讀1999年2月3日《中國經(jīng)濟時報》第三版刊發(fā)的孟令偉先生的《農(nóng)村發(fā)展亟待解決的問題》一文，感到他所提的這些問題很系統(tǒng)，很中肯。在此我想進一步闡述的是，孟文所談的幾大問題貫穿著一條主線，即是官民矛盾問題；
或者說，官民矛盾是當前我國農(nóng)村發(fā)展的主要矛盾。

　　一、農(nóng)地的行政性承包反映的是基層政府官員與農(nóng)民的矛盾

　　孟文準確地指出：“當前農(nóng)村土地的最大問題在于難以穩(wěn)定”（見孟文，以下引文除另注外同此）。那么，農(nóng)地的不穩(wěn)定是誰造成的呢？是誰隨意中止農(nóng)民的土地承包合同重新發(fā)包？是誰隨意提高農(nóng)民的承包費？是誰搞仗權(quán)承包、權(quán)地交易和特權(quán)田？是誰濫占耕地和大量賣地？顯然，這只能是地方政府和村級官員。也誠如孟文所揭示的，農(nóng)地問題的癥結(jié)是“現(xiàn)有的農(nóng)地承包仍然是一種行政指令性承包，反映的都是來自行政方面的判斷，……地方政府、村社組織事實上對農(nóng)地都發(fā)號施令”。而“行政性指令”、“行政方面的判斷”、地方政府和村社組織的“發(fā)號施令”，都是來自地方官員。凡是發(fā)生這類問題的地方，追根究底，都是地方官員為了謀取自己的私利而利用職權(quán)去侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。土地是農(nóng)民的命根子。農(nóng)地問題是農(nóng)村的焦點和中心問題。農(nóng)地問題集中反映了農(nóng)村官民關(guān)系的矛盾，這里主要是地方基層政府官員與農(nóng)民群眾的矛盾。

　　二、國家征地——城市官商勾結(jié)對農(nóng)村居民的剝奪

　　隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化的建設(shè)，現(xiàn)在征用農(nóng)民土地越來越多。既然農(nóng)村土地不能自由進入土地市場，農(nóng)業(yè)用地必經(jīng)“國家”征用后才可改變用途成為建設(shè)用地，也就是農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓必經(jīng)政府部門批準這一道“門檻”，而近十年間政府部門通過這道“門檻”就刮走了農(nóng)民約2萬億元的“銀子”！這是政府有關(guān)部門和開發(fā)商打著發(fā)展經(jīng)濟的旗號、相互勾結(jié)干的好事！農(nóng)民對此提意見無效、上訪告狀無效、以死反抗也無效！這正是城市官商與農(nóng)民矛盾的突出表現(xiàn)。政府不是通過保護農(nóng)民正當權(quán)益來保護耕地，不是通過公正的法治來約束政府行為，而是通過加強上級部門權(quán)力來“保護”耕地，肯定是南其轅而北其轍。這正如計劃經(jīng)濟下對糧價的控制一樣，越是壓低土地價格越是導致土地的濫用，越是造成土地緊缺和供給不足；
而一旦實行改革，農(nóng)民真正有了土地產(chǎn)權(quán)，可以直接進入土地市場交易，農(nóng)民自己會待價而沽，不僅能夠自然抑制土地的濫用，而且增加了自己的收入，三是有了資金再開發(fā)新的土地或搞其他生產(chǎn)經(jīng)營的資金。何樂而不為？就是因為這樣一來就堵死了有關(guān)部門以農(nóng)地“尋租”的渠道。

　　三、“二元制度問題”的進一步透視與“社會圈層結(jié)構(gòu)”

