摘 要 “55年體制”下的日本政治與行政格局種存在著多種雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)妨礙了新的環(huán)境下日本保守政治統(tǒng)治的效能的提高。20世紀(jì)90年代以來日本的政治與行政改革是新保守集權(quán)改革，改革的主旨是要消除雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，將國家權(quán)力進(jìn)一步集中于保守陣營手中，將保守陣營內(nèi)部的權(quán)力進(jìn)一步集中于以黨首―首相為首的政治統(tǒng)治集團(tuán)手中，以期大幅度地提高保守政治統(tǒng)治的效能。經(jīng)過改革，日本新保守主義政治勢力在多個領(lǐng)域基本實現(xiàn)了上述目標(biāo)。
　　關(guān)鍵詞 日本 政治 行政 新保守主義 改革?
　　中圖分類號:Ｄ80 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
　　文章編號:10054812（2006）0４000916
　　
　　作者簡介?
　　復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)系主任，教授。曾任日本愛知大學(xué)中國交換研究員、日本國際問題研究所客座研究員、日本亞洲經(jīng)濟(jì)研究所客座研究員。主要研究領(lǐng)域：比較政治、日本政治與行政、日本外交。獨著或與他人合著有：《政府政治》、《大國戰(zhàn)略研究》、《日本公務(wù)員制度與政治過程》、《文化改造與社會變革》、《新世紀(jì)日本的行政改革》、《變革中的日本政治與外交》等專著，發(fā)表過數(shù)十篇有關(guān)日本問題的學(xué)術(shù)論文和研究報告。
　　
　　20世紀(jì)90年代以后，日本在政治、行政領(lǐng)域進(jìn)行了眾議院選舉區(qū)制度改革、政治資金管理制度改革、地方分權(quán)改革、中央政府機(jī)構(gòu)改革等一系列重要改革。[1]其改革密度之高、力度之大、影響之深，僅次于明治維新和戰(zhàn)后初期的改革。從整體上把握這一系列改革相互之間的聯(lián)系，揭示其性質(zhì)，是中國的日本學(xué)研究者所面臨的重要課題。本文的基本觀點是：盡管這些改革涉及的目標(biāo)領(lǐng)域相當(dāng)廣泛、問題十分繁雜，并且有多種政治力量參與和相互作用，但是就其產(chǎn)生的背景、主要內(nèi)容、基本指向和主導(dǎo)力量等角度視之，其本質(zhì)是由日本的保守主義政治勢力主導(dǎo)的、為在新的時代背景下大幅度提高政治和行政的效能而開展的新的保守集權(quán)改革。?
　　
　　一
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　　“55年體制”下的日本政治、行政格局具有保守集權(quán)與多種雙重結(jié)構(gòu)并存的特點。?
　　就制度所規(guī)定的權(quán)力配置關(guān)系而言，“55年體制”是一個保守集權(quán)的體制。在國家政治統(tǒng)治權(quán)力方面，以自民黨為代表的保守政治勢力以其注重國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治綱領(lǐng)、獨特的派閥權(quán)力交替結(jié)構(gòu)以及對于社會黨等在野黨的社會福利綱領(lǐng)的及時吸納，獲得了持續(xù)、穩(wěn)定的政治合法性基礎(chǔ)，連續(xù)38年單獨執(zhí)掌國家權(quán)力， 為主要資本主義國家戰(zhàn)后歷史中絕無僅有；在國家結(jié)構(gòu)方面，控制國家權(quán)力的保守政治勢力，通過中央政府“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”、“必置制度”、補(bǔ)助金制度等制度性安排，[2]使得戰(zhàn)后初期建立起來的地方自治制度空心化；在國家與社會關(guān)系方面，日本保守政治勢力通過以自民黨主導(dǎo)的政界、以中央政府職能部門主導(dǎo)的行政和以“財界四團(tuán)體”主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)界之間的所謂“政、官、財”三界緊密協(xié)調(diào)、相互勾結(jié)的機(jī)制控制了日本的政策過程。
　　然而從權(quán)力運行的角度看，“55年體制”下的日本政治與行政格局中又存在著多種雙重結(jié)構(gòu)。?
　　在國家政治方面，在戰(zhàn)后憲法,尤其是眾議院中選舉區(qū)制度的作用下，以日本社會黨為首的在野政治勢力雖然始終無法突破保守勢力獨掌國家權(quán)力的格局，但是卻長衰不竭，每每在國家發(fā)展走向以及具體政策制定方面對自民黨形成程序上的牽制，由此形成了“保革對立”的雙重結(jié)構(gòu)。?
　　在執(zhí)政的自民黨內(nèi)部，政治權(quán)力的雙重結(jié)構(gòu)特征主要表現(xiàn)為派閥對于黨的領(lǐng)導(dǎo)的牽制。派閥首領(lǐng)為了幫助自己和派閥成員獲取黨和國家的重要政治職位，不惜以對某項政策的支持或者反對來要挾黨的領(lǐng)導(dǎo)層，在政策過程上對黨形成牽制，迫使黨首在分配黨和國家重要職位時不得不努力遵守“派閥均衡”和“年功序列”等原則或慣例，在制定大政方針時不得不與其他派閥首領(lǐng)進(jìn)行反復(fù)協(xié)商和交換。?
