【摘要】突發(fā)自然災(zāi)害會造成重大的人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害。在防災(zāi)救災(zāi)的應(yīng)對過程中，政府作為管理社會公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，作用非常重要，其應(yīng)急管理機(jī)制受到媒體的廣泛關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)媒體因其具有快速、多面化、多渠道、多媒體、互動等特點(diǎn)，在災(zāi)難性事件報道中具有比傳統(tǒng)媒體更大的優(yōu)勢。本文以網(wǎng)絡(luò)新聞為主要信息來源，分析在洪水、地震、雪災(zāi)三個案例中政府對突發(fā)自然災(zāi)害的危機(jī)認(rèn)知與應(yīng)對行為。
　　【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)新聞 突發(fā)自然災(zāi)害 應(yīng)急管理
　　
　　不同的突發(fā)自然災(zāi)害帶來的災(zāi)難各不相同，但都會造成人員傷亡、財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失或者環(huán)境破壞等現(xiàn)實(shí)的危害。以報道災(zāi)難性事件為主要特征的災(zāi)難性新聞，因其具有突然性、震撼性、負(fù)向性和社會性而備受社會各界關(guān)注①。在突發(fā)自然災(zāi)害新聞報道的內(nèi)容中，政府對災(zāi)害的發(fā)生概率、范圍、危害程度等情況的認(rèn)知對公眾而言具有權(quán)威性和可靠性，政府所做出的救災(zāi)行為也是大眾關(guān)注的重點(diǎn)，因此這兩種內(nèi)容在新聞報道中占有很大的比例。對突發(fā)事件新聞而言，網(wǎng)絡(luò)新聞報道因其具有快速、多面化、多渠道、多媒體、互動等特點(diǎn)，在災(zāi)難性事件報道中具有比傳統(tǒng)媒體更大的優(yōu)勢。因此本文以網(wǎng)絡(luò)新聞為主要信息來源，整理出三個案例，對比分析政府對突發(fā)自然災(zāi)害的危機(jī)認(rèn)知與應(yīng)對行為。
　　案例介紹
　　在2005年制定的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定，自然災(zāi)害包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。本文選取了三個自然災(zāi)害案例：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪區(qū)、2008年汶川地震唐家山堰塞湖、2008年初南方十幾個省市大范圍雪災(zāi)，這三個案例發(fā)生年份相近，持續(xù)時間相似，具有較高的可比性，在危機(jī)類型和危害程度方面也有較強(qiáng)的代表性。在案例所涉及的事實(shí)方面，主要來自網(wǎng)絡(luò)媒體的新聞報道，經(jīng)過總結(jié)和整理，按照《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》對災(zāi)害應(yīng)對活動的劃分，案例分為這幾個方面：
　　【案例1】：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪區(qū)
　　1、應(yīng)急準(zhǔn)備
　　物質(zhì)準(zhǔn)備：修筑堤壩，設(shè)置蓄洪區(qū)，準(zhǔn)備完善
　　防災(zāi)宣傳：對洪水災(zāi)害有長期的宣傳，公眾對危機(jī)各方面情況了解較多
　　2、預(yù)警預(yù)報與信息管理
　　監(jiān)測：通過各級站點(diǎn)，利用衛(wèi)星云圖、天氣雷達(dá)信息等最新接收及處理技術(shù)，及時獲取足量、準(zhǔn)確的信息。
　　預(yù)警：嚴(yán)密監(jiān)測發(fā)展情況，在第一時間上報情況，引起高度重視。
　　事前研究：對蒙洼蓄洪區(qū)有充分的針對性研究，形成結(jié)論：國務(wù)院批復(fù)的《淮河防御洪水方案》中規(guī)定，當(dāng)王家壩達(dá)到29.3米分洪水位，且水位持續(xù)上漲，根據(jù)水雨情和工程情況，適時啟用蒙洼蓄洪區(qū)。
　　3、應(yīng)急響應(yīng)
