公共預(yù)算并不單純是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題。掌控錢袋子的權(quán)力，是所有權(quán)力當(dāng)中最大的一項(xiàng)。公開辯論、討論政府的收支計(jì)劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，它是一個(gè)社會(huì)中最為重要的問(wèn)題。
　　“部長(zhǎng)先生……你在政府里非常重要……但與預(yù)算局長(zhǎng)相比，你是一個(gè)不起眼的小人物，我沒有說(shuō)錯(cuò)。他是這個(gè)城市的主宰……我能強(qiáng)烈地感覺到預(yù)算局的存在�！痹诳偨y(tǒng)預(yù)算辦公室的前身“預(yù)算局時(shí)代”，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議員Flood以國(guó)防撥款小組委員會(huì)成員身份對(duì)國(guó)防部長(zhǎng)如是說(shuō)。
　　預(yù)算局成立于1921年，最初對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。1939年，預(yù)算局從財(cái)政部移到總統(tǒng)行政辦公室，成為總統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)，羅斯福時(shí)代成為大政府的一個(gè)關(guān)鍵部門，重權(quán)在握。它雖然沒有自己的錢，除了總統(tǒng)授予的權(quán)力外也沒有其他權(quán)力，卻處于決策的中心。在尼克松時(shí)代，預(yù)算局的權(quán)力范圍得到進(jìn)一步擴(kuò)大，并更名為預(yù)算管理辦公室。
　　1977年至1980年，康艾黎擔(dān)任卡特政府的預(yù)算管理辦公室副主任，成為白宮負(fù)責(zé)環(huán)保、自然資源和能源等領(lǐng)域政策和預(yù)算事務(wù)的主要官員。去年3月，康艾黎以某律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人的身份來(lái)到北京，掌管新成立的中國(guó)代表處。
　　
　　　政治家必修預(yù)算學(xué)
　　
　　
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算管理辦公室這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)一般中國(guó)公眾來(lái)說(shuō)，比較陌生，它究竟是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)?
　　康艾黎：預(yù)算管理辦公室有一個(gè)主任，四個(gè)副主任，每個(gè)副主任各負(fù)責(zé)幾個(gè)政府部門，數(shù)百名下屬，它最基本的職能是幫助總統(tǒng)準(zhǔn)備年度預(yù)算和制定政策。預(yù)算就是要控制錢袋子，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)怎么花錢，總統(tǒng)預(yù)算辦公室要進(jìn)行控制。它還為政府部門和內(nèi)閣成員提供政治指導(dǎo)和監(jiān)督。預(yù)算管理辦公室事實(shí)上成為中央政府政策制定中心，聯(lián)邦政府部門在發(fā)布任何政策之前都必須經(jīng)過(guò)代表總統(tǒng)的預(yù)算管理辦公室批準(zhǔn)。如果在預(yù)算管理辦公室與各部之間有什么分歧，就要事先請(qǐng)總統(tǒng)定奪。另外，預(yù)算管理辦公室也以匯聚了最優(yōu)秀的專業(yè)人員而著稱。
　　如果要在中國(guó)找一個(gè)與預(yù)算管理辦公室比較類似的部門的話，也許是國(guó)務(wù)院的發(fā)改委，雖然發(fā)改委實(shí)質(zhì)并不是一個(gè)預(yù)算機(jī)構(gòu)。據(jù)我觀察，發(fā)改委正在形成為國(guó)務(wù)院政策制定中心；同時(shí)我認(rèn)為，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層今后會(huì)越來(lái)越多地將控制錢袋子作為一種重要的行政管理手段。一個(gè)事實(shí)是，在美國(guó)，20世紀(jì)70年代以來(lái)，行政管理和預(yù)算變成了同義詞，預(yù)算管理辦公室的角色變得更加重要了。因此，一個(gè)好的政治家必須掌握預(yù)算政治學(xué)。
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算官員這個(gè)名詞在中國(guó)還是“珍稀動(dòng)物”，作為一名職業(yè)律師，您去當(dāng)預(yù)算官員比別人有什么優(yōu)勢(shì)呢?
