內容提要：本文詳細敘述了J 市1980年代以來農民負擔的發(fā)展及其狀況，認為農民負擔屢減不輕，與中央政府對地方政府包括鄉(xiāng)村組織積極行政的期待有關。當地方政府包括鄉(xiāng)村組織被視為地方經濟發(fā)展的主導者和農民致富奔小康的帶頭人時，技術性的減輕農民負擔的規(guī)定必然會被對策消解，農民負擔有被推至接近惡性案件邊緣的內在沖動。本文認為，減輕農民負擔對于具有龐大農村人口的中國現代化具有基礎性意義，要徹底減輕農民負擔，就必須在鄉(xiāng)村兩級實行消極行政。

　　關鍵詞：農民負擔/稅費改革/消極行政

　　農民負擔可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時至今日，農民負擔越減越重，并無減輕的跡象。為什么農民負擔會越減越重？為什么中央在1990年代一連下發(fā)20多個減輕農民負擔的文件，還是沒有解決農民負擔過重的問題？我們試圖以J 市農村調查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，頭稅即指國家稅收，二稅指合同負擔內的三提五統經費，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。

　　一、現狀

　　1、頭稅

　　J 市農民負擔如全國一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農民負擔相對較輕，以A 鎮(zhèn)為例，1988年農業(yè)四稅（農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農業(yè)特產稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡直不可思議。根據1988-2000年A 鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般預算收入表的統計，農業(yè)四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達61.2%.此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對穩(wěn)定的農業(yè)稅也是1988年的3.5倍。J 市是全國商品糧基地，J 市農民收入主要來自農業(yè)特別是糧食收入�？紤]到農資漲價而目前的糧食價格基本未漲，農民2000年的收入較1988年并無實質增長，從以上國家稅收的快速增長來看，頭稅已經不輕了。

　　2、二稅

　　再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統經費。按照通行的說法，“三提五統”是農民向鄉(xiāng)村集體經濟組織繳納的發(fā)展農村集體經濟和社會公益事業(yè)的費用。村提留包括三項內容，即公積金、公益金和管理費，是村集體經濟組織依法從本組織成員生產經營收入中提取，用于維持村級集體經濟組織擴大再生產、興辦公益事業(yè)和管理開發(fā)的費用。其中公積金用于村級集體生產發(fā)展所需，具體用于農田水利基本建設，植樹造林，購置生產性固定資產和興辦集體企業(yè)。公益金用于村級集體福利事業(yè)所需，具體用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補助，合作醫(yī)療，以及其他福利事業(yè)。管理費用于村干部報酬和管理開支。五統包括鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，是由鄉(xiāng)集體經濟組織依法向所屬單位和農戶收取的。

　　根據《1996-2000年A 鎮(zhèn)農民負擔準鑒項目及指標一覽表》，A 鎮(zhèn)1997—2000年4年間，三提五統的總數沒有發(fā)生變化，其中三提220萬元，五統146.6萬元，分項為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理費88萬元，占24%，三項合計占60%；
教育附加（鄉(xiāng)村兩級辦學）為108萬元，占29.5%，民政優(yōu)撫13.7萬元，占3.7%，民兵訓練5.2萬元，占1.4%，計劃生育7萬元，占1.9%，公路建設12.7萬元，占3.5%，五項合計占40%.

　　以下來看A 鎮(zhèn)三提五統占農民人均純收入的比重及分項用途。

　　A 鎮(zhèn)是典型的糧產區(qū)，幾乎沒有工業(yè)，第三產業(yè)收入也僅限于集市貿易，因此，農民的收入主要來自糧食。1995-1996年是全國糧食價格最高的時期，中稻價格一度超過0.8元/斤，隨后中稻價格不斷下降，至2000年市場價和收購價僅止0.40元，價格降了一倍，因此之故，從1997年至2000年，農民收入實際上是下降的，下降的幅度相當大。但在上報的農民人均純收入中，這個數字無論如何是難以減少的。據《A 鎮(zhèn)國民經濟統計資料（1996）》，1996年全鎮(zhèn)農民人均純收入為2146元，參與農村經濟收入分配人數為3.55萬人，全鎮(zhèn)農村居民純收入含間接分配及非生產性純收入166萬元，合計7，624萬元。1997年三提五統366.6萬元，占上一年度1996年農民居民純收入的比重為366.6/7，624=4.81%，接近中央規(guī)定的三提五統費不超過上年人均純收入5%的上限。

　　按中央政策規(guī)定，三提五統一定三年不變，所以A 鎮(zhèn)1997-2000年在《農民負擔準鑒項目及指標一覽表》上反映出來的三提五統中總額沒有變化。因為這些年農民收入事實上是下降的，可以肯定，到2000年三提五統已突破了上年農民純收入5%的上限，但因為農民人均收入計算的任意性，而不能在數據上反映出來。舉例來說，A 鎮(zhèn)關于1997年國民經濟和社會發(fā)展的統計公報說，1997年農民人均純收入在1996年2146元的基礎上增加629元，達到2775元，增幅達29.3%.1998年的國民經濟統計資料認為農民收入繼續(xù)增長，全年農民人均純收入為2820元，較1997年人均增長45元。A 鎮(zhèn)農民收入增長的不算快。S 縣1999年國民經濟和社會發(fā)展統計年報，農村居民人均純收入2940元，1998年為3020元。

　　有意思的是前些年A 鎮(zhèn)人民人均純收入的多少。據A 鎮(zhèn)統計站的資料，1993農民人均純收入為888元，1990年農民人均純收入647元，1989年為683元，1988年為600元，1987年為542元，1985年為431元。