　　響應(yīng)啟動：淮河流域6月29日開始出現(xiàn)強(qiáng)降水，國家防總7月3日啟動IV級響應(yīng)；7月5日啟動III級響應(yīng)；7月9日啟動II級響應(yīng)，7月10日啟動最高級I級響應(yīng)。
　　應(yīng)急處置：專家會商得出精確結(jié)論，一次性正確決策，7月10日11時05分國家防總副總指揮、水利部部長陳雷宣布蒙洼分洪調(diào)度命令。②
　　救援與執(zhí)行：國家防汛抗旱總指揮部負(fù)責(zé)指揮，受災(zāi)時通訊聯(lián)絡(luò)保持暢通，鄉(xiāng)村組織健全，村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府組織災(zāi)民有序撤離。
　　慰問災(zāi)民：7月13日，國務(wù)院總理溫家寶前去蒙洼蓄洪區(qū)慰問群眾。③
　　【案例2】：2008年汶川地震唐家山堰塞湖
　　1、應(yīng)急準(zhǔn)備
　　物質(zhì)準(zhǔn)備：幾乎沒有
　　防災(zāi)宣傳：公眾事前對堰塞湖幾乎沒有任何了解
　　2、預(yù)警預(yù)報與信息管理
　　監(jiān)測：自然情況惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施損壞嚴(yán)重，無法在第一時間獲得現(xiàn)場的第一手資料，難以實(shí)時監(jiān)測情況的變化。
　　預(yù)警：中國科學(xué)院對地觀測中心的科研人員，發(fā)現(xiàn)了唐家山堰塞湖，立即上報，得到重視④。
　　事前研究：僅對堰塞湖形成過程、解決辦法及其危害有一般性認(rèn)識，并無針對此地的解決方案。
　　3、應(yīng)急響應(yīng)
　　響應(yīng)啟動：我國首次啟動國家I級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)。
　　應(yīng)急處置：專家討論得出一次結(jié)論并實(shí)施工程后，并沒有達(dá)到預(yù)期效果，進(jìn)行二次修正決策。
　　救援與執(zhí)行：國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部負(fù)責(zé)指揮，受災(zāi)時通訊不暢難以獲得及時的信息，撤離時部分公眾有急躁情緒，有較高權(quán)威性的綿陽市委書記親自進(jìn)行安撫。
　　慰問災(zāi)民：6月5日，國務(wù)院總理溫家寶實(shí)地考察、研究堰塞湖漲水及工程排險辦法⑤。
　　【案例3】：2008年初南方十幾個省市大范圍雪災(zāi)
　　1、應(yīng)急準(zhǔn)備
　　物質(zhì)準(zhǔn)備：缺少必要物質(zhì)準(zhǔn)備，融雪劑和化雪用的工業(yè)用鹽儲備不足⑥。
　　防災(zāi)宣傳：南方地區(qū)政府和公眾對雪災(zāi)的危機(jī)意識、救災(zāi)知識、自救方式、營救能力等方面十分薄弱。
　　2、預(yù)警預(yù)報與信息管理
　　監(jiān)測：氣象預(yù)測系統(tǒng)只能準(zhǔn)確預(yù)測未來一周內(nèi)的天氣狀況，未能預(yù)測到雪災(zāi)持續(xù)時間長達(dá)1個月之久。
　　預(yù)警：雪災(zāi)預(yù)報未能引起各方的高度警惕，對天氣預(yù)報缺乏危機(jī)敏感度,預(yù)警機(jī)制啟動相對遲緩。
　　事前研究：中國南部地區(qū)發(fā)生雪災(zāi)的次數(shù)較少，相關(guān)研究不受重視，但也有寶雞秦嶺山區(qū)利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)提高抗擊冰雪災(zāi)害能力的成功案例⑦。
　　3、應(yīng)急響應(yīng)
　　響應(yīng)啟動：1月12日降雪開始；安徽省1月22日啟動省級IV級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)；1月26日啟動省級III級方案；1月27日啟動國家級四級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)；1月28日啟動省級II級響應(yīng)；1月29日夜啟動國家級II級響應(yīng)。
　　應(yīng)急處置：救災(zāi)整體工作積極有效，但仍有決策不統(tǒng)一，如臨近省份調(diào)度不周導(dǎo)致京珠高速公路湖南段和衡棗高速公路嚴(yán)重大堵車的情況⑧。
