對(duì)于新時(shí)期中日關(guān)系中出現(xiàn)的危機(jī)事件,理應(yīng)由“政治主導(dǎo)”而非“官僚主導(dǎo)”,即決策權(quán)由菅直人主導(dǎo)的內(nèi)閣及內(nèi)閣官房來真正掌握。但在民主黨黨代表選舉之前。“對(duì)華強(qiáng)硬派”的意愿卻得到了充分的體現(xiàn)。
　　
　　2010年6月4日,鳩山內(nèi)閣原副首相兼財(cái)務(wù)相菅直人當(dāng)選為日本新一任首相。對(duì)華外交在日本亞洲外交序列中占據(jù)至關(guān)重要的位次。新內(nèi)閣將推行怎樣一種對(duì)華政策?這無疑決定著未來中日關(guān)系的定位和發(fā)展。在最初的施政方針演說中,菅直人稱“要加深與中國的戰(zhàn)略互惠關(guān)系”。然而,執(zhí)政僅三個(gè)月,日本方面就在對(duì)華政策上公然挑戰(zhàn)中日關(guān)系的政治基礎(chǔ)。
　　9月7日,日本海上保安廳在釣魚島海域非法抓扣中國漁民和漁船這一事件(以下簡稱“事件”),使中日關(guān)系遭遇自兩國關(guān)系正�；�以來最為嚴(yán)峻的局面。該“事件”為人們提供了一個(gè)觀察民主黨政權(quán)對(duì)華政策與決策機(jī)制的視角。目前,中日兩國學(xué)術(shù)界和輿論界都不同程度地陷入某種困惑,這種困惑很大程度上來自無法透過紛繁復(fù)雜的政策現(xiàn)象來概括當(dāng)前中日關(guān)系的客觀現(xiàn)實(shí),及預(yù)測(cè)近期的走勢(shì)。
　　研判中日關(guān)系的未來路徑,除了了解新內(nèi)閣決策層秉持的外交理念與推行的對(duì)華政策之外,我們更要關(guān)注其對(duì)華外交決策機(jī)制,即本屆內(nèi)閣是如何制定和實(shí)施其對(duì)華外交政策的。
　　
　　現(xiàn)實(shí)之上的外交理念
　　
　　在外交理念方面,菅直人主張“以現(xiàn)實(shí)主義為基本理念”來推進(jìn)日本外交。在6月11日發(fā)表的施政方針演說中,菅直人專門談到戰(zhàn)后日本現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派代表人物之一的永井陽之助對(duì)其外交理念的影響。
　　管直人早年曾多次參加永井陽之助主持的外交問題學(xué)習(xí)會(huì),受永井的啟發(fā)與熏陶,菅直人認(rèn)為日本應(yīng)確立積極主動(dòng)的外交,而不是消極被動(dòng)地應(yīng)對(duì)。在10月1日的施政演說中,他―方面表示了改善兩國關(guān)系的意愿,稱兩國“一衣帶水,互為重要的鄰國”;另一方面也強(qiáng)調(diào)“是我國固有的領(lǐng)土”,對(duì)中國在事件發(fā)生后的舉措表示不滿,顯示出軟硬兼施的手法。
　　無獨(dú)有偶,新內(nèi)閣的重要閣僚,現(xiàn)任外相前原誠司畢業(yè)于京都大學(xué)國際政治系,是被稱為戰(zhàn)后日本國際政治學(xué)界“第一人”美譽(yù)的原京都大學(xué)教授高坂正堯的高徒。應(yīng)當(dāng)說,高坂在日本學(xué)術(shù)界的聲望要高于永井,作為戰(zhàn)后現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派的集大成者,高坂曾在《海洋國家日本的戰(zhàn)略構(gòu)想》等一系列著作中闡述其現(xiàn)實(shí)主義外交理念。前原誠司畢業(yè)后還專門到培養(yǎng)保守派政治家的日本“松下政經(jīng)塾”鍛煉從政的基本技能。在高坂的學(xué)術(shù)熏陶和“松下政經(jīng)塾”的歷練之下,他逐漸成長為日本新生代保守派政治家中耀眼的“明星”。在對(duì)華問題上,前原曾在出任民主黨黨代表以及此次擔(dān)任外相后多次散布所謂的“中國威脅論”。甚至在該“事件”已經(jīng)釀成中日兩國間的一場嚴(yán)重外交危機(jī)之后,基于個(gè)人理念與政治抱負(fù),前原曾先后稱“不存在領(lǐng)土問題”,“一毫米也不想讓步”等,多次發(fā)表對(duì)華強(qiáng)硬言論。