　　在國家結(jié)構(gòu)（中央和地方關(guān)系）方面，雖然日本的地方自治制度本質(zhì)上只是“三分自治”，在中央政府與地方自治體發(fā)生沖突時，地方最終無法戰(zhàn)勝來自中央的控制，但是有關(guān)“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的規(guī)定，使地方自治體得以參與部分中央行政事務(wù)的實施過程，當(dāng)?shù)胤脚c中央發(fā)生矛盾時，地方自治體可以利用程序上的安排對中央政府進(jìn)行一定的抵抗。1995年圍繞美軍基地用地租約續(xù)簽問題。沖繩縣與中央政府之間的糾紛就充分地顯示了這一點。當(dāng)時，沖繩的部分私人土地主拒絕繼續(xù)向美軍提供基地用地，日本中央政府要求沖繩地方當(dāng)局按照法定程序代替土地所有者在土地出租合同上簽字以辦理強(qiáng)制租用手續(xù)，卻遭到了沖繩縣知事的拒絕。外交權(quán)和軍事權(quán)本屬于日本中央政府的權(quán)限范圍，但是，由于日本中央政府將辦理有關(guān)強(qiáng)制租用基地用地的手續(xù)作為中央政府的“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”委任給地方自治體執(zhí)行，使得沖繩縣知事得以實際參與外交和軍事政策過程，并通過拒絕代行簽字等行為而對日本中央政府執(zhí)掌的外交權(quán)和軍事權(quán)形成挑戰(zhàn)。[3]雖然這一挑戰(zhàn)只是程序性的，并且日本政府最終通過司法途徑迫使該知事履行了代行簽字的職責(zé)，但是，它清楚地顯示了日本在中央與地方關(guān)系方面所存在的雙重結(jié)構(gòu)以及該結(jié)構(gòu)是如何降低中央政府的統(tǒng)治效能的。?
　　在政治和行政關(guān)系方面同樣存在著某種雙重結(jié)構(gòu)。日本是議會內(nèi)閣制國家，行政權(quán)屬于內(nèi)閣，內(nèi)閣由在眾議院選舉中占據(jù)多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成。按理說，在這一體制下，執(zhí)政黨對于行政系統(tǒng)應(yīng)該具有全面和強(qiáng)有力的控制能力，但是實際情況并非如此。由于執(zhí)政的自民黨中派閥勢力縱橫交錯，輪流坐莊風(fēng)氣盛行，導(dǎo)致內(nèi)閣更迭頻繁，影響了執(zhí)政黨對于行政系統(tǒng)的全面和有效控制。中央政府各個省廳的政策或者由各省廳官僚獨自決定，或者由他們與自民黨“族議員”及其所在的自民黨政調(diào)會相關(guān)政策部門協(xié)商制定，致使行政決策呈現(xiàn)出濃厚的省廳利益色彩、地方利益色彩和派閥利益色彩。執(zhí)掌國家行政權(quán)的內(nèi)閣會議往往成為大臣們在行政機(jī)關(guān)遞交的政策方案上簽字的“書法練習(xí)會”。官僚主導(dǎo)的行政權(quán)力格局未必會降低行政效率，但是由于日本的官僚體制具有縱向分割的特點，加之在長期的行政過程中形成的官僚主義工作模式和部門私利作祟，導(dǎo)致省廳之間摩擦嚴(yán)重，在這種格局下，內(nèi)閣會議地位和功能的弱化必然導(dǎo)致行政系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)性的缺失。?
　　
　　二
　　?
　　雙重結(jié)構(gòu)未必是沖突性結(jié)構(gòu)，其運作效能也未必低下，但是日本“55年體制”的盛衰過程顯示，要在雙重結(jié)構(gòu)下保證政策過程的高效運行必須具備如下前提：結(jié)構(gòu)中的矛盾的雙方在權(quán)力關(guān)系上呈現(xiàn)一方主導(dǎo)、另一方順從的主從關(guān)系；或者是雙方能夠達(dá)成廣泛的利益協(xié)調(diào)和妥協(xié)。在20世紀(jì)80年代末之前，盡管在政治和行政的多個領(lǐng)域中存在著雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，但是日本政策過程的總體效能并不低。究其原因，主要是因為當(dāng)時的各種雙重結(jié)構(gòu)內(nèi)部既存在著主從關(guān)系，又有著廣泛的利益協(xié)調(diào)和妥協(xié)。?
