從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，經(jīng)營(yíng)城市的理念在中國(guó)各大城市開(kāi)始流行。一大批城市開(kāi)始用市場(chǎng)的眼光、經(jīng)營(yíng)的思路來(lái)考慮城市建設(shè)和城市發(fā)展，緩解建設(shè)資金的短缺。 　　但中國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)逐漸暴露出行政體制改革滯后的問(wèn)題。其影響在于，一是城市經(jīng)營(yíng)沒(méi)有相應(yīng)的制度作保障，不能保證正確的方向；二是城市經(jīng)營(yíng)如果想要向更高的層次發(fā)展，缺乏完善的行政體制做基礎(chǔ)�，F(xiàn)有的體制基礎(chǔ)難以承載與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。目前中國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)迫切需要突破制度瓶頸，從形式的創(chuàng)新向體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。
　　帶著這些問(wèn)題，在加州州立大學(xué)學(xué)習(xí)期間，我重點(diǎn)考察了美國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其經(jīng)驗(yàn)與思路不乏可資借鑒之處。
　　
　　誰(shuí)是城市的利益主體?
　　
　　美國(guó)市與州之間的權(quán)力劃分比較清楚：地方性事務(wù)由地方自治體管理；涉及全卅陛的問(wèn)題，例如公共安全、打擊犯罪、公共衛(wèi)生、交通管理、一般性的公民福利等，由州政府管理。各級(jí)政府權(quán)力的明確劃分，避免了權(quán)力的重疊以及相互之間的干預(yù)。
　　通過(guò)制定相應(yīng)法律，保證了州政府與市政府在一定范圍內(nèi)各司其職。市政府由于熟悉本市的具體情況，能夠更加自主地制定符合本地實(shí)際的決策；而州政府則能夠?qū)⑷肆εc財(cái)力集中到一些有全州意義的較為重大的問(wèn)題上來(lái)，大大提高了行政效率。
　　美國(guó)的市鎮(zhèn)不論大小，在法律上一律平等。例如，洛杉磯郡有88個(gè)市，但不論是人口300多萬(wàn)的洛杉磯市，還是人口只有4萬(wàn)左右的San Gabriel市，雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差懸殊，但在法律上擁有同樣的權(quán)利，不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。各級(jí)政府主要官員和議員一律民選，不存在上一級(jí)政府官員可以任命或罷免下一級(jí)官員的權(quán)力。這樣就保證了政府官員最終對(duì)選民負(fù)責(zé)，而無(wú)需對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。
　　在遵守聯(lián)邦和州的法律的前提下，各個(gè)市鎮(zhèn)都可以有自己的自治權(quán)。聯(lián)邦和州對(duì)市鎮(zhèn)的影響，主要是通過(guò)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。這可以保證每個(gè)城市的利益主體得到最終落實(shí)，沒(méi)有超越城市地方的權(quán)力來(lái)影響和左右城市政府的行為。這在制度上保證了城市的地方權(quán)利和利益，也與憲法所保證的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是一脈相承的。反之，如果城市的利益能夠被上級(jí)政府隨意剝奪，那么個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)就無(wú)法最終落實(shí)，因?yàn)槌鞘械墓�共�?cái)產(chǎn)和公共服務(wù)絕大多數(shù)是利用納稅人的錢積累形成的。
　　從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，中國(guó)城市政府的改革在未來(lái)必須形成一種機(jī)制，使市政府主要官員最終對(duì)城市居民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。如果城市是國(guó)有資產(chǎn)，城市經(jīng)營(yíng)的成果就應(yīng)該屬于國(guó)家，在這種意義上的市長(zhǎng)不就成了“國(guó)有企業(yè)經(jīng)理”嗎?弊病自不待言，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，有關(guān)人員很難充分考慮市民的根本利益。
　　
　　市政府是獨(dú)立法人
　　
　　美國(guó)城市政府享有獨(dú)立的法人地位，保證了政府能夠以法人的形式進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，依法辦事，不然也會(huì)吃官司，甚至破產(chǎn)。
　　美國(guó)的多數(shù)城市在城市建立之初就制定了城市憲章，城市憲章一般都對(duì)城市的組成形式、政府結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)作以及對(duì)公職人員的監(jiān)督等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。至今美國(guó)已有40多個(gè)州授予地方以制定自治憲章的權(quán)力。自治憲章的制定程序，大體上先由當(dāng)?shù)厝�體選民選舉產(chǎn)生的憲章起草委員會(huì)負(fù)責(zé)擬出憲章草案，再由居民對(duì)其進(jìn)行投票表決。