　　
　　“氣血不通”的外交決策機(jī)制
　　
　　決策機(jī)制是否科學(xué)有效,信息溝通和利益表達(dá)是否順暢。關(guān)鍵是如何處理好決策中的三對(duì)關(guān)系:第一,“黨政關(guān)系”,即政府與民主黨的關(guān)系;第二,“政官關(guān)系”,即政府中執(zhí)政的政治家與參與外交決策的職業(yè)公務(wù)員的關(guān)系;第三,“官官關(guān)累”,即參與外交決策的省廳之間以及省廳內(nèi)部局、課之間的關(guān)系。
　　與曾經(jīng)長期執(zhí)政的自民黨相比,執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)不足的民主黨更像一個(gè)血?dú)夥絼偟摹般额^青”。民主黨競選綱領(lǐng)曾向國民承諾將“改變政府和執(zhí)政黨分權(quán)型二元體制,實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣之下的決策一元化”。執(zhí)政之初,民主黨決策層樂觀地認(rèn)為“民主黨的勝選,具有劃時(shí)代的雙重意義,這不僅是自民黨向民主黨移交政權(quán),也是由官僚內(nèi)閣制向議會(huì)內(nèi)閣制的政權(quán)轉(zhuǎn)換”。
　　菅直人內(nèi)閣為了實(shí)現(xiàn)“決策一元化”和“首相主導(dǎo)”,為此進(jìn)行了相關(guān)制度設(shè)計(jì),具體而言,民主黨正在實(shí)施三大改革:第一,在政府與執(zhí)政黨關(guān)系上,力主重大外交政策的“決策一元化”,由執(zhí)政黨的主要干部出任閣僚;第二,在政府內(nèi)首相官邸與相關(guān)省廳的關(guān)系上,力主“政治主導(dǎo)”、“首相主導(dǎo)”和“官邸主導(dǎo)”。第三,廢除事務(wù)次官會(huì)議,同時(shí),力主實(shí)現(xiàn)外務(wù)省內(nèi)決策出自“政三役(即外相、副大臣、大臣政務(wù)官)會(huì)議”這一省內(nèi)“自上而下”的決策模式。
　　針對(duì)自民黨時(shí)期的“缺乏協(xié)調(diào)”、“政出多門”和“官僚主導(dǎo)”的頑疾,民主黨無疑把對(duì)了“脈”,但由于用藥過猛,以至于決策機(jī)制“氣血不通”,這在該“事件”中體現(xiàn)得淋漓盡致。事件發(fā)生后,首相官邸、外務(wù)省、防衛(wèi)省、國土交通省以及司法部門各有所圖,但又缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)。作為新時(shí)期中日關(guān)系中出現(xiàn)的重要危機(jī)事件,這理應(yīng)由“政治主導(dǎo)”而非“官僚主導(dǎo)”,即決策權(quán)由菅直人主導(dǎo)的內(nèi)閣及內(nèi)閣官房來真正掌握。但在民主黨黨代表選舉之前,“對(duì)華強(qiáng)硬派”的意愿得到了充分的體現(xiàn)。直到選舉結(jié)果出來之后,菅直人政權(quán)中的務(wù)實(shí)派才最終作出“不正式起訴”的決策。