　　在保革對立雙重結(jié)構(gòu)中，一方面自民黨掌握著國家統(tǒng)治權(quán)力，竭力擠壓社會黨等左翼力量的活動空間，另一方面，卻不斷地吸納左翼的社會政策主張，在加強(qiáng)自身政治統(tǒng)治合法性的同時，在一定程度上滿足了左翼所代表的利益需求，實現(xiàn)了“保革”雙方對立中的妥協(xié)；在中央和地方關(guān)系雙重結(jié)構(gòu)中，一方面中央為主、地方為次，另一方面中央政府通過各種政策手段對于國家財政收入等資源進(jìn)行再分配，滿足地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，實現(xiàn)了中央與地方之間的廣泛的利益協(xié)調(diào)和妥協(xié)；在政黨和派閥雙重結(jié)構(gòu)中，主流派閥的首領(lǐng)通常按照實力原則、全黨一致原則和年功序列原則分配黨內(nèi)和其所控制的國家機(jī)關(guān)的重要職位，使得自民黨這一由派閥組成的政治集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系始終處于動態(tài)平衡之中，維持了長期執(zhí)政的地位。?
　　當(dāng)時雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)中的矛盾的雙方在之所以能夠每每實現(xiàn)對抗中的協(xié)調(diào)和妥協(xié)，與當(dāng)時日本政策議程的特點以及矛盾的主導(dǎo)方（即自民黨、中央政府、執(zhí)政黨總裁）手中握有比較多的政策資源（主要是財源）有著密切的關(guān)系。?
　　20世紀(jì)80年代末以前，日本的政策議程主要是對隨著經(jīng)濟(jì)增長而來的增量資源作增加型的分配。政策利益相關(guān)者所爭論的,主要是獲取資源的多少和獲取時間上的先后順序。各個利益主體之間雖然也存在著矛盾和沖突，但由于沖突的主導(dǎo)方（如自民黨、中央政府、黨的總裁）擁有比較充裕的資源，同時利益沖突所涉及只是獲利數(shù)量增加的多少和獲取時間的先后，所以容易達(dá)成交換和妥協(xié)。因此，雖然存在著雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，但是其協(xié)調(diào)的空間大、難度低，對于統(tǒng)治效能的負(fù)面影響并不大。不僅如此，由于政策方案在形成過程中經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，因此其一旦通過，實施效能相當(dāng)高，從而較好地補(bǔ)償了在政策方案規(guī)劃和合法化過程中因反復(fù)協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的效能損失。?
　　但是，20世紀(jì)90年代以后日本所處的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化，其中對政治統(tǒng)治結(jié)構(gòu)影響最直接的因素有三個：一是經(jīng)過長期發(fā)展，日本國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展之間的差異大幅度縮�。欢�是日本經(jīng)濟(jì)的長期不景氣；三是在日本社會國際化程度不斷提高的同時，日本統(tǒng)治集團(tuán)將參與海外軍事活動、實現(xiàn)“政治大國化”和“普通國家化”確定為國家的近期戰(zhàn)略目標(biāo)。?
　　國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展差異的逐漸消失，使得可供自民黨政治家個人提出地區(qū)發(fā)展政策的空間越來越少。[4]由此產(chǎn)生的直接后果就是自民黨政治家越來越難以用新的地區(qū)發(fā)展綱領(lǐng)來換取選票，原先存在于自民黨政治家后援組織內(nèi)部、建立在地區(qū)利益基礎(chǔ)上的忠誠與團(tuán)結(jié)趨向動搖，在投票中出現(xiàn)了“分散化”和“流動化”的傾向。在此背景下，如何構(gòu)筑以黨派為支持對象的政治基礎(chǔ)就成為鞏固保守政治統(tǒng)治的重要課題，而要解決這一課題就必須改革選舉制度和政黨體制，建立起舉黨一致的體制。?
　　日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)低迷導(dǎo)致執(zhí)政黨和中央政府手中掌握的基本政策資源――財源從不斷增加轉(zhuǎn)為停滯和減少。隨之，日本國內(nèi)公共政策的基本類型發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，即由以往的只產(chǎn)生獲利者的分配型政策為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐圆糠终�策對象承�?dān)政策成本的調(diào)節(jié)性政策為主。公共政策的內(nèi)容由以往對不斷增加的資源作增加型分配，轉(zhuǎn)變?yōu)橥�滯增長，甚至對呈現(xiàn)縮減趨勢的資源作縮減調(diào)整型的分配。在此背景下，原先各種利益群體較為一致的利益基礎(chǔ)開始分化，各種利益需求較為容易協(xié)調(diào)的前提條件逐漸消失。表現(xiàn)在具體政策層面，消除金融機(jī)構(gòu)的壞帳與社會公平、國際化與市場保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與穩(wěn)定就業(yè)、減少財政赤字與刺激經(jīng)濟(jì)增長等公共政策取向發(fā)生分裂，使得政策制定的難度和成本大大增加。原先比較擅長于戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調(diào)的日本政策過程和體制，面對大量具體、緊迫的政策課題，其效能迅速下降。?
