摘要 本文從政府對有線數字電視進行規(guī)制的必要性、中國有線數字電視政府規(guī)制的現狀以及有線數字電視規(guī)制的完善等三方面來分析政府在有線數字電視推廣進程中的作用，旨在為實踐提供參考。
　　關鍵詞 政府規(guī)制 有線數字電視 自然壟斷 國家產權
　　中圖分類號 G220 文獻標識碼 A
　　
　　A Study of Governmental Adminstration of Digital Cable TV
　　Yang Kai
　�。⊿chool of Journalism and Communication, Guangdong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420)
　　Abstract This article aims to analyze the role that government plays in the reform from three aspects---the necessity of governmental administration, the current situation of China’s governmetal administration of digital cable TV and the perfecting of governmetal administration of digital cable TV to supply references.
　　Key words governmental adminstrationdigital cable TVnatrual monopolystate-owned property rights
　　
　　有線電視的數字化已是當今世界電視發(fā)展的一大趨勢。在有線數字電視的發(fā)展中，政府規(guī)制是一個相當重要的因素。本文將探討對我國有線數字電視進行政府規(guī)制的必要性，政府規(guī)制的現狀以及完善措施。
　　
　　一、政府規(guī)制的必要性
　　
　　有線數字電視的政府規(guī)制，即政府運用法律或行政手段對有線數字電視進行管理和控制，以克服或彌補市場機制在資源配置上的失靈，保證市場利益的合理分配。規(guī)制的內容主要有內容、市場和技術等幾個層面。在此我們重點討論有線數字電視的市場規(guī)制，即政府對有線數字電視的市場進入，市場結構，市場行為，費率和技術標準等的規(guī)制，不包括政府對內容的規(guī)制。
　　政府對有線數字電視進行規(guī)制，主要基于以下理由：
　　
　　1.有線電視的自然壟斷屬性要求政府規(guī)制
　　有線電視被公認為具有很強的自然壟斷屬性。自然壟斷產業(yè)需要巨大投資，且需要通過較長周期才能逐漸獲得回報，沉淀成本大，對企業(yè)的經濟實力要求高，但一旦運營，容易取得規(guī)模經濟效益。有線數字電視的整體平移，規(guī)模大，資金消耗大，這就要求政府對有線數字電視的市場進入制定管制政策，以保證自然壟斷產業(yè)的規(guī)模經濟；有線數字電視的自然壟斷屬性容易帶來另一個后果，即生產的低效率和分配的低效率。壟斷企業(yè)可能憑借其壟斷地位制定高于平均成本的壟斷高價。這就要求政府出臺有利于市場競爭的政策，放松市場進入的門檻。在產業(yè)發(fā)展的不同階段，政府應采取積極的措施，在規(guī)模經濟和市場競爭之間取得平衡。美國有線電視發(fā)展的政府規(guī)制就是一個很好的例子。1992年的美國有線電視法盡管在法律上禁止某一地區(qū)有線電視的特許約定，但并不禁止或者說默認某一地區(qū)事實上的壟斷。為了改變這種狀況和增加市場競爭的力度，美國在1996年的《電信法》中打破了電信和有線電視的界線，允許電信業(yè)進入有線市場，刺激了有線電視市場的有效競爭。
　　
　　2.新型的媒介業(yè)務要求政府規(guī)制
　　每一種新的媒介產業(yè)或新的媒介業(yè)務的出現，都必將對原有市場結構產生影響，給市場帶來新的問題。這就需要政府和市場的共同參與，以確保媒介市場有序、良性地運行。美國有線電視才興起的時候，與無線電視競爭，產生了許多矛盾，曾困擾著有線電視的發(fā)展。美國政府出臺了一系列政策，如Must-Carry Rule（有線電視系統有責任傳輸當地無線電視臺的信號），較好地調節(jié)了二者的矛盾和平衡二者的利益，保證了有線電視的發(fā)展。
　　中國有線數字電視的開展，將導致原有市場資源的重新配置，勢必對原有媒介市場產生一定影響，這就要求政府能發(fā)揮全盤宏觀調控的作用，來預防或彌補市場的失靈；