　　城鄉(xiāng)“二元制度”是指“以戶籍為依托，將中國公民分割為地域、身份、待遇截然不同的兩大系統(tǒng)，即市民系統(tǒng)和農(nóng)民系統(tǒng)”。若對二元結(jié)構(gòu)作進一步的透視，可以看出，改革以前我國存在的是“多重二元社會結(jié)構(gòu)”：“全民所有制——工業(yè)——城市——職工”為一元、“集體所有制——農(nóng)業(yè)——農(nóng)村——農(nóng)民”為另一元。政府作為國家和社會的管理者，本應(yīng)超脫于這種二元結(jié)構(gòu)之上，然而，它卻深陷于此結(jié)構(gòu)之中。這是因為：政府官員都是“國家干部職工”，都屬于“全民所有制單位”，都屬于“工人階級成員”，都居住在城市圈內(nèi)，列在“城市戶口”。若以政府決策機構(gòu)為最高中心，則圍繞它的最內(nèi)最近圈層為下級干部職員，再次的中間圈層為城市工商業(yè)職工及居民，而鄉(xiāng)村農(nóng)民則處在距社會決策中心最遠的最下最外的底層。因此，政府決策者即使在理性上認為應(yīng)該公平處理城鄉(xiāng)關(guān)系問題，但是，在立場上，在感情上，在感覺上，他們畢竟和農(nóng)民不同，有差別，有距離，從而導致了政府政策往往自覺不自覺地向城市傾斜，而與農(nóng)村偏離。所以，造成并維持城鄉(xiāng)差別的“二元制度問題”實質(zhì)上是政府與群眾即官與民的矛盾在社會宏觀上的特殊的又是突出的表現(xiàn)。改革開放以后，國營企業(yè)家、私營企業(yè)主等新興階層的出現(xiàn)對原來的圈層結(jié)構(gòu)造成很大的沖擊使之有所改變，但其基本框架仍然存在，并繼續(xù)發(fā)揮著強大的作用。

　　四、農(nóng)產(chǎn)品流通渠道——誰在堵？誰來疏？

　　改革開放以來“一直困擾的著農(nóng)民的”農(nóng)產(chǎn)品流通問題，其實已經(jīng)找到很好的解決辦法，用六個字來概括就是“多渠道、少環(huán)節(jié)”。而以前農(nóng)產(chǎn)品流通的問題或弊病明顯就在于渠道單一，環(huán)節(jié)、層次太多。從單一渠道到多渠道，從多層次到少環(huán)節(jié)，需要從流通體制上加以改革，主要是開通民營渠道。這就必然要觸及到原來壟斷部門及其中某些人的利益。流通體制改革的阻力就在這里。流通渠道不暢，堵塞物就是他們。所謂“多了砍、少了趕”，“地區(qū)封鎖”，所謂“主輔渠道之爭”，我們只要看一看是誰在砍，誰在趕，誰在封鎖，誰在爭作“主渠道”霸主而排斥其他渠道，即可了然。正因為渠道“單一”，農(nóng)民交售農(nóng)產(chǎn)品的買主“唯一”，只有壟斷，沒有競爭，壟斷的買主不付錢也能拿到物品，所以他才可以“打白條”。既然能“打白條”，那他為什么不打呢？而有權(quán)“趕”、“砍”、封鎖、壟斷，能夠“打白條”的，顯然是官而不是民。這里反映的是非農(nóng)的商業(yè)部門及其官員與農(nóng)民的矛盾。其實只要清除掉流通渠道中的堵塞物，問題就好辦了。而解決這個矛盾，“引導農(nóng)民由單純的生產(chǎn)主體向生產(chǎn)——經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民在市場交易中的組織程序、談判地位和競爭能力，讓農(nóng)民逐步掌握農(nóng)產(chǎn)品市場的主動權(quán)”，首先要明確“主體”，即誰來“引導”、“提高”，誰來“讓”？“主體”問題不明確不行，讓“主渠道”的壟斷者來“讓”更是靠不住的。

　　五、農(nóng)民負擔沉重與“父母官們頭疼”

