[摘 要]隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,民眾的生活越來越和網(wǎng)絡(luò)密不可分,網(wǎng)絡(luò)傳播方式已成為公眾表達(dá)意愿、參與政治生活、進(jìn)行輿論監(jiān)督的重要平臺(tái)。近年來與網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)的一系列公共事件表明,網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)我國公共政策制定產(chǎn)生了一定影響,成為公民參與和推動(dòng)公共政策制定的一個(gè)新途徑,但網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響也存在消極因素。政府在公共政策制定中應(yīng)正確參考網(wǎng)絡(luò)輿論,去偽存真,科學(xué)決策。
　　[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡(luò)時(shí)代 公共政策 公民參與
　　[中圖分類號(hào)]D08?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A?[文章編號(hào)]1007-4309(2010)07-0132-04
　　20世紀(jì)90年代以來,隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展,人們?nèi)粘Ｉ�活中使用網(wǎng)絡(luò)的機(jī)會(huì)越來越多,人類社會(huì)進(jìn)入了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展也給當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。在民主政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、民生話題等方面,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代相比以往,公民的社會(huì)參與模式發(fā)生了前所未有的變化。
　　公共政策的制定不可避免地受到互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的影響,網(wǎng)絡(luò)為公民參與政策制定提供了一個(gè)更加方便、快捷的訴求渠道。由于近年來網(wǎng)絡(luò)作為一種新興媒體迅速崛起,且影響力越來越大,故而政府部門在公共政策制定時(shí)除借助于傳統(tǒng)的信息收集方式,也越來越關(guān)注來自網(wǎng)絡(luò)方面的聲音。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,上網(wǎng)參政議政、獻(xiàn)策獻(xiàn)計(jì),已成為公民參與公共政策制定的一種新途徑。?
　　一、公共政策與公民參與?
　　關(guān)于公共政策的定義,國內(nèi)外學(xué)者的說法不盡相同,例如伊斯頓(David Easton)認(rèn)為:公共政策是“對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際,我們可以理解為公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定的方向發(fā)展,通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑,利用公共資源,達(dá)到解決社會(huì)公共問題,平衡協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過程。
　　公民參與,一般指公民試圖以各種途徑影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。它是我國公民參與政府公共政策制定的基本方式之一。但由于幾千年皇權(quán)專制的歷史以及我國公民參與的條件、能力和渠道方面的諸多不足,在一定程度上影響到了我國公民參政議政的積極性和效果。故而,關(guān)注目前中國公民參與的現(xiàn)狀,對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政治民主、提高公民政治素質(zhì)都具有重要的意義。?
　　二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所帶來的傳播方式變化?
　　互聯(lián)網(wǎng)作為一種全新的信息傳播方式,具備一些傳統(tǒng)媒體所沒有的特性,促使越來越多的人轉(zhuǎn)向從網(wǎng)絡(luò)上獲取信息。網(wǎng)絡(luò)傳播方式的特點(diǎn)有:
　　(一)強(qiáng)時(shí)效性
　　與傳統(tǒng)媒體相比,網(wǎng)絡(luò)傳播速度快,制作發(fā)布也相對(duì)比較容易,省略了一些中間環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)是其與平面媒體相比起來的最大優(yōu)勢(shì)。
　　(二)傳播范圍廣
　　網(wǎng)上公開發(fā)布的信息,全球范圍都可以檢索查閱,世界在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代成為了“地球村”。
　　(三)開放性和互動(dòng)性
　　互動(dòng)性不僅僅體現(xiàn)在發(fā)布、接受信息的雙方交流的增強(qiáng),還體現(xiàn)在整個(gè)信息形成過程的改變。在一個(gè)真正的互動(dòng)的環(huán)境中,信息不再是依賴于某一方發(fā)出,而是在雙方的交流過程中形成的。也可以這樣說,網(wǎng)絡(luò)上不再有信息傳播控制者,而只存在信息傳播參與者。
　　(四)多媒體功能,表現(xiàn)形式多樣
　　網(wǎng)絡(luò)信息的表現(xiàn)形式多樣,既有文字、圖片,也有音頻、視頻等,信息發(fā)布的方式更是多樣化:網(wǎng)頁新聞、博客、論壇、聊天室、即時(shí)通訊工具等等。
　　(五)海量信息
　　互聯(lián)網(wǎng)帶來了信息的爆炸式增長,海量的信息在網(wǎng)上得到釋放和共享。
　　(六)查詢檢索方便
　　對(duì)于需要經(jīng)常查詢資料和過往新聞消息的人來說,互聯(lián)網(wǎng)提供的在線搜索功能縮短了查詢時(shí)間。?
