中東歐國家“回歸歐洲”的步伐穩(wěn)健而堅定。如果不出現(xiàn)意外，波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛與斯洛文尼亞等中東歐八國，加上地中海上的塞浦路斯和馬耳他，將于2004年5月正式加入歐盟。屆時的歐盟成員總數(shù)，將從15國躍至25國之多。此外，尚未結(jié)束談判的兩個中東歐國家，即羅馬尼亞與保加利亞，也有望于2007年入盟。
　　歐盟此次擴大，是歐盟首次突破西歐地區(qū)向中東歐國家擴展；而中東歐申請加入歐盟的成員之多，與歐盟現(xiàn)有成員的發(fā)展差距之大，可謂前所未有。這些特點，既對擴大的實現(xiàn)構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)，又對歐洲與歐盟未來發(fā)展，產(chǎn)生深遠影響。那么。經(jīng)濟發(fā)展差距如此之大的兩個地區(qū)是怎樣走向聯(lián)合的？東擴又帶來了怎樣的影響？在此，讓我們聽取中國社科院歐洲研究所研究員吳弦的分析。
　　
　　歷史紐帶的存在與現(xiàn)實因素的考慮
　　
　　西歐與中東歐雖在地域上緊密相連，可是二戰(zhàn)后以美蘇主導、東西歐分裂為特征的冷戰(zhàn)格局，曾從根本上制約了歐盟的前身歐共體與中東歐發(fā)展關(guān)系。東歐形勢的劇變以及中東歐國家向西方經(jīng)濟、政治體制認同，則為歐盟與中東歐緩和關(guān)系提供了歷史機遇。對于東擴，歐盟內(nèi)部盡管爭論不斷，但這個政策發(fā)展，其軌跡表現(xiàn)得十分清楚，且勢頭越來越強，究其深層原因可以從歷史和現(xiàn)實兩個方面來考慮。
　　其一，從歐洲經(jīng)濟史的角度看，西歐與中東歐之間的聯(lián)系，淵源深遠。始于18世紀后半期的西歐工業(yè)革命，對中東歐各國，都先后產(chǎn)生一定影響。在其影響下，雙方的經(jīng)濟聯(lián)系趨于緊密化，共同構(gòu)成了“歐洲經(jīng)濟區(qū)域”。在一戰(zhàn)后至二戰(zhàn)前的1938年，西歐總出口的31.3%流向中東歐，占中東歐總進口的59.4%；對中東歐而言，西歐作為其主要的出口市場，1938年，中東歐出口的51.8%流向西歐，占西歐總進口的38.3%。隨著貿(mào)易發(fā)展，東西歐之間的資本流動也相當密切。其時的所有中東歐國家，都是凈債務(wù)國，主要依靠西歐資本的持續(xù)流入。
　　上述歷史紐帶的存在，使得歐共體“始終以整個歐洲的統(tǒng)一為最終目標”。歐共體成立時，就稱“任何歐洲國家可以申請成為成員”，因此克服東西歐之間的分裂，是其共同愿望。也正是基于上述聯(lián)系，歐共體執(zhí)委會在1990年即明確指出，中東歐在各個方面都同屬“主流歐洲”之一部分。僅僅是由于冷戰(zhàn)格局出現(xiàn)，才造成了歐洲“因意識形態(tài)對峙所強加的非自然分裂”，以致失去了“傳統(tǒng)聯(lián)系”。
　　其二，積極支持中東歐轉(zhuǎn)軌，進而啟動東擴進程，符合歐盟自身的根本和長遠利益。
　　首先，從地緣政治講,與歐盟相鄰的中東歐地區(qū)，歷史上各種矛盾錯綜復雜，動蕩不安，巴爾干更被視為“歐洲的火藥桶”。東歐形勢劇變后，經(jīng)濟、政治體制改革造成的動蕩，包括社會分化和國家解體，各種潛在民族矛盾的再度激化，乃至爆發(fā)武裝沖突和戰(zhàn)爭等，將直接、間接威脅到西歐的“安全”與“穩(wěn)定”，影響歐盟自身發(fā)展。而接納中東歐國家，通過增加援助、“移植”歐盟的法律、體制與政策、發(fā)揮一體化的市場效應(yīng)等途徑，將大大提高中東歐改革成功的可能性，進而深化共同利益，改善國家間的行為模式，最終有利于歐盟的長遠“安全”與“穩(wěn)定”。
