摘 要：依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，它客觀上要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。從總體上說，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是可以而且應(yīng)該統(tǒng)一的，但由于認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的偏差，實(shí)施依法治國和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)成為建設(shè)現(xiàn)代法治國家的兩難選擇。傳統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式集中表現(xiàn)為以黨政不分、以黨代政、以黨治國為主要特征的黨治制。在依法依國方略中堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)最根本的一條就在于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式必須由黨在國家政權(quán)之上的領(lǐng)導(dǎo)即黨治制向黨在國家政權(quán)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)即法法制轉(zhuǎn)變，這是建設(shè)現(xiàn)代法治國家的內(nèi)在邏輯，是堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、增強(qiáng)黨的活力的重大理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。

　　關(guān)鍵詞：依法治國 黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨治制 政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式

　　依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)中一個(gè)十分重大的理論和實(shí)踐問題。正確認(rèn)識(shí)和處理好依法治國方略中的黨的領(lǐng)導(dǎo)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家迫切需要解決的時(shí)代課題。

　　一、依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)----建設(shè)現(xiàn)代法治國家的兩難選擇

　　黨的十五大正式提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”的基本方略，這是我們黨治國方式的重大轉(zhuǎn)變，具有深遠(yuǎn)的歷史進(jìn)步意義。由于我國的特殊國情，我們是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)依法治國的，如何處理好依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，特別是在依法治國方略中如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是當(dāng)前面臨的最復(fù)雜最困難的疑難問題。雖然從總體上說，依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)是可以而且應(yīng)該統(tǒng)一的，但由于認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的偏差，推進(jìn)依法治國與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上已成為我們建設(shè)現(xiàn)代法治國家的兩難選擇。

　　我們黨是唯一的執(zhí)政黨，它的領(lǐng)導(dǎo)地位是在長期的革命斗爭中形成的，不能有任何懷疑和動(dòng)搖。但在依法治國的新形勢下，如果不改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，依法治國就難以推進(jìn)。依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是我們黨已經(jīng)確定的基本方略，它客觀上要求把改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提上更加突出的位置。

　　在依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，學(xué)術(shù)理論界存在著三種不同的傾向。一是法律至上論。這主要是一些從事法學(xué)研究的學(xué)者的觀點(diǎn)。他們側(cè)重于從法理上研法治的本質(zhì)、法治的進(jìn)步意義、法治與人治的本質(zhì)區(qū)別、法律體系的構(gòu)建完善等，主張以法律為最高準(zhǔn)繩調(diào)整國家與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范社會(huì)成員的行為。但他們對黨的領(lǐng)導(dǎo)要么避而不談，要么點(diǎn)到為止，未能從理論上界定黨的領(lǐng)導(dǎo)在依法治國中的科學(xué)定位。而在我們國家，回避黨的領(lǐng)導(dǎo)去談依法治國，無異于緣木求魚，是不可能達(dá)到目的的。二是黨權(quán)至上論。主要是一些從事馬克思主義經(jīng)典理論研究的學(xué)者的觀點(diǎn)。他們側(cè)重于從馬克思主義原理出發(fā)，引經(jīng)據(jù)典地論證堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的合理性、必要性和重要性，認(rèn)為在社會(huì)主義國家離開黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能成功地實(shí)施依法治國，依法治國必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地推進(jìn)，不能操之過急，更不允許任何借依法治國來削弱或否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。但他們對依法治國怎么推進(jìn)避而不談，或者欲言又止，未能從理論上搞清在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)法治國家的可行性方案，這就使黨提出的依法治國方略失去了應(yīng)有的重大意義。三是調(diào)和論。針對上述兩種各執(zhí)己見的不同觀點(diǎn)，一部分學(xué)者從權(quán)衡依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)二者利弊出發(fā)，既認(rèn)為依法治國的重要性，又強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，力圖從中找出使二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一的邏輯關(guān)聯(lián)和平衡杠桿，但他們未能在觀念更新和制度創(chuàng)新上取得理論上的突破，因而始終只能停留在一種似是而非的空頭議論上，不能自圓自說，也無益于指導(dǎo)實(shí)踐。

