公眾期待的大學憲章，如果只是做表面文章，將大學憲章變?yōu)樾�內�?guī)章、行政規(guī)章，這將是教育改革的悲劇，只會加速大學公信力的喪失。 　　 　　近日，復旦大學校長楊玉良表示，該校在起草《復旦大學章程》，其中會劃分和限定各種權力，包括校長的權力。在當晚與媒體的聚會上，楊玉良感慨，校長的權力不能無邊。他表示，復旦已作出規(guī)定并付諸行動，學校領導和部處負責人退出復旦大學學術委員會、復旦大學教學指導委員會，這就形成了行政權力和學術權力的有效隔離。而且，學術委員會和教學指導委員會的工作不是空架子，而是可以就他們認為重要的問題，單獨召開會議，形成獨立決議。
　　復旦大學校長提到的大學章程，讓不少人覺得很新鮮。而這種“新鮮”，恰反映出我國高等教育管理和大學校內治理的尷尬。早于1999年1月1日施行的我國《高等教育法》，就明確規(guī)定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程，但遺憾的是，在《高等教育法》施行的10年間，制定大學章程的高校寥寥。包括北京、清華，都沒有大學章程，辦學無章可循。
　　2010年7月頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》在“建設現(xiàn)代學校制度”部分明確提出，“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校�！贝撕螅�在2010年12月公布的國家教育體制改革試點任務和單位中，北京大學等26所大學被列為“推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構”的試點單位。這意味著，在《高等教育法》頒布實施11年之后，這一法規(guī)中有關大學章程的條款終于啟動落實。
　　但大學能否制定出真正管用的章程，依舊是未知數(shù)。根據(jù)大學章程的內容，必須包含經(jīng)費來源，財產和財務制度，舉辦者與學校之間的權利、義務等內容，而這不是大學能夠說了算的。以經(jīng)費來源來說，在發(fā)達國家，有國家教育撥款委員會和地方教育撥款委員會，負責撥款預算和監(jiān)督執(zhí)行，而我國大學的經(jīng)費，則是要向政府部門討要的，因而有“跑部錢進”之說。由于學校沒有財政獨立性，所以，辦學自主權也就無從談起。
　　再以舉辦者和學校之間的權利、義務來說，我國大學的校長，是由政府部門選拔任命的有副部級或正廳級級別的官員，這也就決定了大學校長首先是官員，而非教育家，大學是政府的一級機構，而非獨立的教學單位，由于學校領導對上負責，所以才有學校的數(shù)量考核指標盛行，也才有學術委員會這樣的機構成為擺設―校長不是公開遴選，怎可能要求其對師生負責？并在乎教授們的“問責”呢？
　　所以，要大學章程管用，首先應該在章程中界定政府與學校的關系，這就是按國家《教育規(guī)劃綱要》確定的政校分開、管辦分離，取消學校實際存在的行政級別思路，確立大學撥款機制、大學校長公開選拔機制。從這一內容看，大學自身顯然不可自說自話，對于復旦大學這樣的重點大學來說，這應該是全國人大常委會才能完成的任務，也就是說，大學章程，應該提交全國人大常委會討論、審議，才能實現(xiàn)對政府部門的分權，也才能成為各政府機構、社會組織遵照執(zhí)行的大學法律文本。
　　同樣，在大學校內，對大學行政領導、機構的分權，也不是由校長能決定的。我國教育改革的一大困境是，行政部門和領導主導教育改革，而教育改革的核心是要求行政部門、領導放權，于是，近年來所見的教育改革，無一不是在教育改革的旗號下，換湯不換藥，每次改革的結果是行政部門的權力和權威進一步增加。復旦大學校長提出校長要分權，那么，這能像國外大學的校長職業(yè)化制度一樣，要求校長只有行政權，而不能再從事學術研究活動嗎？這是基本的利益回避原則，也是真正的行政權和學術權分離�？蓮膹偷┑母母镌O想看，校長職業(yè)化的命題根本沒有涉及，所謂的行政權和學術權分離，只是校長們退出目前只是擺設的學術委員會。
　　因此，檢驗大學章程是否管用，兩大基本的程序，特別關鍵，其一，在校內制定章程時，有否教授委員會、學生自治委員會這樣的機構，參與討論與決策。如果沒有，這表明章程僅是行政規(guī)章。這樣的章程想保障教授和學生的權益，基本上不可能�；蛴腥颂岢�，現(xiàn)在學校里沒有這些機構，怎么辦？解決的辦法就是設立這樣的獨立運行機構。其二，學校內部廣泛討論、通過的章程，有否提交學校舉辦者所在同級人大常委會討論、審議，作為法案進行頒布。如果沒有，這表明章程僅是校內規(guī)章，而不是大學憲章，并沒有多大法律效力，而會隨政府換屆而調整，隨學校領導變更而面目全非。
　　如果在教育改革的語境下，公眾期待的大學憲章，卻依舊不能清晰界定政府與學校的權利、義務，不能明確學校的經(jīng)費來源，不能確定校長遴選機制以及校長職業(yè)化，不能賦予教授委員會學術自治、學生委員會學生自治的權利，而只是做表面文章，將大學憲章變?yōu)樾�內�?guī)章、行政規(guī)章，這將是教育改革的悲劇，只會加速大學公信力的喪失。
　　
　　熊丙奇
　　教育學者，21世紀教育研究院副院長，著有《大學有問題》等。
　　

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