　　在對外關(guān)系方面，進(jìn)入90年代以后，日本的國際化程度進(jìn)一步提高，與此同時，日本統(tǒng)治集團(tuán)改變了“55年體制”下的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的內(nèi)向型發(fā)展路線，決意通過擴(kuò)大日美同盟的有效范圍以及在聯(lián)合國或多邊合作的旗幟下直接出兵海外來維護(hù)和擴(kuò)大日本的“國家利益”。要按照日本統(tǒng)治集團(tuán)的意志應(yīng)對國際化的挑戰(zhàn)，使其重大路線調(diào)整獲得法定的依據(jù)，并得以在法律的形式上固定下來，不僅需要修改和制訂一系列相關(guān)法律，而且需要修改憲法。憲法及其他相關(guān)法律的修改或制訂需要形成重大的政治共識，這在雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)下本來就很難做到，[5]在20世紀(jì)90年代以后，伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷而來的自民黨政府的實際政治控制能力的下降，要做到這一點就更加困難了。在日本的新保守主義者看來，這就是日本政治體制的“弊端”所在，即所謂的“一流經(jīng)濟(jì)、三流政治”。?
　　20世紀(jì)90年代初期，日本的一些有影響的保守政治家越來越強(qiáng)烈地意識到統(tǒng)治環(huán)境的變化以及日本政治統(tǒng)治結(jié)構(gòu)性缺陷，決意加以改造。中曾根康弘認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束，“55年體制”崩潰，泡沫經(jīng)濟(jì)瓦解后的日本迫切需要構(gòu)建有領(lǐng)導(dǎo)力的整合的政治基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上形成長期穩(wěn)定的強(qiáng)有力的政權(quán)。[6]小澤一郎在《日本改造計劃》中寫道：“日本已經(jīng)成為世界大國。因此，不管其喜歡不喜歡，都逃避不了作為大國的責(zé)任�！碑�(dāng)一個國家一旦成為大國，其一舉一動會對外界產(chǎn)生影響，這時“就不允許有‘領(lǐng)導(dǎo)力的缺失’”。[7]在他看來，日本在進(jìn)行“國際貢獻(xiàn)”時，會遇到諸多來自政治領(lǐng)域的障礙：政府缺乏領(lǐng)導(dǎo)國家整體的威信。當(dāng)遇到外交問題而需要采取行動時，政府只能“說服”國民而難以迅速采取行動；片面強(qiáng)調(diào)民主的程序，貽誤決策時機(jī)；國會決策中的全體一致這一“虛假民主主義習(xí)慣”使內(nèi)閣難以斷然決策；在決策過程中，首相官邸的領(lǐng)導(dǎo)作用過于虛弱；行政領(lǐng)域的縱向分割。[8]橋本龍?zhí)�郎也認(rèn)為，日本在提升國際地位、發(fā)揮國際作用方面面臨著許多來自國內(nèi)政治、行政方面的制約。為了改革現(xiàn)狀，在他擔(dān)任自民黨總裁和內(nèi)閣首相期間，在政府內(nèi)部成立了專門機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)包括行政改革在內(nèi)的“六大改革”。?
　　在野的保守政黨領(lǐng)導(dǎo)人也有類似的主張。例如，時任民主黨干事長的菅直人在其關(guān)于民主黨執(zhí)政后執(zhí)政模式的設(shè)想中，提出了改革日本政治、行政結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)政黨對行政、首相對政府和政黨的控制的具體措施。[9]
　　2001年出任自民黨總裁和內(nèi)閣首相的小泉純一郎更是不遺余力地集中執(zhí)政黨內(nèi)部的權(quán)力和國家權(quán)力，進(jìn)一步消除各種雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)。為此，他甚至還授意成立專門機(jī)構(gòu)，研究和鼓吹實行首相由選民直接選舉產(chǎn)生并直接對選民負(fù)責(zé)的首相公選制，以期徹底擺脫雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)對于保守政治統(tǒng)治效能的牽制。這當(dāng)然也是中曾根康弘的一貫主張。[10]
　　
　　三
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　　20世紀(jì)90年代以來日本政治、行政改革貫徹了消除雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新的保守集權(quán)統(tǒng)治框架、提高保守政治統(tǒng)治的效能這一主旨。?
　　在政治改革方面：本來日本政治改革所涉及的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛,日本各界對政治改革的內(nèi)涵也有不同的理解，但是經(jīng)過保守政治勢力的長期鼓吹，20世紀(jì)90年代以來日本政治改革的議題被集中到了以小選舉區(qū)制度替代中選舉區(qū)制度的眾議院選舉區(qū)制度改革[11]和完善以政黨為單位的政治資金分配系統(tǒng)、限制對政治家個人的政治資金供給的政治資金管理改革這兩個有限的議題上。?