　　正因?yàn)槿藗儗σ婪ㄖ螄�和黨的領(lǐng)導(dǎo)存在著嚴(yán)重的模糊認(rèn)識(shí)和理論局限，這使依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際運(yùn)作中帶有普遍性的矛盾和困惑。譬如，我們一方面強(qiáng)調(diào)依法治國，一方面又提出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)；
一方面強(qiáng)調(diào)依法行政，一方面又大量地以政策文件發(fā)號(hào)施令；
一方面強(qiáng)調(diào)依法辦事，一方面又推崇按領(lǐng)導(dǎo)批示辦事；
一方面積極推行村民自治，一方面又強(qiáng)調(diào)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，等等。這些矛盾和困惑成為現(xiàn)實(shí)生活中難以妥善解決的焦點(diǎn)問題，這充分暴露了我們理論上的滯后。

　　依法治國是我們黨全面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、認(rèn)真思考和借鑒發(fā)達(dá)國家法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的，是符合我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)際、順應(yīng)世界文明進(jìn)步潮流的重大決策，是完全正確的，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)。但在建設(shè)現(xiàn)代法治國家的具體實(shí)踐中，我們面臨著即要堅(jiān)持依法治國又要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的兩難選擇，這是對當(dāng)代中國人政治智慧和創(chuàng)新勇氣的最大考驗(yàn)。弄不好，就很可能陷入顧此失彼的尷尬境地。要么是在強(qiáng)調(diào)法治中削弱或者否定黨的領(lǐng)導(dǎo)；
要么是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)中奉行“法律工具主義”，視法律為人治的工具和手段。一個(gè)特別值得警惕的問題是，由于黨在全國人民心中的崇高威望，加上人們長期以來已經(jīng)習(xí)慣于“按黨的指示辦事”，因而在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中，最自然最可能出現(xiàn)的一種嚴(yán)重誤區(qū)，就是將依法治國導(dǎo)入法治口號(hào)下的人治泥淖。這就會(huì)使我們黨提出的依法治國方略失去全部意義。

　　二、黨治制----黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐弊端

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)對于推進(jìn)依法治國有著十分關(guān)鍵的作用。我們有必要了解黨的領(lǐng)導(dǎo)的含義以及傳統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和實(shí)踐弊端。

　　所謂領(lǐng)導(dǎo)，就是帶領(lǐng)、率領(lǐng)、指導(dǎo)、向?qū)�。黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是黨帶領(lǐng)、組織人民群眾從事革命和建設(shè)事業(yè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)問題在馬克思主義科學(xué)體系中占有十分重要的地位。但長期以來由于認(rèn)識(shí)上的偏差和革命斗爭實(shí)踐的特殊背景，人們對黨的領(lǐng)導(dǎo)片面理解為黨領(lǐng)導(dǎo)一切、管理一切、包辦一切，黨具有無所不能的最高權(quán)威。這使黨的領(lǐng)導(dǎo)不可避免地陷入了黨治制的誤區(qū)。

　　黨治制是一種獨(dú)特的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和傳統(tǒng)模式，它的主要特征是黨政不分、以黨代政、以黨治國、權(quán)力高度集中等。黨政不分，就是混淆政黨和國家政權(quán)的不同性質(zhì)和職能，將黨組織與政黨機(jī)構(gòu)合二為一，黨就是政，政就是黨。以黨代政，就是把政黨的機(jī)構(gòu)權(quán)力化、職能行政化，以執(zhí)政黨代替國家政權(quán)行使國家權(quán)力。以黨治國，就是將執(zhí)政黨凌駕于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)之上，以黨的名義居高臨下地直接向國家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人發(fā)號(hào)施令。權(quán)力高度集中，“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。”[1]