　　農民人均純收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年時間，而從1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，僅用了4年時間，到1997年農民人均純收入2775元，增加2.15倍，僅用5年時間。可見農民統計收入增加之快，是十分驚人的了。

　　農民統計收入自1993年以來的快速增長，不是農民實際收入的增長。出現統計農民人均純收入快速增長的原因，與1991年國務院發(fā)布的《農民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定“農民直接向集體經濟組織繳納的鄉(xiāng)統籌村提留，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農民人均純收入的5%”有關。在百分比確定之后，要得到較大的分子，就必須擴大分母，鄉(xiāng)村要得到更多三提五統收入，就必須將農民人均純收入報得較高。

　　根據A 鎮(zhèn)統計資料，A 鎮(zhèn)農民2000年人均承擔三提五統費用為112.3元，1985年為34.2元，2000年是1985年的3.3倍。

　　2000年人均承擔農業(yè)稅收為90.4元，1985年為12.2元，2000年是1985年的7.4倍。

　　若計算農民承擔的其它稅收，2000年農民人均承擔稅收為1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。

　　僅僅說三提五統，增長的并不是很快，因為中央在1991年以后一再強調農民負擔不超過上年農民人均純收入的5%這根底線，三提五統成為農民負擔的代名詞，而在5%的底線規(guī)定之前，農民承擔三提五統費遠高于上年純收入的5%.以A 鎮(zhèn)為例，1990年農民承擔的三提五統費為上年人均純收入的11.2%，1989年為上年的13.0%，1988年為12.5%.在農民負擔問題引起全社會和國家領導人的普遍關注之后，三提五統以提高農民人均純收入統計數來變相收取費用。在1990年代前期特別是1980年代說“頭稅輕、二稅重”是對的。但經過1990年代對三提五統的治理，三提五統相對份額減少了。以A 鎮(zhèn)為例，1985年農民承擔的國家稅收與三提五統的比為：1：2.8，1990年擴大為1：3.5，1996年則變?yōu)?：1.05，2000年為1：1.24.需要說明的是，以上農民負擔的國家稅收，只計算了農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和屠宰稅，而沒有計算以農村居民為主或同樣向農村居民征收的其他稅種如車船使用稅、耕地占用契、契稅等等。

　　3、三稅

　　“三稅”是指在“頭稅”和“二稅”之外的其他農民負擔之和�！叭�稅”構成復雜，很難單獨討論。以下我們分別以A 鎮(zhèn)、B 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)農民的實際負擔總額來討論“三稅”。

　　（1）A 鎮(zhèn)

　　以A 鎮(zhèn)《1996-2000年農民負擔準鑒項目及指標一覽表》的數據來展開討論。

　　A 鎮(zhèn)1996-2000年計劃向農民收取費稅分別為1279萬元、1326萬元、1419萬元、1027萬元、1061萬元。其中1998年收取1419萬元，為歷年最高，原因是這一年鎮(zhèn)里安排分攤130萬元債務。1999年-2000年收取稅費為五年最低，原因在于隨著糧食跌價，農民不堪重負，上級減輕農民負擔的壓力驟增，而每年減少共同生產費預提近300萬元。但在年底均補提了這些減少的共同生產費。

　　這樣看，1996年-2000年A 鎮(zhèn)農民負擔居高不下，穩(wěn)定在1300萬元左右。

　　說A 鎮(zhèn)農民負擔居高不下，可以計算農民人均和畝平負擔情況如下：人均=1300萬元/3.26萬人=398.8元/人，畝平=1300萬元/8.5萬畝=153元/畝。

　　以1999年為例來計算農民承擔費用的項目。根據農民負擔準鑒項目及指標表一覽表，1999年農民承擔收費項目共計7項。

　　第1—3項分別為國家稅費（農業(yè)稅+基本水費）、三提、五統，最后一項即第7項為農業(yè)特產稅和屠宰稅。四項合計，即前述“頭稅”和“二稅”，計652.4萬元，占當年《農民負擔準鑒項目及指標表》上稅費總額1027萬元的63.5%.

　　其余36.5%分別為：

　　第4項政策性集資81萬元，其中農田及公路建設集資52.9萬元，防汛28.1萬元。在1997年以前，A 鎮(zhèn)每年還向農民攤派約50萬元教育集資，1998年取消。

　　第5項政策規(guī)費39.6萬元，含18.8萬元的農業(yè)發(fā)展基金，1.5萬元水面增殖費，1.7萬元血吸蟲防疫統籌費，17.6萬元畜禽防疫費。

　　第6項為預提共同生產費254萬元。

　　以上依據《農民負擔準鑒項目及指標》列出的數據，僅是農民負擔的一部分。我們剛好有一份1999年A 鎮(zhèn)面向農民的《秋季資金清收表》，雖然缺夏季資金清收表（J 市分夏秋兩季向農民收取稅費），但秋季資金清收表列出全年應向農民收取稅費總額為1599萬元，較農民負擔準鑒表上的1027萬元足足高了56%.來看一看高了那些項目的收費。

　　從A 鎮(zhèn)1999年秋季資金清收表看，較農民負擔準鑒表多出的項目有：車船兩稅，秋季應征12.5萬元；
長荊鐵路集資，秋季應征65萬元；
油菜種子款，秋季應征6.3萬元；
鎮(zhèn)收公益金（五保戶、扶貧基金、婦幼保建、電影統籌），秋季應征21.4萬元；
鎮(zhèn)收管理費（村帳鎮(zhèn)管經費、帳表冊統籌費、農調統籌費、黨訓統籌費、三五普法費、報刊費），秋季應征22.2萬元。以上數項合計，秋季應征款較農民負擔準鑒表多出127.4萬元。這只是秋季清收表中的項目而非全部項目。