　　多年來農(nóng)民反映強烈的“負擔沉重”問題，目前不僅沒有解決，反而更加突出，以至“花樣百出，名目繁多”，愈演愈烈。看來“盡管近年來上上下下采取了不少措施”，但總沒有抓到點子上。首先還是要問一聲：究竟是誰在不斷地加重農(nóng)民負擔？在農(nóng)民正當、合理的負擔之外再搞攤派、集資、收費、罰款的到底是哪路神仙？不用深查，肯定是掌握權(quán)力的各主管部門。“父母官”本是中國封建舊社會對地方（縣級）官員的稱呼。它既說明官僚階層中他們是與百姓的距離最近的，又反映他們對百姓的管理可以無所不至，如同父母對其子女。所以，加重農(nóng)民負擔如果只是“條條”部門搞，而地方“塊塊”的領(lǐng)導真能想農(nóng)民之所想，急農(nóng)民之所急，真正為農(nóng)民負擔過重而“頭疼”，切實幫助或干脆就“率領(lǐng)”農(nóng)民頂住“四亂”，也不會出現(xiàn)負擔過重的問題。假若“父母官們”不是這樣，而是對泛濫農(nóng)村的“四亂”不聞不問，再甚至也伙同“條條”一起向農(nóng)民下手；
而農(nóng)民只有交錢的義務(wù)，沒有不交的權(quán)利，即使對明顯不合理、不公平的也無權(quán)抵抗。如此一來，則農(nóng)民負擔必然有增無已。所以，要切實減輕農(nóng)民負擔，關(guān)鍵是砍削有關(guān)部門搞“亂攤派”的權(quán)力，同時賦予農(nóng)民拒絕不合理負擔的權(quán)力，并用強有力的法律來保障，有比“攤派權(quán)”更大的法律權(quán)力來裁決。只有這樣，農(nóng)民負擔過重的問題才會真正解決；
而不觸及權(quán)力調(diào)整的措施（例如“加強教育”啦，“轉(zhuǎn)變觀念”啦之類）再多也是隔靴搔癢，無濟于事。如此，農(nóng)民就會拍手稱快，“父母官”也會免除“頭疼”之苦，倒是那些想收費而不可得的人該害頭疼病了。

　　六、集體資產(chǎn)管理——農(nóng)民內(nèi)部“官民矛盾”的焦點

　　我國農(nóng)村自五十年代中期實行集體化以來，社會的主流觀點一直是強調(diào)要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，反對個體和私營經(jīng)濟。而集體經(jīng)濟正是政府對農(nóng)民有效控制的基礎(chǔ)。七十年代末期的農(nóng)村生產(chǎn)責任制從根本上動搖了這種體制和與之相配套的觀念意識。而這種體制的動搖根本上是由內(nèi)因造成的。在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，“頭頭”們自身雖然一般也是農(nóng)民身份，但是他們掌握著集體經(jīng)濟的大部分權(quán)力，所以與絕大多數(shù)無權(quán)無勢的農(nóng)民并不相同，而是在集體經(jīng)濟中處于與之相對立的“官”的地位。改革開放以來，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和人們商品經(jīng)濟觀念的增強，農(nóng)村集體經(jīng)濟制度約束日益軟化和松弛，集體經(jīng)濟的“頭頭”一旦私欲膨脹而得不到應(yīng)有的遏制，他們的權(quán)力掌握下集體財產(chǎn)自然就成了他們盤中的美餐。對當前農(nóng)村集體財產(chǎn)管理的“三大突出難題”——過度負債、難以運營和滋生腐敗的深入調(diào)查表明，往往正是集體經(jīng)濟的“頭頭”們之所為，是他們成了腐蝕和瓦解集體經(jīng)濟的“鉆心蟲”。農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失和化公為私問題，只不過是農(nóng)民內(nèi)部干部與群眾即“官”與“民”矛盾的反映，是農(nóng)民干部侵犯一般農(nóng)民群眾利益的問題。

　　七、縣域體制——“父母官”們“做主”的權(quán)力與“辦事”的義務(wù)

　　縣級是國家政權(quán)機構(gòu)的中間階層。誠如孟文所說：“縣域體制兼有聯(lián)城統(tǒng)鄉(xiāng)兩種功能”，“在農(nóng)民眼中，縣級官員是既有資格權(quán)威代表國家又有權(quán)力義務(wù)為他們做主（辦事）的父母官”�？h級官員在整個社會中處在中間層次，但他們在農(nóng)村社會中卻是處在最高層。誰家有人能在“縣上”當干部，在農(nóng)民看來簡直是“無上榮耀”�？h級官員將權(quán)力和義務(wù)集于一身的這種特殊的身份就使他們既能為民做主，又能為民辦事（服務(wù)）。然而，“做主” 和“辦事”、“權(quán)力”和“義務(wù)”是性質(zhì)完全不同的兩回事。與此相應(yīng)，農(nóng)民的地位就有“為仆”和“做主”兩重性或兩種可能。而人們一般都是愿意“做主”而不愿“為仆”、愿意掌權(quán)而不愿“辦事”的。縣域機構(gòu)的過分龐大、官員過多，而精簡起來過于困難，清楚地表明縣級官員權(quán)力過大、“做主”過多，而義務(wù)過小，“辦事”過少；
農(nóng)民則是“為仆”過多、享受“服務(wù)”太少�！按罅康捏w制性征斂”造成的“財政負擔沉重”，最終導致農(nóng)民負擔沉重。縣域體制的改革、縣級機構(gòu)人員的精簡不從縣域官民之間“權(quán)力”和“義務(wù)”、“做主”和“為仆”的關(guān)系上進行必要的、根本的調(diào)整，就不會取得真正的、令人滿意的效果。