　　黨治制有兩種表現(xiàn)形式：一是一元化領(lǐng)導(dǎo)。這種方式可追溯到抗日戰(zhàn)爭時(shí)期。1942年9月，我們黨在《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織關(guān)系的決定》中，正式提出實(shí)行黨的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”原則。建國初期，黨通過各級軍事管制委員會(huì)和地方人民政府實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。1954年第一屆全國人大后，各級黨委“一把手”同時(shí)兼任同級政府的領(lǐng)導(dǎo)人，后來又提出“書記掛帥”。到“文革”中，黨開始由革命委員會(huì)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，使之發(fā)展到最高峰。二是分離式領(lǐng)導(dǎo)。十一屆三是全會(huì)后，黨開始注意糾正一元化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，實(shí)行分離式領(lǐng)導(dǎo)，即無論從中央到地方，各級黨委“一把手”不再兼任同級政權(quán)機(jī)關(guān)的第一負(fù)責(zé)人，黨內(nèi)某些部門的負(fù)責(zé)人也不再兼任對應(yīng)行政部門的負(fù)責(zé)人，黨委及其機(jī)關(guān)在國家政權(quán)機(jī)關(guān)之外對之進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指揮和管理。

　　我國黨治制的形成有著深刻的社會(huì)政治文化因素。具體說，一是蘇聯(lián)模式的影響。由于蘇聯(lián)是第一個(gè)社會(huì)主義國家，它的政治體制成為各國共產(chǎn)黨學(xué)習(xí)和效仿的榜樣。蘇聯(lián)在二十世紀(jì)三、四十年代形成的黨政軍一元化領(lǐng)導(dǎo)、中央高度集權(quán)、黨政不分，以黨治國的政治體制模式對我國有著最為嚴(yán)重的直接影響。我們黨在民主革命時(shí)期就依照蘇聯(lián)模式在根據(jù)地建立了蘇維埃政權(quán)。建國后，又在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他社會(huì)領(lǐng)域更加廣泛地效仿蘇聯(lián)的作法�？梢哉f蘇聯(lián)是黨治制的“始作俑者”。二是封建專制思想的影響。我國二千多年的專制政體，在政治文化上形成了根深蒂固的皇權(quán)至上觀念和濃厚的人治思想，以集權(quán)主義的政治觀、義務(wù)本位的法律觀、上下尊卑的倫理觀和獨(dú)尊一家的文化觀等為特征的一系列封建價(jià)值觀念，深深地沉淀在每個(gè)社會(huì)群體和社會(huì)個(gè)體的潛意識(shí)中，不論是黨的組織或個(gè)人，都難以避免這種強(qiáng)大的封建傳統(tǒng)思想的侵害。三是革命斗爭環(huán)境的影響。我們黨在長期的革命斗爭中處于“非法”地位，為了適應(yīng)革命戰(zhàn)爭的殘酷形勢，黨很自然地需要加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括對革命軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)。建國后，這種在戰(zhàn)爭年代形成的黨領(lǐng)導(dǎo)一切的領(lǐng)導(dǎo)體制，就順理成章地成為執(zhí)政黨治國的現(xiàn)成模式。四是國民黨以黨治國的影響。國民黨在統(tǒng)治期間大肆推行以黨治國，實(shí)行一黨專政。我們黨對國民黨的這種反動(dòng)統(tǒng)治是十分厭惡的，毛澤東、周恩來、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)都對國民黨一黨專政、以黨治國的惡劣作風(fēng)進(jìn)行過尖銳的批判。但由于黨長期在與國民黨既合作又斗爭中比較熟悉國民黨以黨治國的模式，我們雖然在主觀上對國民黨采取完全否定的批判態(tài)度，但在客觀上也多少受到了以黨治國的消極影響。

