[摘要]自全國人民代表大會通過《中華人民共和國立法法》賦予地方立法權以來，我國地方立法由于信息不對稱導致立法質(zhì)量不高的問題日益突出。為此，提出：遵循WTO透明度原則，以信息公開為推手，通過“三環(huán)一臺”措施理清地方立法信息公開路徑，完善四大機制，實現(xiàn)地方立法信息全方位多層面公開透明，避免暗箱操作帶來的利益尋租，提高地方立法質(zhì)量和效率。
　　[關鍵詞]地方立法　信息公開　路徑　機制
　　[分類號]G203
　　
　　1、問題的提出
　　
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人們的生活水平提高很快，但隨之也出現(xiàn)了越來越大的地區(qū)差別和部門差別，與此相應的各種社會關系也因此發(fā)生了巨大變化。這就要求適合各地區(qū)各部門特色需要的法規(guī)制度積極跟上。為此，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)及其相關的法律規(guī)章都做了相應的調(diào)整和規(guī)定，積極賦予地方和部門相應的立法權利�！稇椃ā返�5條第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。簡言之，地方性法規(guī)在不違背《憲法》的前提下，有一定的靈活性和自主性。自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第63條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。
　　從實踐來看，我國地方立法在取得了可喜成績的同時，也存在許多問題，歸結起來：①經(jīng)驗性過重，即直接將相關政府職能部門的政策性文件變成法律條款。②全局性不夠，導致執(zhí)行的效果不理想。③缺乏特色或特色性不強�，F(xiàn)行地方立法的內(nèi)容過多限制在上位法的既有內(nèi)容范圍內(nèi)，地方立法的創(chuàng)制性、先行性和實驗性的功能還沒有得到充分發(fā)揮。④主動性不夠�，F(xiàn)行地方立法多由相關部門請求進行立法，市人大及其常委會或市政府有計劃主動立法的較少，從而導致部門利益法定化。⑤可操作性弱。有些法規(guī)條款規(guī)定得過于原則、籠統(tǒng)，對執(zhí)法部門及其職責范圍的表述含混不清，尤其是涉及幾個執(zhí)法部門處理的現(xiàn)象；有些處罰條款規(guī)定的處罰幅度過大，導致部門的自由裁量權過大。在執(zhí)行中還需要靠部門規(guī)范性文件和相關會議來推動，導致部門規(guī)范性文件成為工作中的主要執(zhí)行依據(jù)。
　　產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，但地方立法信息不對稱是主要原因。①自上而下的立法過程不完備引起的信息失真。一些地方立法主體沒有真正落實上位法的全部精神，并結合本地區(qū)實際，制定切實可行的實行細則，而只是簡單地制定幾條執(zhí)行意見，應付了事，致使由上而下的立法信息在基層基本處于失真狀態(tài)。在實際操作中，一些地方法規(guī)因照抄上位法條款而引起的“多頭”執(zhí)法(“有油水”的事項)、無人執(zhí)法(“費力不討好”的事項)等現(xiàn)象累累發(fā)生。②自下而上的立法渠道不暢導致的信息殘缺。一些地方立法主體不愿身體力行地深入實際調(diào)查研究獲取第一手信息，將本區(qū)域改革開放中涌現(xiàn)出來的關系廣大人民群眾切身利益的好政策、好措施上升為地方法規(guī)，使其法制化，而是圖省事，將本該自己立法的事項委托下級部門去完成。比如，本該由地方人大立法的，卻委托地方政府去做；而本該由政府法制部門起草的，卻交給了具體執(zhí)行部門去代勞。這樣一來，由于具體執(zhí)行部門只是片面地站在自己的立場上，把對本部門有利的立法信息上升為地方法規(guī)，扭曲了立法路徑，使立法信息殘缺不全，為公共權利部門化、部門權利利益化、部門利益法制化提供了溫床。③立法環(huán)節(jié)的溝通路徑斷裂難以實現(xiàn)信息共享。立法的過程一般要經(jīng)過立項、調(diào)研、起草、審批、執(zhí)行、評估到新的立法調(diào)研等環(huán)節(jié)，并形成封閉循環(huán)，以保證整個立法過程的信息共享。目前，地方立法更多地把主要精力集中在立項、起草和審批環(huán)節(jié)，在調(diào)研環(huán)節(jié)是比較隨意的，在評估環(huán)節(jié)則更多是缺失的，因此，這種立法環(huán)節(jié)溝通的路徑斷裂引起的信息共享失敗，直接導致了地方立法的信息不完全和不對稱。
