內(nèi)容提要：本文詳細(xì)敘述了J 市1980年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)的發(fā)展及其狀況，認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕，與中央政府對(duì)地方政府包括鄉(xiāng)村組織積極行政的期待有關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸ㄠl(xiāng)村組織被視為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者和農(nóng)民致富奔小康的帶頭人時(shí)，技術(shù)性的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定必然會(huì)被對(duì)策消解，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有被推至接近惡性案件邊緣的內(nèi)在沖動(dòng)。本文認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)于具有龐大農(nóng)村人口的中國(guó)現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性意義，要徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就必須在鄉(xiāng)村兩級(jí)實(shí)行消極行政。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民負(fù)擔(dān)/稅費(fèi)改革/消極行政

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時(shí)至今日，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越減越重，并無減輕的跡象。為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)越減越重？為什么中央在1990年代一連下發(fā)20多個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，還是沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題？我們?cè)噲D以J 市農(nóng)村調(diào)查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無底洞”，頭稅即指國(guó)家稅收，二稅指合同負(fù)擔(dān)內(nèi)的三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi)，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。

　　一、現(xiàn)狀

　　1、頭稅

　　J 市農(nóng)民負(fù)擔(dān)如全國(guó)一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，以A 鎮(zhèn)為例，1988年農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計(jì)45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計(jì)241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡(jiǎn)直不可思議。根據(jù)1988-2000年A 鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算收入表的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達(dá)61.2%.此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅也是1988年的3.5倍。J 市是全國(guó)商品糧基地，J 市農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)特別是糧食收入�？紤]到農(nóng)資漲價(jià)而目前的糧食價(jià)格基本未漲，農(nóng)民2000年的收入較1988年并無實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)，從以上國(guó)家稅收的快速增長(zhǎng)來看，頭稅已經(jīng)不輕了。

　　2、二稅

　　再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統(tǒng)經(jīng)費(fèi)。按照通行的說法，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)民向鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公益事業(yè)的費(fèi)用。村提留包括三項(xiàng)內(nèi)容，即公積金、公益金和管理費(fèi)，是村集體經(jīng)濟(jì)組織依法從本組織成員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入中提取，用于維持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和管理開發(fā)的費(fèi)用。其中公積金用于村級(jí)集體生產(chǎn)發(fā)展所需，具體用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，植樹造林，購(gòu)置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)。公益金用于村級(jí)集體福利事業(yè)所需，具體用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補(bǔ)助，合作醫(yī)療，以及其他福利事業(yè)。管理費(fèi)用于村干部報(bào)酬和管理開支。五統(tǒng)包括鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，是由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織依法向所屬單位和農(nóng)戶收取的。

　　根據(jù)《1996-2000年A 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》，A 鎮(zhèn)1997—2000年4年間，三提五統(tǒng)的總數(shù)沒有發(fā)生變化，其中三提220萬元，五統(tǒng)146.6萬元，分項(xiàng)為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統(tǒng)的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理費(fèi)88萬元，占24%，三項(xiàng)合計(jì)占60%；
教育附加（鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)）為108萬元，占29.5%，民政優(yōu)撫13.7萬元，占3.7%，民兵訓(xùn)練5.2萬元，占1.4%，計(jì)劃生育7萬元，占1.9%，公路建設(shè)12.7萬元，占3.5%，五項(xiàng)合計(jì)占40%.

　　以下來看A 鎮(zhèn)三提五統(tǒng)占農(nóng)民人均純收入的比重及分項(xiàng)用途。

　　A 鎮(zhèn)是典型的糧產(chǎn)區(qū)，幾乎沒有工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)收入也僅限于集市貿(mào)易，因此，農(nóng)民的收入主要來自糧食。1995-1996年是全國(guó)糧食價(jià)格最高的時(shí)期，中稻價(jià)格一度超過0.8元/斤，隨后中稻價(jià)格不斷下降，至2000年市場(chǎng)價(jià)和收購(gòu)價(jià)僅止0.40元，價(jià)格降了一倍，因此之故，從1997年至2000年，農(nóng)民收入實(shí)際上是下降的，下降的幅度相當(dāng)大。但在上報(bào)的農(nóng)民人均純收入中，這個(gè)數(shù)字無論如何是難以減少的。據(jù)《A 鎮(zhèn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料（1996）》，1996年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為2146元，參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入分配人數(shù)為3.55萬人，全鎮(zhèn)農(nóng)村居民純收入含間接分配及非生產(chǎn)性純收入166萬元，合計(jì)7，624萬元。1997年三提五統(tǒng)366.6萬元，占上一年度1996年農(nóng)民居民純收入的比重為366.6/7，624=4.81%，接近中央規(guī)定的三提五統(tǒng)費(fèi)不超過上年人均純收入5%的上限。

　　按中央政策規(guī)定，三提五統(tǒng)一定三年不變，所以A 鎮(zhèn)1997-2000年在《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》上反映出來的三提五統(tǒng)中總額沒有變化。因?yàn)檫@些年農(nóng)民收入事實(shí)上是下降的，可以肯定，到2000年三提五統(tǒng)已突破了上年農(nóng)民純收入5%的上限，但因?yàn)檗r(nóng)民人均收入計(jì)算的任意性，而不能在數(shù)據(jù)上反映出來。舉例來說，A 鎮(zhèn)關(guān)于1997年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)公報(bào)說，1997年農(nóng)民人均純收入在1996年2146元的基礎(chǔ)上增加629元，達(dá)到2775元，增幅達(dá)29.3%.1998年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料認(rèn)為農(nóng)民收入繼續(xù)增長(zhǎng)，全年農(nóng)民人均純收入為2820元，較1997年人均增長(zhǎng)45元。A 鎮(zhèn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的不算快。S 縣1999年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)年報(bào)，農(nóng)村居民人均純收入2940元，1998年為3020元。

　　有意思的是前些年A 鎮(zhèn)人民人均純收入的多少。據(jù)A 鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)站的資料，1993農(nóng)民人均純收入為888元，1990年農(nóng)民人均純收入647元，1989年為683元，1988年為600元，1987年為542元，1985年為431元。

　　農(nóng)民人均純收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年時(shí)間，而從1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，僅用了4年時(shí)間，到1997年農(nóng)民人均純收入2775元，增加2.15倍，僅用5年時(shí)間�？梢娹r(nóng)民統(tǒng)計(jì)收入增加之快，是十分驚人的了。

