在中國推行機構(gòu)改革會有很大的行政阻力，所以在實施中肯定會受到各部委的抵制。每次中央為了推進改革，都會有一個先進的宏觀全局的理念。方案也是首先提出來，在實際實施中，必然會和部委協(xié)調(diào)。
　　
　　
　　3月11日下午，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提交人大會議審議，自十七大以來備受關(guān)注的“大部制”改革方案終于浮出水面。“大部門體制”，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，有利于減少政府部門間的摩擦協(xié)調(diào)成本，提高行政效能，變部門之間“扯皮”為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，“大部制”改革，首先指向的就是解決政出多門的問題。
　　國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報告》中也特別談到國務(wù)院機構(gòu)改革方案，即“大部制”改革問題。他說：“這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案，主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機構(gòu)，加強社會管理和公共服務(wù)部門，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；針對職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制。”
　　當方案出臺后，社會上失望的聲音不少�！斑@次‘大部制’的改革方案社會的期望值比較高，所以出臺的方案和社會預(yù)期有一定距離，但結(jié)果應(yīng)該說是在許多學(xué)者預(yù)料之中。這次改革方案體現(xiàn)了階段性特征。”國家行政管理學(xué)院教授汪玉凱這樣解釋。
　　
　　第六次機構(gòu)改革
　　
　　此次改革是自1982年以來中國進行的第六次機構(gòu)改革，從1982年開始，大約每隔5年左右中國都會進行一次大的機構(gòu)改革，從精兵簡政到政府職能轉(zhuǎn)變，每次機構(gòu)改革的側(cè)重都和中國體制改革的進程相配套。
　　經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展，中國由生存型社會轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會，這是“大部門體制”改革的一個基本背景。近年社會矛盾發(fā)生變化，部門利益日甚，貧富差距加大，要求政府將工作重心和重點放到經(jīng)濟性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)上來。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些政府部門的權(quán)力已經(jīng)對市場經(jīng)濟形成了阻礙作用。如果要素資源配置仍然大都掌握在政府手中，壟斷行業(yè)改革“久攻”不下，必然難以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變�？梢哉f，大部制改革與經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變直接相關(guān)。
　　十七大以后，各方面對新階段的大部門制改革寄予厚望，希望能借此建立完善的公共治理結(jié)構(gòu)，推進全面改革。這次機構(gòu)改革不只是一般地推進政府職能轉(zhuǎn)變，而是要實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)部門利益的突破，加強宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管，做好社會管理與公共管理的統(tǒng)一。
　　1982年進行的機構(gòu)改革，國務(wù)院下屬部委從100個裁減至61個，到第五次機構(gòu)改革后，國務(wù)院組成部門有28個，特設(shè)機構(gòu)1個、直屬機構(gòu)18個、辦事機構(gòu)4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。這次改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置為27個�？瓷先�，總數(shù)量只減少了一個，但實際上，這次的變動較大。
　　根據(jù)3月11日披露的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。將發(fā)展改革委、國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部分別負責(zé)的有關(guān)工業(yè)管理職能整合，組建工業(yè)和信息化部；將交通部、民航總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運職責(zé)，整合劃入交通運輸部；將人事部、勞動保障部的職責(zé)整合組建人力資源和社會保障部等等，國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部5個部。
　　工業(yè)和信息化部的組建加強了行業(yè)管理，負責(zé)總體產(chǎn)業(yè)政策以及IT行業(yè)的發(fā)展，之前的信息產(chǎn)業(yè)部、發(fā)改委部分職責(zé)，以及國防科工委多數(shù)職責(zé)整合劃入該部。方案稱，該部將“推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新”，同時“協(xié)調(diào)維護國家信息安全”。