　　救援與執(zhí)行：國務(wù)院煤電油運(yùn)和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)指揮，但交通嚴(yán)重受阻，救災(zāi)行動計劃實(shí)施困難，缺乏專業(yè)大型抗冰除冰機(jī)械，人工作業(yè)效率低。
　　慰問災(zāi)民：國務(wù)院總理溫家寶去長沙、廣州等地視察，親臨火車站考察工作⑨。
　　案例分析
　　1、事前準(zhǔn)備
　　案例1中具有充分的事前準(zhǔn)備，使政府在災(zāi)害到來的時候，可以使用有效的資源，從容應(yīng)對，在很短的時間內(nèi)做出正確決策，對危機(jī)進(jìn)行處置，盡量減少危機(jī)造成的人民生命、財產(chǎn)損失，將危機(jī)造成的損失最小化。
　　案例2中堰塞湖災(zāi)害以往發(fā)生的次數(shù)很少，影響也較小，所以幾乎沒有任何物質(zhì)的準(zhǔn)備，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，只有在發(fā)生災(zāi)害的第一時間組織起對堰塞湖有著一定的研究有關(guān)專家，并且調(diào)派各行動部隊，提高反應(yīng)速度。
　　案例3則由于存在思想上的不重視，導(dǎo)致原本有條件可以進(jìn)行的物質(zhì)準(zhǔn)備卻做得不充分，并且沒有將已有的抗災(zāi)技術(shù)推廣開來，導(dǎo)致應(yīng)對災(zāi)害局面時的被動。
　　2、危機(jī)認(rèn)知
　　案例1中的淮河流域洪水災(zāi)害，由國家防汛抗旱總指揮部負(fù)責(zé)。在過去的時間里，淮河流域不同程度的洪水災(zāi)害發(fā)生次數(shù)較為頻繁，政府在災(zāi)害應(yīng)急救援中積累了具有針對性的較為豐富的經(jīng)驗，依據(jù)對災(zāi)害發(fā)展情況的準(zhǔn)確監(jiān)測和預(yù)測，及時發(fā)布并不斷提升與事實(shí)相符合的救災(zāi)響應(yīng)等級，對危機(jī)危害程度認(rèn)識準(zhǔn)確，其認(rèn)知危害程度等于實(shí)際危害程度。
　　案例2中的汶川地震的危害程度巨大，由國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部負(fù)責(zé)。在過去的時間里，四川地區(qū)發(fā)生如此劇烈地震的次數(shù)極少，但在此次應(yīng)急救災(zāi)中政府的認(rèn)知危害程度正確、及時，在第一時間啟動國家I級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，這也是我國最高級的響應(yīng)等級，其認(rèn)知危害程度等于實(shí)際危害程度。
　　案例3的中國南方各省份雪災(zāi)，是由民政部減災(zāi)委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)。由于事先預(yù)測災(zāi)害危害程度不足，在災(zāi)害發(fā)生初期，僅啟動了國家級IV級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，并且啟動不夠及時，距離災(zāi)害萌芽階段即降雪開始已有15天，比省級IV級別的救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)啟動也晚了5天，其在危機(jī)應(yīng)對時，認(rèn)知危害程度小于實(shí)際危害程度。當(dāng)雪災(zāi)進(jìn)一步發(fā)展，更多的次生災(zāi)害顯現(xiàn)出來之后，才認(rèn)識到正確的災(zāi)害危害程度，將國家救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)等級從IV級提升到II級，這種跳躍性的提升，雖然在一定程度上彌補(bǔ)了對災(zāi)害危害程度的認(rèn)識不足，但災(zāi)害的危害已經(jīng)形成，為之后的救災(zāi)工作造成了更多的困難。
　　3、信息獲取與傳播
　　在案例1中，由于事先準(zhǔn)備較為充分，可以采用各種先進(jìn)的技術(shù)手段將收集來的較為全面的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集、處理、分析，形成有利于決策的信息，并且通過完善的組織結(jié)構(gòu)，將信息在最短時間內(nèi)傳遞給需要的專家或者決策者，將專家會商意見及時提交給決策者。同時，由于在危機(jī)前對公眾進(jìn)行了行之有效的防災(zāi)知識宣傳，且大眾傳播渠道與受災(zāi)群眾中的人際傳播渠道都保持完整，功能健全，可以很好的將危機(jī)信息傳播給公眾，公眾的恐慌程度很低。