　　康艾黎：比起政府部門，預(yù)算管理辦公室很小，它是白宮的一個(gè)行政部門，政黨任命的官員非常少。預(yù)算辦公室主任和副主任要直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，他們有相當(dāng)多的時(shí)間是在總統(tǒng)的橢圓形辦公室里度過(guò)的，而且還有一批最專業(yè)的、經(jīng)過(guò)最好訓(xùn)練的聯(lián)邦政府工作人員協(xié)助工作。
　　律師出身的我需要消化和理解預(yù)算工作人員提交上來(lái)的涉及門類十分廣泛而且議題不斷變化的專業(yè)數(shù)據(jù)分析、匯總資料，經(jīng)過(guò)法律訓(xùn)練所培養(yǎng)的清晰思維，能夠幫助我做出更好的判斷。預(yù)算管理辦公室里有不少專業(yè)律師出身的工作人員。律師被訓(xùn)練成善于辯論和闡述自己的觀點(diǎn)的人，在總統(tǒng)主持的內(nèi)閣會(huì)議上，每當(dāng)與部長(zhǎng)們有不同意見時(shí)，我可以更明晰闡述自己的觀點(diǎn)或者反駁對(duì)方觀點(diǎn)，往往能使自己的建議獲得采納，在這方面我很少失分。
　　《南風(fēng)窗》：總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室、財(cái)政部和國(guó)會(huì)是如何分享預(yù)算權(quán)力的?
　　康艾黎：在美國(guó)，財(cái)政部從來(lái)不負(fù)責(zé)預(yù)算，這是總統(tǒng)的權(quán)力，而預(yù)算管理辦公室一直是總統(tǒng)監(jiān)管各部門(包括財(cái)政部)預(yù)算的一個(gè)工具。一般先由內(nèi)閣的各個(gè)部門提出他們的年度預(yù)算方案，交到總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，然后預(yù)算管理辦公室分別和每一個(gè)部門進(jìn)行討論，判斷開支水平是否合理、適當(dāng)，預(yù)算方案所反映的優(yōu)先順序是否符合總統(tǒng)的想法。如果在這個(gè)過(guò)程中有分歧，先由部長(zhǎng)和預(yù)算管理辦公室副主任或主任協(xié)調(diào)，他們協(xié)調(diào)不了，再提交總統(tǒng)主持的會(huì)議最后拍板。
　　然后，總統(tǒng)要向國(guó)會(huì)提出一攬子預(yù)算方案，在國(guó)會(huì)舉行聽證，接受各個(gè)撥款委員會(huì)審查。提出預(yù)算這個(gè)權(quán)力永遠(yuǎn)由總統(tǒng)來(lái)行使，提出預(yù)算以后，也要協(xié)調(diào)預(yù)算審查過(guò)程，但批準(zhǔn)預(yù)算撥款的權(quán)力屬于國(guó)會(huì)。
　　美國(guó)憲法規(guī)定，預(yù)算權(quán)力由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)共同分享，劃撥款項(xiàng)的過(guò)程中，總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提出下一年度預(yù)算的建議，國(guó)會(huì)可以通過(guò)也可以否決，總統(tǒng)可以簽署，也可以拒絕簽署。特別要說(shuō)的是，如果某個(gè)公民發(fā)現(xiàn)哪項(xiàng)具體預(yù)算開支項(xiàng)目違憲或者違反法律法規(guī)，可以直接向聯(lián)邦法院提出訴訟，法院可以裁決，要求暫�；蛑兄乖擁�(xiàng)開支，這是公民對(duì)公共預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。
　　
　　
　　“能源沙皇”
　　
　　《南風(fēng)窗》：當(dāng)了4年預(yù)算官員，您最有成就感的一件事是什么?