　　黨治制的直接后果，就是樹立了黨權(quán)至上，強(qiáng)化了權(quán)力本位，使黨的機(jī)構(gòu)和職能能全面官僚化、權(quán)力化、行政化，相應(yīng)地使國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能和權(quán)威大大弱化和邊緣化。這種建立在國家政權(quán)之上的擁有最高權(quán)威的超級權(quán)力系統(tǒng)，在歷史上只有政教合一的宗教國可與之相比。

　　毫無疑問，黨治制的領(lǐng)導(dǎo)方式不利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反，它降低了黨的威信，

　　實(shí)際上削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。旱在俄國社會(huì)主義建設(shè)的初期，列寧就已經(jīng)意識(shí)到黨的領(lǐng)導(dǎo)模式的弊端，他指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是“總的領(lǐng)導(dǎo)，而不是象目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是對細(xì)節(jié)的干涉�！盵2]鄧小平在黨的八大修改黨章的報(bào)中曾指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具”，“確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有向人民群眾恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力。”[3]特別是十一屆三中全會(huì)以后，鄧小平同志首先提出了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須“改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”的重要思想。十二大以來的黨章都確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)最本質(zhì)的內(nèi)容就是支持人民當(dāng)家作主，并規(guī)定黨必在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。

　　這些對黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)認(rèn)識(shí)和原則規(guī)定，為我們不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)指明了正確的方向。我們在改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、消除權(quán)力過分集中現(xiàn)象中，曾把黨政分開作為政治體制改革的關(guān)鍵提了出來。但由于黨政分開在理論準(zhǔn)備上的不足以及它本身存在的嚴(yán)重缺陷，事實(shí)上它根本沒有解決以黨代政、黨政不分和權(quán)力過分集中的積弊,因而就不可能達(dá)到改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的初衷。相反，它從上到下建立了一整套組織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)龐大、權(quán)力集中的黨權(quán)管理指揮系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨政分開的理論和實(shí)踐仍然沒有走出黨治制的陰影。

三、政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)----法治框架下堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的理論范式 (點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　建設(shè)社會(huì)主義法治國家，迫切需要從理論上解決依法治國方略中的黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新問題。實(shí)踐向我們昭示，要找到一條既能推進(jìn)依法治國，又能始終堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的新路，就必須進(jìn)行理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。我們認(rèn)為，從我國的實(shí)際出發(fā)，實(shí)行政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，是法治框架下堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)最可行的理論范式。

　　本文提出的政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，就是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式由傳統(tǒng)的黨治制向法治制轉(zhuǎn)變；
由執(zhí)政黨凌駕于國家政權(quán)之外（實(shí)質(zhì)上的之上）領(lǐng)導(dǎo)，向執(zhí)政黨置身于國家政權(quán)之內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)范式與傳統(tǒng)黨政合一方式有本質(zhì)的區(qū)別，黨政合一的主要弊端在于以黨代政，黨直接包攬一切行政事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，并以黨的身份直接行使國家權(quán)力。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)就是執(zhí)政黨置身于國家政權(quán)之內(nèi)，使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，上升為國家法律，并以國家政權(quán)的合法身份行使權(quán)力，實(shí)行法治化的領(lǐng)導(dǎo)。