　　解決地方立法信息不對稱問題，進一步提高地方立法質(zhì)量，需要做的工作很多，但筆者認為，關鍵在于增強地方立法的透明度，包括地方立法內(nèi)容的透明、立法過程的透明和立法結果的透明。
　　
　　2、地方立法必須履行WTO透明度承諾
　　
　　透明度一詞源于英文單詞“transparency”，意指“公開，透明，沒有詭計和企圖隱瞞有害信息。在一般的意義上，透明度的內(nèi)容包括三個方面：規(guī)則制定的透明、程序或過程的透明、結果的透明。目前，透明度義務已被納人多個WTO多邊貿(mào)易協(xié)定中，成為貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權保護中普遍實行的一項基本原則。
　　在中國加入WTO的《工作組報告》和《中國議定書》中，中國履行WTO透明度原則的具體承諾包括以下三個方面：①中國應當公布所有與貿(mào)易有關的法律文件和行政措施，并依請求要向其他的WTO成員方提供這些文本。除非在特殊情況下，法規(guī)的公布和提供都必須在其實施之前的合理時間內(nèi)進行。②中國應設立一個定期出版的官方公報(an official journal)公布所有與貿(mào)易有關的法律、法規(guī)以及其它措施，公布行為應當在法律法規(guī)實施之前的合理時間內(nèi)進行，以便相關的當事人發(fā)表評議。③中國應當建立或指定“咨詢點”(an enquiry poi‘nt)，使個人、企業(yè)和其他成員方能夠獲取這些與貿(mào)易有關的法律文件和行政措施的所有信息，這些信息一般應當在提出申請后30天內(nèi)提供，但在特殊情況下，答復應當在收到申請后的45天內(nèi)作出。另外，WTO協(xié)議還要求成員方應當經(jīng)常地將政策、法規(guī)和具體措施的改變情況向WTO進行“通知”(notification)。WTO通過其貿(mào)易政策審議機制監(jiān)督各成員方政策和法規(guī)透明度的落實。
　　可見，我國實行透明度的范圍是與貿(mào)易有關的一切政府措施以及所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、法令、指令、行政指導、政策和其他措施。這個范圍已經(jīng)遠遠超過了我國憲法規(guī)定的法律、行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范形式與直接涉及對外經(jīng)濟貿(mào)易的內(nèi)容。在地方立法領域，透明度原則要求各個地方的法律法規(guī)、政策等市場規(guī)則要明確、公開透明，不能暗箱操作；并運用相應程序和技術來確保立法目標與內(nèi)容、立法過程和立法結果的公正、透明、可預見和可操作。
　　
　　3、以信息公開增強我國地方立法透明度
　　
　　信息公開是解決地方立法信息不對稱、提升立法質(zhì)量的重要手段，是克服地方立法混沌狀態(tài)、增強立法透明度的重要途徑。
　　前述的關于地方立法信息不對稱的種種問題，其本質(zhì)上是當前我國地方立法處于混沌狀態(tài)的表現(xiàn)。那么，何為混沌狀態(tài)呢?用哲學家康德的話來說，就是“多種多樣性”的復合，亦即復雜性的混合。在數(shù)學上稱之為非線性狀態(tài)，即蘊涵著確定性與隨機性、穩(wěn)定 性與不穩(wěn)定性、有序與無序等多重辯證關系。1961年，氣象學家洛倫茲在進行數(shù)值天氣預報時，意外發(fā)現(xiàn)從兩個誤差為千分之一數(shù)量級的初始值開始，計算出來的天氣模式差別越來越大，最終變得毫無相似之處。這一意外發(fā)現(xiàn)，播下了混沌理論誕生的種子。信息資源的組織本質(zhì)上是非線性的，其實質(zhì)是各信息要素之間相互影響、相互制約和相互依存的一類非線性反饋的系統(tǒng)性組織。混沌是信息資源管理的一種本質(zhì)行為，將混沌理論應用于信息資源研究正在成為一個新的趨勢。
　　從混沌理論的視角看，地方立法過程實質(zhì)上是公共信息資源的管理過程。地方立法就是信息資源管理的計量與采集、組織與提煉、分析與預測、傳遞與檢索等一系列行為構成的公共信息生態(tài)系統(tǒng)，其任務就是治理地方立法信息源混沌狀態(tài)和人們對地方立法認知活動的混沌狀態(tài)。如圖1所示：
