按照建設(shè)部和監(jiān)察部的部署，旨在規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的效能監(jiān)察工作從2005年9月開始啟動，分三個階段，計劃用兩年半的時間，到2007年底取得實質(zhì)性的成效。 　　 　　四川成都紅楓半島花園和錦城豪庭案，浙江楊秀珠案發(fā)后爆出的溫州規(guī)劃局系列腐敗案，四川南充大都會案，湖南嘉禾拆遷案，湖南郴州永興人民大會堂項目案，一系列的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)腐敗案讓國人震驚。如何科學(xué)地按照法制軌道進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，是社會各界十分關(guān)注的問題。
　　
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識偏差
　　
　　在城鄉(xiāng)規(guī)劃中為什么會出現(xiàn)諸多問題呢？社會上對規(guī)劃存在“神化”、“弱化”、“工具化”和“洋化”的思想是重要原因。
　　首先，社會對城市規(guī)劃存在著“神化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為對城市規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用過于夸大。似乎一座城市有了城市規(guī)劃，就可立即步入人與環(huán)境和諧共處、殷實富足、安居樂業(yè)、健康永伴的人間天堂，而城市現(xiàn)狀的雜亂無序就是城市規(guī)劃不合理和規(guī)劃水平不高所致。因而，地方首長要干一番事業(yè)，首先就從修改規(guī)劃入手，而且頻頻引用“高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)要求、高水平設(shè)計、高質(zhì)量建設(shè)”等豪言壯語。其實，在城鄉(xiāng)建設(shè)中，城市規(guī)劃的作用遠(yuǎn)沒有那么大，因為規(guī)劃繞不開地方首長的權(quán)力。一些地方政府部門盲目追求發(fā)展速度，貪大求快，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時，忽略了自己的財政支付能力和本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的速度，規(guī)劃出各種各樣的“政績工程”和“搬遷工程”，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展造成巨大負(fù)面影響。
　　其次，社會處處在試圖“弱化”城市規(guī)劃。非常流行的說法就是“城市規(guī)劃紙上畫畫、墻上掛掛”。很多很好的規(guī)劃多讓位于短期行為和近期利益，成為政治利益或經(jīng)濟利益的犧牲品，長官意志、規(guī)劃師跟著房地產(chǎn)商的指揮棒轉(zhuǎn)等等就是突出表現(xiàn)。開發(fā)商或建設(shè)單位因為經(jīng)濟利益而動員一切力量對規(guī)劃管理部門公關(guān)，政治、經(jīng)濟、色誘、親情等多手段共用，層層設(shè)計陷阱，逼規(guī)劃人員就范，目的是偏離城市規(guī)劃的正常軌道。而社會的認(rèn)識往往是城市規(guī)劃根本不具備指導(dǎo)城市發(fā)展的作用，這種認(rèn)識不僅存在于普通市民中，還占據(jù)相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)的思想意識，于是因迎合長官意志而違背城市規(guī)劃的案例比比皆是。像被依法拆除起爆的“外灘花園”1號樓和南京紫金山“觀景臺”工程，規(guī)劃部門是擋不住的。
　　第三，存在城市規(guī)劃編制“工具化”現(xiàn)象。具有城市規(guī)劃編制資質(zhì)的規(guī)劃編制單位和人員，將城市規(guī)劃編制當(dāng)成謀取集團或個人利益的工具，或潦草應(yīng)付，或見利忘義，使規(guī)劃本身的科學(xué)性大打折扣。城市規(guī)劃的編制本來是對對象城市的全面情況進行研究、提煉的過程，并依此提出城市未來的發(fā)展方向和空間部署，但有的設(shè)計單位和個人只用一周或更短的時間收集資料，這其中還包括歌舞升平和游山玩水的時間，等回到單位將拼湊的資料輸入計算機，很快就可以出圖，這樣出來的城市規(guī)劃不僅沒有針對性和指導(dǎo)價值，而且很可能使對象城市的發(fā)展誤入歧途，成為建設(shè)災(zāi)難的導(dǎo)火索，使城市未來發(fā)展付出沉重的代價。還有的設(shè)計單位將資質(zhì)變相賣給個人使用，即采用所謂掛靠和合作形式，使有些規(guī)劃的質(zhì)量顯著降低，對城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