　　政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式具有科學(xué)的法理依據(jù)和客觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一是由黨的執(zhí)政黨地位需要改善執(zhí)政方式?jīng)Q定的。黨從領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行民主革命到成為領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的執(zhí)政黨后，無論是黨的身份、黨的歷史任務(wù)、黨所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境等都發(fā)生了根本性的變化，特別是依法治國方略的提出，迫切需要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，以利于順利建設(shè)社會(huì)主義法治國家。二是由現(xiàn)代法治的本質(zhì)要求決定的。以法治代替人治是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。但一個(gè)國家的法律制度再完備，如果有凌架于憲法和法律之上的個(gè)人或組織存在，就不可能是真正的法治。我國的封建統(tǒng)治者也曾主張以法律作為人們的行為準(zhǔn)則，春秋戰(zhàn)國時(shí)期的法家就是主張以法治國的著名學(xué)派。幾千年的封建統(tǒng)治，形成了比較完備的法律體系。但封建統(tǒng)治階級一方面主張以法治國，一方面又推行專制主義，主張皇權(quán)至上，法律只不過是統(tǒng)治階級奴役勞動(dòng)人民的工具，它不可能孕育出在法律面前人人平等的法治社會(huì)�，F(xiàn)代法治是對政府（含執(zhí)政黨）行使權(quán)力的嚴(yán)格約束和對人民權(quán)利的切實(shí)保障的內(nèi)在統(tǒng)一，它本能地要求樹立憲法至上的神圣信念，任何人或組織都沒有凌架于憲法和法律之上的特權(quán)。三是由政黨的性質(zhì)決定的�，F(xiàn)代國家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權(quán)、參與政權(quán)和維護(hù)政權(quán)為主要政治目標(biāo)，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權(quán)力組織�！罢�黨本身并不對敵對階級進(jìn)行鎮(zhèn)壓，也不對社會(huì)成員實(shí)行直接控制�！盵4]黨的十二大政治報(bào)告就特別指出：“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織�！盵5]有的學(xué)者根據(jù)我們黨實(shí)質(zhì)上處于國家政治生活的最高領(lǐng)導(dǎo)地位的現(xiàn)狀，就簡單地提出“將中共中央規(guī)定為集體國家元首，將中共地方組織規(guī)定為地方元首。”[6]我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)從根本上混淆了政黨與國家的本質(zhì)區(qū)別，勢必給建設(shè)法治國家造成極大的混亂，是完全錯(cuò)誤的。從法學(xué)和政治學(xué)的基本原理來看，國家元首的性質(zhì)屬于國家行政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)，它對外代表國家，對內(nèi)居于國家機(jī)構(gòu)的首腦部位，它是國家的象征。任何政黨包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨中央機(jī)構(gòu)都不可能越俎代皰取代國家元首職位。有的學(xué)者提出“黨組織要向人大報(bào)告工作”的觀點(diǎn)同樣缺乏法理依據(jù)，是不可取的。四是由社會(huì)發(fā)展需要不斷創(chuàng)新決定。江澤民總書記2000年6月在視察西北地區(qū)的講話中指出：“創(chuàng)新一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉。”改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須破除傳統(tǒng)僵化思想的束縛，勇于理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，否則改善黨的領(lǐng)導(dǎo)就只是一句空話。沒有創(chuàng)新，社會(huì)就不能前進(jìn)。綜觀國際形勢和世界發(fā)展態(tài)勢，創(chuàng)新是我國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的迫切需要。

　　政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式有著十分豐富的內(nèi)涵，它相應(yīng)地要求我們進(jìn)行有關(guān)具體制度的改革。

　　一是完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，必須堅(jiān)持和完善。首先，將執(zhí)政黨和政協(xié)納入到全國人大序列之中�？擅鞔_規(guī)定執(zhí)政黨在人大及其常委會(huì)中的名額占總名額的三分之二，各民主黨派和無黨派人士名額占三分之一，使執(zhí)政黨在國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢地位，確保執(zhí)政黨提出的議案能獲得法定多數(shù)的通過。黨的主張經(jīng)過法定程序上升為國家意志成為憲法和法律后，全國各級各部門和廣大人民群眾遵守憲法和法律，其實(shí)質(zhì)就是接受和服從執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨的中央總書記經(jīng)過合法選舉出作國家主席，行使國家最高行政權(quán)；
負(fù)責(zé)組閣，行使重要干部人事任免權(quán)；
在軍隊(duì)國家化的基礎(chǔ)上兼任國家軍委主席，行使對軍隊(duì)的統(tǒng)率權(quán)。中央人民政府依法行使對各級各部門的行政管理權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是執(zhí)政黨對各級各部門的有效領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)在建國初期有其存在的合理性和必要性，但隨著全國人大的建立，政協(xié)的機(jī)構(gòu)和職能應(yīng)當(dāng)納入到人大的序列中去，各民主黨派在全國人大中依法行使參政權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，與執(zhí)政黨長期共存、互相監(jiān)督。其次，健全全國人大的職能。作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，不僅具有立法權(quán)，還應(yīng)該建立和健全違憲審查權(quán)、彈劾權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)等，正常行使上述權(quán)力是法治成熟的重要標(biāo)志。各級人民代表大會(huì)還可減少代表名額，實(shí)行代表的常任專職制，各級政府官員不應(yīng)兼任人大代表。