　　有線數字電視的興起，并不僅僅對市場結構產生影響，還在雙向互動的平臺上提供許多新的業(yè)務：如數字電視付費節(jié)目，影視作品的點播，游戲，股票交易，數據庫等信息服務。這些新的服務的出現，需要政府針對種種市場行為出臺相應的規(guī)制措施，來確保其發(fā)揮良好的市場效應和社會效應。
　　
　　3.有線電視的國家產權要求政府規(guī)制
　　根據《有線電視管理規(guī)定》，我國的有線電視臺由政府或機關、部隊、團體、企業(yè)事業(yè)單位設立，個人不得申請設立有線電視臺，且不得與境外機構或個人合資、合股設立有線電視臺和建設、經營有線電視網。盡管我國媒介遵從市場規(guī)律，按照產業(yè)方式運作，追求市場效益，仍然是公共資源，需要求得市場效益和公共利益的平衡。這就需要政府在市場機制失靈出現惡性競爭和壟斷時利用法律和行政手段進行規(guī)制，在保證社會效益的前提下收獲最大的市場效益。
　　
　　二、我國有線數字電視政府規(guī)制現狀
　　
　　我國有線數字電視的政府規(guī)制主要涉及到有線電視的一系列法規(guī)和新出臺的有線數字電視法規(guī)。
　　1990年11月2日，國務院批準了《有線電視管理暫行辦法》，于11月16日發(fā)布施行。我國有線電視事業(yè)由此走上了政府規(guī)制的軌道。廣播電影電視部先后出臺了一系列關于有線電視的行政法規(guī)和技術規(guī)劃、標準，如《〈有線電視管理暫行辦法〉實施細則》、《有線電視系統技術維護運行管理暫行規(guī)定》等。1994年2月3日，廣播電影電視部發(fā)布了《有線電視管理規(guī)定》，將有線電視臺分為行政區(qū)域性有線電視臺和非行政區(qū)域性有線電視臺。1999年11月，國務院辦公廳轉發(fā)了資訊產業(yè)部和國家廣電總局的《關于加強廣播電視有線網路建設管理的意見》（簡稱「82號文件」）。2003年12月1日起實施了國家廣電總局頒發(fā)的《廣播電視有線數字付費頻道業(yè)務管理暫行辦法》（試行），2005年1月開始執(zhí)行由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局發(fā)布的《有線電視基本收視維護費管理暫行辦法》。此外，國家廣電總局發(fā)布了《有線數字電視頻道配置指導性意見》（暫行）等四項行業(yè)技術要求。
　　總的說來，我國有線電視和有線數字電視的規(guī)制在不斷發(fā)展，但還存在著一些弊端：
　　
　　1.規(guī)制的權威性不足
　　縱觀我國的有線電視規(guī)制，主要以行政手段進行，由國家廣電總局和其他管理部門頒發(fā)，而不是通過立法。這些條例的出臺往往缺乏謹慎的考慮和長遠的目標，經常更改，帶有強烈的行政色彩。這就導致對有線電視乃至有線數字電視的規(guī)制缺乏足夠的權威性和穩(wěn)定性。比如2003年12月1日施行的《廣播電視有線數字付費頻道業(yè)務管理暫行辦法》中第四章第三十五條關于有線數字電視的費率規(guī)定為：“付費頻道的收費標準，由付費頻道集成運營機構與付費頻道開辦機構、付費頻道用戶接入運營機構等相關運營機構按照國家有關物價管理的規(guī)定，共同協商確定，并報相關物價主管部門備案”。在一年后的《有線電視基本收視維護費管理暫行辦法》第三條中重新規(guī)定：“有線電視基本收視維護費實行政府定價，收費標準由價格主管部門制定”，第十二條規(guī)定“制定或調整有線電視基本收視維護費收費標準應執(zhí)行《政府價格決策聽證辦法》和《政府制定價格行為規(guī)則（試行）》有關規(guī)定”。雖然這一規(guī)制的更改避免了付費頻道集成運營機構與付費頻道開辦機構、付費頻道用戶接入運營機構因利益分配的分歧導致的拖延，之后在全國范圍內更舉行了一系列政府舉辦的價格聽證會，收到了較好的效果，但也暴露出我國有線數字電視規(guī)制不夠科學和權威，給有線數字電視的推廣帶來了一定損失。
　　
　　2.有線數字電視的規(guī)制缺失