　　新保守主義政治家只字不提導(dǎo)致日本式政治腐敗的深刻社會政治背景和根本制度方面的原因，而是一味片面地強(qiáng)調(diào)日本式政治腐敗的根源在于派閥政治、派閥政治的根源在于眾議院中選舉區(qū)制度，只要以小選舉區(qū)制度取代中選舉區(qū)制度，就可以從根本上解決派閥政治所造成的政治腐敗問題。?
　　誠然，日本自民黨派閥政治的常盛不衰與眾議院中選舉區(qū)制度有著密切的關(guān)系。在中選舉區(qū)制度下，自民黨為了確保在眾議院中擁有穩(wěn)定的多數(shù)，就必須在每個選區(qū)有2名以上的候選人當(dāng)選，為此，自民黨就不得不在一個選區(qū)內(nèi)同時推出多名候選人。來自同一政黨的多名候選人的同時推出，使得這些候選人在與來自其他政黨的候選人進(jìn)行激烈競爭的同時還不得不與來自本黨的候選人進(jìn)行角逐，而黨的正式組織很難對其成員之間的競選進(jìn)行協(xié)調(diào)，自民黨政治家不得不更多地依靠后援會等個人的政治資源，這又進(jìn)一步導(dǎo)致了黨的基層正式組織發(fā)育不良。鑒于黨的基層正式組織發(fā)育不良、黨屬國會議員會通過其個人的后援會對其選區(qū)內(nèi)的黨員產(chǎn)生影響，于是自民黨內(nèi)一些政治大腕人物為了謀取更高的政治權(quán)力，便不遺余力地在黨屬國會議員中拉幫結(jié)派；而對于一般黨屬議員來說，為了獲得更多的資源以戰(zhàn)勝來自本黨的競爭對手，他們會紛紛投靠黨內(nèi)某一派閥首領(lǐng)。由此，派閥政治的長期存在獲得了雙重動力來源。?
　　以小選舉區(qū)制度代替中選舉區(qū)制度，有助于消除自民黨內(nèi)的“黨―派閥”雙重結(jié)構(gòu)，提高黨內(nèi)政策過程的效能，但是，對于新保守主義政治勢力而言，其目的絕非僅僅在于此。他們鼓吹小選舉區(qū)制度代替中選舉區(qū)制度,主要是因為在保守勢力占據(jù)主導(dǎo)地位、左翼勢力總體不振的情況下，實行小選舉區(qū)制將大幅度減少左翼力量在眾議院的議席數(shù)，有助于消除日本政黨格局中長期存在的“保革并立”的雙重結(jié)構(gòu)，為在國會中通過“修憲”及其他重要議案創(chuàng)造條件。?
　　1994年1月，經(jīng)過多方爭斗與妥協(xié)，日本國會通過了《公職選舉法修正案》，將眾議院議員選舉中的中選舉區(qū)制改為小選舉區(qū)比例代表并立制。[12]這一偏向于小選舉區(qū)制度的改革在此后的實施過程中，大致發(fā)揮出了日本新保守主義勢力所期望的效用。?
　　在消除“保革對立”這一雙重結(jié)構(gòu)方面，經(jīng)過在新的選舉區(qū)制度先后進(jìn)行的第41（1996年11月）、42（2000年7月）和43屆（2003年11月）眾議院選舉，日本左翼政黨所占議席比例大幅減少，其中社會黨（社會民主黨）所占議席比例從第40屆眾議院選舉（1993年8月5日）后的15?07%驟然減少到第43屆眾議院選舉后的1.25%，日本共產(chǎn)黨所占議席比例從2.9%降至1.8%，標(biāo)榜持“中間路線”的公明黨所占議席比例也從10.18%降至7.08%。日本政黨格局中的“保革并立”結(jié)構(gòu)已不復(fù)存在。?
　　在消除派閥結(jié)構(gòu)方面，雖然新的制度設(shè)計沒有完全消除自民黨內(nèi)的派閥結(jié)構(gòu)，但是其在日本自民黨政治和政策過程中的地位和影響力受到了很大的削弱。小泉純一郎既非來自黨內(nèi)第一大派閥又不是派閥首領(lǐng)，卻能夠長期執(zhí)政，并借在郵政等與自民黨內(nèi)的利益集團(tuán)利益關(guān)系密切的領(lǐng)域大力推進(jìn)改革，打擊黨內(nèi)的“抵抗勢力”，消除黨內(nèi)的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，卻并沒有遇到以派閥為單位的有效的抵抗。[13]這清楚地顯示了派閥在自民黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位的下降。?