　　農(nóng)民統(tǒng)計(jì)收入自1993年以來的快速增長(zhǎng)，不是農(nóng)民實(shí)際收入的增長(zhǎng)。出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)農(nóng)民人均純收入快速增長(zhǎng)的原因，與1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”有關(guān)。在百分比確定之后，要得到較大的分子，就必須擴(kuò)大分母，鄉(xiāng)村要得到更多三提五統(tǒng)收入，就必須將農(nóng)民人均純收入報(bào)得較高。

　　根據(jù)A 鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)資料，A 鎮(zhèn)農(nóng)民2000年人均承擔(dān)三提五統(tǒng)費(fèi)用為112.3元，1985年為34.2元，2000年是1985年的3.3倍。

　　2000年人均承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收為90.4元，1985年為12.2元，2000年是1985年的7.4倍。

　　若計(jì)算農(nóng)民承擔(dān)的其它稅收，2000年農(nóng)民人均承擔(dān)稅收為1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。

　　僅僅說三提五統(tǒng)，增長(zhǎng)的并不是很快，因?yàn)橹醒朐?991年以后一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根底線，三提五統(tǒng)成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的代名詞，而在5%的底線規(guī)定之前，農(nóng)民承擔(dān)三提五統(tǒng)費(fèi)遠(yuǎn)高于上年純收入的5%.以A 鎮(zhèn)為例，1990年農(nóng)民承擔(dān)的三提五統(tǒng)費(fèi)為上年人均純收入的11.2%，1989年為上年的13.0%，1988年為12.5%.在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引起全社會(huì)和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的普遍關(guān)注之后，三提五統(tǒng)以提高農(nóng)民人均純收入統(tǒng)計(jì)數(shù)來變相收取費(fèi)用。在1990年代前期特別是1980年代說“頭稅輕、二稅重”是對(duì)的。但經(jīng)過1990年代對(duì)三提五統(tǒng)的治理，三提五統(tǒng)相對(duì)份額減少了。以A 鎮(zhèn)為例，1985年農(nóng)民承擔(dān)的國(guó)家稅收與三提五統(tǒng)的比為：1：2.8，1990年擴(kuò)大為1：3.5，1996年則變?yōu)?：1.05，2000年為1：1.24.需要說明的是，以上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的國(guó)家稅收，只計(jì)算了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，而沒有計(jì)算以農(nóng)村居民為主或同樣向農(nóng)村居民征收的其他稅種如車船使用稅、耕地占用契、契稅等等。

　　3、三稅

　　“三稅”是指在“頭稅”和“二稅”之外的其他農(nóng)民負(fù)擔(dān)之和�！叭悺睒�(gòu)成復(fù)雜，很難單獨(dú)討論。以下我們分別以A 鎮(zhèn)、B 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)總額來討論“三稅”。

　�。�1）A 鎮(zhèn)

　　以A 鎮(zhèn)《1996-2000年農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》的數(shù)據(jù)來展開討論。

　　A 鎮(zhèn)1996-2000年計(jì)劃向農(nóng)民收取費(fèi)稅分別為1279萬元、1326萬元、1419萬元、1027萬元、1061萬元。其中1998年收取1419萬元，為歷年最高，原因是這一年鎮(zhèn)里安排分?jǐn)?30萬元債務(wù)。1999年-2000年收取稅費(fèi)為五年最低，原因在于隨著糧食跌價(jià)，農(nóng)民不堪重負(fù)，上級(jí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的壓力驟增，而每年減少共同生產(chǎn)費(fèi)預(yù)提近300萬元。但在年底均補(bǔ)提了這些減少的共同生產(chǎn)費(fèi)。

　　這樣看，1996年-2000年A 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，穩(wěn)定在1300萬元左右。

　　說A 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，可以計(jì)算農(nóng)民人均和畝平負(fù)擔(dān)情況如下：人均=1300萬元/3.26萬人=398.8元/人，畝平=1300萬元/8.5萬畝=153元/畝。

　　以1999年為例來計(jì)算農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用的項(xiàng)目。根據(jù)農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表一覽表，1999年農(nóng)民承擔(dān)收費(fèi)項(xiàng)目共計(jì)7項(xiàng)。

　　第1—3項(xiàng)分別為國(guó)家稅費(fèi)（農(nóng)業(yè)稅+基本水費(fèi)）、三提、五統(tǒng)，最后一項(xiàng)即第7項(xiàng)為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。四項(xiàng)合計(jì)，即前述“頭稅”和“二稅”，計(jì)652.4萬元，占當(dāng)年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》上稅費(fèi)總額1027萬元的63.5%.

　　其余36.5%分別為：

　　第4項(xiàng)政策性集資81萬元，其中農(nóng)田及公路建設(shè)集資52.9萬元，防汛28.1萬元。在1997年以前，A 鎮(zhèn)每年還向農(nóng)民攤派約50萬元教育集資，1998年取消。

　　第5項(xiàng)政策規(guī)費(fèi)39.6萬元，含18.8萬元的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，1.5萬元水面增殖費(fèi)，1.7萬元血吸蟲防疫統(tǒng)籌費(fèi)，17.6萬元畜禽防疫費(fèi)。

　　第6項(xiàng)為預(yù)提共同生產(chǎn)費(fèi)254萬元。

　　以上依據(jù)《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)》列出的數(shù)據(jù)，僅是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一部分。我們剛好有一份1999年A 鎮(zhèn)面向農(nóng)民的《秋季資金清收表》，雖然缺夏季資金清收表（J 市分夏秋兩季向農(nóng)民收取稅費(fèi)），但秋季資金清收表列出全年應(yīng)向農(nóng)民收取稅費(fèi)總額為1599萬元，較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表上的1027萬元足足高了56%.來看一看高了那些項(xiàng)目的收費(fèi)。

　　從A 鎮(zhèn)1999年秋季資金清收表看，較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表多出的項(xiàng)目有：車船兩稅，秋季應(yīng)征12.5萬元；
長(zhǎng)荊鐵路集資，秋季應(yīng)征65萬元；
油菜種子款，秋季應(yīng)征6.3萬元；
鎮(zhèn)收公益金（五保戶、扶貧基金、婦幼保建、電影統(tǒng)籌），秋季應(yīng)征21.4萬元；
鎮(zhèn)收管理費(fèi)（村帳鎮(zhèn)管經(jīng)費(fèi)、帳表冊(cè)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)調(diào)統(tǒng)籌費(fèi)、黨訓(xùn)統(tǒng)籌費(fèi)、三五普法費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)），秋季應(yīng)征22.2萬元。以上數(shù)項(xiàng)合計(jì)，秋季應(yīng)征款較農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表多出127.4萬元。這只是秋季清收表中的項(xiàng)目而非全部項(xiàng)目。