　　其次，從經(jīng)濟層面來看，20世紀80年代中期以來，提高經(jīng)濟競爭力以應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)，始終是歐盟的核心目標，而進一步向中東歐擴展，則有利于該目標的實現(xiàn)。擴大以后,歐盟人口將從3.7億增至4.8億，這意味著,一體化的種種現(xiàn)有措施，包括商品、服務(wù)與要素市場自由化，共同競爭規(guī)則，直至最終實施共同貨幣，都將在“一個更大的經(jīng)濟區(qū)域”內(nèi)實現(xiàn)，進而將“允許更好的資源配置，更好地發(fā)掘規(guī)模經(jīng)濟”，最終為“整個地區(qū)帶來更高的增長率，更低的通脹前景”。對此,歐洲執(zhí)委會曾明確承認，盡管經(jīng)濟上的好處并非“全是自然而至”，也不會“均衡分布”，且西歐的部門和區(qū)域亦將面臨調(diào)整壓力，但“從更長遠看，擴大的經(jīng)濟影響將肯定有益于歐盟”。
　　第三，從政治地位看，歐盟先是通過深化與擴大，確立了在西歐的主導地位，冷戰(zhàn)結(jié)束后，如能進一步向中東歐擴展，則其在塑造“新歐洲”中的核心作用將得到保證，進而提高在世界舞臺上的地位。
　　總之，歷史與現(xiàn)實兩方面因素的存在，使得歐盟從東歐劇變開始，就認識到中東歐“回歸歐洲”的意義，并認為，如果能及時調(diào)整政策且舉措得當，自己將會成為最大受益者；反之，受到的損失也必將最大。正是在此背景下，東擴進程得以啟動和深化。
　　
　　歐盟的策略：支持轉(zhuǎn)型?締結(jié)協(xié)定?啟動東擴
　　
　　鑒于西歐與中東歐在經(jīng)濟發(fā)展水平、社會經(jīng)濟制度方面的巨大差距，此次擴大也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。它不僅要求歐盟大力支持中東歐的轉(zhuǎn)軌和入盟努力，而且要積極協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，改革自身和做出相應(yīng)安排。對此，歐盟采取了一系列舉措，逐漸將東歐納入歐洲一體化進程。
　　首先是在多邊框架中積極支持中東歐轉(zhuǎn)型，進而締結(jié)“歐洲協(xié)定”，全面深化雙邊關(guān)系。東歐形勢發(fā)生劇變之際，限于內(nèi)外條件，歐盟對中東歐的入盟要求，尚不能做出明確回應(yīng)。這是因為，中東歐的改革剛剛起步，步履維艱，不確定因素頗多，反復、倒退的可能性依然存在。因此，歐盟政策調(diào)整的起點，是做出“即時反應(yīng)”，即積極支持中東歐國家轉(zhuǎn)型。為此，歐盟積極參與了其時西方國家支持中東歐改革的多邊援助活動，如大力推動“法爾計劃”和籌組“歐洲重建與開發(fā)銀行”，并在其中發(fā)揮了主導作用。
