yōu)良品質(zhì)；
再比如，糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物之間比例關(guān)系的不斷調(diào)整，一些作物產(chǎn)區(qū)的不斷集中，等等。這一過程在歷史上基本一直都沒停止過，特別是在改革開放之后，這一過程發(fā)展得十分迅速。本文所提出的農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，是從生態(tài)意義的角度來談農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題。如果說不同作物之間在結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，可以依靠市場價格信號引導(dǎo)，那么，農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及扭轉(zhuǎn)生態(tài)透支惡化的趨勢則恐怕要在很大程度上依賴政府的行政調(diào)控手段。中央提出\"一退三還\"即退耕還林、還草、還湖的政策，以及\"退耕還林（草），封山綠化，以糧代賑，個體承包\"的指導(dǎo)方針，對于農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改善生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)說是一次難得的歷史性機(jī)遇。如何緊緊抓住這次機(jī)遇，盡快從根本上改變我國大農(nóng)業(yè)空間格局上的扭曲，從目前的實際情況看，對各級政府來說應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。這當(dāng)中急需出臺硬制度、大政策、強措施。

　　二、生態(tài)運史：低收益大損失

　　就我國歷史上大農(nóng)業(yè)空間格局對生態(tài)環(huán)境所造成的影響來看，據(jù)有關(guān)部門的報告，我國僅25度坡以上的農(nóng)田就有9200多萬畝，涉及人口超過30O0萬人，所侵入的緩坡森林、草原、高原草甸、濕地、湖面和礦山以及工程污染所造成的土地?fù)p毀尚未計算在內(nèi)。據(jù)初步估算，我國超生態(tài)負(fù)荷的1．5億畝農(nóng)田雖然占全國總耕地面積的比重不大，但其危害則是全局性的。這1．5億畝如果按平均每畝150公斤的糧食產(chǎn)量，每公斤1．2元的收購價格計算，總價值也只有270億元。其所涉及的人口大約在 5000萬人左右，只占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘牟蛔?5％。另據(jù)有關(guān)調(diào)查報告，我國每年僅因水土流失造成的洪災(zāi)和因植被破壞造成的沙化損失，至少在2O00億元以上，其中，僅沙化損失就有540億元�？梢哉f，這類地區(qū)表史上總體占地少、人口少、收益少但對全局的危害卻很大的特點。同時，這部分生態(tài)邊線性耕地絕大部分都分布在我國的貧困地區(qū)。當(dāng)貧困人口因為吃飯問題而采用毀林、毀革開荒的辦法維持生計的時候，生態(tài)的惡性循環(huán)就難以避免，相應(yīng)的農(nóng)政、林政管理約束必然趨于軟化。但反過來，這種狀況也給我們留下了生態(tài)意義上\"低投入、高產(chǎn)出\"的空間，即如果我們解決了這500O萬人的生計問題，也就意味著解決了一個全局性的國土生態(tài)安全問題，每年挽回的損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入。

　　三、機(jī)遇難得

　　對歷史上形成的這一空間結(jié)構(gòu)扭曲問題，客觀地講，過去由于糧食的長期短缺，國家難以實施大規(guī)模的農(nóng)業(yè)空間格局調(diào)整戰(zhàn)略，甚至在很大程度上容忍了用犧牲生態(tài)效益的辦法來支撐農(nóng)產(chǎn)品總量的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。但目前農(nóng)業(yè)形勢已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，據(jù)國家內(nèi)貿(mào)局最新的測算，在111種農(nóng)副產(chǎn)品中，供求基本平衡的商品占40．54％，供過于求的商品占56．76％，兩者共占 97． 3％，而且價格連續(xù)多年走低。但必須指出的是，從我國的人均土地資源，特別是人均水資源均大大低于世界平均水平的基本國情來看，農(nóng)產(chǎn)品的過剩不會是長期的現(xiàn)象。正是從這個意義上講，筆者認(rèn)為，目前應(yīng)立即著手從整體上扭轉(zhuǎn)大農(nóng)業(yè)空間格局的扭曲結(jié)構(gòu)，盡早剔除掉農(nóng)產(chǎn)品供給中的生態(tài)成本。從時機(jī)上看，現(xiàn)在實施這一措施是成本較低、難度較小的時期，是一次難得的歷史性機(jī)遇。所謂難得，是指我們的前人沒有得到今人的條件；
所謂機(jī)遇，無非是說，在一個有限的時段內(nèi)操作起來收益大而成本低，成功的希望比較大。因此，可以說這既是今人的幸運，也是令人的一大歷史責(zé)任。比較來說，這一關(guān)系全局的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)被列入國家最緊迫、最重大的戰(zhàn)略性工程之一。