　　此外，農(nóng)民義務(wù)工和勞動(dòng)積累工分別按10個(gè)和20個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工計(jì)算到勞動(dòng)力，A 鎮(zhèn)2000年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》說明中明確規(guī)定義務(wù)工之公路建勤由鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用，每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工按15元計(jì)價(jià)，2000年計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)用72，390個(gè)義務(wù)工于公路建勤，可得108.6萬元代資代勞款。1996年A 鎮(zhèn)得到56.3萬元以資代勞款。2000年我們?cè)贏 鎮(zhèn)公坪村入戶調(diào)查，村集體與一農(nóng)戶簽定的土地承包合同規(guī)定農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)15個(gè)義務(wù)工，30個(gè)積累工，義務(wù)工和積累工按每個(gè)10元年終一次性結(jié)帳。由此可以計(jì)算出這一農(nóng)戶需支出以資代勞款450元。該農(nóng)戶有7.7畝承包土地，可以推算A 鎮(zhèn)8.5萬畝耕地，可收以資代勞款497萬元。這就是《資金清收表》上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)簽項(xiàng)目及指標(biāo)表》的原因。

　　綜合以上農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我們來看A 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)究竟占農(nóng)民人均純收入的比重為多少。以1999年為例，按《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)一覽表》的統(tǒng)計(jì)，1999年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額（含共同生產(chǎn)費(fèi)）為1027萬元，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　人均為1027萬元/3.26萬人=315元，以A 鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1997年農(nóng)民人均純收入為2820元相除，農(nóng)民負(fù)擔(dān)占其收入的比重為11.2%.

　　我們知道，農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒表上的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)不是全部，若以1999年資金清收表的數(shù)據(jù)，全鎮(zhèn)當(dāng)年安排向農(nóng)民收取稅費(fèi)計(jì)1599.2元，減去預(yù)提費(fèi)用生產(chǎn)費(fèi)254萬元，有1345.2萬元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)為412.6元，占其上年純收入的百分比為14.6%.畝平158.3元。

　　若算入共同生產(chǎn)費(fèi)部分，則人均為490.5元，其負(fù)擔(dān)占上年收入的百分比為17.4%.畝平188.1元。

　�。�2）B 鎮(zhèn)

　　再來看看B 鎮(zhèn)1999年《農(nóng)民負(fù)擔(dān)準(zhǔn)鑒項(xiàng)目及指標(biāo)表》。該表共分九大項(xiàng)，分別為：一、國(guó)家稅費(fèi)（農(nóng)業(yè)稅、基本水費(fèi)）191.2萬元；

　　二、三提五統(tǒng)，329.4萬元；

　　三、政策規(guī)費(fèi)（農(nóng)發(fā)基金、水面增殖費(fèi)）18.1萬元；

　　四、集資71萬元；

　　五、防汛費(fèi)23.9萬元；

　　六、共同生產(chǎn)費(fèi)575萬元；

　　七、防疫費(fèi)30.9萬元；

　　八、特產(chǎn)稅53.2萬元；

　　九、屠宰稅31萬元。

　　九項(xiàng)合計(jì)1323.8萬元。1999年B 鎮(zhèn)共有3.06萬農(nóng)業(yè)人口，7.2萬畝耕地，計(jì)算可得以下幾個(gè)數(shù)據(jù)：

　　人平負(fù)擔(dān)432.4元，畝平負(fù)擔(dān)184元。

　　當(dāng)然，上表只是B 鎮(zhèn)農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的一部分，因?yàn)?999年J 市承擔(dān)長(zhǎng)荊鐵路集資，鎮(zhèn)均超過百萬元，但僅以上負(fù)擔(dān)就已經(jīng)夠高的了，此謂“三稅是個(gè)無底洞”。

　　以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)到村的資金清收任務(wù)，從村到農(nóng)戶往往還要加碼。據(jù)C 鎮(zhèn)1999年7月對(duì)全鎮(zhèn)當(dāng)年上半年村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)，鎮(zhèn)政府下達(dá)到村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)（含兩稅）為1025.5萬元，村級(jí)與農(nóng)民簽合同實(shí)提數(shù)為1293.5萬元，加碼268萬元，加碼26.1%，全鎮(zhèn)26個(gè)村，只有6個(gè)村未在鎮(zhèn)下達(dá)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額中加碼。就來看一看C 鎮(zhèn)的情況。

　�。�3）C 鎮(zhèn)

　　根據(jù)C 鎮(zhèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)座談會(huì)提供的數(shù)據(jù)，2000年全鎮(zhèn)共向村級(jí)下達(dá)農(nóng)民負(fù)擔(dān)任務(wù)為1387.58萬元，較1999年的1304.20萬元增加83.38萬元，畝平負(fù)擔(dān)236元，人平負(fù)擔(dān)456元。

　　根據(jù)C 鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年8月對(duì)鐘橋、毛李、雙店、高堰四村財(cái)務(wù)的清理，2000年四村共向農(nóng)民收263萬元，其中鐘橋村97萬元，毛李村75萬元，雙店村19萬元，高堰村72萬元，村平66萬元。四村支出總額為263萬元，其中上繳106萬元，占40%，管理費(fèi)21萬元，占80%，共同生產(chǎn)費(fèi)74萬元，占28%，其它62萬元，占24%.

　　據(jù)C 鎮(zhèn)政府《農(nóng)村稅費(fèi)改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)測(cè)算對(duì)比表》的資料，2000年鎮(zhèn)下達(dá)這四村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)（不含共同生產(chǎn)費(fèi)），2000年鐘橋村承擔(dān)稅費(fèi)45.4萬元，毛李村為31.3萬元，雙店村為19.6元，高堰村為44萬元，四村相加為140.3萬元。與鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年對(duì)四村收支清理的結(jié)果相比，村一級(jí)實(shí)際向農(nóng)民收取除共同生產(chǎn)費(fèi)之外的其他費(fèi)用為263萬元-74萬元=189萬元，較鎮(zhèn)下達(dá)的140.3萬元的任務(wù)高出48.67萬元，高34.7%.