　　此外，農民義務工和勞動積累工分別按10個和20個標準工計算到勞動力，A 鎮(zhèn)2000年《農民負擔準鑒項目及指標表》說明中明確規(guī)定義務工之公路建勤由鎮(zhèn)統一調配使用，每個標準工按15元計價，2000年計劃統一調用72，390個義務工于公路建勤，可得108.6萬元代資代勞款。1996年A 鎮(zhèn)得到56.3萬元以資代勞款。2000年我們在A 鎮(zhèn)公坪村入戶調查，村集體與一農戶簽定的土地承包合同規(guī)定農戶應承擔15個義務工，30個積累工，義務工和積累工按每個10元年終一次性結帳。由此可以計算出這一農戶需支出以資代勞款450元。該農戶有7.7畝承包土地，可以推算A 鎮(zhèn)8.5萬畝耕地，可收以資代勞款497萬元。這就是《資金清收表》上的農民負擔遠高于《農民負擔準簽項目及指標表》的原因。

　　綜合以上農民負擔，我們來看A 鎮(zhèn)農民負擔究竟占農民人均純收入的比重為多少。以1999年為例，按《農民負擔準鑒項目及指標一覽表》的統計，1999年農民負擔總額（含共同生產費）為1027萬元，(點擊此處閱讀下一頁)

　　人均為1027萬元/3.26萬人=315元，以A 鎮(zhèn)統計數據，1997年農民人均純收入為2820元相除，農民負擔占其收入的比重為11.2%.

　　我們知道，農民負擔準鑒表上的負擔遠不是全部，若以1999年資金清收表的數據，全鎮(zhèn)當年安排向農民收取稅費計1599.2元，減去預提費用生產費254萬元，有1345.2萬元，農民人均負擔為412.6元，占其上年純收入的百分比為14.6%.畝平158.3元。

　　若算入共同生產費部分，則人均為490.5元，其負擔占上年收入的百分比為17.4%.畝平188.1元。

　�。�2）B 鎮(zhèn)

　　再來看看B 鎮(zhèn)1999年《農民負擔準鑒項目及指標表》。該表共分九大項，分別為：一、國家稅費（農業(yè)稅、基本水費）191.2萬元；

　　二、三提五統，329.4萬元；

　　三、政策規(guī)費（農發(fā)基金、水面增殖費）18.1萬元；

　　四、集資71萬元；

　　五、防汛費23.9萬元；

　　六、共同生產費575萬元；

　　七、防疫費30.9萬元；

　　八、特產稅53.2萬元；

　　九、屠宰稅31萬元。

　　九項合計1323.8萬元。1999年B 鎮(zhèn)共有3.06萬農業(yè)人口，7.2萬畝耕地，計算可得以下幾個數據：

　　人平負擔432.4元，畝平負擔184元。

　　當然，上表只是B 鎮(zhèn)農民實際負擔的一部分，因為1999年J 市承擔長荊鐵路集資，鎮(zhèn)均超過百萬元，但僅以上負擔就已經夠高的了，此謂“三稅是個無底洞”。

　　以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達到村的資金清收任務，從村到農戶往往還要加碼。據C 鎮(zhèn)1999年7月對全鎮(zhèn)當年上半年村級財務的審計，鎮(zhèn)政府下達到村的農民負擔（含兩稅）為1025.5萬元，村級與農民簽合同實提數為1293.5萬元，加碼268萬元，加碼26.1%，全鎮(zhèn)26個村，只有6個村未在鎮(zhèn)下達農民負擔總額中加碼。就來看一看C 鎮(zhèn)的情況。

　�。�3）C 鎮(zhèn)

　　根據C 鎮(zhèn)為農民負擔座談會提供的數據，2000年全鎮(zhèn)共向村級下達農民負擔任務為1387.58萬元，較1999年的1304.20萬元增加83.38萬元，畝平負擔236元，人平負擔456元。

　　根據C 鎮(zhèn)經管站2001年8月對鐘橋、毛李、雙店、高堰四村財務的清理，2000年四村共向農民收263萬元，其中鐘橋村97萬元，毛李村75萬元，雙店村19萬元，高堰村72萬元，村平66萬元。四村支出總額為263萬元，其中上繳106萬元，占40%，管理費21萬元，占80%，共同生產費74萬元，占28%，其它62萬元，占24%.

　　據C 鎮(zhèn)政府《農村稅費改革前后農民負擔測算對比表》的資料，2000年鎮(zhèn)下達這四村稅費負擔（不含共同生產費），2000年鐘橋村承擔稅費45.4萬元，毛李村為31.3萬元，雙店村為19.6元，高堰村為44萬元，四村相加為140.3萬元。與鎮(zhèn)經管站2001年對四村收支清理的結果相比，村一級實際向農民收取除共同生產費之外的其他費用為263萬元-74萬元=189萬元，較鎮(zhèn)下達的140.3萬元的任務高出48.67萬元，高34.7%.