　　四、行政調(diào)控要進(jìn)循市場規(guī)律

　　大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性空間格局調(diào)整，完全依靠市場引導(dǎo)的辦法，恐怕在短期內(nèi)十分困難。但過去已有的經(jīng)驗也表明，不遵循市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，恐怕事情也辦不成。因此，一定要在遵循市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律的前提下，抓住\"天時、地利、人和\"的機(jī)遇，\"動制、動地、動人\"。

　　動制，就是國家一定要對大農(nóng)業(yè)的農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)等諸產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、比例關(guān)系在空間上、地理區(qū)位上進(jìn)行全面定位，制定一系列產(chǎn)業(yè)政策和制度。比如，在空間格局上，對農(nóng)區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、漁區(qū)、農(nóng)林并重區(qū)、以林為主以農(nóng)為輔區(qū)、以牧為主農(nóng)林為輔區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)。人口控制區(qū)等，都要在自然地理和經(jīng)濟(jì)地理上做出定性的區(qū)劃，并做出相應(yīng)的嚴(yán)格政策規(guī)定和制度安排。比如，在國家定位的生態(tài)脆弱區(qū)，如果是以林為主，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)耕地面積就要受到嚴(yán)格的限制，同時，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)產(chǎn)品的定購任務(wù)、土地的延包方式和時限、人口總量規(guī)模的控制、縣鄉(xiāng)村邊界的適應(yīng)性調(diào)整等，都要做出相應(yīng)的改變。在農(nóng)政管理上，過去國家比較偏重于水利，而且?guī)в芯植啃浴＝窈笳畱?yīng)當(dāng)站在國土生態(tài)安全的高度，對大農(nóng)業(yè)的區(qū)域定位，重新做出全面的評估。就中國的國情來說，新的、現(xiàn)代的農(nóng)政管理應(yīng)當(dāng)在一個更高的層次上，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間布局的控制和管理。

　　動地，就是要考慮對不同用途、不同區(qū)位、不同地理自然條件的土地實行不同的土地產(chǎn)權(quán)政策。特別在對于基本脫離生產(chǎn)資料意義上的土地資源，即以生態(tài)保護(hù)為主的土地資源，只要有利于國土資源的生態(tài)保護(hù)，公有和私有兩種形式均可考慮。土改以后，國家之所以收回農(nóng)民手中的私有土地產(chǎn)權(quán)，是因為擔(dān)心重新發(fā)生土地的兩極分化現(xiàn)象。改革開放以后，之所以要平均分包到戶，也是因為耕地是農(nóng)民賴以生存的基本生活保障。今天的退耕還林，特別?quot;四荒\"地，如果是以生態(tài)保護(hù)為基本要求，則意味著這部分土地大部分可以退出生存保障意義上的經(jīng)濟(jì)功能，而被公益性的生態(tài)功能所取代。因此，這部分土地仍然保留戶戶平分的政策似已無必要。這部分以生態(tài)保護(hù)為核心目的的集體公有土地資源，可以考慮由集體或集體聯(lián)合采取超長期、大面積、全社會的方式競標(biāo)承包。國家的退補苗木資金向承包人集中發(fā)放，在必要的情況下，國家也可以根據(jù)樹木的成活、成材標(biāo)準(zhǔn)逐步收購生態(tài)林的所有權(quán)。另外，需要特別指出的是，在我國的相當(dāng)一部分地區(qū)，土地資源與水資源幾乎密切到就是一回事，即有水就有地，無水就無地。因此，動地的政策和措施自然應(yīng)當(dāng)涵蓋一些關(guān)乎較大區(qū)域范圍、關(guān)系全局利益的水資源統(tǒng)一調(diào)度的政策和措施。