　　在以等價交換為準(zhǔn)則的資本主義民主政治形態(tài)中，沒有大量的政治資金的支撐，政黨、派閥等政治組織就難以開展活動。為了在資金來源上打擊左翼政黨，同時削弱黨內(nèi)的派閥結(jié)構(gòu)，20世紀(jì)90年代中期以來，新保守主義政治勢力打著消除政治腐敗的旗號，對有關(guān)政治資金管理制度進(jìn)行了多次改革，[14]其中最為重要的是1994年的改革。這次改革修訂了《政治資金管理法》，禁止工會和企業(yè)直接向政治家個人提供政治捐助，規(guī)定政治家只能指定一個政治團(tuán)體作為自己接受政治捐款的窗口，并且對每個捐助者給予政治家的捐款作了數(shù)量限定。改革中還出臺了《政黨資助法》，建立了由國家根據(jù)一定的條件向政黨提供政治資金的“政黨交付金”制度。1999年日本國會又一次對《政治資金管理法》進(jìn)行了修正，禁止企業(yè)、工會等團(tuán)體向資金管理團(tuán)體提供捐款。從此以后，企業(yè)只能向政黨和“政治資金團(tuán)體”提供政治捐款，不能直接向政治家個人的“資金管理團(tuán)體”提供政治資金。這些措施，不僅有助于在一定程度遏止赤裸裸的金權(quán)交易現(xiàn)象的蔓延，而且有助于消除日本政治中的雙重結(jié)構(gòu)。因為隨著直接向個人提供政治捐款的渠道受到限制，政治家個人將不得不更多地依賴黨的正式組織，從而削弱派閥的地位；此外，政黨交付金制度中的根據(jù)各政黨所擁有的國會議員的數(shù)量和得票率等分配交付金的設(shè)計，也有利于在資金上遏止左翼政黨的發(fā)展。?
　　在中央與地方關(guān)系方面，1998年日本國會通過了“地方分權(quán)改革一攬子法案”。日本學(xué)研究者們通常比較注意的是改革中日本中央政府向地方政府的“分權(quán)”，而忽視了其中的新的“集權(quán)”內(nèi)涵。其實，日本新保守政治力量之所以積極推動地方分權(quán)改革，主要是希望通過這一改革減輕中央政府在民政領(lǐng)域中的負(fù)擔(dān)，徹底去除地方自治體在外交、軍事事務(wù)上的參與機(jī)會，進(jìn)一步提高在這些領(lǐng)域中央集權(quán)的程度。地方分權(quán)改革實現(xiàn)了日本保守政治勢力的這一目標(biāo)。改革后的法律規(guī)定，中央將重點承擔(dān)涉及“國家在國際社會中生存和立足的事務(wù)”，涉及制訂全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或有關(guān)地方自治基本準(zhǔn)則的事務(wù)，以及從全國的角度和視野所實施的政策和項目等；地方政府承擔(dān)“地區(qū)性行政事務(wù)”。改革中廢除了中央政府“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”，原來的“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”，一部分直接廢除，一部分改變?yōu)橹醒胫苯訄?zhí)行的事務(wù),一部分則歸入地方自治事務(wù)或法定受托事務(wù)。通過對職能范圍的重新劃分，日本中央政府在社會保障等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了減負(fù)放權(quán)；另一方面，隨著“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的取消，取消了地方自治體原來擁有具有的在程序上參與軍事、外交事務(wù)的可能性。在權(quán)力的一放一收中，新保守政治勢力把持下的日本國家的統(tǒng)治效能得到了加強(qiáng)，原來曾經(jīng)出現(xiàn)過的因地方自治體首長拒絕或拖延履行有關(guān)土地征用手續(xù)之類的中央政府“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”而對中央政府軍事、外交政策形成某種程序上的牽制的現(xiàn)象將難以再現(xiàn)。?
　　在中央政府機(jī)構(gòu)改革方面，日本統(tǒng)治集團(tuán)將“確立政治主導(dǎo)的行政模式”作為首要目標(biāo)，實際上是要強(qiáng)化以自民黨總裁為首的保守政治勢力對于行政系統(tǒng)的有效控制。2001年1月正式實施的日本中央政府機(jī)構(gòu)改革除了對機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的精簡、合并外，還有兩個明顯的特點：（1）進(jìn)一步強(qiáng)化了自民黨總裁―內(nèi)閣首相的領(lǐng)導(dǎo)地位和政策能力。通過設(shè)置閣僚會議以及設(shè)置特命擔(dān)當(dāng)大臣職位等措施加強(qiáng)了內(nèi)閣的行政能力。通過規(guī)定內(nèi)閣官房是內(nèi)閣以及首相的輔佐機(jī)構(gòu)、承擔(dān)國家基本政策方針的規(guī)劃以及對重要事項的綜合協(xié)調(diào)等戰(zhàn)略性職能，進(jìn)一步提升了內(nèi)閣官房的地位。規(guī)定內(nèi)閣官房的工作人員由首相直接任用，從而強(qiáng)化了首相對于內(nèi)閣官房的控制。通過設(shè)置內(nèi)閣府大幅度地提升了首相的政策規(guī)劃能力和對行政的綜合控制能力。內(nèi)閣府的職責(zé)是幫助首相進(jìn)行重大政策企劃和綜合政策協(xié)調(diào)。內(nèi)閣府中設(shè)有經(jīng)濟(jì)財政咨詢會議、綜合科學(xué)技術(shù)會議、中央防災(zāi)會議等有關(guān)重要政策領(lǐng)域的政策規(guī)劃機(jī)構(gòu)。此外，內(nèi)閣府還被授予了協(xié)調(diào)中央政府省廳之間政策的權(quán)力。（2）進(jìn)一步加強(qiáng)了保守政治勢力對于行政的控制。改革以后，在日本中央政府各省廳中設(shè)立了副大臣職位。副大臣通過政治任命產(chǎn)生，與以往的政務(wù)次官不同的是，副大臣的任命程序比照大臣，其可以根據(jù)大臣的指令掌管政策及企劃、處理政務(wù)，并代行大臣職務(wù)。這樣就極大地增強(qiáng)了保守政治勢力對于行政機(jī)關(guān)的控制。不僅如此，改革中還大幅度精簡了原本實際由中央政府各省廳官僚控制的“政策審議會”，明確政策決策權(quán)屬于內(nèi)閣或國務(wù)大臣，審議會只是政策咨詢機(jī)構(gòu)。這樣就在很大程度上將原來由行政官僚控制的那部分政策決策權(quán)轉(zhuǎn)移到了保守的執(zhí)政黨手中。?