　　三稅還有一大塊，即各種各樣的罰款，尤以計劃生育和社會治安罰款令農民難以承受。在當前農村經濟形勢不景氣的情況下，縣鄉(xiāng)財政不能足額撥付辦公經費乃至人頭費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種稍有實權的機構便利用自己掌握的權力向農民收取各種各樣的罰款，甚至在罰沒收入上有“放水養(yǎng)魚”之說，即有意識地培育供罰款的事情出來，以收取罰款養(yǎng)人。罰款種類繁多，很難盡數，不在此作更多討論。

　　4、共同生產費

　　需要專門討論共同生產費。所謂共同生產費，是指農業(yè)生產中需要共同開支的費用，特別是J 市這類水稻產區(qū)，抗旱排澇成為農業(yè)生產的先決條件，而諸如抗旱排澇一類事情，單家獨戶無力去做，因此成為村組干部最為基礎的工作之一。

　　按規(guī)定，共同生產費應是用多少收多少，很難有一個具體的支出控制。但1990年代以來，因為鄉(xiāng)村經濟緊張，“共同生產費是一個筐，什么都往里面裝”，預提的共同生產費遠遠超出實際共同生產的支出，而成為彌補村組開支不足的常項收入。

　　據S 縣經管局對2000年全縣農村共同生產費使用情況的調查，2000年畝平提取共同生產費52元，實際使用畝平65元。在使用總額中，方量水費占總支出的24.5%，抗排電費占24%，機械抽水費占4.8%，維修費占7.2%，水利建設占4.6%，管水員工資占7.6%，雜工開支占6.4%，災情減免占3.9%，運雜費占1.4%；
農戶上繳提留獎勵占4%，水電費借貸利息占3.4%，生活費占0.5%，其他占7.7%.S縣農經局的調查報告說，“從調查情況看，全縣將不屬于共同生產費列支范圍的費用轉嫁、變相列入共同生產費開支的項目有10項之多，占總支出的34.7%.”

　　二、癥結

　　J 市農民負擔是太重了。全國農民也一樣。這么重的負擔顯然不行，因此，國家自1990年代以來治理農民負擔，什么辦法都想到了，僅中央級文件就下發(fā)了20多個。但治理農民負擔至今仍然不見效果。為什么會是這樣子呢？

　　我們先來看農民負擔在1990年代的發(fā)展過程。還是以J 市為例。

　　1、5%的政策警戒線

　　最早可以看到的J 市關于減輕農民負擔的文件是1990年8月13日由J 市市委市政府聯合下發(fā)的《關于切實減輕農民負擔的決定》，這份文件與國務院下發(fā)的關于切實減輕農民負擔的《通知》和十五屆六中全會《關于密切黨同人民群眾聯系的決定》有關。在文件的開頭即描述1990年之前幾年農民負擔的情況如下：“近幾年，上級黨委、政府三令五申要求減輕農民負擔，市委、市政府每年都要為此而采取一些措施，雖然取得成效，但有令不行、有禁不止的現象依然存在，農民負擔并沒有從根本上減輕，基層干部和農民群眾對此反映十分強烈。”“減輕農民負擔，不僅是一個經濟問題，而且是一個嚴肅的政治問題，事關穩(wěn)定政治、經濟、社會大局”，要求“堅決制止和認真清查一切加重農民負擔的錯誤行為�！薄稕Q定》強調“集體的三項提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五項統籌，堅決控制在上一年人均收入的5%以內�！薄皩τ辛畈恍�、有禁不止，繼續(xù)亂攤濫派、屢教不改的，要嚴肅處理�！�

　　據B 鎮(zhèn)在1991年8月7日寫的減輕農民負擔經驗材料，也就在1990年，B 鎮(zhèn)農民負擔總額達492.04萬元（其中三提五統194.41萬元，占總額的39.5%），全鎮(zhèn)當年有3.3萬人，7.4萬畝耕地，人平負擔149.5元，畝平負擔66.2元，僅農民人均負擔的三提五統費即占上年農民人均純收入的9%.[1989年農民B 鎮(zhèn)統計人均純收入為656元]1991年B 鎮(zhèn)農民負擔降為350.19萬元，較1990年減少141.85萬元，下降比為28.8%，其中三提五統減少到127.07萬元，較1990年減少67.34萬元，占1990年農民人均純收入的5%.問題是，這個經驗材料是1991年8月寫的，當年還剩4個月，農民負擔會不會加碼？三提五統會不會再超過上年人均純收入的5%？

　　1991年8月27日，湖北省人民政府下發(fā)《關于切實減輕農民負擔的通知》，認為“黨中央、國務院一再強調要保護農民利益，減輕農民負擔，我省各級黨委和政府為減輕農民負擔做了大量工作，取得了明顯的成效。農民負擔增長過猛的勢頭開始得到控制，部分地區(qū)負擔偏重的狀況有所好轉。但就全省來看，農民負擔仍然居高不下。特別是今春以來，一些部門和單位紛紛向農民伸手，致使不少地方農民負擔‘減而復增’，嚴重地影響到農村經濟的發(fā)展，影響到黨群、干群關系�！薄锻ㄖ�》要求“各地、市、州、縣要建立首長負責制，組織強有力的專班，督促基層組織按照本通知要求逐項落實，及時檢查，并于十月底以前將執(zhí)行情況逐級專題匯報�！睆娬{“對拒不執(zhí)行本通知精神‘頂風上’，繼續(xù)亂向農民伸手的，要從嚴查處，追究領導者的責任�！�

　　這種強烈措辭下，J 市農民負擔仍然不斷加重。C 鎮(zhèn)政府1994年元月的寫《C 鎮(zhèn)1993年農民負擔情況匯報》稱，1993年全鎮(zhèn)三提五統和上級審核批準的鎮(zhèn)福利院集資費共提取162.54萬元，占上年農民人均純收入2959萬元的5.5%，比1992年190.1萬元減少27.56萬元，減少13%.其中三提五統147.54萬元，占上年農民純收入的5%，福利院集資15萬元，占上年農民純收入的0.5%.該《匯報》又稱，1993年農民人平純收入1078元，比1992年人均純收入798元增加280元。依農民人均純收入只增不降的慣例，可以推知1991年C 鎮(zhèn)農民人均純收入不會高于750元，由1992年全鎮(zhèn)農民純收入2959萬元，除以農民當年人均純收入，可以推知全鎮(zhèn)共有3.7萬個農村人口，由此可以推知1991年C 鎮(zhèn)農民純收入總額不會高于2781萬元。

　　《匯報》稱1993年三提五統較1992年減少27.56萬元，控制在5%以內，其中三提由1992年的112.3萬元下降為1993年的88.8萬元，減少23.5萬元，五統由1992年的62.72萬元，降為58.66萬元，減少4.06萬元。由此推算1992年共提取三提五統175.02萬元。

　　依1992年C 鎮(zhèn)農民純收入不高于2781萬元，可以推知，C 鎮(zhèn)1992年農民三提五統負擔不低于175.02/2781=6.3%.就是說，在荊市1990年下發(fā)三提五統不得超過5%的限額的第3年，C 鎮(zhèn)農民三提五統負擔仍然達到6.3%以上。

　　“三提五統”負擔遠不是農民負擔的全部�！秴R報》承認，1993年較1992年，除少收27.56萬元“三提五統”以外，共減輕農民負擔103.53萬元，人平減少26元，畝平減16元�！秴R報》承認，就是1993年農民減負中，也存在很多問題沒有解決。一是應該取消的3.53萬元綠化費沒有取消；
二是計劃生育統籌費應提2.97萬元，實提8.96萬元，超提5.99萬元；
三是共同生產費超用。26個村中，有9個村超提104萬元，其中和議村1993年年初預提共同生產費10.7萬元，實際開支竟達16.97萬元，相當于畝平55.5元，人平102.8元；
四是亂收費現象依然存在。等等。

　　2、政策擦邊球

　　根據1995年6月J 市物價局對J 市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民負擔的調查，盡管“三提五統”費未超過上年農民人均純收入的5%這根農民負擔的警戒線，但農民負擔問題呈現出三種新的趨勢，其一是各種負擔（不含稅、下同）的絕對額大幅度增加，以抽查的煙墩、A 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)三鎮(zhèn)為例，1995年農民各種負擔總額分別為239.68萬元、960.2萬元、769.01萬元，人均負擔為125.24元、288.06元、207.26元。1995年農民負擔總額比1994年分別增加137.91萬元、410.67萬元、351.49萬元，人均增加72元、123.2元、94.7元，比1995年幾乎翻了一番；
其二是各種負擔的增長幅度超過農民人均純收入增長幅度。1994年煙墩、C 鎮(zhèn)農民人均純收入達到1485元和1576元，分別增長74.1%和66.8%.真不敢相信農民收入會有這么快的增長幅度。與此同時，兩鎮(zhèn)農民負擔增加幅度高達135.5%、84.2%；
其三是各種負擔總額中，“三提五統”的比重逐漸減小，而其它負擔（共同生產費、集資、各種收費、農業(yè)發(fā)展金、民工建勤、基本水費，簡稱六項之和）比重呈大幅度增長趨勢。煙墩鎮(zhèn)1994年農民各種負擔總額為101.77萬元，“三提五統”為73.74萬元，占72.5%，“六項之和”為28萬元，僅占27.5%.而1995年農民負擔總額為239.68萬元，“三提五統”108.96萬元，比重下降到45.5%，而“六項之和”為130.72萬元，上升到54.5%.A 鎮(zhèn)情況更為突出。1995年A 鎮(zhèn)農民負擔總額為960.2萬元，“三提五統”只占27.2%，“六項之和”則高達72.8%，其中共同生產費用515.03萬元，占53.6%，集資75萬元，占7.8%，各種收費7.55萬元，占1.8%，農業(yè)發(fā)展金10.45萬元，占1.1%，民工建勤63.44萬元，占6.6%，基本水費17.74萬元，占1.9%.

　　也就在1995年的3月10日，J 市農村經營管理局和J 市減輕農民負擔辦公室轉發(fā)湖北省紀委、湖北省監(jiān)察廳《關于違反農民負擔管理政策法規(guī)的黨紀政紀處分暫行規(guī)定》。(點擊此處閱讀下一頁)

　　暫行規(guī)定是“為了貫徹落實國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》和《湖北省農民負擔管理條例》，切實減輕農民負擔，保護農民合法權益”而制定，首次以文件的形式規(guī)定如何追究違反《條例》的責任。其中第三條為“《條例》所規(guī)定的對農民負擔負有監(jiān)督管理責任的機關、部門及其工作人員，由于不負責任，工作失職，管理不善，造成本行政區(qū)域內的農民負擔失控，加重農民負擔的，對負領導責任的人員，黨內給予警告或嚴重警告處分，行政給予警告至記大過處分；
對直接責任人員，黨內給予嚴重警告或撤消黨內職務處分，行政給予記大過至撤職處分�！钡谒闹恋谑�五條細致規(guī)定了對違反《條例》增加農民負擔責任人的處理辦法。