　　對發(fā)改委做了比較大的調(diào)整，把微觀職能分出轉(zhuǎn)入相應(yīng)部門，明確定位發(fā)改委的職能是制定宏觀戰(zhàn)略。新設(shè)的能源局也顯示中國將能源管理作為保障國家能源安全的重要舉措。
　　環(huán)境保護部的設(shè)立充分表明了中國政府對環(huán)境的重視。人力資源和社會保障部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部更是顯示新一屆政府對民生的關(guān)注，強化了社會管理和公共管理部門。
　　盡管這次國務(wù)院機構(gòu)改革動作較大，但整體改革方案力度仍弱于預(yù)期，市場預(yù)期的“大部門制”中的大農(nóng)業(yè)、大文化、大金融等并未提及。新成立的工業(yè)和信息化部仍保留信息產(chǎn)業(yè)部作為電信行業(yè)決策者和監(jiān)管者的雙重職責(zé)。
　　
　　汪玉凱認為，“新組建的5個部中，工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部3個部已經(jīng)基本到位了，交通運輸部并沒有把鐵道部并進去，這有待下一步改革，因為鐵道部還沒有實行政企分開，無法并人交通運輸部。另外只成立了能源局，而不是像人們期待的那樣成立能源部，因為能源涉及的領(lǐng)域比較多，比較復(fù)雜，也有待進一步改革�！�
　　
　　政治體制改革的突破口
　　
　　“九龍治水”是長期以來社會上對部門多頭管理的形象說法，改革是利益的重新分配，但沒有一個部門會愿意主動放棄手中的權(quán)力。近年來，行政體制改革的反復(fù)和徘徊不前，部委利益是主要阻礙之一，而“大部制”恰恰打破了部門界限。新階段的行政管理體制改革直接與政治體制改革相關(guān)聯(lián)，多數(shù)專家學(xué)者都認為機構(gòu)改革是市場經(jīng)濟與民主政治改革間的重要連接。
　　政治體制改革怎么進行目前看來還是比較含糊，但中國面臨巨大的外部和內(nèi)生的壓力，在各方面壓力下，政治體制改革肯定要推進，政府的改革因為涉及權(quán)力的重新配置，直接影響到政治體制改革，當不能在結(jié)構(gòu)上做出重大突破的時候，在行政體制上推進不失為突破的辦法。十七大報告已明確指出，“深化行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。因此這項改革被各界寄予厚望，甚至被認為是政治體制改革的突破口，希望能以“大部制”為契機，加快中國政治體制改革的步伐。
　　沒有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對分離與制約，就沒有真正的大部門體制。這是防止“大部門體制”改革產(chǎn)生權(quán)力膨脹的關(guān)鍵�！拔矣X得這次改革是分三步走，這次出臺的方案只是第一步，第二步是繼續(xù)進行其它領(lǐng)域的整合，第三步才是實行政府權(quán)力重組，即社會呼聲很高的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的三權(quán)分離�！蓖粲駝P如是說�！按蟛块T體制”不可能畢其功于一役。
　　包括“大部門體制”在內(nèi)的行政管理體制改革，在中國歷史上和在世界歷史上都沒有先例可循。部門職能分工、權(quán)責(zé)邊界劃分，這些觸及利益的棘手問題，也將增加改革的復(fù)雜性。要縮減部委數(shù)量，建立“大部門制”，僅僅把幾個職能接近的部委合并，或者把現(xiàn)有部委打散重組再設(shè)，也許并不困難。但這些經(jīng)過重組合并之后的大部要能夠正常運轉(zhuǎn)而不出現(xiàn)反復(fù)，卻不是一件容易的事情。
　　更有專家認為，大部制改革不能局限于 機構(gòu)改革，否則只是上世紀80年代機構(gòu)改革的繼續(xù)。為了真正達到大部制改革的目的，必須與分權(quán)制、審議制進行配套。從行政民主向政治民主推進，大部制是一個切入點，而審議制則是由行政民主向政治民主推進的一個關(guān)鍵點。
　　大部門體制作為行政改革的重要內(nèi)容，是在特定的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境中逐步推進的。部分國家推進大部門體制的過程經(jīng)歷了很長的過程，英國從20世紀50年代開始推動，而且其中還存在反復(fù)，有些合并的大部后來又分為幾個部。日本政府由1府22省(廳)合并為1府12省(廳)的改組工作，從1996年開始啟動，至2002年才宣告完成。
　　事實上，中國早在2003年已經(jīng)進行了一些大部委制改革。設(shè)立商務(wù)部，將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建，取得了不錯的效果。大部委制是政府部門改革發(fā)展的一個方向。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，國務(wù)院機構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分，這次國務(wù)院機構(gòu)改革方案僅僅是改革的開始，中國的行政體制改革還有很長的路要走。
　　機構(gòu)改革方案的力度雖然比預(yù)期中的小，但表明了政策方向，凸顯政府職能正向服務(wù)性轉(zhuǎn)變的一種理念，以大部門制為突破口，必將拉開新一輪全面改革的序幕。
　　
　　在妥協(xié)中前進?