　　動人，就是說企圖完全依靠人口格局不變，就地采取\"一退三還\"措施扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化的問題，恐怕很難有可持續(xù)性。從目前已經(jīng)出臺的措施來看，按所追面積補糧、補錢、補苗，實際都是各級財政拿錢。據(jù)財政部宣布，中國政府在今后的5年內(nèi)將投資1100億元用于西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。但這一投資到底能投多少年，資金是否能及時到位，如何核對所退耕地的面積、等級并測度\"三還\"的時效，尚無切實的具體政策和措施。有一種意見認(rèn)為，可以在退耕后的緩坡、小塊平地上搞精耕細(xì)作，靠資源質(zhì)量的提高，靠高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效來解決糧食問題。應(yīng)當(dāng)說這在少部分地區(qū)可以奏效，但在總體上很難實現(xiàn)。其中一個重要的原因是，現(xiàn)在的所謂精耕細(xì)作，所謂的\"兩高一優(yōu)\"，主要都是依靠現(xiàn)代化的工業(yè)技術(shù)、生物技術(shù)、作為工業(yè)品的農(nóng)用生產(chǎn)資料來支撐的。據(jù)比較保守的估算，以糧食為例，除去近 30％的商品糧外，其余 7O％農(nóng)民自需的糧食中，至少有 40％左右也必須用作為工業(yè)品的農(nóng)用生產(chǎn)資料來補足。也就是說，如果農(nóng)民缺少其它貨幣收入來源，他就必須出售一定比例的糧食產(chǎn)量來獲取貨幣收入，以換取相應(yīng)的農(nóng)用生產(chǎn)資料來維持自身的生活。處于生態(tài)邊緣和生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)民，由于貨幣收入來源少，廣種薄收、依靠透支生態(tài)成本的辦法來維持生計，就成為他們的理性選擇。因此，就目前所具備的技術(shù)手段來說，解決生態(tài)超載的問題，如果不動人，其前景很可能是\"賠了夫人又折兵\"，即錢花了不少，樹、草沒種成，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的空間格局結(jié)構(gòu)調(diào)整落空，最終好心沒辦成好事。

　　大農(nóng)業(yè)空間格局的戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心問題僑說奈侍猓?慈絲詰拇蠊婺６?ㄊ欠翊嬖誑尚行�。究M泄氐難芯勘ǜ媯??冶冉弦恢灤緣囊餳?牽??030年，我國的總?cè)丝趯⒔咏?6億，屆時的全國城市化率將超過 50％。也就是說，從現(xiàn)在算起，在 30年內(nèi)將有 4億以上的農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活，即平均每年至少1300萬人。另有一種意見是，到2020年我國的城市化率即可達(dá)到50％，這樣20年內(nèi)就要有3億以上的農(nóng)民進(jìn)城，平均每年15O0萬人左右。由此可見，僅城市化一條途徑，其人口轉(zhuǎn)移的容量空間就相當(dāng)大。如果再加上其它的轉(zhuǎn)移途徑，應(yīng)當(dāng)說在10年之內(nèi)基本解決農(nóng)業(yè)空間格局的調(diào)整和生態(tài)脆弱區(qū)急需轉(zhuǎn)移的 3000萬人口，不存在空間和就業(yè)容量上不可克服的障礙。