　　憲章生效后，這個(gè)城市在、法律上就是一個(gè)獨(dú)立的法人。美國(guó)的憲章城市，在名稱上及事實(shí)上都作為一個(gè)團(tuán)體法人而存在。確切地說(shuō)，它是一個(gè)“市法人”。“市法人”具有公法人與私法人的雙重性質(zhì)。一方面，市政府具有公法人性質(zhì)，行使行政與立法職能，組織選舉，執(zhí)行聯(lián)邦與州的法律。此外，任何個(gè)人或公司要向市政府或居民提供運(yùn)輸、通訊、自來(lái)水、照明、暖氣、電力等設(shè)施與服務(wù)，必須從市議會(huì)獲得特許權(quán)。特許權(quán)的授予由市政府公開(kāi)招標(biāo)。
　　另一方面，“市法人”的私法人性質(zhì)決定了它同樣要維護(hù)并促進(jìn)本市居民的利益，它可以像公司一樣通過(guò)簽合同從其它的城市或私人公司購(gòu)買產(chǎn)品或服務(wù)。比如一個(gè)小城市，它可能自己不設(shè)警察局，通過(guò)簽合同的方式從其它地方政府購(gòu)買該項(xiàng)服務(wù)。正因?yàn)槊绹?guó)的城市是獨(dú)立法人，所以美國(guó)城市也可以破產(chǎn)。
　　美國(guó)城市完善的法人主體地位，為其開(kāi)展城市經(jīng)營(yíng)活動(dòng)奠定了良好的法律基礎(chǔ)。市政府可以通過(guò)發(fā)行政府債券融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在舊區(qū)改造中可以利用各種營(yíng)銷手段。另外，從更深層次意義上看，政府明確的法律地位，有利于整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立。在美國(guó)，除了安全、社會(huì)保障、教育、公共設(shè)施等有限的公共事務(wù)外，市政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位與私人企業(yè)平等。由于政府不是干預(yù)市場(chǎng)而是順應(yīng)市場(chǎng)，市場(chǎng)在資源的配置過(guò)程中就能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，整個(gè)社會(huì)就能實(shí)現(xiàn)“自組織”，達(dá)到一種均衡狀態(tài)。社會(huì)的自組織程度，在某種程度上也是檢驗(yàn)市場(chǎng)機(jī)制是否建立以及達(dá)到何種程度的重要指針。
　　
　　怎樣保證市長(zhǎng)廉潔
　　
　　美國(guó)的城市政府形式充分借鑒了現(xiàn)代公司制的治理結(jié)構(gòu)，決策層和管理層分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)專家治理。美尉最普遍的4種城市政府組成形式是：強(qiáng)市長(zhǎng)型，委員會(huì)型，市長(zhǎng)議會(huì)型和議會(huì)市政經(jīng)理型。據(jù)美國(guó)城市管理者協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，人口超過(guò)2.5萬(wàn)的美國(guó)城市有63％采用了議會(huì)市政經(jīng)理這種形式。
　　不管哪種政府組織形式，城市政府都強(qiáng)調(diào)分權(quán)，強(qiáng)調(diào)公共行政過(guò)程中的公開(kāi)與透明，強(qiáng)調(diào)程序的重要性。這一方面可以保證決策的公正，市民選出的代表要代表市民的利益，市民的想法可以通過(guò)議會(huì)得到充分的表達(dá)，另一方面城市的管理方面應(yīng)用專業(yè)的城市管理人員，可以保證城市經(jīng)營(yíng)管理的高效率。而美國(guó)的市長(zhǎng)絕沒(méi)有中國(guó)市長(zhǎng)的權(quán)力那么大。
　　筆者親身參加過(guò)San Gabriel市的市政會(huì)議，因?yàn)樽h員都是兼職，也為了方便市民參加，會(huì)議是在晚上開(kāi)的。當(dāng)天會(huì)場(chǎng)前方坐著律師、市政經(jīng)理和5個(gè)議員，下面坐著與會(huì)議有關(guān)的人員及旁聽(tīng)市民。會(huì)議主要討論居民提前提交的問(wèn)題。居民先簡(jiǎn)單介紹情況，然后市議員與居民現(xiàn)場(chǎng)交流和質(zhì)詢，最后5個(gè)議員進(jìn)行投票，以簡(jiǎn)單多數(shù)的原則決定居民的申請(qǐng)是否獲得通過(guò)。每個(gè)議員投的是贊成票還是反對(duì)票，通過(guò)墻上的電子投票顯示器就可以一目了然。如果旁聽(tīng)居民有什么想法建議，也可以在會(huì)上提出來(lái)，下次會(huì)議會(huì)給以解答。
　　如何保證城市政府官員的清正廉潔?這是一個(gè)世界性的難題。美國(guó)在防止政府官員腐敗方面，把制度約束放在突出位置。以伯克利市為例，為了提高政府工作效率，消除各種腐敗現(xiàn)象，伯克利市憲章規(guī)定了一套針對(duì)市政公職人員的監(jiān)督機(jī)制。為了避免公共權(quán)力的濫用，伯克利市城市憲章在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)，還訴諸于社會(huì)監(jiān)督。選民撤免公職人員、獨(dú)立注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)公職人員的貝才務(wù)狀況擁有不受限制的調(diào)查權(quán)以及候選人公布財(cái)產(chǎn)，就是三種有效的方式。