　　該“事件”充分體現(xiàn)了日本本屆內(nèi)閣在處理中日關(guān)系時(shí)政治手法的稚嫩、魯莽和笨拙,政策后果既激化了國內(nèi)矛盾,使得菅直人內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)能力和民主黨的執(zhí)政能力備受質(zhì)疑,同時(shí)又給中日關(guān)系造成難以估量的損失�；�于前車之鑒,日本首相菅直人在近期表示,有必要在首相官邸內(nèi)設(shè)置一個(gè)外交專家小組,在遇到類似的突發(fā)事件時(shí),能夠輔助政府作出恰當(dāng)?shù)臎Q策。另外,在大幅擴(kuò)充國家戰(zhàn)略室工作人員的基礎(chǔ)上,把重要政策的策劃、擬定、協(xié)調(diào)部門和首相智庫分開。此舉是力爭實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略室事實(shí)上的“升格”,并在此基礎(chǔ)上將其定位為“政治主導(dǎo)”的核心。
　　
　　決策層的政治抱負(fù)
　　
　　該“事件”的背后,還隱藏著日本決策層核心人物的政治抱負(fù),即憑借“事件”來達(dá)到提高內(nèi)閣支持率以及自身的從政籌碼這一目的。
　　9月14日,日本民主黨舉行黨代表選舉.菅直人如愿擊敗對(duì)手小澤一郎再次當(dāng)選。在此之前,外交要服從于內(nèi)政需要。因此,日本方面將詹其雄送交那霸地方檢察廳石垣支部是日本政府決策層深思熟慮的結(jié)果,這樣做一來可以顯示日方對(duì)“國家領(lǐng)土”的態(tài)度,二來可表明日本政府不會(huì)輕易屈從來自中國的壓力。從選舉結(jié)果看,菅直人為代表的日本政府決策層已經(jīng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
　　黨首選舉之后,選舉政治因素對(duì)日本外交決策的影響減弱,日本決策層考慮的中心才由外交讓位于內(nèi)政轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)地考慮下一步舉措將會(huì)給中日關(guān)系帶來的真正影響上來。從菅直人及其他決策層的發(fā)言看,已經(jīng)在選舉中得分的現(xiàn)政權(quán)為了避免“騎虎難下”的局面,方才認(rèn)為有必要通過中日雙方的努力切實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略互惠關(guān)系,以免招致事態(tài)失去控制。
　　前原誠司也同樣有其自身的政治考慮。這位也曾擔(dān)任過民主黨黨代表的強(qiáng)硬派政治家,未來能夠成功問鼎首相寶座才是其終極從政目標(biāo)。事件發(fā)生后,時(shí)任國土交通大臣的前原堅(jiān)決主張對(duì)中國漁船實(shí)行扣留以及對(duì)船長實(shí)行逮捕,從而導(dǎo)致了日中關(guān)系的惡 化。在民主黨黨首選舉剛剛結(jié)束的9月16日,前原誠司還專程慰問石垣海上保安部的職員并視察海上保安廳的巡邏船,然后公然聲稱“對(duì)這個(gè)問題應(yīng)該依法處理”,強(qiáng)調(diào)逮捕中國船長的正當(dāng)性。擔(dān)任外相后,前原更是規(guī)律性地幾乎每天都在炮制強(qiáng)硬言論來批評(píng)中國,以此來確立其“對(duì)華強(qiáng)硬派”領(lǐng)軍人物的角色。
　　日本知名外交家法眼晉作曾認(rèn)為,外交和內(nèi)政是互為表里的關(guān)系。但這并不表示外交要為內(nèi)政讓路,也不意味著外交是內(nèi)政的附屬品,而是要找到外交和內(nèi)政的最佳契合點(diǎn)。另外,不能為一己之私和提高人氣而貿(mào)然行動(dòng)�？陀^而言,該“事件”并非不可避免,從開始到逐步升級(jí)的責(zé)任主要應(yīng)由日本決策層承擔(dān)。作為利益攸關(guān)的重要鄰國和地區(qū)乃至世界性的重要國家,中日完全有能力做到在兼顧各自核心國家利益這一外交目標(biāo)的前提下實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略互惠。但日本的有關(guān)政治家為能連任議員甚至是問鼎首相寶座而利用外交,結(jié)果導(dǎo)致了這場“日本外交的失敗”。
