地方政府競爭,雖然在形式上表現(xiàn)為政府之間的競爭行為,但是政府的選擇在很大程度上是各地政府一把手的決策選擇,政府之間的競爭實(shí)質(zhì)上就是各地政府官員之間的競爭。我們將官員之間的這種競爭行為稱之為“官員晉升錦標(biāo)賽”。
　　
　　官員晉升錦標(biāo)賽,賽什么?
　　官員晉升錦標(biāo)賽是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽,競賽優(yōu)勝者將獲得晉升,而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定,它可以是GDP增長率,也可以是其他可度量的指標(biāo)。晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)和治理手段絕非改革開放以來的發(fā)明,在改革前的毛澤東時(shí)代就常被使用,如“大躍進(jìn)”時(shí)期各省市競相就糧食產(chǎn)量大放“衛(wèi)星”,也可以看作是一種晉升錦標(biāo)賽的現(xiàn)象。
　　改革開放以來,晉升錦標(biāo)賽最實(shí)質(zhì)性的變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化,地方首長在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效取代了過去一味強(qiáng)調(diào)的政治掛帥。經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級(jí)黨委和政府的頭等大事,經(jīng)濟(jì)績效也就成了干部晉升的主要指標(biāo)之一。這就使得地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)績效展開了激烈競爭,使得地方政府官員非常熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名。由此,當(dāng)上級(jí)政府提出某個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)(如GDP增長率)時(shí),下級(jí)政府就會(huì)競相提出更高的發(fā)展指標(biāo),出現(xiàn)層層分解、層層加碼現(xiàn)象。這方面的例子比比皆是,比如,在全國的“十一五”規(guī)劃中,年均經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7.5%,而在全國31個(gè)省區(qū)市公布的“十一五”規(guī)劃中,預(yù)計(jì)平均GDP增速卻是10.1%,最高的達(dá)13%,最低為8.5%,以至于國家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP增長“減速”。
　　
　　中國具備晉升錦標(biāo)賽的各種政治與經(jīng)濟(jì)條件
　　晉升錦標(biāo)賽不是在任何一種政治體制下都可以發(fā)揮效力的,但是中國卻天然具備晉升錦標(biāo)賽的各種政治與經(jīng)濟(jì)條件:
　　第一,中國是中央集權(quán)的國家,中央或上級(jí)政府有權(quán)力決定下級(jí)政府官員的任命,即具有集中的人事權(quán)。
　　第二,無論是省與省之間,還是市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似,所以他們的績效比較容易進(jìn)行相互的比較。
　　第三,在中國目前的行政體制下,地方官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有巨大的影響力和控制力,一些最重要的資源,如行政審批、土地征用、貸款擔(dān)保、各項(xiàng)政策優(yōu)惠等等均掌握在地方政府的手中,這就使得地方政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效。
　　第四,跨地區(qū)的地方政府官員之間高度競爭是中國晉升體制下的常態(tài)。原因在于,晉升與不晉升存在巨大的利益差異,這不僅表現(xiàn)為行政權(quán)力和地位的巨大差異,而且在政治前景上也不可同日而語:不晉升可能意味著永遠(yuǎn)沒有機(jī)會(huì)或出局,而晉升意味著未來進(jìn)一步的晉升機(jī)會(huì)。
　　第五,錦標(biāo)賽的激勵(lì)效果是逐層放大的。中國行政體制由中央、省、市(地區(qū))、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成,晉升錦標(biāo)賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間,而中國“塊塊”行政管理體制在不同層次上的同構(gòu)性使得晉升錦標(biāo)賽得以普遍推行。比如說,在省一級(jí)干部之間采取以GDP為基礎(chǔ)的錦標(biāo)賽競爭的話,那么省級(jí)官員就必須提供較高的GDP增長水平。為此,他們可能會(huì)在轄區(qū)內(nèi)的市一級(jí)推行GDP錦標(biāo)賽競爭,而市又會(huì)在縣一級(jí)推行錦標(biāo)賽競爭,如此一層一層地往下推進(jìn)。各級(jí)地方政府官員都在不斷放大的錦標(biāo)賽激勵(lì)下,為了出人頭地而努力。
　　第六,在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),中國政府官員處于一個(gè)非常封閉的“內(nèi)部勞動(dòng)力市場”,即一旦被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)罷免、開除,就很難在組織外部找到其他工作。官員個(gè)人也不能隨意選擇退出已有的職位,仕途內(nèi)外存在巨大的落差,產(chǎn)生一種很強(qiáng)的“鎖住”效應(yīng),造成一旦進(jìn)入官場就必須努力保住職位并爭取一切可能的晉升機(jī)會(huì)。
　　
　　地方政府急于利用裁判員的身份做運(yùn)動(dòng)員的事情,這是最嚴(yán)重的障礙之一
　　從職務(wù)晉升路徑來說,地方官員從最低的行政職位一步一步提拔,進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)。它的最大特征是,進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者,每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格。比如說從縣長這一級(jí)你沒有升上去,退休了,或者被罷免了,你不可能再進(jìn)行下一輪市長的競爭,這就是逐級(jí)淘汰。為了進(jìn)入下一輪,你必須在這一輪獲勝才有資格。