　　通過這些舉措，歐盟打破了與中東歐的隔絕狀態(tài)，直接、深入了解到中東歐的改革需要，促進了其轉(zhuǎn)型啟動。在此基礎(chǔ)上，歐盟開始考慮中東歐國家加入歐盟的要求，同意創(chuàng)立反映雙邊特殊關(guān)系的“新形式”。1990年～1995年，歐盟先后與中東歐十國締結(jié)“歐洲協(xié)定”，賦予了后者“聯(lián)系國”地位�！皻W洲協(xié)定”為強化雙邊關(guān)系，提供了一個全面框架。它既規(guī)定建立“工業(yè)品自由貿(mào)易區(qū)”，雙方先后開放市場，又包括“經(jīng)濟合作”與“財政援助”；既有“機構(gòu)性安排”，又有“政治性對話”；關(guān)于競爭法的適用等規(guī)定，更是在促進中東歐轉(zhuǎn)軌的同時，啟動了向歐盟法律的接近進程。“協(xié)定”的締結(jié)與實施，標志著歐盟中東歐政策的一大飛躍。它有力推動了中東歐聯(lián)系國改革，大大密切了雙邊關(guān)系，進而為歐盟啟動東擴進程，提供了堅實的平臺。
　　
　　再有就是制定入盟標準，啟動東擴戰(zhàn)略。根據(jù)內(nèi)外形勢發(fā)展變化，歐盟在完成了大多數(shù)聯(lián)系協(xié)定談判之后，著手啟動了東擴進程。在1993年6月的哥本哈根首腦會議上，歐盟首次承認，中東歐國家具有加入資格，但考慮到東西歐發(fā)展差距等因素，歐盟又堅持，不應(yīng)由此“削弱”歐共體或“犧牲”其“深化”，因此對中東歐國家歐盟明確規(guī)定了加入標準，以確保中東歐國家具有正常運行的市場經(jīng)濟，并能夠應(yīng)付歐共體內(nèi)部的競爭壓力以及接受歐共體全部立法。1993年哥本哈根會議意義非常重大。在正式肯定中東歐加入權(quán)的同時，會議所規(guī)定的加入標準，既指出了中東歐聯(lián)系國的努力方向，又構(gòu)成歐盟日后判斷各國是否具備加入資格的依據(jù)。
　　1994年12月，歐盟埃森首腦會議通過所謂“加入前戰(zhàn)略”，意在“推進和改善”中東歐“準備加入的進程”。其具體“目標”是，促進雙方的“持續(xù)一體化”，特別是在“政治和經(jīng)濟體制”方面，以最終“創(chuàng)造一個日益統(tǒng)一的區(qū)域”�！凹尤肭皯�(zhàn)略”的實施，有力推動了中東歐國家向“哥本哈根標準”靠攏，為歐盟評估各聯(lián)系國達標狀況，判定其是否已具備加入談判資格，進而啟動加入談判，創(chuàng)造了條件。1998年3月，歐盟與中東歐國家的加入談判正式啟動。2000年2月，要求入盟的中東歐十國全部都參與了談判。
　　
　　東擴的難點：利益的重新分配
　　
　　歐盟東擴后，必將涉及利益蛋糕在歐盟內(nèi)部重新劃分，這在歐盟現(xiàn)有成員內(nèi)部引起了重重矛盾，必須在談判期間或擴大前加以解決：
　　1.加大共同農(nóng)業(yè)政策改革力度。目前，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策帶來的開支占歐盟財政開支半數(shù)以上。為抑制生產(chǎn)過剩，緩解財政負擔，歐盟曾先后采取措施，謀求政策改革。鑒于即將入盟的中東歐十國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重遠高于現(xiàn)有成員國，有必要進一步加大改革力度，不然擴大后農(nóng)業(yè)開支還將劇增，使歐盟難于承受。
　　2.“結(jié)構(gòu)政策”改革�！敖Y(jié)構(gòu)政策”是維持歐盟“經(jīng)濟與社會凝聚力”的核心舉措，主要是向落后地區(qū)提供財政扶持，以抑制發(fā)展不平衡，維持內(nèi)部市場統(tǒng)一。但目前結(jié)構(gòu)政策已成為歐盟的第二大財政支出。由于要求入盟的所有中東歐國家經(jīng)濟發(fā)展水平都遠低于歐盟現(xiàn)有成員國，結(jié)構(gòu)政策如仍按擴大前的受援標準實施，那么這既將使歐盟無力負擔，又嚴重影響到援助的“有效性”。為此，歐盟最終做出決議，決定“將結(jié)構(gòu)基金援助更加集中于最大需要地區(qū)”，將以往的六類援助目標，減少到了三類。