　　三、網(wǎng)絡(luò)輿論:公民參與公共政策制定的新途徑?
　　隨著民主政治的發(fā)展,公民參與公共政策制定的途徑逐漸增多,如投票選舉、聽證、咨詢、信訪等方式,另外從西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,諸如立法聽證會(huì)、政策研討會(huì)等,對(duì)公民直接參與政策制定過程及擴(kuò)大政策議題來源也起到了積極作用。這些傳統(tǒng)途徑雖然對(duì)公民的政治參與起到了一定的積極輔助作用,但是,由于其本身的局限性,致使有些重大的、反映社會(huì)公眾思想和觀點(diǎn)的內(nèi)容沒有機(jī)會(huì)成為議題,這在一定程度上影響了政府對(duì)民意的了解。近十余年來,隨著我國互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展和政府對(duì)信息化的有力推進(jìn),中國的網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增,互聯(lián)網(wǎng)儼然已成為思想文化信息的集散地和社會(huì)輿論的放大器,同時(shí)也是政府了解民情民意的一條新興途徑。由于具有開放性、互動(dòng)性、身份隱蔽性等特點(diǎn),網(wǎng)絡(luò)因而成為公民發(fā)表觀點(diǎn)、表述思想的重要平臺(tái),網(wǎng)絡(luò)輿論這一新生事物也應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)輿論使得公民在一定程度上掌握了對(duì)公共政策的話語權(quán),網(wǎng)民由以往的公共政策的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與者,進(jìn)而在公共政策制定方面產(chǎn)生了一定的影響。
　　借助互聯(lián)網(wǎng),公民可以通過網(wǎng)上論壇、電子公告板、新聞評(píng)論、討論跟帖、網(wǎng)上簽名、民意調(diào)查等多種方式參與社會(huì)政治生活。網(wǎng)民可以與政府官員進(jìn)行在線交流,也能夠通過網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)上征詢意見參與政策制定。網(wǎng)絡(luò)輿論與傳統(tǒng)途徑的輿論相比有很多優(yōu)勢(shì),例如網(wǎng)絡(luò)信息一經(jīng)發(fā)布便能得到快速的、較大范圍的傳播,影響力強(qiáng),能夠充分吸引政府的注意力;另一方面,網(wǎng)絡(luò)的交互性也更有利于政府與公民的溝通,從而使政府通過網(wǎng)絡(luò)輿論更準(zhǔn)確地了解民意。在一定程度上可以說互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為民意的直通車,網(wǎng)絡(luò)輿論則成為公民參與公共政策制定的一條新途徑。?
　　四、網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的雙重影響?