　　三稅還有一大塊，即各種各樣的罰款，尤以計(jì)劃生育和社會(huì)治安罰款令農(nóng)民難以承受。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不景氣的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政不能足額撥付辦公經(jīng)費(fèi)乃至人頭費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種稍有實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)便利用自己掌握的權(quán)力向農(nóng)民收取各種各樣的罰款，甚至在罰沒收入上有“放水養(yǎng)魚”之說，即有意識(shí)地培育供罰款的事情出來，以收取罰款養(yǎng)人。罰款種類繁多，很難盡數(shù)，不在此作更多討論。

　　4、共同生產(chǎn)費(fèi)

　　需要專門討論共同生產(chǎn)費(fèi)。所謂共同生產(chǎn)費(fèi)，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要共同開支的費(fèi)用，特別是J 市這類水稻產(chǎn)區(qū)，抗旱排澇成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先決條件，而諸如抗旱排澇一類事情，單家獨(dú)戶無力去做，因此成為村組干部最為基礎(chǔ)的工作之一。

　　按規(guī)定，共同生產(chǎn)費(fèi)應(yīng)是用多少收多少，很難有一個(gè)具體的支出控制。但1990年代以來，因?yàn)猷l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)緊張，“共同生產(chǎn)費(fèi)是一個(gè)筐，什么都往里面裝”，預(yù)提的共同生產(chǎn)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際共同生產(chǎn)的支出，而成為彌補(bǔ)村組開支不足的常項(xiàng)收入。

　　據(jù)S 縣經(jīng)管局對(duì)2000年全縣農(nóng)村共同生產(chǎn)費(fèi)使用情況的調(diào)查，2000年畝平提取共同生產(chǎn)費(fèi)52元，實(shí)際使用畝平65元。在使用總額中，方量水費(fèi)占總支出的24.5%，抗排電費(fèi)占24%，機(jī)械抽水費(fèi)占4.8%，維修費(fèi)占7.2%，水利建設(shè)占4.6%，管水員工資占7.6%，雜工開支占6.4%，災(zāi)情減免占3.9%，運(yùn)雜費(fèi)占1.4%；
農(nóng)戶上繳提留獎(jiǎng)勵(lì)占4%，水電費(fèi)借貸利息占3.4%，生活費(fèi)占0.5%，其他占7.7%.S縣農(nóng)經(jīng)局的調(diào)查報(bào)告說，“從調(diào)查情況看，全縣將不屬于共同生產(chǎn)費(fèi)列支范圍的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁、變相列入共同生產(chǎn)費(fèi)開支的項(xiàng)目有10項(xiàng)之多，占總支出的34.7%.”

　　二、癥結(jié)

　　J 市農(nóng)民負(fù)擔(dān)是太重了。全國(guó)農(nóng)民也一樣。這么重的負(fù)擔(dān)顯然不行，因此，國(guó)家自1990年代以來治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，什么辦法都想到了，僅中央級(jí)文件就下發(fā)了20多個(gè)。但治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)至今仍然不見效果。為什么會(huì)是這樣子呢？

　　我們先來看農(nóng)民負(fù)擔(dān)在1990年代的發(fā)展過程。還是以J 市為例。

　　1、5%的政策警戒線

　　最早可以看到的J 市關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件是1990年8月13日由J 市市委市政府聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的決定》，這份文件與國(guó)務(wù)院下發(fā)的關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的《通知》和十五屆六中全會(huì)《關(guān)于密切黨同人民群眾聯(lián)系的決定》有關(guān)。在文件的開頭即描述1990年之前幾年農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況如下：“近幾年，上級(jí)黨委、政府三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，市委、市政府每年都要為此而采取一些措施，雖然取得成效，但有令不行、有禁不止的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有從根本上減輕，基層干部和農(nóng)民群眾對(duì)此反映十分強(qiáng)烈�！薄皽p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)嚴(yán)肅的政治問題，事關(guān)穩(wěn)定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大局”，要求“堅(jiān)決制止和認(rèn)真清查一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的錯(cuò)誤行為。”《決定》強(qiáng)調(diào)“集體的三項(xiàng)提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五項(xiàng)統(tǒng)籌，堅(jiān)決控制在上一年人均收入的5%以內(nèi)。”“對(duì)有令不行、有禁不止，繼續(xù)亂攤濫派、屢教不改的，要嚴(yán)肅處理�！�

　　據(jù)B 鎮(zhèn)在1991年8月7日寫的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)驗(yàn)材料，也就在1990年，B 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額達(dá)492.04萬元（其中三提五統(tǒng)194.41萬元，占總額的39.5%），全鎮(zhèn)當(dāng)年有3.3萬人，7.4萬畝耕地，人平負(fù)擔(dān)149.5元，畝平負(fù)擔(dān)66.2元，僅農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的三提五統(tǒng)費(fèi)即占上年農(nóng)民人均純收入的9%.[1989年農(nóng)民B 鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人均純收入為656元]1991年B 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)降為350.19萬元，較1990年減少141.85萬元，下降比為28.8%，其中三提五統(tǒng)減少到127.07萬元，較1990年減少67.34萬元，占1990年農(nóng)民人均純收入的5%.問題是，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)材料是1991年8月寫的，當(dāng)年還剩4個(gè)月，農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)不會(huì)加碼？三提五統(tǒng)會(huì)不會(huì)再超過上年人均純收入的5%？

　　1991年8月27日，湖北省人民政府下發(fā)《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，認(rèn)為“黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)民利益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我省各級(jí)黨委和政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)做了大量工作，取得了明顯的成效。農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)過猛的勢(shì)頭開始得到控制，部分地區(qū)負(fù)擔(dān)偏重的狀況有所好轉(zhuǎn)。但就全省來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然居高不下。特別是今春以來，一些部門和單位紛紛向農(nóng)民伸手，致使不少地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)‘減而復(fù)增’，嚴(yán)重地影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響到黨群、干群關(guān)系。”《通知》要求“各地、市、州、縣要建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，組織強(qiáng)有力的專班，督促基層組織按照本通知要求逐項(xiàng)落實(shí)，及時(shí)檢查，并于十月底以前將執(zhí)行情況逐級(jí)專題匯報(bào)。”強(qiáng)調(diào)“對(duì)拒不執(zhí)行本通知精神‘頂風(fēng)上’，繼續(xù)亂向農(nóng)民伸手的，要從嚴(yán)查處，追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任�！�

　　這種強(qiáng)烈措辭下，J 市農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷加重。C 鎮(zhèn)政府1994年元月的寫《C 鎮(zhèn)1993年農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況匯報(bào)》稱，1993年全鎮(zhèn)三提五統(tǒng)和上級(jí)審核批準(zhǔn)的鎮(zhèn)福利院集資費(fèi)共提取162.54萬元，占上年農(nóng)民人均純收入2959萬元的5.5%，比1992年190.1萬元減少27.56萬元，減少13%.其中三提五統(tǒng)147.54萬元，占上年農(nóng)民純收入的5%，福利院集資15萬元，占上年農(nóng)民純收入的0.5%.該《匯報(bào)》又稱，1993年農(nóng)民人平純收入1078元，比1992年人均純收入798元增加280元。依農(nóng)民人均純收入只增不降的慣例，可以推知1991年C 鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入不會(huì)高于750元，由1992年全鎮(zhèn)農(nóng)民純收入2959萬元，除以農(nóng)民當(dāng)年人均純收入，可以推知全鎮(zhèn)共有3.7萬個(gè)農(nóng)村人口，由此可以推知1991年C 鎮(zhèn)農(nóng)民純收入總額不會(huì)高于2781萬元。

　　《匯報(bào)》稱1993年三提五統(tǒng)較1992年減少27.56萬元，控制在5%以內(nèi)，其中三提由1992年的112.3萬元下降為1993年的88.8萬元，減少23.5萬元，五統(tǒng)由1992年的62.72萬元，降為58.66萬元，減少4.06萬元。由此推算1992年共提取三提五統(tǒng)175.02萬元。

　　依1992年C 鎮(zhèn)農(nóng)民純收入不高于2781萬元，可以推知，C 鎮(zhèn)1992年農(nóng)民三提五統(tǒng)負(fù)擔(dān)不低于175.02/2781=6.3%.就是說，在荊市1990年下發(fā)三提五統(tǒng)不得超過5%的限額的第3年，C 鎮(zhèn)農(nóng)民三提五統(tǒng)負(fù)擔(dān)仍然達(dá)到6.3%以上。

　　“三提五統(tǒng)”負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的全部�！秴R報(bào)》承認(rèn)，1993年較1992年，除少收27.56萬元“三提五統(tǒng)”以外，共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)103.53萬元，人平減少26元，畝平減16元�！秴R報(bào)》承認(rèn)，就是1993年農(nóng)民減負(fù)中，也存在很多問題沒有解決。一是應(yīng)該取消的3.53萬元綠化費(fèi)沒有取消；
二是計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)應(yīng)提2.97萬元，實(shí)提8.96萬元，超提5.99萬元；
三是共同生產(chǎn)費(fèi)超用。26個(gè)村中，有9個(gè)村超提104萬元，其中和議村1993年年初預(yù)提共同生產(chǎn)費(fèi)10.7萬元，實(shí)際開支竟達(dá)16.97萬元，相當(dāng)于畝平55.5元，人平102.8元；
四是亂收費(fèi)現(xiàn)象依然存在。等等。

　　2、政策擦邊球

　　根據(jù)1995年6月J 市物價(jià)局對(duì)J 市8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的調(diào)查，盡管“三提五統(tǒng)”費(fèi)未超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根農(nóng)民負(fù)擔(dān)的警戒線，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題呈現(xiàn)出三種新的趨勢(shì)，其一是各種負(fù)擔(dān)（不含稅、下同）的絕對(duì)額大幅度增加，以抽查的煙墩、A 鎮(zhèn)、C 鎮(zhèn)三鎮(zhèn)為例，1995年農(nóng)民各種負(fù)擔(dān)總額分別為239.68萬元、960.2萬元、769.01萬元，人均負(fù)擔(dān)為125.24元、288.06元、207.26元。1995年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額比1994年分別增加137.91萬元、410.67萬元、351.49萬元，人均增加72元、123.2元、94.7元，比1995年幾乎翻了一番；
其二是各種負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)幅度超過農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度。1994年煙墩、C 鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達(dá)到1485元和1576元，分別增長(zhǎng)74.1%和66.8%.真不敢相信農(nóng)民收入會(huì)有這么快的增長(zhǎng)幅度。與此同時(shí)，兩鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加幅度高達(dá)135.5%、84.2%；
其三是各種負(fù)擔(dān)總額中，“三提五統(tǒng)”的比重逐漸減小，而其它負(fù)擔(dān)（共同生產(chǎn)費(fèi)、集資、各種收費(fèi)、農(nóng)業(yè)發(fā)展金、民工建勤、基本水費(fèi)，簡(jiǎn)稱六項(xiàng)之和）比重呈大幅度增長(zhǎng)趨勢(shì)。煙墩鎮(zhèn)1994年農(nóng)民各種負(fù)擔(dān)總額為101.77萬元，“三提五統(tǒng)”為73.74萬元，占72.5%，“六項(xiàng)之和”為28萬元，僅占27.5%.而1995年農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為239.68萬元，“三提五統(tǒng)”108.96萬元，比重下降到45.5%，而“六項(xiàng)之和”為130.72萬元，上升到54.5%.A 鎮(zhèn)情況更為突出。1995年A 鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為960.2萬元，“三提五統(tǒng)”只占27.2%，“六項(xiàng)之和”則高達(dá)72.8%，其中共同生產(chǎn)費(fèi)用515.03萬元，占53.6%，集資75萬元，占7.8%，各種收費(fèi)7.55萬元，占1.8%，農(nóng)業(yè)發(fā)展金10.45萬元，占1.1%，民工建勤63.44萬元，占6.6%，基本水費(fèi)17.74萬元，占1.9%.