　　第四，社會上普遍存在城市規(guī)劃“洋化”現(xiàn)象。當(dāng)前請“洋”規(guī)劃師為城市描述未來和進行空間安排正成泛濫之勢�，F(xiàn)代城市規(guī)劃理論確實成熟于西方，而且目前的規(guī)劃實踐也更像西方的城市規(guī)劃思路，于是很多城市熱衷于請“洋人”來做城市規(guī)劃，或者委托有“洋”機構(gòu)組成的聯(lián)合體進行總體規(guī)劃編制，并不停地在各種場合標(biāo)榜自己的規(guī)劃是由某某“洋”大師完成的。其實，整個規(guī)劃都是國內(nèi)編制單位完成的，卻硬要貼上“洋”標(biāo)簽，合作單位和委托單位都樂此不疲。城市規(guī)劃是建立在對對象城市的自然、歷史、文化、社會、經(jīng)濟等各種資源進行充分地吮吸基礎(chǔ)上的，而漢語關(guān)尚未通過的“洋”大師，何以完成這個吸收、消化、升華的過程？我國的城市規(guī)劃師畢竟生于斯長于斯，即便是假洋鬼子來了，也不可能比國內(nèi)機構(gòu)、當(dāng)?shù)厝耸扛�容易理解�?dāng)?shù)氐奈幕�和�?jīng)濟社會內(nèi)涵。姑且不說長遠(yuǎn)的文化損失，規(guī)劃的科學(xué)性也難以保障。
　　
　　規(guī)劃毒癥向農(nóng)村蔓延
　　
　　我國城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的種種超越發(fā)展、鋪張浪費、權(quán)力尋租、惡意串通、行賄受賄等毒癥還蔓延到了農(nóng)村。在目前的社會主義新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了“農(nóng)民住別墅”、大拆大建、農(nóng)民上樓工程等，這些不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況，違背農(nóng)民意愿的做法，是典型的形式主義花架子，不僅沒有起到應(yīng)有的示范作用，反而讓鎮(zhèn)政府背上了沉重的經(jīng)濟包袱，而且損害了政府在群眾心目中的形象。
　　社會主義新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的這些脫離實際的現(xiàn)象，首先是發(fā)展思路問題，觀念認(rèn)識問題，盲目模仿國外和發(fā)達地區(qū)的新村建設(shè)模式，導(dǎo)致了不切合實際的建設(shè)行為。其次是沒有科學(xué)規(guī)劃或者長官意志取代規(guī)劃意圖，造成水土不服，農(nóng)民根本不接受。再次是存在以權(quán)謀私，假公濟私的問題。第四是自治制度不落實，族長制代替民主自治，沒有村民監(jiān)督，不代表村民大多數(shù)人的利益。第五是追風(fēng)現(xiàn)象嚴(yán)重，只要成為一種運動形式，就必然出現(xiàn)盲目攀比，一種愚昧的不甘落后思想在作祟。
　　
　　六大舉措堵住規(guī)劃黑洞
　　
　　綜合考察這些現(xiàn)象以及城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗行為，其產(chǎn)生決不是偶然的，它是整個社會的折射，它是錯誤的發(fā)展思路、惡意的權(quán)力尋租、缺位的層級監(jiān)察、公開的暗箱操作帶來的惡果。因此，堵住規(guī)劃黑洞、防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗需要全社會的努力，我認(rèn)為至少需要從以下六個方面入手：
　　首先，必須切實樹立科學(xué)發(fā)展觀。真正做到以人為本，提高資源的利用效率，保證資源的公平配置，科學(xué)制定政績評估標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定決策程序，從上到下糾正片面追求GDP增長的傾向，端正城市發(fā)展思想，從根源上防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗的發(fā)生。
　　其次，必須盡可能增加決策的透明度。充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織、編制、審批、實施、監(jiān)督管理全部納入社會監(jiān)督之下，使新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督和群團監(jiān)督真正發(fā)揮作用，自下而上地防范城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗，避免決策失誤。
　　第三，必須強化行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。一方面要加大層級督察的力度，擴大上一級主管部門對下一級決策和執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)；另一方面，加強對決策過程和決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查，限制規(guī)劃管理人員過大的自由裁量權(quán)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃腐敗沒有滋生的土壤。目前，必須抓緊落實已經(jīng)國務(wù)院同意的城鄉(xiāng)規(guī)劃特派員制度的落實。