　　3.財政安排。這是成功實現(xiàn)擴大的財力保證，意義重大。在財源有限和反復協(xié)調(diào)各方利益的背景下，歐盟精心準備了擴大�？�，提供給尚未加入的申請國和新加入成員國。為適應(yīng)形勢發(fā)展需要，成員國還就自有財源體制，做出若干調(diào)整和改革。
　　
　　歐盟擴大以后面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　東擴歷史進程的深化與實現(xiàn)，對歐洲與歐盟未來發(fā)展，都具有極為獨特、重大和深遠的意義和影響，這已經(jīng)、正在或?qū)⒁�一步步顯現(xiàn)出來。
　　首先，冷戰(zhàn)后東擴的逐步進展，終于使得歐盟首次得以向中東歐擴大，不僅徹底結(jié)束了戰(zhàn)后40多年來的東西歐分裂狀態(tài)，而且大大提高了歐洲的統(tǒng)一性。從根本意義上講，歐盟通過一系列舉措，在不太長的時期內(nèi)，幫助中東歐實現(xiàn)了兩大歷史性飛躍：一是有力促進了中東歐經(jīng)濟、政治體制轉(zhuǎn)軌；二是將中東歐的發(fā)展水平提高到了能夠被納入歐盟一體化的水平。這無疑大大縮短了雙方之間的差距。入盟后，中東歐國家將參與歐盟的一整套機制運作，承擔成員國所有義務(wù)。這意味著，作為一種國際與人類社會的新型組織形態(tài)，一個至少囊括27國（包括羅馬尼亞、保加利亞兩國）、近4.8億人口的歐盟，將在歐洲出現(xiàn)，其在全歐中的核心組織地位，終于得以確立，并將繼續(xù)擴展到更廣大地區(qū)。而以更長遠的歷史眼光來看，隨著東擴實現(xiàn)，數(shù)百年來以戰(zhàn)爭、強權(quán)和均勢為主要特征的歐洲民族國家關(guān)系，終于轉(zhuǎn)變?yōu)橐院推脚c深度一體化為主要特征的新型組織關(guān)系。這無疑將大大提高歐洲的統(tǒng)一性，對成員國的利益融合、思想與行為方式以及歐盟日后發(fā)展，都將產(chǎn)生極其深遠的影響。
　　其次，有力推動了“制憲”進程啟動。近幾年來，歐盟又在醞釀重大變革，集中體現(xiàn)在謀求“制憲”上。2001年12月的萊肯首腦會議通過著名宣言，明確指出，成立半個世紀后的歐盟，“已處于十字路口”，應(yīng)著手進行深度“改革”和“更新”，乃至考慮為“歐洲公民創(chuàng)立一部憲法”。按照規(guī)定，“制憲籌備委員會”已于2002年2月底如期開始工作，引起歐洲內(nèi)外廣泛關(guān)注。而大量中東歐國家加入在即，正是這一進程背后的主要推動力。這是因為：1.面對東西歐的體制趨同與歷史性統(tǒng)一，歐盟各國都感到，已有必要和可能，對影響歐洲未來的歐盟規(guī)則，做出長遠和根本性安排；2.隨著成員不斷增加，歐盟的機制運行已趨于鈍化，再不加以認真改革，將無法承受新一輪擴大；3.此次擴大，將對各國的地位與利益，帶來種種微妙影響。因此各方都希望擴大前促成有利于己的規(guī)則更新，以保持和加強自身的影響力。