　　設立專門的地方立法信息公開平臺，通過三條信息鏈實現(xiàn)地方立法信息公開，就是實現(xiàn)這兩種混沌狀態(tài)透明互通的橋梁和紐帶。地方立法信息公開平臺主要履行地方立法信息的收集整理、公告宣傳、咨詢論證和監(jiān)督執(zhí)行等職責。人大等官方網(wǎng)站、報紙雜志廣播電視等新聞媒體、宣傳廣告張貼載體以及定期不定期組織的宣講團、宣傳隊、咨詢點、服務臺等都可以成為地方立法信息公開平臺的有機組成。
　　立項信息鏈是地方立法信息公開的第一環(huán)，包括信息公開平臺發(fā)現(xiàn)和整理的信息上報，申請立法機關立項，立法機關組織開展立項前調(diào)研、聽證或辯論，進行立項公示、不立項信息回饋等環(huán)節(jié)。它著重把握好地方立法的立項信息公開關，確保立項的正確性。
　　起草信息鏈是地方立法信息公開第二環(huán)，主要由立項評估和起草論證，招標起草或委托起草，草案評估咨詢、調(diào)研、聽證、辯論，草案公示廣泛征求意見等環(huán)節(jié)構成。起草信息鏈重點處理好地方立法起草工作的科學和合理，確保法規(guī)草案突出地方特色的適用性。
　　審批信息鏈是地方立法信息公開的第三環(huán)，重點把握好地方立法的科學性和可執(zhí)行性。對審批通過的地方法規(guī)要在規(guī)定時間內(nèi)公開并通過組織宣講、普法教育等多種手段讓廣大群眾知曉，自覺接受群眾監(jiān)督；對審批未通過的地方法規(guī)，要分別不同情況，及時提請草案修改或草案廢止。
　　上述“三環(huán)一臺”路徑從立項公開到起草公開，再到審批公開，環(huán)環(huán)緊扣，旨在實現(xiàn)地方立法信息全方位多層面的公開透明，避免暗箱操作帶來的利益尋租，提高地方立法質(zhì)量。
　　
　　4、建立完善四大機制推進我國地方立法信息公開
　　
　　
　　根據(jù)目前我國地方立法的客觀情況，要提升地方立法的質(zhì)量和水平，光有上述地方立法信息公開路徑是不夠的，還需要利用以下四大機制加以推進。
　　4.1　在立法中完善公正透明的“草根”機制
　　立法信息公開是確保民主立法的應有之義。立法信息公開體現(xiàn)了立法程序的公正。在立法中完善公正透明的“草根”機制，讓廣大來自基層和一線的民眾參與地方立法的全過程，發(fā)揮“草根”的作用，保障公民行使立法權利的渠道暢通無阻是立法信息公開的目標和體現(xiàn)。具體地說：
　　4.1.1　立法過程公開包括：①公開立法規(guī)劃和立法計劃，起草立法規(guī)劃和立法計劃必須選擇社會需要最迫切、與人民群眾的生產(chǎn)生活最密切相關的立法項目，優(yōu)先安排，并將最后形成的立法規(guī)劃和立法計劃向社會公開；②公開法規(guī)草案的起草，允許公民、利害關系人和有關社會團體以適當方式發(fā)表意見，以便及早地更廣泛地匯集民意，并將最后形成的法規(guī)草案向社會公示；③公開法規(guī)草案的審議，立法機關審議法規(guī)草案的情況允許媒體公開報道，還可以適當?shù)剡x擇一些社會公眾普遍關心的法規(guī)，安排電視或者網(wǎng)絡進行直播，通過新聞媒體的深度報道，讓社會公眾全方位深入了解法規(guī)草案審議情況。
　　4.1.2　建立立法主要制度設計的全民討論和聽證利用新聞媒體引導社會輿論的作用，通過報紙、電視網(wǎng)絡等媒體，將地方立法中涉及的主要問題及背景資料公之于眾，召開聽證會、通氣會，讓全民參與討論和聽證，讓各種意見和利益訴求得以充分表達。
　　4.1.3　建立立法建議回應平臺充分尊重公民意見，加強立法溝通，搭建信息交流平臺，通過各種渠道如公布立法聽證報告、法規(guī)草案審議結果報告等，及時向社會反饋人民群眾的意見，營造公民主動參與的良好氛圍，調(diào)動公民參與立法的積極性，形成公民和立法機關的良性互動平臺。甘肅省人大常委會建立地方立法聯(lián)系點就是成功的范例。
　　4.2　在立法中引入公平競爭的市場機制