　　
　　在中國，任何重大政策的最終出臺和實施，都需要環(huán)環(huán)相扣的政府部門的積極支持，但官員們對交出權(quán)力極為敏感，各部門對各自的利益也是錙銖必較。一些政策即使在重重博弈下終于完美出臺，部門也會操縱不合他們利益的政策在實施過程中變形，甚至流產(chǎn)。學(xué)理上頭頭是道的改革方案，實施幾年后便被打回原型，這在中國并不新鮮，對于政府體制改革而言尤其如此。
　　中國政府迫切希望加強對能源行業(yè)的控制，該行業(yè)對外資有極強吸引力、在對外政策中扮演重要角色，也是國內(nèi)產(chǎn)生不安定的潛在因素。能源領(lǐng)域缺少一個部委級別機構(gòu)的管理，中國在尋找產(chǎn)業(yè)焦點、或者在面對譬如與石油生產(chǎn)國協(xié)商時衡量需求、或如何及何時取消能源補貼等問題時會遇到難題。成立能源部的呼聲已久，但這次仍然只是成立了一個能源局。據(jù)報道，此次機構(gòu)改革未能誕生規(guī)劃中的能源部，是因為大型電力和石油企業(yè)聯(lián)合起來，憑借強大的官場影響力阻止了該方案。國家發(fā)改委同樣反對，因為能源是其仍握有權(quán)力的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。
　　政府權(quán)力過大，造成官員腐敗和制度性腐敗，部門利益法制化導(dǎo)致機構(gòu)腐敗。這些問題早提出來了，為什么解決不了，因為政府內(nèi)部權(quán)力配置不合理�！按蟛恐啤钡暮诵模侵匦路峙浼鹊脵�(quán)力，這個過程的艱難可想而知。
　　推進任何一項改革，尤其是機構(gòu)體制的改革，最大的難點在于“人”的因素和部門利益的平衡，新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案顯然是各方利益平衡的結(jié)果。因此此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案也被稱為是“一個現(xiàn)實的方案”。一旦方案在未來幾個月付諸實施，恐怕還會有種種博弈。
　　1994年國務(wù)院大規(guī)模機構(gòu)改革，政府在報告中就說，“機構(gòu)改革是為了，保證政令暢通，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，克服官僚主義，提高工作效率……”顯然，以今天的現(xiàn)實衡量，改革的效果大打折扣。細細數(shù)來，其實歷屆行政改革都沒有完全達到目的。所謂大部制，仍然是以前行政體制改革的延續(xù)，也許依然很難有預(yù)想的根本的改變。盡管這次機構(gòu)改革的表述讓人心動，但對最終的結(jié)果，很難預(yù)測。
　　北大政府管理學(xué)院副院長、博士生導(dǎo)師徐湘林教授認為：“任何一個國家進行改革，最后都會是一定程度上的妥協(xié)。官僚的問題，是個全球性的問題。改革的時候總是期望值很高，而協(xié)商的結(jié)果必然是妥協(xié)的結(jié)果。在中國推行機構(gòu)改革會有很大的行政阻力，所以在實施中肯定會受到各部委的抵制。每次中央為了推進改革，都會有一個先進的宏觀全局的理念。方案也是首先提出來，在實際實施中，必然會和部委協(xié)調(diào)。”
　　但徐湘林同時認為，中國的政治體制極具可調(diào)適性，任何一次挑戰(zhàn)都促進了中國政府的調(diào)整，挑戰(zhàn)反而是個機遇。真的調(diào)適恰恰是在問題比較尖銳的時候，體制內(nèi)才能達到統(tǒng)一，否則得不到觸動。
　　行政體制改革可能最終將回到一個問題上，即如何使改革的激勵內(nèi)生于政府內(nèi)部，因為30年的改革史說明，絕大多數(shù)激勵不是內(nèi)生的改革，最后都將走向失敗�！按蟛恐啤钡某晒ν七M，更多的恐怕是疏導(dǎo)而不是強制。當中國的改革步入雷區(qū)，一個可行的辦法，也許就是在妥協(xié)中前進。

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