　　這樣就給地方官員施加了很大的壓力,形成一種非常殘酷的政治競爭。由于中央對(duì)每一級(jí)別的行政干部有任職的最高年齡的限制,所以從政者必須在一定年齡升到某個(gè)級(jí)別,否則就沒有機(jī)會(huì)了。比如近年來中央對(duì)省部級(jí)干部的退休年齡規(guī)定為60歲,假設(shè)一任的時(shí)間正常為5年,這意味著一個(gè)普通從政者要逐級(jí)提升為省部級(jí)干部,在最順利的情況下也需要20年時(shí)間,但通常來說遠(yuǎn)不止這些時(shí)間。
　　近年來國家對(duì)干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化,使得一輪競爭錯(cuò)過提拔機(jī)會(huì),就可能永遠(yuǎn)失去晉升機(jī)會(huì),這勢(shì)必影響到地方官員的晉升策略,比如采取“鋌而走險(xiǎn)”的冒險(xiǎn)策略,甚至“跑官買官”。從這個(gè)意義上說,逐級(jí)淘汰制下的行政干部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定,其中的一些微小變化都會(huì)引起巨大的連鎖反應(yīng),從而最終影響到政府官員的激勵(lì)。
　　除此以外,晉升錦標(biāo)賽讓地方官員對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé),也使得他們不惜一切手段去獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這其中包括一些不利于培育和維護(hù)市場秩序的手段,如縱容本地企業(yè)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、違規(guī)為企業(yè)辦理市場進(jìn)入手續(xù)或信貸擔(dān)保等。在晉升錦標(biāo)賽下,地方官員一方面是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的參賽運(yùn)動(dòng)員,同時(shí)又是轄區(qū)內(nèi)市場競爭的裁判員,這種雙重身份使得地方政府急于利用裁判員的身份做運(yùn)動(dòng)員的事情,這是中國經(jīng)濟(jì)市場化過程中面臨的最嚴(yán)重的障礙之一。
　　中國在上世紀(jì)90年代中期陸續(xù)改革了一些政府部門的管理模式,由“塊管”變成“條管”,如工商、質(zhì)量監(jiān)督、稅收、安全生產(chǎn)監(jiān)督等,銀行也實(shí)現(xiàn)跨越行政區(qū)的大區(qū)管理模式。這些改革本身就有限制和糾正地方政府干預(yù)市場“越位”行為的考慮。但是,這些改革并沒有從根本上改變地方政府對(duì)這些職能部門的影響力。原因在于,在晉升錦標(biāo)賽下,地方官員仍然需要這些部門對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn),一旦這些部門的做法(如嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督與市場秩序管理)與本地的局部利益相沖突,地方官員仍然可以動(dòng)用許多地方資源對(duì)這些“條管”部門施加有效的壓力。
　　因此,晉升錦標(biāo)賽還進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員與地方利益的聯(lián)盟,使得中央的一些旨在改革政府職能、完善市場秩序的努力(如建立良好的市場秩序和全國共同市場)失去效力。近年來在媒體廣為曝光的煤礦安全生產(chǎn)問題就屬此類。
　　
　　中國地方官員的治理方式應(yīng)如何轉(zhuǎn)型?
　　從國際比較的角度看,如果說地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡中作用巨大的話,那么這種作用的制度基礎(chǔ)就是晉升錦標(biāo)賽模式。
　　但是晉升錦標(biāo)賽也存在著一系列的問題,中國地方官員的治理方式應(yīng)如何轉(zhuǎn)型?改變考核地方官員的指標(biāo)體系是目前的一種改革思路,由一種比較單一的增長指標(biāo)變成更具綜合性的指標(biāo)體系,納入環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)要素,如綠色GDP指標(biāo),以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。這無疑是對(duì)過去傳統(tǒng)考核方式的一種改進(jìn)。但另一方面,根據(jù)我們前面的分析,這種轉(zhuǎn)變也有其潛在的成本。一是我們不得不將一些不容易量化的指標(biāo)加以量化,會(huì)有測量誤差;二是只要有量化的考核指標(biāo)和不能被量化的維度,官員努力配置的扭曲就不可避免;最后,指標(biāo)體系越復(fù)雜,因素越多,在執(zhí)行過程中就越主觀(比如權(quán)重的確定可能因人因時(shí)而異),標(biāo)準(zhǔn)就越模糊,激勵(lì)效果將隨之降低。所以這只能代表一種局部的改進(jìn)。
　　如果按照中央的科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會(huì)的要求,一種更根本的解決之道是讓政府公共服務(wù)的對(duì)象――公眾對(duì)政府施政的滿意度進(jìn)入官員的考核過程,比如進(jìn)一步發(fā)揮人大和政協(xié)在監(jiān)督和問責(zé)政府官員方面的作用,引入差額選舉的方式,讓轄區(qū)內(nèi)的公眾意愿能夠影響官員的仕途,并適當(dāng)增加新聞媒體的監(jiān)督作用。這樣可以大幅度降低上級(jí)政府在考察官員所需的信息成本和設(shè)計(jì)指標(biāo)的困難,從而從根本上減少對(duì)晉升錦標(biāo)賽模式的依賴。(作者為北京大學(xué)光華管理學(xué)院副教授周黎安)

相關(guān)熱詞搜索：晉升 錦標(biāo)賽 官員 官員晉升錦標(biāo)賽與競爭沖動(dòng) 官員晉升錦標(biāo)賽 官員晉升錦標(biāo)賽作用