　　不過，縣一級對違反農民負擔管理政策法規(guī)的處理遠較中央、省和市一級寬松。這樣當然控制不住農民負擔。到1990年代中后期，從中央到地方，各級都制定農民負擔“七不準”、“十不準”，措辭越來越嚴厲，辦法越來越細致。1996年，中共中央和國務院聯合發(fā)出《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》中，一連用了五個“嚴禁”，這五個“嚴禁”到2000年9月12日召開的全國減輕農民負擔電視電話會議上，國務院副總理溫家寶發(fā)展為必須堅決做到“八個禁止”。J 市市委市政府則在稍后（2000年9月21日）發(fā)出的《關于落實農村政策，解決農村突出問題的若干意見》中，一連用了14個“禁止”來要求縣鄉(xiāng)村三級嚴格執(zhí)行減輕農民負擔的政策。整個1990年代就在這種農民負擔越來越重和上級部門減輕農民負擔辦法越來越細，措辭越來越嚴厲的悖論中過去了。

　　3、農民負擔屢減不輕的原因

　　那么，農民負擔的癥結在哪里？為什么中央一連下發(fā)20多個文件仍然得不到治理？

　　表面上看，農民負擔只是一個地方官員的品性問題，是地方官員好大喜功，普遍劣化的表現。因此之故，中央和地方各級特別強調思想認識上找問題。中共中央和國務院在1996年12月30日下發(fā)的《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》在分析農民負擔一再反彈的原因時即認為：“歸結起來，一是一些地方和部門背離了黨的實事求是的思想路線，訂計劃、辦事情不從實際出發(fā)，發(fā)展農村各項事業(yè)的要求超越了農村經濟和農民收入的實際水平。二是有些干部忘記了黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，群眾觀念淡薄，對農民總是給予的少，索取的多，以至侵害農民的利益�！睆倪@種認識的角度，中央一再從技術層面強調減輕農民負擔，“嚴禁”、“不準”以及黨紀政紀處分和追究領導責任等，都是試圖通過技術層面的辦法來解決問題�！吧嫌姓�策，下有對策”，農民負擔問題上，中央與地方政府較量多年，只能說打了個平手，且可以認為地方政府贏多輸少。為什么竟會是這種結果？話分兩頭說。

　　第一，1980年以來，鄉(xiāng)村兩級乃至更高級別的政府過于樂觀估計農村經濟形勢和農民收入狀況，在各種既得利益集團的壓力下面，向農民收取了過多用于舉辦實際上沒有產生效益的事業(yè)的錢，其中相當部分被鄉(xiāng)村兩級用于吃喝、建樓堂館所甚至貪污掉了。這種情況在1990年代中期變得更為嚴重，在J 市農村至1996年前后達到最高峰。

　　第二，改革開放以來中央與地方財政分灶吃飯的體制，特別是1994年以后實行的分稅制，使地方財政普遍入不敷出。特別是在農業(yè)型地區(qū)，不從農民身上想辦法，財政無法運作。換句話說，中央并未為地方政府留足財政收入。中央實行分稅制的本意之一是調動地方政府尋找財源的積極性，這種思路與1980年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起中地方政府主動性的被肯定是一致的。地方政府在有足夠事權和任務的情況下，不得不想出種種辦法向農民收錢以辦事。為辦事就得養(yǎng)人，財政收入少了之后，辦事的錢便被擠掉了。由此出現以收錢辦事始，以收錢養(yǎng)人終的荒謬后果。

　　換句話說，農民負擔屢減不輕的根本原因，正在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府當作積極政府來期待，既希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法收取足夠稅費，大大地開源，又希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動辦起很多企業(yè)和事業(yè)，為官一任，造福一方，為一方的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設乃至于為鄉(xiāng)村教育和其他諸種升級達標活動都打好基礎，這就是榮敬本等人所說的“壓力型體制”，而在這個過程中，因為中國太大，經濟社會發(fā)展太不平衡，中央缺乏考核地方經濟社會發(fā)展與地方政府行為相關關系的足夠信息，地方政府在沒有中央政府足夠監(jiān)督的情況下，利用“壓力型體制”留給自己的主動性空間，將辦事能力用于謀私，將為老百姓造福的政績工程變?yōu)閷�老百姓毫無作用的面子工程甚至只是為某些既得利益集團乃至為地方政府負責人得到回扣的工程。

　　4、兩稅平攤的例子

　　那么，為什么鄉(xiāng)村兩級屢屢向農民伸手，在中央如此之高的關于減輕農民負擔的壓力下還可以得逞？以J 市農村為例，中央至少在1996年就已明確規(guī)定“農業(yè)特產稅、屠宰稅必須據實征收，不得向農民下指標，不得按人頭、田畝平攤”，但至2001年，J 市農村大多仍然是按人頭和田畝平攤農業(yè)特產稅和屠宰稅的。除農業(yè)特產稅和屠宰稅稅源分散、征收難度大等征收方面的原因以外，兩稅平攤也與農民缺乏組織能力、中央政府對地方政府行為的無可奈何和地方政府中較高層級對較低層級政府的睜一只眼閉一只眼有關。B 鎮(zhèn)經管站站長說，前些年還有農民為農民負擔和村級財務上訪告狀，到2001年，全鎮(zhèn)竟無一個農民上訪。農民不上訪的原因不是他們的負擔減輕了，也不是村級財務沒有問題，而是他們在整個1990年代看到中央政策、國家領導人和中央級傳媒有那么多關于減輕農民負擔的規(guī)定、講話和處理案例，仍然不能解決時，在他們過去屢屢上訪都無果而終時，他們終于明白，政策規(guī)定是一回事，而實際情況又是另一回事。他們悟出問題出在鄉(xiāng)村兩級，根子卻在上面，既然根子在上面，農民針對鄉(xiāng)村兩級的上訪有什么用處？農民的想法是對的。