　　八、指標考核制——上級有效控制下級的“壓力型”體制

　　“層層下指標，逐級抓落實，簽訂責任狀，分級去考核。”這種 “很有約束力，也很富激勵性的”領(lǐng)導方法，其實不止是“表面上看來”有、而是確有約束力，即是上級官員對下級的有效約束；
也很富激勵性，即能有效激勵下級官員執(zhí)行上級命令，完全按照上級意圖去推行工作、完成任務(wù)。所以，雖然這種領(lǐng)導方法多次帶來“虛夸風”，造成嚴重危害，但是由于上述功能，這種所謂“干部出數(shù)字、數(shù)字出干部”的“數(shù)字游戲”幾十年以來卻長盛不衰，而且日臻完善。這種領(lǐng)導方式的要害是：某級官員只受上級的有效約束和有效激勵，卻絲毫不能受到所管轄地區(qū)百姓群眾的約束和激勵。由此導致某級官員只要對上負責，而不必對下負責；
極端的情況是只要討好上級領(lǐng)導就可以坐穩(wěn)官位，高枕無憂；
至于百姓的要求和疾苦，則可以不去理會，至少可以不必象完成“上級下達的指標”那樣去認真盡力地對待，因為這沒有誰來“考核”，也無須考核，一般不會對他的官位造成威脅。這種領(lǐng)導方式在官僚機構(gòu)內(nèi)部執(zhí)行起來是很有效的，對各級官員的政治導向就是“為通過上級考核而完成任務(wù)”，而不是“完全徹底地為人民服務(wù)”。它被某些研究者稱作“分權(quán)的壓力型體制”（榮敬本等：《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革 如何建立民主的合作新體制》，《經(jīng)濟社會體制比較》1997年第4期，《新華文摘》1997年第12期）。由此看來，孟文中指出的“將行政系統(tǒng)的封閉式指標考核變?yōu)殚_放式事跡評價，讓農(nóng)民來評價涉農(nóng)部門、涉農(nóng)領(lǐng)導人工作的好壞；
將行政圈內(nèi)的壓力式指標變?yōu)槊嫦蛏鐣�大眾的預(yù)測引導式指標”的改革方向是正確的。但是需要指出：考核方式和考核指標的改變必然要與考核或評價主體的改變相伴隨，也就是考核或評價的權(quán)力由官向民的轉(zhuǎn)移；
否則是斷然行不通的。

　　縱觀我國農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的一系列問題，都少有例外地貫穿著官民關(guān)系、官民矛盾的主線，其中也涉及到官員內(nèi)部和農(nóng)民內(nèi)部的矛盾。官民矛盾是農(nóng)村發(fā)展中的主要矛盾。這種矛盾一般是非對抗性的，但在某些時候、某些地方，如果處理不好就可能轉(zhuǎn)變成對抗性質(zhì)。在這種矛盾中，一般來說，干部、官員一方是矛盾的主要方面。在農(nóng)村發(fā)展和改革中，抓住“官民矛盾”這一主線，其他問題就比較容易解決；
如果抓不住這條主線，問題就難以解決甚至不能解決。農(nóng)村改革緊緊抓住“官民矛盾”這一主線，就比較容易找到突破口——民主制度的建立、健全與完善。

　　附言：前日燕園評論網(wǎng)站發(fā)了拙文《“三農(nóng)”問題的實質(zhì)是“三民”問題》。這里再補充一句：若說“三農(nóng)”問題，則與“農(nóng)”相對立是工、商、學等，顯然不是問題的實質(zhì)；
而說“三民”問題，則對立面是“官方”，正是造成問題的根源。特此再呈上我在1999年3 月寫的沒有發(fā)表過的一稿，其他部分的文字都保持原樣未動；
只是加了第二部分：“國家征地——城市官商勾結(jié)對農(nóng)村居民的剝奪”一段。

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