　　康艾黎：當(dāng)時(shí)做得最難的一件事情是應(yīng)付70年代的能源危機(jī)，因?yàn)槟菚r(shí)我被人們稱為“能源沙皇”，作為白宮能源政策主管，代表美國(guó)政府參與各種國(guó)際談判。而恰恰是在我任上，我推動(dòng)聯(lián)邦政府加大了對(duì)環(huán)保治理的投入，制定頒布了一系列法律法規(guī)，這也許是我最有成就感的一件事。
　　二戰(zhàn)以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期，工業(yè)的快速發(fā)展對(duì)環(huán)境破壞很厲害，到60年代末，環(huán)境已經(jīng)非常惡劣，在一些大的城市比如洛杉磯，天灰蒙蒙的，流經(jīng)克利夫蘭大型鋼鐵企業(yè)附近的卡荷加河(Cuyahoga River)竟然多次發(fā)生火災(zāi)，因?yàn)槔锩嬗椭�太多，如果一個(gè)人掉入河中不會(huì)淹死而是會(huì)腐爛掉。政府和公眾都意識(shí)到急需解決這些問(wèn)題，那時(shí)候開始出現(xiàn)一些嚴(yán)格的法律，針對(duì)空氣污染和清潔水源，我在60年代末和70年代初在參議院工作期間曾參與了其中一些法律的制定。
　　我感觸最深的是，法律制定過(guò)程，各個(gè)州出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益而不顧他人，不管上游辦工廠會(huì)給下游帶來(lái)多大污染，這時(shí)候，聯(lián)邦政府就發(fā)揮了比較積極的作用，全國(guó)性的立法，全國(guó)性的保護(hù)，我們通過(guò)制定一系列法規(guī)條例形成的制度框架來(lái)解決聯(lián)邦體制下的跨州空氣和水污染問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，我還有一個(gè)體會(huì)，推動(dòng)環(huán)保最容易與某些涉及能源制造業(yè)相關(guān)利益的部門產(chǎn)生重大分歧，我不得不請(qǐng)卡特總統(tǒng)親自拍板，好在卡特總統(tǒng)是一個(gè)堅(jiān)定的環(huán)保主義者，他提供了強(qiáng)有力的支持。為了討論預(yù)算，我與卡特總統(tǒng)見面數(shù)十次，這也體現(xiàn)了卡特總統(tǒng)的一個(gè)工作特點(diǎn)，即從嚴(yán)把握預(yù)算過(guò)程，發(fā)揮總統(tǒng)的指導(dǎo)作用；但有時(shí)參與具體事務(wù)工作過(guò)多了，會(huì)影響對(duì)全局的把握。
　　今天中國(guó)的環(huán)境狀況跟美國(guó)40年前的情況很相似，中國(guó)的主要江河湖泊都受到水污染問(wèn)題的困擾，中國(guó)水資源供應(yīng)無(wú)論在數(shù)量上和質(zhì)量上都遇到了巨大威脅，這是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題，需要有全國(guó)性的解決方案。從立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)國(guó)家的全局性問(wèn)題，而不是地區(qū)問(wèn)題，因而冀望中央 政府能積極立法，統(tǒng)一全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。中央政府還可以進(jìn)一步強(qiáng)化自身權(quán)力，承擔(dān)起更廣泛的責(zé)任。拿美國(guó)來(lái)說(shuō)，政治體制上最大的和最根本的一個(gè)變化，是在過(guò)去的75年時(shí)間里聯(lián)邦政府不斷增強(qiáng)了其監(jiān)管范圍。
　　《南風(fēng)窗》：最近中國(guó)遇到了像大地震這樣的自然災(zāi)害，中央財(cái)政撥付上千億元的緊急救援重建資金。在美國(guó)，災(zāi)害救助是如何做預(yù)算的?
　　康艾黎：聯(lián)邦政府設(shè)有專門的災(zāi)難救助機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦緊急情況管理局，我在參議院工作期間也參與了這個(gè)機(jī)構(gòu)的建立過(guò)程。預(yù)算管理辦公室做年度預(yù)算的時(shí)候就會(huì)給這個(gè)機(jī)構(gòu)做預(yù)算，因?yàn)樽匀粸?zāi)害很難預(yù)見，預(yù)算管理辦公室要考察一下前些年的數(shù)據(jù)來(lái)判斷下一年可能遭遇哪些災(zāi)害，需要多少救災(zāi)資金，然后定下預(yù)算盤子。我們主要考察幾個(gè)指標(biāo)，一個(gè)是人口變化，以及發(fā)生大災(zāi)害的頻率和比例，但這個(gè)預(yù)算不足以應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害，比如發(fā)生卡特里納颶風(fēng)后，不得不在年中追加預(yù)算。比較重要的是，處理災(zāi)害事件的時(shí)候，這個(gè)專職機(jī)構(gòu)一定要有足夠的人員編制，全國(guó)各地的人員分布要合理，制定流程制度，搞好規(guī)劃，做好預(yù)案。聯(lián)邦緊急情況管理局既可以花錢讓其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)去救助，也可以直接花錢到救災(zāi)項(xiàng)目上，它是災(zāi)難救助的中樞。
　　中國(guó)也許可以向聯(lián)邦緊急情況管理局學(xué)習(xí)一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。中國(guó)有句俗話叫“山高皇帝遠(yuǎn)”，但通過(guò)這次汶川大地震可以發(fā)現(xiàn)，雖然高山坍塌了，但令人欣慰的是“皇帝”并不遙遠(yuǎn)，中央政府迅速做出反應(yīng)，并采取了強(qiáng)有力的救援措施。通過(guò)去年發(fā)生在華南地區(qū)的冰雪災(zāi)害以及“5?12”汶川大地震，我們看到，在自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，需要中央政府及時(shí)采取強(qiáng)有力和步調(diào)統(tǒng)一的行動(dòng)。因此今后也許有必要成立-個(gè)專職機(jī)構(gòu)，除了協(xié)調(diào)各個(gè)部委工作，亦可以自己拿預(yù)算去救災(zāi)，做到快速反應(yīng)，快速行動(dòng)。
　　
　　預(yù)算能帶來(lái)好民主
　　
　　《南風(fēng)窗》：預(yù)算需經(jīng)國(guó)會(huì)嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)，花錢變得很不方便，您不覺得這是一個(gè)多余的門檻嗎?