　　近年來發(fā)生的一系列與網(wǎng)絡(luò)輿論有關(guān)的事件,說明了網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響越來越大,公民通過網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定進(jìn)行積極參與,并起到一定的影響和作用。但網(wǎng)絡(luò)輿論就像一把雙刃劍,對(duì)公共政策制定的影響有積極方面也有消極方面。
　　(一)積極方面
　　1?關(guān)注公共事件,推動(dòng)公共政策議程
　　社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題,是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)。而這種轉(zhuǎn)化需要具備一定的條件,一方面社會(huì)公共問題要能夠反映社會(huì)大眾的普遍訴求并廣為傳播;另一方面政府認(rèn)為該類社會(huì)公共問題有解決的必要,并將其列入政策工作議程。政策議程的建立是社會(huì)公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。一般來說,政策議程分為公眾議程和政府議程兩個(gè)階段。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代信息的快速傳播使公眾關(guān)注的事件能更快地傳達(dá)到政策制定部門,同時(shí)政府也可能迫于網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力把某一公共問題提前納入政策工作議程。網(wǎng)絡(luò)傳播方式縮短了公眾議程階段到達(dá)政府議程階段的時(shí)間,使公眾能夠有效地推動(dòng)公共政策制定過程,對(duì)政府來說則增加了相關(guān)社會(huì)問題的來源,能夠更全面地掌握社會(huì)公共信息。
　　2?信息量增加,溝通便捷,有利于公共政策制定更科學(xué)合理
　　公共政策制定的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化,政府部門只有了解公民的實(shí)際需要,才能制定出更科學(xué)合理的政策。不論是信息量,還是傳播效率、實(shí)時(shí)性,互聯(lián)網(wǎng)都有著其他媒體無可比擬的優(yōu)勢(shì)。政府部門可以從互聯(lián)網(wǎng)上獲取關(guān)于社會(huì)公共問題最及時(shí)的信息和相關(guān)反饋,并以此作為制定公共政策的參考。例如國家對(duì)法定節(jié)假日的調(diào)整這一事例。2007年11月,《國家法定節(jié)假日調(diào)整方案(草案)》在各大門戶網(wǎng)站上公布,向社會(huì)各界征求意見,引起了網(wǎng)民的強(qiáng)烈反響。最終在結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論與各方意見的基礎(chǔ)上,國務(wù)院對(duì)原“黃金周”假期方案進(jìn)行了調(diào)整,減少了“五一”假期的天數(shù),增加了清明、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日。新的假期安排充分考慮了中國傳統(tǒng)文化因素,更利于文化的傳承。
　　3?網(wǎng)絡(luò)輿論力量能促使公共政策適時(shí)調(diào)整,使公共政策與時(shí)俱進(jìn)
　　政府頒布的每一項(xiàng)公共政策都要根據(jù)實(shí)踐的檢驗(yàn)進(jìn)行調(diào)整,如果發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)公共政策已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,或者負(fù)面作用過大,就需要對(duì)之作出改進(jìn)和調(diào)整。例如,2003年6月,國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》,同時(shí)廢止了1982年5月頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。從這次政策調(diào)整我們可以看到中國的收容遣送制度的進(jìn)步,更加體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念,而這次進(jìn)步正是公民通過網(wǎng)絡(luò)傳播途徑對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)生在廣州的一起收容遣送事件展開討論,強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)輿論力量發(fā)揮了重要作用,促使政府部門適時(shí)調(diào)整已不合時(shí)宜的公共政策,使得公共政策與時(shí)俱進(jìn)。