　　五、對策建議

　　第一，國家應(yīng)立即著手制定調(diào)整大農(nóng)業(yè)空間結(jié)構(gòu)和區(qū)域市態(tài)類型的定作等重大相關(guān)政策把農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水利、生態(tài)、扶貧、移民、城市化等問題綜合在一起考慮，以城市化為主線，爭取利用兩個五年計劃的時間，基本上解決大農(nóng)業(yè)的空間結(jié)構(gòu)失衡問題；
理順中國國民經(jīng)濟(jì)的第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)之間的城鄉(xiāng)布局和人口結(jié)構(gòu)關(guān)系；
扭轉(zhuǎn)國土的生態(tài)惡化局面，解決農(nóng)產(chǎn)品成本中的生態(tài)透支問題。

　　第二，關(guān)于生活在生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)民遷移，在戰(zhàn)術(shù)上似不宜采用漸進(jìn)式的\"長困久圍\"，而應(yīng)當(dāng)盡量加快步伐，加大投入力度，一鼓作氣，速戰(zhàn)速決。因為歷史給我們留出的這一空當(dāng)和時限并不長。這當(dāng)中不僅要采用市場經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)的辦法，而且要突出順應(yīng)市場規(guī)律的行政措施。比如，越是貧困的邊緣地區(qū)，越是貧窮的農(nóng)民，越是生態(tài)脆弱的地帶，越是高度分散封閉居住、大面積粗放耕作的農(nóng)戶，越是要從行政上優(yōu)先考慮解決。所謂優(yōu)先，就是除一部分人自愿留下轉(zhuǎn)為以林為主的林農(nóng)以外，對其余的大部分農(nóng)民政府要通過政策優(yōu)惠、誘導(dǎo)、示范、培訓(xùn)等辦法，使他們跨地區(qū)超前進(jìn)人城市化的行列。對他們的退耕財政補貼，與其分散攤補入地，不如集中攤補到人。即留下的農(nóng)民，以生存空間的擴(kuò)大、農(nóng)稅的減免作為補償；
遷移的人口，國家以預(yù)算的退補資金和糧食作為安置、培訓(xùn)、重新就業(yè)等方面的過渡性費用支出。這種辦法不但可操作性強，而且能起到一箭雙雕的作用。

　　第三，全面設(shè)計我國作為發(fā)展中國家，特別是人口多、資源相對貧困的發(fā)展中大國城市化的模式。目前，國內(nèi)出現(xiàn)一股盲目模仿發(fā)達(dá)國家城市化的城建趨勢，追求高檔豪華，而過多地批評發(fā)展中國家城市化過程中出現(xiàn)的種種問題的潮流。確實，發(fā)展中國家在城市化過程中存在許多問題，但我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，這當(dāng)中有一些屬于難以跨越和避免的現(xiàn)象，比如，大量的移民和移民居住區(qū)現(xiàn)象，對此如果我們借鑒得當(dāng)，完全可能趨利避害，變被動式的攔培、應(yīng)付，為積極主動的疏導(dǎo)、規(guī)劃，加快我國的城市化速度，做到城鄉(xiāng)兩利，工農(nóng)互補。比如，可以考慮在就業(yè)機(jī)會較多的大中城市，包括小城鎮(zhèn)周圍，建立規(guī)模適度的移民居住區(qū)，作為大規(guī)模城市化的前沿緩沖地帶，同時也是移民人口的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的待就業(yè)基地。要鼓勵社區(qū)性遷移，鼓勵舉家遷移。移民居住區(qū)要納入城鎮(zhèn)的正規(guī)化管理。過去我們長期對城鄉(xiāng)人口流動限制過死，前怕狼、后怕虎，導(dǎo)致直到今天我國的城市化水平只有 30％多一點，大約比我國的工業(yè)化水平落后20個百分點，這在事實上使我們在現(xiàn)代化的過程中要支付比別人更高的成本。

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