　　康艾黎：在美國(guó)，這從來(lái)都不是一個(gè)多余或過(guò)于苛刻的過(guò)程。國(guó)會(huì)議員審查和批準(zhǔn)聯(lián)邦政府年度預(yù)算這個(gè)過(guò)程，實(shí)際上是議員們行使其憲法所賦予權(quán)力的過(guò)程。通過(guò)答辯，也就獲得了公共輿論和社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的支持c這就是一種民主過(guò)程。一個(gè)項(xiàng)目或者哪個(gè)部門預(yù)算，如果想取得最大的成功，應(yīng)該爭(zhēng)取更多的公共支持，通過(guò)公開透明的預(yù)算制定過(guò)程，讓整個(gè)輿論和公眾站在你這邊，從而得到更多的理解和支持，肯定有助于你成功。一個(gè)好政府就應(yīng)該這樣做。
　　公共預(yù)算并不單純是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題。掌控錢袋子的權(quán)力，是所有權(quán)力當(dāng)中最大的一項(xiàng)權(quán)力。公開辯論、討論政府的收支計(jì)劃，使得公共政策更能體現(xiàn)公共利益，這是政府生命的源泉，也是一個(gè)社會(huì)中最為重要的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，更加公開透明的預(yù)算，肯定會(huì)得到人民和公眾的支持。不管是什么樣的政府，只要執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算，就會(huì)有助于防止官員濫用權(quán)力。
　　《南風(fēng)窗》：在民主化程度比較低的國(guó)家，預(yù)算的作用是什么?對(duì)于非民主國(guó)家來(lái)講。預(yù)算改革會(huì)不會(huì)促進(jìn)民主進(jìn)程?
　　康艾黎：一個(gè)開放、透明的預(yù)算制定過(guò)程，肯定會(huì)有助于一個(gè)國(guó)家政治朝民主制度邁進(jìn)。相對(duì)于通過(guò)街頭政治、示威、動(dòng)亂來(lái)追求民主，預(yù)算民主化是一個(gè)更加穩(wěn)健更加可取的民主化進(jìn)程。一個(gè)民主體制的發(fā)展是一個(gè)緩慢的進(jìn)程，公眾的參與非常重要。關(guān)鍵在于要找到一條實(shí)現(xiàn)增量民主的途徑，要找到這樣一些領(lǐng)域和機(jī)會(huì)。不要等到發(fā)生混亂局面才想到要民主，那時(shí)代價(jià)就太大了，預(yù)算民主化是一個(gè)比較好的領(lǐng)域。
　　如果人們希望了解政治，想知道發(fā)生了什么事的話，就必須了解預(yù)算。如果政治被部分看作是具有不同偏好的利益集團(tuán)爭(zhēng)奪國(guó)家政策決定權(quán)而發(fā)生的爭(zhēng)斗，那么預(yù)算就是這一爭(zhēng)斗結(jié)果的記錄。如果有人問(wèn)，政府支出的受益者是誰(shuí)?答案就記錄在預(yù)算中。民主選舉，進(jìn)行電視辯論、公眾投票，非常熱鬧，是一種影響巨大的公共政治生活。搞預(yù)算沒有這么熱鬧，但預(yù)算同樣體現(xiàn)民主性，公眾的積極參與就是最好的證明。至少在美國(guó)，預(yù)算制度是民主化政治制度的一個(gè)重要元素。

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