　　
　　日本對(duì)華政策的“兩面性”
　　
　　外交為國家利益服務(wù),是內(nèi)政的延伸。在考察本屆內(nèi)閣的對(duì)華政策時(shí),應(yīng)該看到,日本外交政策的制定與實(shí)施歸根結(jié)底要受制于當(dāng)前其國內(nèi)的政治生態(tài)。
　　首先,日本政治家的理念、政治抱負(fù)、政局和決策機(jī)制等將制約和影響今后中日關(guān)系的發(fā)展。選舉結(jié)果塵埃落定之后,營直人對(duì)內(nèi)閣掌控力增強(qiáng),這有利于日本決策層進(jìn)行非常規(guī)的政治決斷。但不容忽視的是.本屆內(nèi)閣倡導(dǎo)決策機(jī)制上的“―元化”仍有待檢驗(yàn)。另外,“官邸主導(dǎo)”同樣知易行難。目前,欲實(shí)現(xiàn)“官邸主導(dǎo)”,相關(guān)制度設(shè)計(jì)、政治家的執(zhí)政能力和輿論支持三要素均不可或缺。最后,外務(wù)省內(nèi)“政治主導(dǎo)”也面臨挑戰(zhàn)。以外務(wù)省為代表的各省廳的職業(yè)公務(wù)員在其高度的專業(yè)性和政策連續(xù)性等方面具有不斷更迭的政治家所不能替代也無法改變的穩(wěn)定特質(zhì)。例如,在外務(wù)省的官僚之中,不乏許多優(yōu)秀的專業(yè)人才,這些人兼具戰(zhàn)略眼光、決策和執(zhí)行能力。政治家們能否在削弱外務(wù)省官僚決策權(quán)與利用官僚的專業(yè)知識(shí)能力之間掌握平衡,最終駕馭乃至實(shí)現(xiàn)與官僚的和諧共處,這值得觀察。
　　其次,現(xiàn)內(nèi)閣將致力于構(gòu)筑對(duì)華外交溝通渠道與定期會(huì)晤機(jī)制。外交政策是信息、決策、交涉與反饋的結(jié)合體,其中溝通渠道和機(jī)制至關(guān)重要。民主黨的對(duì)華交流史比自民黨要短得多,對(duì)于民主黨而言,構(gòu)建新的對(duì)華外交渠道已成當(dāng)務(wù)之急。9月26日,鳩山前首相就曾對(duì)營直人對(duì)該“事件”的處理方式提出忠告。認(rèn)為營直人沒有及時(shí)利用兩國政府間的熱線電話來進(jìn)行開誠布公的溝通。
　　最后,應(yīng)處理好中日關(guān)系背后的美國因素。顯然,美國不希望中日聯(lián)手,但亦反對(duì)中日交惡。本屆內(nèi)閣仍將奉行日美同盟是確保日本國家利益最大化的戰(zhàn)略選擇,對(duì)美關(guān)系仍是其外交考量的重中之重。菅直人政權(quán)通過危機(jī)發(fā)生后的行為向美國表明了本國立場,美國對(duì)此是滿意的。這一點(diǎn)在美國知名對(duì)日政策專家阿米蒂奇對(duì)菅直人連任民主黨黨首表示歡迎的言行中得到印證。但是,作為東亞的兩個(gè)大國,中日之間因此事件而嚴(yán)重對(duì)立,對(duì)抗性措施相互升級(jí)不利于東亞地區(qū)的穩(wěn)定,也是美國不愿意看到的。中日兩國摩擦不斷,但斗而不破這被認(rèn)為符合美國的國家利益。
　　總之,民主黨盡管已經(jīng)成為執(zhí)政黨,但其對(duì)華政策、決策模式仍處于調(diào)整摸索的過渡性時(shí)期。在對(duì)華外交政策上,本屆內(nèi)閣正在進(jìn)行著新的政策調(diào)整與定位,但其基本的對(duì)華政策很難有根本性的變化。就本屆內(nèi)閣而言,外交政策的制定與實(shí)施依然會(huì)基于國家利益最大化這一基本邏輯。其對(duì)華政策具有明顯的兩面性:基于國際格局與中日關(guān)系的現(xiàn)狀,是戰(zhàn)略互惠關(guān)系的繼承者,同時(shí)更是對(duì)華現(xiàn)實(shí)主義外交政策的實(shí)踐者。

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