[摘要]從政府文書管理制度確立現(xiàn)代政府信息資源管理開始，其規(guī)劃與管理方法已經(jīng)隨著信息技術的發(fā)展和應用范圍的拓展經(jīng)歷了若干次大的變遷。以管理方法為考察因素，結合美國政府信息資源規(guī)劃的發(fā)展，系統(tǒng)討論管理方法變化對政府信息資源規(guī)劃理論和實踐的影響。
　　[關鍵詞]政府信息資源規(guī)劃 歷史演進　發(fā)展
　　[分類號]G203
　　
　　技術角度考察的信息資源規(guī)劃，主要工作是進行總體數(shù)據(jù)環(huán)境的規(guī)范和管理…；業(yè)務管理角度考察的信息資源規(guī)劃，主要立足于信息資源管理過程，一般按照信息資源的生命周期展開；基于資源配置的信息資源規(guī)劃則強調(diào)在技術、經(jīng)濟、人文三者之間相互協(xié)調(diào)、有機配合。國內(nèi)研究人員與工程技術人員在政府信息資源研究與開發(fā)過程中，往往難以準確定義工作對象和過程，不僅在學術研究與交流中有一定混亂，在政府信息資源開發(fā)利用的實踐中也存在理解差異，需進一步澄清。本文以美國政府信息資源規(guī)劃理論和政策的歷史演進為主線，運用馬錢德(Donald Marchand)的信息技術管理成熟度模型，從驅動力量、戰(zhàn)略目標、基本技術、管理方法和組織狀況5個方面來綜合分析政府信息資源規(guī)劃的范疇、對象、內(nèi)容以及任務的變更改進。
　　
　　1　政府信息資源規(guī)劃演進的階段描述
　　
　　政府信息資源規(guī)劃以往多融合到政府信息資源管理或政府信息政策研究，并以階段論作為主要的分析研究方法。其中，應用最廣的是馬錢德的政府信息系統(tǒng)管理、政府信息資源管理和政府知識資源管理三階段論。而國內(nèi)學者多采用馬費成、孟廣均等提出的“文獻管理一計算機管理一信息管理一知識管理”的四階段演進框架作為政府信息資源管理的分析工具。政府信息資源管理在空間上并非均衡發(fā)展，在時間上也不是簡單的舊階段的湮滅和新階段的呈現(xiàn)，它更接近一個繼承和拓展的融合過程。即政府信息資源規(guī)劃的演進階段不是“梯式層級”模式的創(chuàng)新與摒棄關系，而是“塔式層級”模式的基礎與提升關系。
　　
　　2　政府信息資源規(guī)劃理論演進
　　
　　2.1　文書管理階段
　　政府信息資源管理最初主要是以紙質文本和記錄管理為代表的專業(yè)文書管理，包括記錄保全和效率存取兩個階段。
　　
　　?基于記錄保全的早期政府文書管理。以美國為例，時間跨度大概是1800～1950年前后。美國于1800年前后開始文件和檔案的系統(tǒng)管理，1861年啟動FDLP實施存儲圖書館計劃，1877年正式確立記錄安全性和完整性的政府記錄管理原則，1889年首部記錄管理法案《通用記錄處置法》正式認可政府記錄為國家資產(chǎn)并加以管理。隨著《印刷法案》、《合眾國政府檔案指南》、《聯(lián)邦報告法案》以及《聯(lián)邦記錄法案》等法律的相繼頒布，美國創(chuàng)建了以法律規(guī)范為基準、專門機構司職管理的政府信息資源管理體制。此后20余年，全球基本沿襲這一體制：法律法規(guī)制度結合專門的文獻檔案館和存儲圖書館的政府信息資源保全體系。因而，此階段的政府信息資源規(guī)劃主要是資源布局和保全。
