3月30日,國土資源部在其官方網(wǎng)站發(fā)布了“2010年部門收支預算”后,財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設部也相繼公布2010年部門收支預算總表和部門2010年財政撥款支出預算表。在政府預算向社會公開、公眾直接參與預算過程,以及人大對政府預算的實質(zhì)性審查監(jiān)督,地方政府已然探索多年,且正沿不同的路徑鋪開實踐
　　
　　全國“兩會”期間,全國人大財經(jīng)委副主任委員、常委會預算工委主任高強透露,全國人大財經(jīng)委在審查預算報告時明確提出要求,“(政府)在明年向人大報告預算時,要報告政府的基本建設情況和政府行政開支情況�！绷硗�,將于今年提請全國人大常委會審議的預算法修訂草案,將會規(guī)定“預算公開”,其中包括國務院各部門預算。
　　中國的公共財政改革,自1999年開始在部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等方面建立集中的行政控制之后,將有望邁入人大實質(zhì)性審查監(jiān)督預決算的政治控制階段。
　　在地方基層政府,政府預算向社會公開、公眾直接參與預算過程,以及人大對政府預算的實質(zhì)性審查監(jiān)督,已然探索多年,且正沿不同的路徑鋪開實踐。
　　
　　預算公開試水
　　
　　全國“兩會”期間,地處邊緣的四川巴中市白廟鄉(xiāng)政府突然在網(wǎng)絡上火熱起來,因為其將自己的財政支出情況事無巨細,一律公開“曬”在網(wǎng)上。此行為被網(wǎng)友戲稱為“裸奔”。
　　白廟鄉(xiāng)的改革嘗試始于2009年年底。2010年1月,白廟鄉(xiāng)政府初步擬定“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)財政預算公眾參與試行辦法”,規(guī)定在預算編制前通過全鄉(xiāng)“民意臺”,收集村民、村民代表、村社干部平常反映的公共公益事務要求,通過較廣泛的代表的充分討論,確定可行性的公共事務一至三件,領(lǐng)導小組辦公室結(jié)合完善后的預算制訂,將詳細內(nèi)容用公示墻專欄公示。
　　白廟鄉(xiāng)政府公示了2010年1月的對公業(yè)務支出,包括“餐館”、“攤點”和“車費”三類。2010年1月,白廟鄉(xiāng)政府一共請客14次,花費3911元。最多一次是1月24日,接待財務預算公開民主議事會觀摩來客,由鄉(xiāng)黨委書記張映上在餐館擺開三桌接待,一共花費1269元。最少一次是1月18日,由紀委書記陳加才接待兩名新聞記者吃早飯,花費20元。1月,政府的攤點費用共計2049.50元,其中,賬目具體到因區(qū)里來客買礦泉水的48元。另外,該月車費支出共計2280元,詳細記錄了鄉(xiāng)干部進城開會的往返開銷。
　　白廟鄉(xiāng)做出的更具突破意義的在于,廣受關(guān)注的公款招待費、公車費用都明示于眾。不僅列明每筆費用,公示欄還列明了每筆開支的經(jīng)辦人、證明人、審批人和安排人姓名。
　　在“白廟鄉(xiāng)2010年村干部工資預算表”上,還詳細列出了各村書記、主任、文書、社長的標準工資以及連任屆數(shù)、屆標準、連任補助、全年補助等數(shù)據(jù)。
　　對白廟鄉(xiāng)主動“裸露”預算,有網(wǎng)友懷疑其做秀的嫌疑,但是,更多的聲音表示,“哪怕作秀也是好事,只要走出公開的第一步”。公眾期盼――白廟鄉(xiāng)政府不是孤例。
　　此前,廣州市財政局在2009年應公民申請,將總額接近300億元的廣州市2009年本級114個部門的部門預算全部在網(wǎng)上公開。其中,有一些細項也得以公開,比如“市高級技校1084.10萬元:模具精密加工配套設備,新建課室多媒體及監(jiān)控設備,更新教學電腦130臺”。不過,民眾關(guān)注的公款出國、公款招待、公車消費等“三公消費”,卻沒有單列出來。
　　但這并不意味著市一級地方財政預算只能有限公開。在河南焦作,預算改革自1998年展開,此后持續(xù)改革,建立了涵蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預算體系,焦作市的行政審批、財政預算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計委派等公共財政信息均向社會和民眾公開。
　　打開焦作市財政綜合信息網(wǎng),不僅可以查閱到涵蓋焦作市委員會等黨政部門2009年的工資性支出、住房公積金、個人取暖費等數(shù)據(jù),每個部門的差旅費、業(yè)務招待費、車輛交通費等“三公消費”,也可查到各單位的人員編制數(shù)、公務用車編制數(shù),甚至可以看到焦作市市委書記路國賢3月的工資明細。