　　第四，從編制程序入手，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。一方面增加城市規(guī)劃的強制性內(nèi)容，在編制階段就設(shè)定條件，使規(guī)劃管理人員的自主決策范圍受到限制；另一方面，強化規(guī)劃編制的時間和過程剛性，保證規(guī)劃設(shè)計人員有足夠的時間了解對象城市的歷史文化、社會經(jīng)濟發(fā)展情況，充分估計城市未來發(fā)展?jié)摿�和明確城市的未來發(fā)展方向。
　　第五，合理設(shè)計政府部門間的相互制約制度。盡量避免政府一個部門一條龍管理，將編制、審批、管理和監(jiān)督分割開來，使各環(huán)節(jié)既有配合又互為約束，既不讓部門間相互掣肘，又防范個別部門權(quán)力過大，成為滋生腐敗的溫床。
　　第六，加快法律的修訂步伐，及時修補法律的漏洞，適時調(diào)整法律的沖突與不協(xié)調(diào)�！冻鞘幸�(guī)劃法》制定于20世紀(jì)80年代末，早已不適應(yīng)目前的發(fā)展實際，但10多年來未能提上修改的日程，特別是《行政許可法》出臺以來，關(guān)于法律適用的各種沖突和矛盾日益增多，使規(guī)劃主管部門日常管理無所適從，滿足《行政許可法》的要求，可能導(dǎo)致違背《城市規(guī)劃法》規(guī)定；依據(jù)《城市規(guī)劃法》處理，則可能無法滿足《行政許可法》的要求。
　　效能監(jiān)察清除規(guī)劃腐敗
　　針對近年來在城鄉(xiāng)規(guī)劃中出現(xiàn)的諸多問題，目前建設(shè)部和監(jiān)察部正在進行的城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察，將從行業(yè)內(nèi)部入手，逐級強化監(jiān)督行為，不僅對違規(guī)違紀(jì)案件的原因和結(jié)果進行調(diào)查分析，還將對決策過程進行審視，既提高城市規(guī)劃的效能和作用，又有效防范或曝光城市規(guī)劃管理的違規(guī)行為。
　　這次城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作由建設(shè)部和監(jiān)察部聯(lián)合進行，尤其是監(jiān)察機關(guān)的介入，足見國務(wù)院對城鄉(xiāng)規(guī)劃的重視程度。按照建設(shè)部和監(jiān)察部的部署，這項工作從2005年9月開始啟動，分三個階段，計劃用兩年半的時間，到2007年底取得實質(zhì)性的成效。從2006年1月到2007年上半年，是工作的實施階段。
　　據(jù)悉，這次城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作的重要內(nèi)容是，從實際出發(fā)，抓住重點，把促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)編制、規(guī)范行政行為和推進政務(wù)公開作為監(jiān)察重點，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑昂褪轮械谋O(jiān)督，對規(guī)劃編制、審批、實施的各個環(huán)節(jié)進行督查；以辦事公開為突破口，以公開辦事程序，建立健全公示制度、聽證制度、質(zhì)訊制度等為重點，全面推進政務(wù)公開；確保群眾關(guān)注、容易產(chǎn)生腐敗、影響社會穩(wěn)定等方面重大事項的公開，自覺接受社會監(jiān)督。
　　監(jiān)察部副部長屈萬祥指出，各級監(jiān)察機關(guān)將重點查處那些為搞“形象工程”、“政績工程”，不落實科學(xué)發(fā)展觀，不顧實際，不遵守法定權(quán)限和程序，隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為；查處那些損害群眾利益，甚至引發(fā)群體性事件、影響社會穩(wěn)定的行為；查處那些以權(quán)謀私、搞權(quán)錢交易的腐敗行為。不僅要嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人的責(zé)任，還要追究當(dāng)?shù)卣�府和職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任；對涉嫌犯罪的，要及時移送司法機關(guān)處理。
　�。ㄗ髡呦到ㄔO(shè)部政策研究中心研究員，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)處處長）

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