　　?基于效率存取的現(xiàn)代政府文書管理。1977年，格雷斯報告認為政府文書給政府工作帶來沉重的負擔和額外的成本，建議成立中央數(shù)據(jù)庫――聯(lián)邦信息定位系統(tǒng)(FILS)，統(tǒng)一規(guī)劃和管理政府報告的收集、保存和清除，其中特別強調(diào)文書報告的標準化和文書工作的針對性。20世紀80年代中期，美國《文書削減法案》和《政府信息資源法案》認可并完善了效率存取機制，完成政府信息資源管理從保全到效率存取的重要轉型。進入90年代以后，政府文書效率存取的理念應用于政府信息定位服務(GILS)和政府信息資源獲取服務以及電子政府構建，并開創(chuàng)標準元數(shù)據(jù)的效率存取技術。1991年，美國IWG“所羅門島工程”(solomonsIsland Group)開發(fā)了準標準性質的政府信息資源獲取的政策框架；1992年，NARA、GSA和OMB又聯(lián)合實施“聯(lián)邦政府信息識別與描述詳細目錄／定位系統(tǒng)”項目，提出改進政府信息公共獲取的信息資源管理工具――政府信息定位服務(GILS)，其理念完全遵照FILS提倡的“減少文件雷同，減輕公眾獲取負擔”的效率存取目標，利用元數(shù)據(jù)概念和技術建立了“政務信息處理標準”或政務信息資源利用體系。
　　效率存取理念的確立是政府信息資源規(guī)劃產(chǎn)生的直接動力，驅動政府開展相應的制度和技術規(guī)劃與創(chuàng)新。以文書管理為主要目標的政府信息資源規(guī)劃階段，在宏觀上主要通過制度創(chuàng)新來規(guī)劃與改良政府文書管理方案，提升存取效率；在微觀規(guī)劃方面越來越多地應用數(shù)據(jù)描述和組織標準、內(nèi)容質量標準以及元數(shù)據(jù)標準等技術創(chuàng)新手段。
　　
　　2.2　信息系統(tǒng)管理階段
　　信息系統(tǒng)引入政府信息資源管理與規(guī)劃是政府文書效率存取的技術需求，也是從紙質文本向電子記錄轉換的重要過渡。20世紀60年代，美國政府開始利用信息化技術提高文書工作效率，但局限于美國國防部、航天局、能源部、情報局等少數(shù)信息化程度高的部門，政府信息系統(tǒng)分散而獨立，因而政府信息資源管理其實就是面向分散的政府管理信息系統(tǒng)，政府信息資源規(guī)劃的主要工作是分散的系統(tǒng)規(guī)劃和技術管理。
　　20世紀80年代，系統(tǒng)結構和應用模式發(fā)生了根本性變革，信息系統(tǒng)規(guī)劃開始與政府戰(zhàn)略、組織環(huán)境和業(yè)務流程進行綜合考察，同時信息系統(tǒng)開始作為“軟件產(chǎn)品”，獨立性與兼容性增強。在此階段，形成了政府信息資源規(guī)劃的理論雛形。首先，“數(shù)據(jù)黑洞”使大量政府部門不堪重負；其次，跨組織的數(shù)據(jù)交換與應用使單一部門的信息系統(tǒng)規(guī)劃低效。1983年，麥克法倫和麥肯尼首次提出政府組織環(huán)境與信息系統(tǒng)項目的協(xié)調(diào)問題，提出了多系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和信息系統(tǒng)規(guī)劃的組織文化協(xié)調(diào)。1984年，IBN公司設計了業(yè)務系統(tǒng)規(guī)劃方法(BSP)，提供跨組織的信息系統(tǒng)管理框架，它不涉及個別系統(tǒng)的規(guī)劃和應用，而是將系統(tǒng)規(guī)劃與更廣泛的組織目標關聯(lián)。
　　在政府信息資源規(guī)劃的定位上，信息資源規(guī)劃也由執(zhí)行提升到戰(zhàn)略角度。1987年，考德爾報告指出“戰(zhàn)略規(guī)劃和預算程序是控制信息資源管理的主要方法”，進而提出了以規(guī)劃為主導的信息資源控制辦法，并由此引申為審計總署(GAO)今后的戰(zhàn)略信息管理研究。1990年，斯特勞斯曼根據(jù)其在國防部的工作經(jīng)歷，進一步提出了政府信息資源戰(zhàn)略管理模型，提出信息技術規(guī)劃應該作為機構戰(zhàn)略規(guī)劃中的行動指南或先發(fā)戰(zhàn)略實施和開展。1996年GAO正式提出基于“最佳實踐”的信息資源管理和規(guī)劃模式，強調(diào)把信息資源管理決策納入戰(zhàn)略管理過程，通過績效管理將組織目標與信息資源管理結果聯(lián)系起來，采用業(yè)務流程創(chuàng)新模式來推進信息資源管理戰(zhàn)略。至此，政府信息資源規(guī)劃已明確納入政府戰(zhàn)略管理體系。