　　而案例2中，在基礎(chǔ)設(shè)施全部被破壞的情況下，很難足量、準(zhǔn)確、及時的獲取到?jīng)Q策所需的信息，因此需要在決策時留出存在一定變數(shù)的可能，根據(jù)危機(jī)發(fā)展情況具體分析當(dāng)前情勢。將災(zāi)情的客觀情況以及自救知識等傳遞給受災(zāi)公眾，可以有助于形成正確的危機(jī)狀態(tài)認(rèn)知，而在通訊設(shè)施也被破壞的情況下，將危機(jī)信息傳遞給受災(zāi)群眾則需要克服更大的困難。
　　在案例3中，災(zāi)害的嚴(yán)重程度和廣度要求政府進(jìn)行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)危機(jī)應(yīng)對，由于很多信息是人工進(jìn)行收集整理，非常容易出現(xiàn)隱瞞信息現(xiàn)象。而信息在跨省之前共享不暢造成的大堵車，說明我國在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)避險抗災(zāi)方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)，以保證信息的公開、透明和全面。
　　4、決策與執(zhí)行
　　在案例1中的決策為程序性決策，即決策者對所要決策的問題有法可依，有章可循，有先例可參考，但決定使用蓄洪區(qū)會損失該地方區(qū)域的利益，此時決策者必須能夠顧全大局，做出正確的決策，此時由國家防總副總指揮、水利部部長宣布開啟閘門，正是因為政府對危機(jī)狀態(tài)的認(rèn)知以及決策者的專業(yè)性和權(quán)威性都會影響到公眾對決策的理解和信服程度，進(jìn)而影響決策的執(zhí)行。
　　在案例2中的決策為非程序性決策，需要根據(jù)事實(shí)情況，考慮眾多變化的因素，不斷調(diào)整決策，這其中可能出現(xiàn)錯誤與反復(fù)，這就要求危機(jī)應(yīng)對組織具有更強(qiáng)的溝通、協(xié)調(diào)、執(zhí)行能力和面對公眾良好的危機(jī)傳播能力。因此撤離綿陽市人民群眾的決策需要具有較高權(quán)威性的綿陽市委書記宣布，并對受災(zāi)群眾進(jìn)行安撫。
　　在案例3中，各地區(qū)決策的不統(tǒng)一給救災(zāi)工作造成了很大的困難。只有同時具有正確的危機(jī)認(rèn)知和物質(zhì)基礎(chǔ)的保障，才能使正確的決策得以有力的執(zhí)行。國務(wù)院總理溫家寶親臨現(xiàn)場起到三重作用：（1）親臨一線、靠前指揮的決策者；（2）促進(jìn)各部門之間合作的協(xié)調(diào)者；（3）激發(fā)公眾的勇氣和信心的鼓舞者。
　　結(jié)語
　　結(jié)合以上案例的分析可以看出，在網(wǎng)絡(luò)新聞報道中，政府對突發(fā)自然災(zāi)害的危機(jī)認(rèn)知非常重要，只有正確的危機(jī)認(rèn)知才能做出正確的應(yīng)對行為。對于突發(fā)型災(zāi)難，如案例2，在很短的時間內(nèi)形成的災(zāi)害，較為容易引起政府的重視，正確認(rèn)知到其危害程度；而對于積累型災(zāi)難，如案例1和案例3，在事發(fā)初期并沒有危險，而隨著雨量或雪量等的積累危險性不斷增加，災(zāi)難在無聲無息中慢慢形成，則更需要對危機(jī)狀態(tài)形成正確的認(rèn)知，錯誤的危機(jī)認(rèn)知可能會導(dǎo)致兩種后果：如案例3中忽視危機(jī)的嚴(yán)重性，準(zhǔn)備不足，應(yīng)對不力造成更大的危害；而將危機(jī)的危害程度過于擴(kuò)大化，則會浪費(fèi)資源且有可能造成不必要的恐慌，在真正的危機(jī)到來時不能快速靈敏地做出反應(yīng)�！�
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　　(作者：中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)科技傳播與科技政策系研究生)
　　責(zé)編：周蕾

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