　　城市憲章禁止市議員在市內(nèi)從事其它有報(bào)酬的職業(yè)或擔(dān)任其它有報(bào)酬的職務(wù)，市政府的公職人員與雇員不得代表市政府進(jìn)行與自身有直接或間接利害關(guān)系的商業(yè)交易，不得買賣或租賃屬于市政府的不動(dòng)產(chǎn)，不得在與市政府有契約關(guān)系或特許權(quán)關(guān)系的公共事業(yè)公司中任職。
　　此外，美國(guó)的城市職業(yè)管理人員一般都是美國(guó)城市管理協(xié)會(huì)的會(huì)員，該協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員有一套嚴(yán)格的行為規(guī)范約束。協(xié)會(huì)的任務(wù)就是要發(fā)展和培養(yǎng)專業(yè)的地方政府管理人員。
　　目前在中國(guó)，一些地方政府公職人員的行為，還缺乏完善的制度來(lái)約束。已經(jīng)被查處的大量腐敗案件表明，沒(méi)有一套完善的制度作保障，經(jīng)營(yíng)城市的過(guò)程中就會(huì)給腐敗分子以可乘之機(jī)，系統(tǒng)的腐敗就可能不可避免。監(jiān)督制約機(jī)制的建立和完善應(yīng)該是城市經(jīng)營(yíng)的前提條件。
　　
　　中國(guó)城市經(jīng)營(yíng)的進(jìn)步與不足
　　
　　中國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式下政府行為的巨大進(jìn)步，近年來(lái)的城市經(jīng)營(yíng)取得了很大成績(jī)，但所面臨的問(wèn)題也越來(lái)越突出。
　　由于缺乏科學(xué)合理的城市治理結(jié)構(gòu)，政府行為缺少有效的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致政府權(quán)力濫用。市政府雖然有同級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，但實(shí)際效果不夠理想。從媒體披露出來(lái)的官員腐敗案件看，目前省部級(jí)官員腐敗案沒(méi)有一例是人大監(jiān)督出來(lái)的。少數(shù)城市在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗，一些腐敗案件恰恰是官員在城市政府批租土地、公共采購(gòu)以及大型公共工程的建設(shè)過(guò)程中謀取私利。
　　由于缺乏合理有效的制度安排，市民在政府運(yùn)作的過(guò)程中參與程度非常低，市民的愿望和意見(jiàn)不能影響政府官員的升遷，導(dǎo)致城市經(jīng)營(yíng)對(duì)市民利益的嚴(yán)重背離，甚至侵害到部分市民的利益。比如，舊區(qū)改造過(guò)程中，沒(méi)有給予居民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)個(gè)別城市官員以城市經(jīng)營(yíng)為幌子搞取悅上級(jí)的“政績(jī)工程”、嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行為缺乏有效的制度約束。
　　部分城市以經(jīng)營(yíng)的名義，剝奪本該屬于公民免費(fèi)享用的公共福利，使城市經(jīng)營(yíng)走入歧途。比如，城市的公園、廁所、博物館、海濱游泳場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等，在發(fā)達(dá)國(guó)家很大部分都屬于免費(fèi)項(xiàng)目，而在中國(guó)竟然全部收費(fèi)。某沿海城市，所有的海灘竟然都被圈起來(lái)收費(fèi)，居民很難找到免費(fèi)的浴場(chǎng)。某市市中心的―個(gè)廁所，經(jīng)營(yíng)權(quán)拍出十幾萬(wàn)元的高價(jià)，群眾是否方便全然不在考慮之列。
　　由于國(guó)家稅收等相關(guān)政策不配套，城市經(jīng)營(yíng)的成果很難量化到城市財(cái)政等指標(biāo)中，使科學(xué)合理的城市經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)體系很難建立。這樣，城市經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的投入產(chǎn)出到底是多少，誰(shuí)也無(wú)從知曉。最后的結(jié)果只能是：政府官員通過(guò)媒體，一個(gè)個(gè)列舉自己的所謂政績(jī)，城市經(jīng)營(yíng)的效果到底如何，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
　　中國(guó)未來(lái)的行政體制改革極有可能涉及到地方自治權(quán)的增加、行政建制的重新劃分、對(duì)地方政府部門監(jiān)督制約制度的完善等，這些都將為城市經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的環(huán)境。中國(guó)城市經(jīng)營(yíng)的體制環(huán)境將隨著行政體制的改革和城市化進(jìn)程的加快不斷得到優(yōu)化。

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