　　為什么說根子在上面？以J 市農業(yè)特產稅和屠宰稅的平攤為例，這么多年，難道市縣兩級的領導不知道？我們在全國農村調查，以上兩稅平攤是普遍現象，新聞聯播、焦點訪談也以典型案例說明據實征收的兩稅平攤是普遍現象，既然如此，中央未必不知道？不知道的話，為何一再在中央減輕農民負擔的規(guī)定上重申嚴禁兩稅平攤？

　　中央肯定知道兩稅平攤是全國普遍現象這一事實的，市縣兩級以至省級官員也知道中央知道全國范圍兩稅平攤的問題。他們說，問題不在于兩稅是否平攤，而在于平攤時不要出問題。出不出問題，就不是省市縣三級更不是鄉(xiāng)村兩級所可以把握住的，因此，地方官員喜歡說“看誰的點子低�！敝醒敕磸蛷娬{“凡加重農民負擔，引發(fā)嚴重事件和死人傷人惡性案件的，要追究鄉(xiāng)、村主要負責人和直接責任人的責任，凡涉及地、縣領導責任的，要依據有關規(guī)定追究地、縣黨政主要領導的責任。”有的地方兩稅平攤或加重農民負擔恰恰鬧出了人命，這個地方領導人的點子就低，日子就不好過。因此，在加重農民負擔時，市縣兩級關心的核心問題不是農民負擔是否被加重了，而是會不會出惡性案件。只要不出惡性案件，層級高的地方政府就對層級低的地方政府睜一只眼閉一只眼。農民上訪來說負擔過重和兩稅平攤的，能推則推，裝模作樣。

　　為什么農業(yè)特產稅和屠宰稅要平攤，而上級政府會不管？從J 市農村來看，除征收方面的原因外，縣鄉(xiāng)財政緊張，地方政府要開源，就將主意打在兩稅上面。根據《S 縣財政年鑒》的統計，S 縣整個1990年代的10年，農業(yè)特產稅和屠宰稅分別由1989年的47萬元和33萬元，增長到1999年的917萬元和464萬元，10年時間，兩稅增長16.3倍，而實際稅源增長的很少。以生豬為例，屠宰稅是指農戶自食殺豬所繳稅收，稅率為一頭豬8-12元錢，J 市農村有殺豬過年的習慣，有些農戶（約占1/3）過年也不殺豬，這樣戶平生豬屠宰稅不會超過10元，但在1990年代，乃至2001年，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農戶攤到的屠宰稅都遠高于10元，高的達每戶90多元，即相當于平均每戶一年殺9頭豬，這該多么荒謬！S 縣1999年征收屠宰稅464萬元，當年全縣共12萬農戶，平均每戶征收38.7元屠宰稅。

　　農民知道事情的荒謬性，但農民喪失了挑戰(zhàn)荒謬事情的信心，因為農民是分散的。江西農村還有宗族存在，農民算有一點宗族組織，因此對如此荒謬的事情還有抵制的勇氣。1999年我們在崇仁調查，即聽說1997年因為按戶平攤屠宰稅，引起數千農民鬧事，此后當地政府不得不據實征收屠宰稅。

　　有組織的農民太少，發(fā)生惡性案件的機會就需要農民不堪重負到極限。這個極限的危險性在于，農民可以在全國城鄉(xiāng)流動，流動而無所歸依的龐大的農民群體，該是多么巨大的力量。

　　當中央政府指望調動地方政府的積極性，按其主導地方經濟發(fā)展的作為和地方經濟發(fā)展水平來衡量地方政府的好壞，卻又沒有足夠財政能力為全國所有的地方經濟投資的時候，中央除了對地方政府加重農民負擔的做法保持事實上的默認以外，中央又有什么辦法來獲得以上兩全其美的好事？

　　我們認為，當前農民負擔重的癥結就在于中央將地方政府定位于積極政府這一立場。

　　必須將政府從發(fā)展經濟中擺脫出來，讓地方政府作為一個消極者來發(fā)揮作用。特別是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極起來。這是我們特別贊成徐勇教授提出“鄉(xiāng)派村治”的一個理由。

　　三、一點思考

　　在1990年代用技術性辦法（或叫做治標的辦法）未能解決農民負擔且農民負擔越來越成為危及中國現代化事業(yè)的重大隱患的情況下，理論和政策研究部門提出了減輕農民負擔的兩種不同思路。擇要介紹如下：第一種是思路是順著1990年代中央減輕農民負擔的辦法往下走，認為農民負擔過重，從表現上看并不是稅收負擔重，甚至不是三提五統重，而是稅收和三提五統之外的亂收費、亂攤派、亂集資太多太重。在1990年代證明通過技術性措施無法減輕農民負擔之后，便自2000年在安徽進行稅費改革，通過將向農民收取的稅費一律改為農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和兩稅附加，來規(guī)范農村的收稅行為，抑制農民負擔的惡性上漲。這個辦法也為地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所認同。他們認為，在當前農村收款越來越難的背景下，費改稅有利于降低征稅難度，減少征稅成本。此方面思路的文獻很多，可以說到處都是。第二種思路不太同意起碼是不完全同意以上費改稅的改革思路。例如，秦暉認為費改稅這種“并稅除費”的改革決不是治本之策，而且如無其它改革配合，它的“治標”效果也不能期望太多，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能適得其反。他認為，農民負擔的治本之策“一是消除‘身份性貢賦’色彩，實行公民權利平等基礎上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產稅、遺產稅等等都應有一定之規(guī)。對公民個人來說，最重要的是所得稅，而所得稅率累進制和低所得免稅線是現代社會的通例。按這個原則，我國相當一部分農民就幾乎不應成為征稅對象”。更重要的第二點是要解決納稅問題的實質即“公民與國家的關系問題”。歸根結底，“稅制改革‘治本’要取決于政治體制改革的突破”。秦暉的思路可以細化為三種不同的思考方向。一是盧鋒等人所主張的“農民免稅論”，認為第一、大部分農民達不到所得稅起征點，第二、當前農業(yè)狀況已使土地“資本”變?yōu)榱松鐣�保障手段，不能成為資本稅的對象。溫鐵軍與盧鋒的觀點較為相近。