　　二是糾正執(zhí)政黨的角色錯(cuò)位。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府角色錯(cuò)位已經(jīng)引起了普遍的關(guān)注。但執(zhí)政黨角色錯(cuò)位問題尚未引起人們的注意。事實(shí)上，執(zhí)政黨角色錯(cuò)位特別是執(zhí)政黨越位行政的問題十分嚴(yán)重。政權(quán)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)的理論范式要求執(zhí)政黨從越位行政的角色退中出來，把主要職能放在自身黨務(wù)管理上。這要求我們必須調(diào)整和裁減黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行黨的職能非行政化。執(zhí)政黨對有關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)也就必須作相應(yīng)的調(diào)整，譬如，在對司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過全國人大制定的憲法和司法方面的法律來對法院的公正司法進(jìn)行監(jiān)督，確保司法獨(dú)立，黨內(nèi)設(shè)立的直接管理法院等部門的政法委員會(huì)應(yīng)予撤消，其行政職能移交給政府；
在對人事權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過全國人大制定公務(wù)員法來對人事管理進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，黨的組織部門主要管理從事黨務(wù)工作的黨員干部，屬于從事國家公務(wù)活動(dòng)的工作人員，應(yīng)一律移交給政府人事部門管理；
在對新聞輿論的領(lǐng)導(dǎo)上，執(zhí)政黨通過全國人大制定新聞法來行使監(jiān)督權(quán)；
在對違法違紀(jì)干部的處理上，黨的紀(jì)檢部門和政府監(jiān)察部門應(yīng)該分開，并強(qiáng)化監(jiān)察部門的權(quán)力，凡屬國家公務(wù)員違法的，一律依監(jiān)察法等國家法律懲處，黨的紀(jì)檢部門只對違反黨的章程和紀(jì)律的黨員進(jìn)行處理，當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象主要是國家公務(wù)人員觸犯了國家法律，應(yīng)主要由檢察和監(jiān)察部門依法處理和追究責(zé)任，不宜用黨紀(jì)處分代替國法制裁。

　　三是精減黨的地方機(jī)構(gòu)。執(zhí)政黨通過立法制定了憲法和法律，并由中央人民政府行使對地方的直接行政管理權(quán)，黨的地方組織機(jī)構(gòu)就應(yīng)該相應(yīng)地大大精減下來。地方黨組織的職能應(yīng)該主要界定為在黨內(nèi)傳達(dá)、學(xué)習(xí)、貫徹黨中央的文件精神，吸納和發(fā)展黨員，處理違紀(jì)干部，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，其所有的行政權(quán)均應(yīng)移交給當(dāng)?shù)卣�府，黨的地方組織通過在地方人大中占據(jù)優(yōu)勢地位來對同級政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]鄧小平文選（第2卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第328-329頁。

　　[2]列寧全集（第33卷）..第222頁。

　　[3]鄧小平文選（第1卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第218頁。

　　[4]唐曉等著：當(dāng)代西方國家政治制度.北京.世界知識(shí)出版社.1996年9月.第100頁。

　　[5]中央文獻(xiàn)研究室編：十一屆三中全會(huì)以來黨的歷次全國代表大會(huì)中央全會(huì)重要文件選編（上）.北京.中央文獻(xiàn)出版社.1997年10月.第272頁。

　　[6]匡克：論法治國家與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化.社會(huì)科學(xué).1999年7期。

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