　　
　　2.3　信息資源集成管理階段
　　信息資源集成管理始于20世紀80年代中后期，主張在一個集成信息人員、信息政策、信息環(huán)境和信息資源本身的廣義信息資源范疇內(nèi)審視政府信息資源管 理工作。1988年，馬爾香和克雷斯萊因認為政府部門在信息資源管理過程中發(fā)生了顯著變化�！�：用技術集成管理取代技術垂直管理以實現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃；組織機構越來越依賴于信息技術的內(nèi)部利用，關注信息技術規(guī)劃在組織機構戰(zhàn)略規(guī)劃中的整合；對跨領域利用提出更多要求；信息技術投資越來越需要最高管理層的介入和監(jiān)督。因而，列維坦和迪寧建立“集成信息資源管理”模型，提出需要從管理科學的角度對信息資源進行規(guī)劃和管理，并將戰(zhàn)略規(guī)劃、技術應用以及顧客互動等問題納入信息資源集成過程。這一階段，信息資源集成理論先后形成了技術集成學派、信息集成學派和集成運動學派三個主要學術派別，集成的層次也逐漸由技術與技術的跨部門集成，擴展到技術與業(yè)務、技術與管理的集成。
　　在集成視角下，政府信息資源管理或規(guī)劃涉及的因素越來越多，關系越來越復雜，需要將復雜的環(huán)境簡單化，將多元規(guī)劃對象集成化或模型化。1996年，美國的Clinger―Cohen法案公布，要求政府機構通過建立綜合方法來管理信息技術的引入、使用和處置等。特別提到要開發(fā)和維護一個合理的和集成的IT架構(ITA)。后來，進一步演化為EA(Enterprise Archi-tecture，企業(yè)架構)理論，目前廣泛應用于美國、歐洲、加拿大和澳大利亞等主要發(fā)達國家和地區(qū)的政府信息資源規(guī)劃。
　　架構為政府信息資源管理技術、業(yè)務與組織的集成開發(fā)了一套體系完整而簡明的方法論和實踐工具，使政府信息資源的集成管理從理論和戰(zhàn)略構想變成實踐操作指南。因而，政府信息資源規(guī)劃也由系統(tǒng)和技術戰(zhàn)略規(guī)劃、管理戰(zhàn)略規(guī)劃、成本和預算規(guī)劃、政策和標準規(guī)劃等分離規(guī)劃，轉變?yōu)檎�府信息資源的集成規(guī)劃。
　　
　　2.4　信息資源公共服務階段
　　20世紀中期信息資源公共服務興起后，信息資源規(guī)劃出現(xiàn)政府和公眾兩種視角。從政府視角看，政府的信息服務需要直接面向民眾，信息資源交互性更強，政府信息資源管理將社會、文化、法律、倫理、經(jīng)濟等納入政府規(guī)劃和規(guī)范的范疇，繼承并完善開放集成的綜合規(guī)劃理念，建立操作性更強的架構參考模型，進行功能、流程、框架和中間件的標準化。比如美國國會在2002年7月通過了《2002電子政府法案(HR2458)》，提出聯(lián)邦企業(yè)架構工具(FEA)的規(guī)劃工具，提出了績效、業(yè)務、服務、數(shù)據(jù)和技術五個層面的標準參考模型。從公眾視角看，政府信息資源服務已成為一種政府提供的“公民服務”，公眾信息需求也成為政府信息資源規(guī)劃的驅動因素；且政府信息資源的技術因素逐漸弱化，其內(nèi)容和知識因素得到強化，以致需要從商品、服務和資源的角度理解政府信息資源，形成新的政府信息資源規(guī)劃驅動因素，在歐洲公民服務驅動的政府信息規(guī)劃尤為顯著。
　　