　　(二)消極方面
　　如上所說,網(wǎng)絡(luò)輿論成為公眾參與公共政策制定的新途徑,并在公共政策制定過程中起到了積極作用,但網(wǎng)絡(luò)輿論在影響公共政策過程中也出現(xiàn)了一些消極的、負(fù)面的影響,而這些消極方面政府部門決策時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到。
　　1?網(wǎng)絡(luò)推手、槍手可能造成虛假民意的流行進(jìn)而影響信息的正確性
　　網(wǎng)絡(luò)是公民表達(dá)意愿和訴求的有效平臺(tái),但網(wǎng)絡(luò)民意與網(wǎng)絡(luò)輿論則是既密切聯(lián)系又不完全等同的概念。隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的范圍越來越大,受經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的驅(qū)使,出現(xiàn)了專職、兼職的網(wǎng)絡(luò)推手、槍手。這類人往往受雇于某些利益團(tuán)體,在網(wǎng)上制造輿論為利益團(tuán)體服務(wù)。雖然這些推手、槍手能夠在網(wǎng)上造成一定程度的影響,但畢竟他們反映的不是真實(shí)的民意。這種虛假民意的泛濫不但影響了政府的輿情采集效果和準(zhǔn)確性,而且也是在挑戰(zhàn)廣大普通網(wǎng)民的正常權(quán)益。
　　2?數(shù)字鴻溝在我國客觀存在,網(wǎng)民不等同于全體公民
　　雖然網(wǎng)絡(luò)提供了非常便捷和迅速的手段,公民在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代對(duì)公共政策的參與成本大大降低,可以方便快捷地通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)對(duì)公共問題的看法和建議,但是總會(huì)有部分群體因缺乏起碼的信息技術(shù)能力而被排除在網(wǎng)絡(luò)參與方式之外。例如農(nóng)民由于知識(shí)水平、經(jīng)濟(jì)狀況、通訊設(shè)備的限制并不能熟練利用網(wǎng)絡(luò)資源,甚至買不起電腦,導(dǎo)致農(nóng)民群體在網(wǎng)絡(luò)參與中缺乏話語權(quán)。于是,可能存在這樣的狀況,最需要利益表達(dá)的恰好是那些無法通過網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)意見的社會(huì)群體(包括農(nóng)民、低收入者、弱勢(shì)群體等)。這就是所謂的數(shù)字鴻溝。這種不對(duì)等的政治參與方式使公共政策制定無法完全代表真實(shí)的公眾意愿,而造成政策制定的偏差。
　　3?互聯(lián)網(wǎng)上的海量信息可能會(huì)使決策者顧此失彼
　　科學(xué)決策離不開適量、適時(shí)的信息支持�；ヂ�(lián)網(wǎng)一方面改變了信息量不足的弊端,另一方面海量的信息使得在信息篩選上出現(xiàn)了新的困難。信息量過多導(dǎo)致選擇困難,多種方案的利弊難以權(quán)衡,使得決策者無所適從,只能選擇性采集,甚至在時(shí)效性的要求下匆匆做出“拍腦袋”的方案。這樣一來方案選擇帶有較多的隨意色彩,導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定。
　　4?網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性會(huì)使網(wǎng)民的觀點(diǎn)隨意而不負(fù)責(zé)任
　　由于公民在互聯(lián)網(wǎng)上具有虛擬身份,一個(gè)人可以隨意注冊(cè)多個(gè)賬號(hào)從而扮演不同角色。網(wǎng)絡(luò)討論往往又實(shí)行匿名制,一些情緒性的宣泄、怒罵只要不觸及法律法規(guī),就不會(huì)受到追究,因此在網(wǎng)絡(luò)空間中,一些缺乏自律的網(wǎng)民就有可能隨意發(fā)布未經(jīng)證實(shí)的信息,或者散布一些帶有個(gè)人感情傾向的言論。這些信息對(duì)決策部門來說會(huì)影響效率甚至造成決策失誤。?
　　五、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代完善和規(guī)范公民參與公共政策制定的建議?