　　正是借助于上述新的決策體制，2004年4月，小泉純一郎在內(nèi)閣官房組建了“郵政民營化準(zhǔn)備室”，跳過由“族議員”控制的自民黨有關(guān)政策審議機(jī)構(gòu)，擺脫了對那些執(zhí)意要維護(hù)自身部門利益的行政官僚機(jī)構(gòu)的依賴，直接制訂有關(guān)政策方案，并交由內(nèi)閣會議通過后提交國會審議、表決，[15]成功地瓦解了在這一問題上代表既得利益集團(tuán)利益的“抵抗勢力”的百般阻攔，通過了郵政民營化改革相關(guān)法案這一對未來日本政治、行政發(fā)展影響深遠(yuǎn)的文件。?
　　
　　四
　　?
　　20世紀(jì)90年代以來的日本政治、行政領(lǐng)域的改革具有如下特點：?
　　第一，就改革的性質(zhì)而言，這是一場系統(tǒng)的新保守集權(quán)改革。各項改革舉措之間密切相關(guān)，其實質(zhì)是要消除日本政治、行政領(lǐng)域中長期存在的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，將日本國家和政治的權(quán)力進(jìn)一步集中于保守政黨手中，將保守政黨內(nèi)部的權(quán)力進(jìn)一步集中于黨首―首相為首的政治統(tǒng)治集團(tuán)手中，以期在新的歷史條件下大幅度地提高保守政治統(tǒng)治的效能。?
　　第二，就推進(jìn)改革的手法而言，主導(dǎo)改革的新保守主義政治勢力沿襲了日本保守政治勢力慣用的“拉大旗以營私”的手法。他們利用社會公眾對于“55年體制”的強(qiáng)烈不滿，打著“改革”的旗號，借用“清除腐敗”、“應(yīng)對危機(jī)”、“提高效率”的名義，來轉(zhuǎn)移公眾的視線和壓力，吸收反對黨的政治資源，竭力擠壓各種妨礙新保守主義政治統(tǒng)治的勢力的生存空間，提高保守政治統(tǒng)治的實效性。?
　　第三，就改革的成效而言，經(jīng)過改革，在國家政治層面，日本新保守主義政治勢力已經(jīng)成功地消除了國家政治層面“保革對立”的格局，基本掃除了以新保守主義為指導(dǎo)全面修改戰(zhàn)后憲法的制度性障礙；在行政層面，強(qiáng)化了保守政治對于國家行政系統(tǒng)的全面控制；在自民黨這一保守政治勢力的大本營內(nèi)部，重創(chuàng)了派閥結(jié)構(gòu)的地位和影響力，強(qiáng)化了內(nèi)部的整合能力。這一切提高了新保守政治統(tǒng)治的效能，為日本按照新保守主義的設(shè)計的路線和方針、高效率地應(yīng)對新的內(nèi)外環(huán)境的挑戰(zhàn)、實現(xiàn)日本統(tǒng)治集團(tuán)的戰(zhàn)略利益提供了新的結(jié)構(gòu)性支撐。?
　　第四，資本主義民主政治是一種利益政治，在利益多元化的社會政治背景下，日本最終難以徹底消除權(quán)力的雙重結(jié)構(gòu)。舊的雙重結(jié)構(gòu)消除了，新的雙重結(jié)構(gòu)還會產(chǎn)生。不過，由目前已經(jīng)初現(xiàn)端倪的“保守兩大政黨制”所帶來的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)與以往的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)相比，其性質(zhì)和統(tǒng)治效能將會有很大的不同。在保守兩大政黨制約下，執(zhí)政黨和主要在野黨之間雖然仍會有相互牽制，但是那將僅僅是保守營壘內(nèi)部的牽制；并且，隨著保守政黨內(nèi)部派閥勢力的繼續(xù)日漸衰微，日本保守政黨內(nèi)部的政策過程的效能將會有很大的提高。?