　　也就在1995年的3月10日，J 市農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局和J 市減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室轉(zhuǎn)發(fā)湖北省紀(jì)委、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理政策法規(guī)的黨紀(jì)政紀(jì)處分暫行規(guī)定》。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　暫行規(guī)定是“為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》和《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”而制定，首次以文件的形式規(guī)定如何追究違反《條例》的責(zé)任。其中第三條為“《條例》所規(guī)定的對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的機(jī)關(guān)、部門及其工作人員，由于不負(fù)責(zé)任，工作失職，管理不善，造成本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)失控，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，對(duì)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，黨內(nèi)給予警告或嚴(yán)重警告處分，行政給予警告至記大過處分；
對(duì)直接責(zé)任人員，黨內(nèi)給予嚴(yán)重警告或撤消黨內(nèi)職務(wù)處分，行政給予記大過至撤職處分�！钡谒闹恋谑鍡l細(xì)致規(guī)定了對(duì)違反《條例》增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)責(zé)任人的處理辦法。

　　不過，縣一級(jí)對(duì)違反農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理政策法規(guī)的處理遠(yuǎn)較中央、省和市一級(jí)寬松。這樣當(dāng)然控制不住農(nóng)民負(fù)擔(dān)。到1990年代中后期，從中央到地方，各級(jí)都制定農(nóng)民負(fù)擔(dān)“七不準(zhǔn)”、“十不準(zhǔn)”，措辭越來越嚴(yán)厲，辦法越來越細(xì)致。1996年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中，一連用了五個(gè)“嚴(yán)禁”，這五個(gè)“嚴(yán)禁”到2000年9月12日召開的全國(guó)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理溫家寶發(fā)展為必須堅(jiān)決做到“八個(gè)禁止”。J 市市委市政府則在稍后（2000年9月21日）發(fā)出的《關(guān)于落實(shí)農(nóng)村政策，解決農(nóng)村突出問題的若干意見》中，一連用了14個(gè)“禁止”來要求縣鄉(xiāng)村三級(jí)嚴(yán)格執(zhí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策。整個(gè)1990年代就在這種農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重和上級(jí)部門減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦法越來越細(xì)，措辭越來越嚴(yán)厲的悖論中過去了。

　　3、農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕的原因

　　那么，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的癥結(jié)在哪里？為什么中央一連下發(fā)20多個(gè)文件仍然得不到治理？

　　表面上看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是一個(gè)地方官員的品性問題，是地方官員好大喜功，普遍劣化的表現(xiàn)。因此之故，中央和地方各級(jí)特別強(qiáng)調(diào)思想認(rèn)識(shí)上找問題。中共中央和國(guó)務(wù)院在1996年12月30日下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》在分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)一再反彈的原因時(shí)即認(rèn)為：“歸結(jié)起來，一是一些地方和部門背離了黨的實(shí)事求是的思想路線，訂計(jì)劃、辦事情不從實(shí)際出發(fā)，發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的要求超越了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的實(shí)際水平。二是有些干部忘記了黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，群眾觀念淡薄，對(duì)農(nóng)民總是給予的少，索取的多，以至侵害農(nóng)民的利益�！睆倪@種認(rèn)識(shí)的角度，中央一再?gòu)募夹g(shù)層面強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“嚴(yán)禁”、“不準(zhǔn)”以及黨紀(jì)政紀(jì)處分和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，都是試圖通過技術(shù)層面的辦法來解決問題。“上有政策，下有對(duì)策”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上，中央與地方政府較量多年，只能說打了個(gè)平手，且可以認(rèn)為地方政府贏多輸少。為什么竟會(huì)是這種結(jié)果？話分兩頭說。

　　第一，1980年以來，鄉(xiāng)村兩級(jí)乃至更高級(jí)別的政府過于樂觀估計(jì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和農(nóng)民收入狀況，在各種既得利益集團(tuán)的壓力下面，向農(nóng)民收取了過多用于舉辦實(shí)際上沒有產(chǎn)生效益的事業(yè)的錢，其中相當(dāng)部分被鄉(xiāng)村兩級(jí)用于吃喝、建樓堂館所甚至貪污掉了。這種情況在1990年代中期變得更為嚴(yán)重，在J 市農(nóng)村至1996年前后達(dá)到最高峰。

　　第二，改革開放以來中央與地方財(cái)政分灶吃飯的體制，特別是1994年以后實(shí)行的分稅制，使地方財(cái)政普遍入不敷出。特別是在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，不從農(nóng)民身上想辦法，財(cái)政無法運(yùn)作。換句話說，中央并未為地方政府留足財(cái)政收入。中央實(shí)行分稅制的本意之一是調(diào)動(dòng)地方政府尋找財(cái)源的積極性，這種思路與1980年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起中地方政府主動(dòng)性的被肯定是一致的。地方政府在有足夠事權(quán)和任務(wù)的情況下，不得不想出種種辦法向農(nóng)民收錢以辦事。為辦事就得養(yǎng)人，財(cái)政收入少了之后，辦事的錢便被擠掉了。由此出現(xiàn)以收錢辦事始，以收錢養(yǎng)人終的荒謬后果。

　　換句話說，農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕的根本原因，正在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府當(dāng)作積極政府來期待，既希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法收取足夠稅費(fèi)，大大地開源，又希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)辦起很多企業(yè)和事業(yè)，為官一任，造福一方，為一方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)乃至于為鄉(xiāng)村教育和其他諸種升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)都打好基礎(chǔ)，這就是榮敬本等人所說的“壓力型體制”，而在這個(gè)過程中，因?yàn)橹袊?guó)太大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展太不平衡，中央缺乏考核地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與地方政府行為相關(guān)關(guān)系的足夠信息，地方政府在沒有中央政府足夠監(jiān)督的情況下，利用“壓力型體制”留給自己的主動(dòng)性空間，將辦事能力用于謀私，將為老百姓造福的政績(jī)工程變?yōu)閷?duì)老百姓毫無作用的面子工程甚至只是為某些既得利益集團(tuán)乃至為地方政府負(fù)責(zé)人得到回扣的工程。

　　4、兩稅平攤的例子

　　那么，為什么鄉(xiāng)村兩級(jí)屢屢向農(nóng)民伸手，在中央如此之高的關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的壓力下還可以得逞？以J 市農(nóng)村為例，中央至少在1996年就已明確規(guī)定“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅必須據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下指標(biāo)，不得按人頭、田畝平攤”，但至2001年，J 市農(nóng)村大多仍然是按人頭和田畝平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的。除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅稅源分散、征收難度大等征收方面的原因以外，兩稅平攤也與農(nóng)民缺乏組織能力、中央政府對(duì)地方政府行為的無可奈何和地方政府中較高層級(jí)對(duì)較低層級(jí)政府的睜一只眼閉一只眼有關(guān)。B 鎮(zhèn)經(jīng)管站站長(zhǎng)說，前些年還有農(nóng)民為農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)財(cái)務(wù)上訪告狀，到2001年，全鎮(zhèn)竟無一個(gè)農(nóng)民上訪。農(nóng)民不上訪的原因不是他們的負(fù)擔(dān)減輕了，也不是村級(jí)財(cái)務(wù)沒有問題，而是他們?cè)谡麄�(gè)1990年代看到中央政策、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和中央級(jí)傳媒有那么多關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定、講話和處理案例，仍然不能解決時(shí)，在他們過去屢屢上訪都無果而終時(shí)，他們終于明白，政策規(guī)定是一回事，而實(shí)際情況又是另一回事。他們悟出問題出在鄉(xiāng)村兩級(jí)，根子卻在上面，既然根子在上面，農(nóng)民針對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的上訪有什么用處？農(nóng)民的想法是對(duì)的。