　　在我國的有線電視規(guī)制中，存在著管制太籠統的問題，尤其是對有線數字電視這一新興的電視業(yè)務，還缺乏細致的規(guī)定和相應的管理。比如2005年1月開始執(zhí)行的由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局發(fā)布的《有線電視基本收視維護費管理暫行辦法》，沒有具體規(guī)定有線數字電視的基本收視維護費的構成，太過籠統。實際上有線數字電視的費用中應包含安裝費、維護費以及頻道節(jié)目費用。長期以來我國有線電視收取的費用主要是較為低廉的安裝維護費，基本上不含節(jié)目費用。而有線數字電視的推行，意味著開始收取付費節(jié)目費用，目前尚沒有法規(guī)對有線數字電視費用的構成以及不同費用的征收進行相應的規(guī)制；另外對有線數字電視的其他環(huán)節(jié)如全面實行有線數字電視后的多余頻道如何處理分配也缺乏相應的規(guī)則。
　　
　　三、我國有線數字電視規(guī)制的完善
　　
　　目前我國各省市有線數字電視的推廣正在全面展開，亟需完善現有的政府規(guī)制，以促使有線數字電視良性發(fā)展�！稄V播電視有線數字付費頻道業(yè)務管理暫行辦法》第一章總則規(guī)定“開展付費頻道業(yè)務，應根據社會主義精神文明建設的要求，遵循社會主義市場經濟規(guī)律和廣播電視發(fā)展規(guī)律，按照產業(yè)方式運作，培育市場運營主體，實行成本核算，自負盈虧�！边@實質上為我國有線數字電視的規(guī)制指明了方向，即政府在確保媒介所有權和公共利益的前提下對市場的結構、市場行為等方面進行規(guī)制以促進有線電視市場的有效競爭。
　　
　　1.對市場結構的規(guī)制
　　一個合理的市場結構有利于形成有效競爭的市場。我國的有線與無線在2001年已經合并，加上其他行業(yè)不能進入，實際上沒有形成有效競爭的市場結構。但我們看到政府在“十一五”規(guī)劃中已經決定“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’�！薄叭�網合一”意味著有線電視進入門檻的放松，電信可以進入有線電視，有利于形成有效競爭。因此，政府應有前瞻的眼光，對有線（數字）電視的市場結構進行立法，對市場準入的條件以及實施時間進行明確規(guī)制，使得有線數字電視市場形成合理結構。
　　
　　2.對有線數字電視費用的規(guī)制
　　有線數字電視的費用是有線數字電視發(fā)展的重要因素。收取多少費用，怎樣征收費用都應該有明確的政府規(guī)制。我國數字電視的推廣一開始就以有線電視為切入點，征收的數字付費頻道的費用對于長期以來只交納基本的安裝維護費的廣大用戶來說是個不小的負擔。因此，除了“內容為王”，以豐富的內容來吸引受眾外，還應該制定合理的收費，才能真正促進有線數字電視的推廣。我國可以借鑒美國有線電視分級收費的方式，為受眾提供可供選擇的服務等級，收取從低到高的費用。在美國，1992年《有線電視法》依據不同的服務等級建立起相應的費率管制�；�本服務級由政府參照FCC制定的規(guī)則進行管制，高級服務級由FCC制定規(guī)則并管理，按頻道收費和計次收費不受管制。這樣基本可以保證收費的合理。
　　對有線數字電視的營運資金扶持的政策規(guī)制由于有線數字電視承擔了一定的公益性服務的任務并且具有正外部性，政府理應有一定的財政扶持；再加上有線數字電視的整體轉換需要大量的資金，運營商需承擔很大的風險和壓力。事實上目前有線數字電視推廣的不如人意跟資金的緊缺有很大關系。因此，如何降低運營商的風險，保證足夠的資金，政府應盡快出臺相關的優(yōu)惠扶持政策。具體來說一方面通過政府對有線數字電視事業(yè)進行補貼，另一方面降低貸款利息，以減輕運營商在機頂盒及其它環(huán)節(jié)上的巨大開支。2004年，國家廣電總局與國家開發(fā)銀行簽了戰(zhàn)略合作協議，由國家開發(fā)銀行放貸扶持試點城市有線數字電視轉換，目前也有個別省市政府出臺了對有線數字電視的資金扶持政策，但力度仍然不夠，仍缺乏一個國家的統一政策規(guī)制。
　　事實上，有線數字電視的發(fā)展還有多方面的規(guī)制要完善，如實行數字電視后多余頻道的分配原則，服務的規(guī)范細則和懲罰的條例，以及技術標準的統一等，政府都應有一個清晰的思路，并盡量通過立法的手段加以規(guī)制。同時我們也要看到，有線數字電視是一個發(fā)展中的事業(yè)，需要政府在制定法規(guī)進行規(guī)制時有前瞻的眼光和不斷調整的策略，在不同時期有針對性地進行管理，促進我國有線數字電視市場形成有效有序的競爭，做到社會效益與市場效益的雙豐收。
　　
　　參考文獻
　　[1]江耀國.《有線電視市場與法律》.北京大學出版社,2006年1月版.
　　[2]吳克宇.《電視媒介經濟學》.華夏出版社,2004年1月版.

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