　　二是劉書明認為，農民負擔過重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度，導致了城鄉(xiāng)居民之間分配關系失衡。減輕農民負擔的根本出路在于實現城鄉(xiāng)平等的分配政策和制度，通過調整城鄉(xiāng)居民之間的分配關系，以實現城鄉(xiāng)居民的平等負擔。與劉書明觀點相近的人很多。三是發(fā)展農村基層民主，包括村級民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，建立維護農民利益的農會組織，從而提高農民內部的組織能力和提高與外界包括政府的談判能力，以將農民負擔控制一個合理的可以承受的邊界之內。政治學和社會學界相當部分學者持此種看法。

　　依我們在J 市農村調查的情況看，以上各種思考都有道理，但我們不同意那種單純從技術層面進行費改稅的思路，認為這種技術思路已走到盡頭，不解決與之配套的改革，可能會如秦暉所擔憂的那樣，適得其反。

　　我們思路的要點如下：第一，在中國工業(yè)化的現階段，農業(yè)對工業(yè)的補貼已無可能（也無必要），農業(yè)和農村在中國現代化現階段的主要功能不是為國家提供多少財政收入，而是如何可以為數量龐大的農民留下一個穩(wěn)定的生存退路，包括為那些在城市未實現穩(wěn)定就業(yè)的進城農民留下足夠的生存退路。只要農民有田可種，就可以解決溫飽問題，在中國現代化進程中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　經濟波動可以被農村農業(yè)的就業(yè)退路（溫飽生存的退路）所消化，這就可以為國家的工業(yè)化提供了較大的回旋余地，為今后50年持續(xù)不斷地農村人口向城市轉移提供了進退有序的可能。換句話說，土地應成為農民生存保障之基礎。

　　第二，土地生存保障功能的保持，來自兩個不同方面的合力，一是中央穩(wěn)定農民土地使用權的政策不能變，允許農民兼業(yè)，也允許農民將土地轉包他人，但不允許土地買賣。二是農民的耕地可以有價轉包出去，或者說，耕地在扣除固定投入和勞動投入后，在繳納各種稅費攤派之后，可以有一定收益，而不是當前在很多地方農民將土地轉包他人時倒貼若干現金。因為土地可以獲得收益，農民就不會將土地撂荒，也不會隨便將與土地的聯系割斷。應特別注意，土地對龐大數量農民的社會保障功能是中華民族在今后50年艱難險阻的現代化征程中最為重要的制度性力量。

　　第三，與土地社會保障功能相一致的，是農村和農業(yè)經濟在國民經濟體系中的消極而非積極功能。不要也不能指望共和國經濟的增長極出現在農村，特別是中西部的農村，所謂發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和調整產業(yè)結構的現行做法，都被證明是失敗的。與此相關，鄉(xiāng)村兩級應實行一種消極的維持農村現狀不至更糟的戰(zhàn)略。所謂農民負擔，也就是由農民自己來負擔一個消極行政的鄉(xiāng)村組織功能的那些負擔。消極行政的鄉(xiāng)村組織，其規(guī)模是很小的，其維持型的開支是很少的，其運轉是低成本的。對于貧困地區(qū)的農村，國家通過財政轉移支付解決低成本運作的鄉(xiāng)村組織的經費。

　　第四，與前一點相關，我們建議在鄉(xiāng)一級設鄉(xiāng)公所，不設政府，也不設財政。在村一級實行村民自治，讓農民自己決定如何在維持現狀的前提下，興辦自己的公益事業(yè)和建設自己的公共工程。作為一種引導，國家可以撥付專項資金，用于農村特別是村一級的以工代賑事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公共工程，由國家財政解決。

　　總之，我們的思路不是從公民權利或現代稅收的原理出發(fā)，而是從中國現代化進程中存在龐大的農民群體，這個龐大農民群體在逐步城市化的大約50年間能否有一個生存退路，將成為中國現代化能否獲得穩(wěn)定社會基礎的關鍵這一事實出發(fā)，來得出我們關于消極鄉(xiāng)村組織和發(fā)展村級民主的結論的。

　　主要參考文獻：

　　秦暉：“稅費改革、村民自治與強干弱支：歷史的經驗與現實的選擇”，《開放時代》2001年第9期。

　　劉書明：“減輕農民負擔新論”，《經濟研究》2001年第2期。

　　徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派與村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉換”。

　　溫鐵軍：《中國農村基本經濟制度研究》，中國經濟出版社2000年版。

　　*本文是華中師范大學中國農村問題研究中心“鄉(xiāng)村公共財政與國家與農民關系”和“中國農村村級治理模式跟蹤調查與鄉(xiāng)村關系研究”項目的研究成果之一。

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