　　在地方立法中引進公平競爭的市場機制，可以集中民智參與立法，使地方立法信息公開在起跑線上就擁有足夠的智力支持。具體可以引進“專家立法”和“招標立法”兩種機制。引進“專家立法”機制，將具有專業(yè)素養(yǎng)、立場中立的專家學者、律師等職業(yè)群體推向立法前臺，一方面可以更多地發(fā)揮科研院所、社會中介組織和專家學者“地位中立，比較超脫”的優(yōu)勢，克服立法機關力量上的不足；另一方面可以擺脫不當?shù)睦�益干擾，對于消除“部門利益法制化”等弊端，提高立法質(zhì)量和效率大有裨益。比如，重慶市人大常委會、浙江省人大常委會等在地方立法工作中建立地方立法咨詢專家制度、河南省律師參與地方立法等都取得了很好的實效。另外，建立法規(guī)草案委托起草的“招標立法”機制也是實現(xiàn)地方立法信息公開，促進科學立法、民主立法的有益探索。即：每年可以從立法計劃中拿出一定比例的項目，以研究課題的形式面向社會公開招標，讓有條件的單位和個人參與競爭投標，然后擇優(yōu)定標，由招標方提供資金支持，中標方承擔立法前期調(diào)研和法規(guī)草案的起草任務。
　　4.3　進一步強化立法前調(diào)研的“偵察”機制
　　實踐證明，深入實際，深入群眾，開展廣泛的立法前調(diào)研是實現(xiàn)地方立法信息公開必不可少的重要形式。因此，地方立法工作要重心下移、關口前置，注重實際，深入基層，深入群眾，拓寬聽取意見的渠道。廣泛開展實地“偵察”、推進地方立法的立項信息公開，可以通過發(fā)揮“三支隊伍”的優(yōu)勢來完成。①要發(fā)揮人大代表的“民察民訪”優(yōu)勢，人大代表都是根據(jù)一定的結構比例選舉出來的，具有較為廣泛的代表性。地方各級人大常委會有關委員會可以在各個層面、各個方面有針對性地選擇一些人大代表，直接將立法調(diào)研的內(nèi)容、要求等信息下達給他們，讓其深入開展調(diào)查研究，收集和反饋相關信息。②要充分發(fā)揮立法咨詢專家的學術調(diào)研優(yōu)勢，通過邀請有關專家、學者和富有實踐經(jīng)驗的法律工作者參加調(diào)研活動，請他們對法規(guī)起草過程進行全面系統(tǒng)的診斷，力求使地方立法體現(xiàn)科學性、全面性的要求。③發(fā)揮專職立法工作者之間的專門考察優(yōu)勢，積極組織立法考察，通過“走出去、請進來”開闊眼界，收集資料，學習借鑒好的經(jīng)驗和做法，開拓立法視野，擴展思路，使地方立法工作少走或不走彎路，既統(tǒng)籌全局，又體現(xiàn)地方特色。
　　4.4　建立完善立法后的“跟蹤”機制
　　以立法后續(xù)評估的“跟蹤”機制推進地方立法公開、提升立法質(zhì)量主要通過三項制度來落實：①立法評估制度，建立立法評估機制，通過執(zhí)法實踐和后續(xù)的監(jiān)督、評估，適時公開地方立法的質(zhì)量和效果，實現(xiàn)地方立法工作的科學化、規(guī)范化，制度化，有利于不斷提升立法質(zhì)量。②法規(guī)解釋制度，在保持原法規(guī)條文不變的情況下，通過闡釋法規(guī)條文的含義，擴大或延長法規(guī)條文的適用范圍是一種經(jīng)濟節(jié)約、簡便快捷的立法形式，也是地方立法公開接受監(jiān)督和考驗、幫助公眾理解法律的必要措施。建立法規(guī)解釋制度，對已有的法規(guī)需要進一步明確具體的含義以及法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況需要明確法規(guī)適用依據(jù)的，都可以提請立法機關做出解釋。③定期清理制度，這是通過“立法回頭看”公開立法質(zhì)量的重要形式。隨著社會的發(fā)展變化和國家法律體系的逐步完善，地方性法規(guī)的權威性和實效性越來越受到更多的關注。通過對現(xiàn)行地方法規(guī)進行定期清理，及時修改或廢止那些不合時宜的、違反市場經(jīng)濟規(guī)律的、與上位法相抵觸的地方法規(guī)或其有關條文，以保持地方法規(guī)的權威性和時代活力。因此，必須把定期清理、及時修改和廢止地方法規(guī)與制定新法規(guī)工作擺在同等重要的位置，及時研究社會變化，清理無用或過失的信息，以進一步完善地方立法信息公開、促進科學立法。
　　通過以上四大機制的建立和完善，地方立法信息公開的各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣，形成信息傳遞與反饋的暢通回路，以此全面提升地方立法的質(zhì)量和水平，實現(xiàn)地方立法的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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