　　第三，促使歐盟調(diào)整、改革運作機制與發(fā)展模式。高層次的超國家調(diào)節(jié)與發(fā)展不平衡，歷來是一對矛盾。一體化程度愈高，發(fā)展不平衡愈大，愈難于在成元間達成一致。中東歐十國人均GDP僅占歐盟的32%，甚至遠低于歐盟現(xiàn)有成員中的四個最不發(fā)達國家。這無疑將使歐盟的發(fā)展不平衡狀況，大為惡化。與此同時，20世紀80年代中期以來，歐盟的深化，接連取得歷史性突破，單一市場建設(shè)與歐元啟動，政治聯(lián)盟的確立，都使得超國家調(diào)節(jié)更有必要。顯然，在這種狀況下，歐盟東擴后的決策與管理難度將大大增加。法國前總統(tǒng)德斯坦承認，歐盟從15國躍至27國，將使歐盟到達“崩潰”邊緣，如不采取改革措施，屆時將“無法管理”。因此，為保證日后順利發(fā)展，歐盟必須調(diào)整、改革運作機制。
　　可以看出，歐盟能夠逐步實現(xiàn)東擴，絕非偶然。而擴大實現(xiàn)所帶來的影響，從某種意義上講，又對歐盟未來發(fā)展，提出了新的挑戰(zhàn)。因此，東擴后的歐盟如何協(xié)調(diào)內(nèi)部分歧，盡可能合理地安排未來，以迎接挑戰(zhàn)，就成為歐盟面對的一個新的重大問題。▲
　　
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　　中東歐的一個歷史命題――回歸
　　2003年第2期“封面話題”
　　
　　閱讀背景
　　
　　法爾計劃
　　1989年7月，在巴黎七國首腦會議上，包括歐盟在內(nèi)的西方24國集團成立并決定實施“法爾計劃”，對最先發(fā)生劇變的波蘭、匈牙利實施援助，意在保持兩國的“政治和經(jīng)濟改革進程，特別是加強私有部門”。歐盟作為項目協(xié)調(diào)人，不但積極參與并有效“協(xié)調(diào)”了西方國家援助，且“日益在法爾政策與戰(zhàn)略制訂方面起了導向作用”，如在24國集團和國際金融機構(gòu)的援助領(lǐng)域，提出歐盟自身的行動計劃；適時建議將援助計劃擴大到保加利亞、捷克斯洛伐克、東德、羅馬尼亞和南斯拉夫等國。
　　
　　歐洲重建與開發(fā)銀行
　　為突出多邊援助框架中的“歐洲特性”，法國提議于1989年12月建立歐洲重建與開發(fā)銀行，旨在積極籌措資金，用以扶持中東歐私人資本。歐共體及其成員國與歐洲投資銀行的股本比重，占總資本100億埃居的半數(shù)以上，遠高于美國（10%）、日本（8.5%）和其他國家。
　　
　　“加入前戰(zhàn)略”
　　
　　1994年12月，“加入前戰(zhàn)略”在歐盟埃森首腦會議上通過，該戰(zhàn)略有兩大工作重心：
　　確立雙方的“結(jié)構(gòu)性關(guān)系”。這是具有“核心意義”的重要舉措。這是指創(chuàng)立雙方對話的“多邊框架”，即以15國的歐盟機構(gòu)為一方，以全體聯(lián)系國為另一方，舉行定期對話的制度，糾正“歐洲協(xié)定”實施中的“過度雙邊主義傾向”。對話不僅包括經(jīng)濟領(lǐng)域，還涉及到安全、外交與司法�！敖Y(jié)構(gòu)關(guān)系”的建立，使得中東歐國家在機構(gòu)層面上，開始接觸歐盟的各項活動。
　　幫助中東歐國家納入“單一市場”。在成員國間實現(xiàn)商品、服務(wù)、資本和人員自由流動，是經(jīng)濟一體化的基石，構(gòu)成了歐盟成員必須承擔的基本義務(wù)，因此成為“加入前戰(zhàn)略”的又一基本著眼點。戰(zhàn)略提出了具體行動方案，強調(diào)雙方應(yīng)共同做出努力，幫助中東歐國家采取與歐盟一致的立法與管理體制，并制定出工作計劃與時間表。
　　