　　3　基于ITMM分析框架的政府信息資源規(guī)劃演進分析
　　
　　政府信息資源規(guī)劃需要通過政策、技術、管理多種手段綜合謀劃政府信息資源分布、組織、運行和利用的機制，涵蓋范圍廣，涉及問題多。在研究過程中容易陷入兩種極端：一是將政府信息資源規(guī)劃歸結于一種或若干技術或系統(tǒng)；一種是將政府信息資源規(guī)劃泛化為政府信息資源管理涵蓋的所有范疇。在政府信息資源規(guī)劃的歷史演進中，其范疇、對象、內(nèi)容以及任務與其驅動力量、戰(zhàn)略目標、基本技術、管理方法和組織狀況密切相關，即馬錢德的信息技術管理成熟度(ITMM)分析框架。利用ITMM分析框架，結合美國政府信息資源規(guī)劃的歷史演進過程，得到如表1所示的分析框架：
　　從ITMM分析框架中，發(fā)現(xiàn)政府信息資源規(guī)劃的演進具有如下顯著特征：
　　
　　3.1　組織機構專業(yè)化與普及化
　　在政府文書效率存取理念形成以前，政府信息資源規(guī)劃并沒有實質性的工作范疇；在文書效率存取階段政府信息資源規(guī)劃主要是政策設計的內(nèi)涵，而且很少有政府信息資源規(guī)劃的術語出現(xiàn)。政府信息資源規(guī)劃的術語大量出現(xiàn)始于政府信息系統(tǒng)的大量應用，由信息系統(tǒng)規(guī)劃與設計衍生，但隨著規(guī)劃對象的逐漸擴展，規(guī)劃方法的綜合性和集成性越來越強，越來越得到重視，不僅政府信息資源規(guī)劃部門成為專門部門，而且其地位顯著提升。但是早期信息資源規(guī)劃的一些好的方法與制度并沒有因技術演進而消失，反而與現(xiàn)有技術結合變得適用性更強。這一點容易在信息資源管理演進階段論的視角中形成“迭代”誤解。在政府信息資源應用于公民服務以后，政府各個部門都要負責政府與公眾的信息交互，使得信息資源規(guī)劃和管理普及政府各部門，而專業(yè)的政府信息資源規(guī)劃機構則需要協(xié)調(diào)分散各部門的信息資源規(guī)劃機構。
　　
　　3.2　驅動力量從內(nèi)部轉向外部
　　政府信息資源規(guī)劃逐漸由政府內(nèi)部驅動為主導向市場驅動轉換。早期的政府信息資源規(guī)劃主要由政府內(nèi)部的管理壓力或政府資源的限制驅動，包括文書削減和“數(shù)據(jù)黑洞”；但后來越來越演化為服務公眾和外包信息應用服務商的模式，公眾需求和供應商的技術供應成為政府信息資源規(guī)劃的主要驅動和約束條件。
　　
　　3.3 標多元化
　　政府信息資源規(guī)劃的目標逐漸由信息系統(tǒng)構建向業(yè)務規(guī)劃、技術評價與政策設計轉換，并由單一具體向多元導向、職能細分發(fā)展。政府信息資源管理部門逐漸由設計實施機構向組織協(xié)調(diào)機構轉換，即具體的設計實施更多由企業(yè)承擔，政府信息資源管理部門主要負責需求描述和協(xié)調(diào)，弱化了設計實施功能，但強化了規(guī)劃功能，并將規(guī)劃與政治、經(jīng)濟、文化和技術廣泛關聯(lián)，形成多元的子規(guī)劃領域，而非單一的技術規(guī)劃。
　　
　　4　結語
　　
　　當前，政府信息資源管理仍然難以從信息視角、政府管理視角、業(yè)務視角或法律法規(guī)視角某一獨立視角進行解構，而在不同的管理模式和層次之間逐漸形成管理映射機制，并衍生新的管理體系。這是當前信息資源管理發(fā)展的一個新趨勢。而上述趨勢也為政府信息資源規(guī)劃理論和實踐提供發(fā)展契機，也帶來諸如信息生態(tài)理論和企業(yè)工程理論等新理論和方法的引入。將來的政府信息資源規(guī)劃必定是多維、立體、多元、綜合的規(guī)劃體系。

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