　　網(wǎng)絡(luò)傳播方式拓寬了公民參與公共政策制定的途徑,使公共政策的制定更科學(xué)合理、更能真實(shí)順應(yīng)民意,但網(wǎng)絡(luò)輿論存在的消極方面和負(fù)面影響也不可忽視。要完善和規(guī)范公民通過網(wǎng)絡(luò)方式參與公共政策制定,應(yīng)從以下幾方面努力:
　　(一)提高網(wǎng)民的社會(huì)責(zé)任感,增加網(wǎng)絡(luò)信息的可信度
　　如果沒有大量的具備社會(huì)責(zé)任感的網(wǎng)民,而任憑網(wǎng)絡(luò)推手、槍手泛濫,網(wǎng)絡(luò)輿論就會(huì)失去可信度,就有可能成為利益集團(tuán)牟取私利的工具。因此政府有責(zé)任采取措施加強(qiáng)網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)培養(yǎng),造就一批具備較高政治素質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)的網(wǎng)民。網(wǎng)絡(luò)以其自由、開放的特性為網(wǎng)民和政府管理部門之間提供了一個(gè)討論、交流的空間,但不是隨意宣泄不滿、發(fā)布虛假信息的平臺(tái),而是公民向政策制定部門表達(dá)民意、有效溝通的一種新途徑。政府和網(wǎng)民都有責(zé)任規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與的發(fā)言,共同維護(hù)好這一空間,使其成為公民參與公共事務(wù)的有效途徑。
　　(二)努力縮小數(shù)字鴻溝
　　公民能夠參與政策制定過程的前提條件是保證盡可能多的公民都能夠利用信息技術(shù),縮小數(shù)字鴻溝。許多互聯(lián)網(wǎng)較為發(fā)達(dá)的國家都采取了很多的手段來縮小實(shí)際存在的數(shù)字鴻溝,例如加拿大和新加坡對(duì)低收入家庭購買計(jì)算機(jī)提供一定的補(bǔ)助。我國應(yīng)該采取措施改善不同群體、家庭之間信息不平衡的狀況。由于我國人口眾多的國情,照搬新加坡和加拿大以家庭為單位補(bǔ)助的方法不太可行。政府可以創(chuàng)造使大多數(shù)公民都能夠使用信息設(shè)備的公共物質(zhì)條件,例如專項(xiàng)撥款提供公用信息設(shè)備,在公共場(chǎng)所(包括農(nóng)村)設(shè)置簡(jiǎn)單的計(jì)算機(jī)終端,以方便公眾使用。同時(shí)還要提供教育和培訓(xùn),使文化程度有限的公民也都能夠具備使用這些設(shè)備的基本能力。這將會(huì)大大縮小我國目前實(shí)際存在的數(shù)字鴻溝,為廣大公民參與公共政策制定過程創(chuàng)造必要的條件。
　　(三)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管理,規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論
　　如果公共政策制定過程中被不真實(shí)的網(wǎng)絡(luò)輿論誤導(dǎo),不僅不能對(duì)公共政策的合理性、適時(shí)性產(chǎn)生幫助,而且會(huì)影響公共政策制定部門的社會(huì)公信度,導(dǎo)致公民與政府部門之間的互不信任甚至對(duì)立。要避免虛假網(wǎng)絡(luò)輿論影響公共政策的制定,一方面要繼續(xù)完善網(wǎng)絡(luò)管理的相應(yīng)法律法規(guī),創(chuàng)造一個(gè)良好的網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境;另一方面政府可在對(duì)公共事務(wù)采集網(wǎng)絡(luò)信息、征詢意見時(shí)推行網(wǎng)民身份認(rèn)證,鼓勵(lì)網(wǎng)民實(shí)名發(fā)言,減少垃圾信息、不良信息的出現(xiàn),這樣將有利于提高政府工作的效率,也有利于充分采集到真實(shí)的公眾訴求。在當(dāng)今這個(gè)信息時(shí)代中,迅速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)為廣大公民搭建了一個(gè)平臺(tái),提供了良好的溝通空間和協(xié)調(diào)機(jī)制,提高了公民的政治參與積極性,這是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代帶給公共管理部門的機(jī)遇,同時(shí)也是對(duì)公共管理部門提出的挑戰(zhàn)。公共政策決策部門應(yīng)重視網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)上民意訴求,充分挖掘社會(huì)才智,對(duì)網(wǎng)上的信息取其精華、去其糟粕,這對(duì)于科學(xué)決策、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。
　　
　　??[參?考?文?獻(xiàn)]?
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　　??[收稿日期]2010年6月3日
　　?[作者簡(jiǎn)介]尉荃溪:南京大學(xué)公共管理學(xué)院。

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