　　擴大后歐盟改革的三個方向
　　
　　擴大特定多數(shù)表決制。部長理事會決策中，不少地方仍須一致贊同。這意味著各國都有否決權(quán)，只要一國反對，就無法通過決議。而隨著東擴后成員國數(shù)量激增，勢必使一致通過更加艱難，致使某些關(guān)鍵性決策，始終難于做出決斷。盡管因觸及某些成員國重大利益，對擴大多數(shù)表決制的范圍與程度，各國歷來歧見頗大；但為歐盟正常運行，不少人都承認，進一步謀求擴大，已勢在必行。
　　更加重視“多種速度”模式。成員國不能達成一致時，同意某些國家先行一步，即允許一體化存在“多種速度”，是又一合乎邏輯的選擇。事實上，歐元區(qū)和申根協(xié)議（歐盟15國成員中，只有12國加入歐元區(qū)）實施，都已是突出先例。
　　改革某些管理、運行機制。謀求改革輪值主席國制度，即是其中之一。歐盟目前由15個成員國輪流出任主席，任期半年。這意味著，每隔7年各國才能輪換一次。而擴大到25國后，時間間隔還將增至12年，顯然將更不利于政策實施的延續(xù)性與效率。因此，在制憲討論中，成員國已就改革輪值主席制的運作模式，包括任期時間、成員組成和發(fā)揮職能的方式，展開激烈爭論。
　　
　　歐盟制憲：實現(xiàn)“大歐洲”夢想之路？
　　
　　為了扭轉(zhuǎn)歐盟政治一體化滯后的態(tài)勢，歐盟急需在內(nèi)部制訂一部憲法。目前在歐盟范圍內(nèi)，各種法規(guī)一體化的覆蓋率已達60%以上，在經(jīng)濟一體化方面，成員國的主權(quán)轉(zhuǎn)讓共享已超過85%，歐盟基本上逾越了傳統(tǒng)的邦聯(lián)體制，并具有不少超國家的聯(lián)邦特征。特別是，制憲與東擴緊密相連，更決定了歐盟制憲處在不進則退的十字路口，迫使歐盟“別無選擇”，一定要尋求到所有成員國都能接受、反映主流意愿、遵循輔從原則，并兼容吸納德法兩種主張的折衷妥協(xié)方案。這一行動本身表明，歐盟正在爭取自身更大的歷史合法性。為此，歐盟先是決定成立制憲籌備委員會，籌委會主席由頗具聲望的法國前總統(tǒng)德斯坦擔任。籌委會有兩大任務(wù)，一是徹底改造現(xiàn)有的歐盟機構(gòu)與機制，使其能在歐盟擴大后繼續(xù)運作；二是通過公開透明的討論，讓歐盟的決策中心更貼近公眾。
　　“制憲”的內(nèi)容主要涉及兩個方面。首先，要更好地界定歐盟與成員國之間的三種權(quán)限，即歐盟專有權(quán)、成員國專權(quán)以及歐盟與成員國的共有權(quán)。其次，是如何加強歐盟的“民主合法性”問題。這至少涉及三點：一是彌補所謂的“民主赤字”。隨著政策的制定和協(xié)調(diào)更多地轉(zhuǎn)移到歐盟一級，代表各國政府的部長理事會將逐漸脫離本國議會的監(jiān)控，但歐洲議會的制約和參與歐盟立法的權(quán)力仍然有限。因此，如何從機構(gòu)安排上解決這個問題便成為爭論的焦點。二是增加決策的透明度。三是讓歐盟更貼近公民。權(quán)力上移造成各國民眾對歐洲機構(gòu)的疏離感。歐盟一再強調(diào)，應(yīng)采取措施加強與公民的聯(lián)系，政策的制定要緊密地與民眾的實際需要掛鉤。盡管制憲問題很復雜，但某種憲法性文件的產(chǎn)生，對于歐盟明確發(fā)展方向，調(diào)整其機制結(jié)構(gòu)，規(guī)范歐洲的“多層治理”，將會起重要的推動作用。
　　――摘自《人民網(wǎng)》

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