　　
　　注釋：
　　[１]1994年1月，日本國會通過了《公職選舉法修正案》。1996年11月，進(jìn)行了新的選舉制度下的第一次眾議院選舉。1999年3月，日本國會通過了《地方分權(quán)一攬子法》。2000年4月，該法正式實施。1998年，日本國會通過《中央省廳等改革基本法》。1999年7月，日本國會通過了有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)改革的17項法案。同年12月，日本國會又通過了有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)改革實施的61項法案。自2001年1月6日起，新的中央政府省廳系統(tǒng)正式運行。?
　　[２]機(jī)關(guān)委任事務(wù)指以法令的形式委任地方公共團(tuán)體首長執(zhí)行的本屬于中央政府行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的事務(wù)。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)?shù)胤绞组L執(zhí)行機(jī)關(guān)委任事務(wù)時，其法律地位相當(dāng)于隸屬于中央政府行政機(jī)關(guān)（主管大臣）的下級行政機(jī)關(guān)。這一制度的設(shè)立有助于中央政府在保持對自身事務(wù)的控制權(quán)的同時減輕工作負(fù)擔(dān)。但是，地方自治體頁因此在程序上獲得了參與中央行政事務(wù)的可能。必置管制指根據(jù)法律、法令、省令、通知等，地方公共團(tuán)體有義務(wù)設(shè)置某種行政機(jī)關(guān)、設(shè)施或者職位。地方事務(wù)官指在都道府縣機(jī)關(guān)從事機(jī)關(guān)委任事務(wù)的國家公務(wù)員，他們的人事關(guān)系歸中央行政機(jī)關(guān)主管大臣管理。必置管制和地方事務(wù)官制度的主要功能在于保證中央政府機(jī)關(guān)委任事務(wù)在地方自治體中得到切實的執(zhí)行。?
　　[３]陳志敏、臧志軍：“美軍基地與‘國際都市’計劃：沖繩縣國際行為研究”，載《日本學(xué)刊》 1999年第6期。?
　　[４][日]山口二郎：《政治改革》，巖波書店，東京，1993年，第191頁。?
　　[５]《日本國憲法》第96條第1款規(guī)定，修改憲法的動議須分別獲得國會眾參兩院議員三分之二以上的多數(shù)贊成方能得以通過。?
　　[６][日]文藝春秋社編：《日本的論點97》，文藝春秋社，1996年，第32頁。?
　　[７][日]小澤一郎：《日本改造計劃》，講談社，1993年，第17頁。?
　　[８]同上，第40至43頁。?
　　[９][日]《文藝春秋》2002年7月號，第5頁。?
　　[10][日]中曾根康弘：《日本21世紀(jì)的國家戰(zhàn)略》，聯(lián)慧譯，海南出版社，2004年，第35-38頁。?
　　[11]戰(zhàn)后日本眾議院選舉區(qū)制度初建于1947年，當(dāng)時全國被分為117個選區(qū)，每個選區(qū)的議席數(shù)為3到5席，選民在一次投票中只能投一名候選人的票，是典型的中選舉區(qū)制。后來，選區(qū)數(shù)量和各個選區(qū)的議席數(shù)略有調(diào)整，但是直到1994年改革前，一直實行中選舉區(qū)制。?
　　[12]修正案規(guī)定眾議院設(shè)500個議席，其中小選舉區(qū)產(chǎn)生300席，比例代表選區(qū)產(chǎn)生200席。2000年2月日本國會決定，將比例代表選區(qū)議席數(shù)減至180席，眾議院議席總數(shù)為480席。?
　　[13]2005年夏，小泉純一郎執(zhí)意在國會表決郵政改革案，自民黨多名國會議員投了反對票。但是，反對者并非以派閥整體為單位進(jìn)行投票的。當(dāng)小泉純一郎以法案通過在參議院受阻為由決定解散眾議院重新選舉以清理黨內(nèi)的“門戶”時，自民黨龜井派首領(lǐng)龜井靜香無法策動自己領(lǐng)導(dǎo)的派閥進(jìn)行有組織的抵抗，被迫決定辭去派閥首領(lǐng)的職務(wù)并離開派閥。而該派閥非但沒有團(tuán)結(jié)在首領(lǐng)周圍進(jìn)行抗?fàn)�，反而迫不及待地宣布改換派閥名稱，以示與龜井靜香劃清界限。參見[日]《朝日新聞》（2005年8月16日）和 [日]《讀賣新聞》（2005年8月20日）的有關(guān)報道。?
　　[14]日本的《政治資金管理法》制定于1948年，此后在1975年、1980年、1992年、1994年以及1999年進(jìn)行過多次修訂。?
　　[15]參見[日]《讀賣新聞》政治部編：《粉碎自民黨的男人》，新潮社，2005年，第210、225頁。

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