　　預算公開透明的程度,必須首先從技術(shù)層面改革現(xiàn)有的編制方法,推行綜合預算、復式預算,反映必要的、受民眾關(guān)注的預算信息。
　　公開預算應該是做一本人大代表和普通百姓看得懂的預算文本,這是預算編制改革的重點。以此為信條,上海閔行區(qū)從2008年開始推進預算改革:改革完善了預算表格,將人員經(jīng)費如基本工資、津貼補助、社保醫(yī)療住房福利等基本支出,以及日常辦公費、交通和公車運行、差旅接待費等日常運行支出,購車等特別購置和大型慶典等非經(jīng)常性項目支出均單獨列出。改革完善后的預算表格,為人大對預算進行實質(zhì)性審查提供了可操作性的工具和手段。
　　
　　民眾的“話語權(quán)”
　　
　　社會和民眾不僅要求看到預算、看懂預算,要求參與預算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督等預算過程的要求也日益上升。
　　浙江溫嶺的“參與式預算”改革既如此。溫嶺的“參與式預算”,肇始于“民主懇談”。初始,“民主懇談”是就市場經(jīng)濟新環(huán)境下加強和改進農(nóng)村基層思想政治工作,對民眾關(guān)心的熱點問題舉行的溝通、對話活動。后來,地方官員為尋求“民主懇談”與法律、法規(guī)和現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào),尤其是與基層人大制度的結(jié)合,2004年8月10日,溫嶠鎮(zhèn)組織“民主懇談”,討論吉屯坑水庫引水工程以及增加2004年度基本建設財政預算項目,嘗試讓人大代表與民眾一起參與討論政府年度預算調(diào)整方案,開啟了溫嶺市參與式公共預算改革的序幕。
　　2005年,澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)以兩個不同的改革版本在溫嶺推進“參與式預算”,兩個模式由不同的專家學者推動�！靶潞幽Ｊ健敝饕�由世界與中國研究所所長李凡推動,“澤國模式”主要由澳大利亞迪肯斯大學政府系教授、浙江大學兼職教授何包鋼推動。
　　澤國的改革在很大程度上借鑒了巴西“參與式預算”的經(jīng)驗。巴西“參與式預算”肇始于20世紀80年代晚期,部分與公眾關(guān)系密切的預算項目,如市政項目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行。在澤國,政府首先選出一批屬于本級行政范圍、且事關(guān)民生問題的城建項目,抽樣選出的民眾代表排序這些城建項目的先后順序,鎮(zhèn)政府再根據(jù)民眾排序以及財力情況,按順序形成一份優(yōu)先方案。最后,鎮(zhèn)政府將上述方案提交鎮(zhèn)人代會審查討論并票決通過。
　　而新河的改革,由鎮(zhèn)人大在人代會召開之前,組織人大代表、各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民,對政府提交的預算草案進行預算初審“民主懇談”,并形成初審報告。之后,在人代會召開期間,人大代表集中審議預算報告、并可以提出預算修正案。
　　此后,“參與式預算”改革在溫嶺本土橫面擴展,縱向深入。對溫嶺的改革,溫嶺市人大常委會主任張學明的定義是:人大代表和普通民眾以“民主懇談”為主要形式,“參與”政府年度預算的審查,對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成預算的修正和調(diào)整。
　　在上海市惠南鎮(zhèn)、黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市、江蘇省江陰市、浙江省寧�？h等地,“參與式預算”循著“公共項目民眾點菜”的模式進行了探索。
　　2003年年底,上海市惠南鎮(zhèn)將村鎮(zhèn)基礎設施建設、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾關(guān)系非常密切的“實事工程”,先由人大辦公室和鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調(diào)查、個別訪談、政府網(wǎng)站公開等方式,征集各方意見,匯總形成“年度政府實事工程征詢表”,由人大代表按照輕重緩急等標準投票后,排序靠前的項目優(yōu)先入選預算總額。
　　而江蘇省無錫市、江蘇省江陰市、黑龍江省哈爾濱市的“公共項目民眾點菜”,則要歸因于中國發(fā)展研究基金會對巴西“參與式預算”方式的引進。
　　受中國發(fā)展研究基金會公共預算研究項目的啟發(fā),江蘇省無錫市、黑龍江省哈爾濱市于2006年,拿出一筆投入社區(qū)項目的政府財政資金,由社區(qū)代表票決優(yōu)先上馬的公共項目,“蓋老人休息所還是綠地,由社區(qū)代表說了算�！�
　　上述改革,人大代表以及民眾的參與,基本都在政府預算編制草案出臺之后,上海閔行以及河南焦作的改革則將這一參與前移到政府編制預算時。
　　從2007年開始,中國政法大學憲政研究所和財政部財科所聯(lián)合組成的公共預算改革課題組,與上海閔行區(qū)共同開始了一整套預算改革的試驗。試驗囊括了預算編制、預算審查和預算執(zhí)行監(jiān)督的全過程。
　　其中的一個改革突破是擴大了預算草案初審過程中的公眾參與。閔行的預算初稿在8-9月經(jīng)由當?shù)孛襟w發(fā)布,供大家公開討論。年底,閔行區(qū)人大常委會舉行部分財政預算項目初審聽證會,聽取人大代表和社會公眾的意見。
　　而在河南省焦作市,目前已有90%的政府預算通過直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場等公共場所設立電子屏幕公開預算信息,公眾可以隨時查詢重大項目的財政資金使用進程。焦作通過定期舉辦各種討論會,對涉及民生的重大項目實行“部門申報、項目公示、網(wǎng)民投票、專家論證、社會聽證、績效評價”等一系列社會公眾參與程序,將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中。
　　
　　“激活”人大
　　
　　在學界推動、地方政府主動探索的預算改革中,發(fā)揮人大在審查監(jiān)督公共財政資金分配與使用時的主導作用,并在民眾需要與政府服務之間架起溝通的橋梁,是地方公共預算改革的一個努力方向。
　　在中國的制度安排中,人民代表大會作為權(quán)力機關(guān),審查批準政府預算草案和報告,并監(jiān)督預算的執(zhí)行。但實際運行中,人大審查監(jiān)督預算的職責因流于形式,被稱為“橡皮圖章”。
　　從各地實踐看,“激活”人大作用,不僅局限在現(xiàn)有法律空間下的“規(guī)定動作”,比如人大代表實質(zhì)性審議政府預算。而且還產(chǎn)生了富有生命力的“自選動作”,比如在政府預算編制環(huán)節(jié),召開有廣泛民眾參與的聽證會或者“民主懇談會”,聽取片區(qū)民眾對預算資金安排的意見;成立財經(jīng)小組,在人代會閉會期間監(jiān)督政府預算執(zhí)行;人大代表可以提出預算修正議案等重大舉措,真正發(fā)揮人人大代表審查批準預算的職能。
　　在上海閔行,在政府編制預算時,不僅區(qū)人大財經(jīng)工委提前介入預算編制,組織預算項目聽證會,對政府預算安排草案進行評審,區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實事工程和建設項目進行評審和篩選,并將人大代表的一些建議吸納到預算中。而且,10名人大代表就可以提出預算修正案。不過,閔行的人大代表尚未將這一權(quán)力付諸實施。
　　在浙江溫嶺新河鎮(zhèn),自2006年開始,5名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預算修正案,修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持,則通過成為預算的一部分,新河人大代表在2006年、2007年人代會上,共提交了24份“預算修正議案”,其中有3份“預算修正議案”獲得通過。
　　此前,湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份,通過地方立法,明確了人大具有預算修正權(quán)。近些年,廣東省人大代表經(jīng)常將這一權(quán)力付諸實施。
　　河南省焦作市則將人大代表的權(quán)力延伸到了項目執(zhí)行過程和項目效果評價。從2008年開始,焦作市人大除了按慣例對下年度擬安排重大項目支出舉行會前公開審查外,還由人大代表和政協(xié)委員投票選出10個以上年度安排的項目,邀請社會公眾參加,就項目執(zhí)行情況對項目執(zhí)行單位一把手進行質(zhì)詢。
　　上海閔行的突破還在于,每年3月召開黨委擴大會,討論預算政策和改革,提出本年度預算的戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的具體目標,然后將這些目標做成預算指南下達給政府,政府據(jù)此細化成工作目標,各個部門通過預算編制將工作目標轉(zhuǎn)化成詳細的績效目標,人大作為權(quán)力機關(guān),代表人民審查具體預算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標的具體目標,并批準預算。
　　一位人大代表稱“這一改革使得黨委、人大、政府和民眾各得其所�！�
　　(《中國改革》2010年第4期,作者為該刊記者。標題有改動)

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