　　為什么說根子在上面？以J 市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的平攤為例，這么多年，難道市縣兩級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)不知道？我們?cè)谌珖?guó)農(nóng)村調(diào)查，以上兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，新聞聯(lián)播、焦點(diǎn)訪談也以典型案例說明據(jù)實(shí)征收的兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，既然如此，中央未必不知道？不知道的話，為何一再在中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定上重申嚴(yán)禁兩稅平攤？

　　中央肯定知道兩稅平攤是全國(guó)普遍現(xiàn)象這一事實(shí)的，市縣兩級(jí)以至省級(jí)官員也知道中央知道全國(guó)范圍兩稅平攤的問題。他們說，問題不在于兩稅是否平攤，而在于平攤時(shí)不要出問題。出不出問題，就不是省市縣三級(jí)更不是鄉(xiāng)村兩級(jí)所可以把握住的，因此，地方官員喜歡說“看誰的點(diǎn)子低�！敝醒敕磸�(fù)強(qiáng)調(diào)“凡加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引發(fā)嚴(yán)重事件和死人傷人惡性案件的，要追究鄉(xiāng)、村主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任，凡涉及地、縣領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究地、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任�！庇械牡胤絻啥惼綌偦蚣又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)恰恰鬧出了人命，這個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)人的點(diǎn)子就低，日子就不好過。因此，在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)時(shí)，市縣兩級(jí)關(guān)心的核心問題不是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否被加重了，而是會(huì)不會(huì)出惡性案件。只要不出惡性案件，層級(jí)高的地方政府就對(duì)層級(jí)低的地方政府睜一只眼閉一只眼。農(nóng)民上訪來說負(fù)擔(dān)過重和兩稅平攤的，能推則推，裝模作樣。

　　為什么農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要平攤，而上級(jí)政府會(huì)不管？從J 市農(nóng)村來看，除征收方面的原因外，縣鄉(xiāng)財(cái)政緊張，地方政府要開源，就將主意打在兩稅上面。根據(jù)《S 縣財(cái)政年鑒》的統(tǒng)計(jì)，S 縣整個(gè)1990年代的10年，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅分別由1989年的47萬元和33萬元，增長(zhǎng)到1999年的917萬元和464萬元，10年時(shí)間，兩稅增長(zhǎng)16.3倍，而實(shí)際稅源增長(zhǎng)的很少。以生豬為例，屠宰稅是指農(nóng)戶自食殺豬所繳稅收，稅率為一頭豬8-12元錢，J 市農(nóng)村有殺豬過年的習(xí)慣，有些農(nóng)戶（約占1/3）過年也不殺豬，這樣戶平生豬屠宰稅不會(huì)超過10元，但在1990年代，乃至2001年，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶攤到的屠宰稅都遠(yuǎn)高于10元，高的達(dá)每戶90多元，即相當(dāng)于平均每戶一年殺9頭豬，這該多么荒謬！S 縣1999年征收屠宰稅464萬元，當(dāng)年全縣共12萬農(nóng)戶，平均每戶征收38.7元屠宰稅。

　　農(nóng)民知道事情的荒謬性，但農(nóng)民喪失了挑戰(zhàn)荒謬事情的信心，因?yàn)檗r(nóng)民是分散的。江西農(nóng)村還有宗族存在，農(nóng)民算有一點(diǎn)宗族組織，因此對(duì)如此荒謬的事情還有抵制的勇氣。1999年我們?cè)诔缛收{(diào)查，即聽說1997年因?yàn)榘磻羝綌偼涝锥�，引起�?shù)千農(nóng)民鬧事，此后當(dāng)?shù)卣坏貌粨?jù)實(shí)征收屠宰稅。

　　有組織的農(nóng)民太少，發(fā)生惡性案件的機(jī)會(huì)就需要農(nóng)民不堪重負(fù)到極限。這個(gè)極限的危險(xiǎn)性在于，農(nóng)民可以在全國(guó)城鄉(xiāng)流動(dòng)，流動(dòng)而無所歸依的龐大的農(nóng)民群體，該是多么巨大的力量。

　　當(dāng)中央政府指望調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，按其主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作為和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來衡量地方政府的好壞，卻又沒有足夠財(cái)政能力為全國(guó)所有的地方經(jīng)濟(jì)投資的時(shí)候，中央除了對(duì)地方政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的做法保持事實(shí)上的默認(rèn)以外，中央又有什么辦法來獲得以上兩全其美的好事？

　　我們認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的癥結(jié)就在于中央將地方政府定位于積極政府這一立場(chǎng)。

　　必須將政府從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中擺脫出來，讓地方政府作為一個(gè)消極者來發(fā)揮作用。特別是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極起來。這是我們特別贊成徐勇教授提出“鄉(xiāng)派村治”的一個(gè)理由。

　　三、一點(diǎn)思考

　　在1990年代用技術(shù)性辦法（或叫做治標(biāo)的辦法）未能解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)且農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越成為危及中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的重大隱患的情況下，理論和政策研究部門提出了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的兩種不同思路。擇要介紹如下：第一種是思路是順著1990年代中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的辦法往下走，認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，從表現(xiàn)上看并不是稅收負(fù)擔(dān)重，甚至不是三提五統(tǒng)重，而是稅收和三提五統(tǒng)之外的亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資太多太重。在1990年代證明通過技術(shù)性措施無法減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后，便自2000年在安徽進(jìn)行稅費(fèi)改革，通過將向農(nóng)民收取的稅費(fèi)一律改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和兩稅附加，來規(guī)范農(nóng)村的收稅行為，抑制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的惡性上漲。這個(gè)辦法也為地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所認(rèn)同。他們認(rèn)為，在當(dāng)前農(nóng)村收款越來越難的背景下，費(fèi)改稅有利于降低征稅難度，減少征稅成本。此方面思路的文獻(xiàn)很多，可以說到處都是。第二種思路不太同意起碼是不完全同意以上費(fèi)改稅的改革思路。例如，秦暉認(rèn)為費(fèi)改稅這種“并稅除費(fèi)”的改革決不是治本之策，而且如無其它改革配合，它的“治標(biāo)”效果也不能期望太多，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長(zhǎng)期效果可能適得其反。他認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策“一是消除‘身份性貢賦’色彩，實(shí)行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對(duì)公民個(gè)人來說，最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會(huì)的通例。按這個(gè)原則，我國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對(duì)象”。更重要的第二點(diǎn)是要解決納稅問題的實(shí)質(zhì)即“公民與國(guó)家的關(guān)系問題”。歸根結(jié)底，“稅制改革‘治本’要取決于政治體制改革的突破”。秦暉的思路可以細(xì)化為三種不同的思考方向。一是盧鋒等人所主張的“農(nóng)民免稅論”，認(rèn)為第一、大部分農(nóng)民達(dá)不到所得稅起征點(diǎn)，第二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地“資本”變?yōu)榱松鐣?huì)保障手段，不能成為資本稅的對(duì)象。溫鐵軍與盧鋒的觀點(diǎn)較為相近。

　　二是劉書明認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間分配關(guān)系失衡。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本出路在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的分配政策和制度，通過調(diào)整城鄉(xiāng)居民之間的分配關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等負(fù)擔(dān)。與劉書明觀點(diǎn)相近的人很多。三是發(fā)展農(nóng)村基層民主，包括村級(jí)民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，建立維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)會(huì)組織，從而提高農(nóng)民內(nèi)部的組織能力和提高與外界包括政府的談判能力，以將農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制一個(gè)合理的可以承受的邊界之內(nèi)。政治學(xué)和社會(huì)學(xué)界相當(dāng)部分學(xué)者持此種看法。

　　依我們?cè)贘 市農(nóng)村調(diào)查的情況看，以上各種思考都有道理，但我們不同意那種單純從技術(shù)層面進(jìn)行費(fèi)改稅的思路，認(rèn)為這種技術(shù)思路已走到盡頭，不解決與之配套的改革，可能會(huì)如秦暉所擔(dān)憂的那樣，適得其反。

　　我們思路的要點(diǎn)如下：第一，在中國(guó)工業(yè)化的現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的補(bǔ)貼已無可能（也無必要），農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在中國(guó)現(xiàn)代化現(xiàn)階段的主要功能不是為國(guó)家提供多少財(cái)政收入，而是如何可以為數(shù)量龐大的農(nóng)民留下一個(gè)穩(wěn)定的生存退路，包括為那些在城市未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民留下足夠的生存退路。只要農(nóng)民有田可種，就可以解決溫飽問題，在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　經(jīng)濟(jì)波動(dòng)可以被農(nóng)村農(nóng)業(yè)的就業(yè)退路（溫飽生存的退路）所消化，這就可以為國(guó)家的工業(yè)化提供了較大的回旋余地，為今后50年持續(xù)不斷地農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供了進(jìn)退有序的可能。換句話說，土地應(yīng)成為農(nóng)民生存保障之基礎(chǔ)。

　　第二，土地生存保障功能的保持，來自兩個(gè)不同方面的合力，一是中央穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的政策不能變，允許農(nóng)民兼業(yè)，也允許農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人，但不允許土地買賣。二是農(nóng)民的耕地可以有價(jià)轉(zhuǎn)包出去，或者說，耕地在扣除固定投入和勞動(dòng)投入后，在繳納各種稅費(fèi)攤派之后，可以有一定收益，而不是當(dāng)前在很多地方農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人時(shí)倒貼若干現(xiàn)金。因?yàn)橥恋乜梢垣@得收益，農(nóng)民就不會(huì)將土地撂荒，也不會(huì)隨便將與土地的聯(lián)系割斷。應(yīng)特別注意，土地對(duì)龐大數(shù)量農(nóng)民的社會(huì)保障功能是中華民族在今后50年艱難險(xiǎn)阻的現(xiàn)代化征程中最為重要的制度性力量。

　　第三，與土地社會(huì)保障功能相一致的，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的消極而非積極功能。不要也不能指望共和國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極出現(xiàn)在農(nóng)村，特別是中西部的農(nóng)村，所謂發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)行做法，都被證明是失敗的。與此相關(guān)，鄉(xiāng)村兩級(jí)應(yīng)實(shí)行一種消極的維持農(nóng)村現(xiàn)狀不至更糟的戰(zhàn)略。所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也就是由農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)一個(gè)消極行政的鄉(xiāng)村組織功能的那些負(fù)擔(dān)。消極行政的鄉(xiāng)村組織，其規(guī)模是很小的，其維持型的開支是很少的，其運(yùn)轉(zhuǎn)是低成本的。對(duì)于貧困地區(qū)的農(nóng)村，國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決低成本運(yùn)作的鄉(xiāng)村組織的經(jīng)費(fèi)。

　　第四，與前一點(diǎn)相關(guān)，我們建議在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)鄉(xiāng)公所，不設(shè)政府，也不設(shè)財(cái)政。在村一級(jí)實(shí)行村民自治，讓農(nóng)民自己決定如何在維持現(xiàn)狀的前提下，興辦自己的公益事業(yè)和建設(shè)自己的公共工程。作為一種引導(dǎo)，國(guó)家可以撥付專項(xiàng)資金，用于農(nóng)村特別是村一級(jí)的以工代賑事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公共工程，由國(guó)家財(cái)政解決。

　　總之，我們的思路不是從公民權(quán)利或現(xiàn)代稅收的原理出發(fā)，而是從中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中存在龐大的農(nóng)民群體，這個(gè)龐大農(nóng)民群體在逐步城市化的大約50年間能否有一個(gè)生存退路，將成為中國(guó)現(xiàn)代化能否獲得穩(wěn)定社會(huì)基礎(chǔ)的關(guān)鍵這一事實(shí)出發(fā)，來得出我們關(guān)于消極鄉(xiāng)村組織和發(fā)展村級(jí)民主的結(jié)論的。

　　主要參考文獻(xiàn)：

　　秦暉：“稅費(fèi)改革、村民自治與強(qiáng)干弱支：歷史的經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的選擇”，《開放時(shí)代》2001年第9期。

　　劉書明：“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論”，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第2期。

　　徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派與村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”。

　　溫鐵軍：《中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2000年版。

　　*本文是華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心“鄉(xiāng)村公共財(cái)政與國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系”和“中國(guó)農(nóng)村村級(jí)治理模式跟蹤調(diào)查與鄉(xiāng)村關(guān)系研究”項(xiàng)目的研究成果之一。

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