鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度及問題改進(jìn)精編 D WORD 版

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　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構(gòu)建走過了曲折發(fā)展的歷程。1949 年 9 月全國(guó)政協(xié)通過的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和 1950 年 12 月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》，拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設(shè)的序幕。

　“截止到 1950 年底，全國(guó)農(nóng)村無(wú)論新區(qū)老區(qū)，一般都召開了農(nóng)民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民代表會(huì)議。”（韓延龍：《中華人民共和國(guó)法制通史》，中共中央黨校出版社 1998 年版，第 53—54 頁(yè)）實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會(huì)議向人民代表大會(huì)制度的過渡。

　1954 年 9 月，我國(guó)第一部社會(huì)主義憲法頒布，向世界莊嚴(yán)宣告：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)“都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第一塊里程碑。

　十年“文革”，基層民主政治出現(xiàn)大倒退，1982 年憲法和地方組織法重新恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府體制。人大任期由建國(guó)后的 2 年改為 3 年。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制史上的第二塊里程碑。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邁上依法、健康發(fā)展的軌道。1986 年地方組織法修正案對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議召集又有歷史性突破，改歷來(lái)由政府召集為人大主席團(tuán)主持、召集會(huì)議，行使職權(quán)程序更加規(guī)范。1988 年 6 月至 1995 年 12 月，全國(guó)已有 25個(gè)�。ㄊ小^(qū)）人大常委會(huì)制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)（主席團(tuán)）工作條例》。1995 年全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)修改地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大主席、副主席，填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間行使權(quán)力的空白，迎來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的繁榮與發(fā)展,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第三塊里程碑。2004 年統(tǒng)一人大任期。目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法規(guī)配套的法律制度體系。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度的 基本內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)和地位�，F(xiàn)行憲法、法律和地方法規(guī)都明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人大由人民選舉，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，充分體現(xiàn)了一切權(quán)利屬于人民的本質(zhì)。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織和任期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接、無(wú)記名投票選舉代表組成，一般 40 人至 130 人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國(guó)家權(quán)力。為保證更好地行使權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生5 人至 15 人主席團(tuán)，同時(shí)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席 1 人、副主席 1 至 2 人，福建等省設(shè)常務(wù)主席、副主席，河北等省還規(guī)定配備人文秘家園或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期統(tǒng)一為 5 年，可連選連任。

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)及行使程序�！兜胤浇M織法》第 9 條和第 10 條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項(xiàng)職權(quán)，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級(jí)決議執(zhí)行權(quán)、本行政區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公共利益公民權(quán)益保護(hù)保障權(quán)。人大集體行使職權(quán)，程序主要是開會(huì)，一年至少召開一次人大會(huì)議；有 14 個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）規(guī)定 3 個(gè)月或 6 個(gè)月至少召開一次主席團(tuán)會(huì)議。根據(jù)需要還可召開臨時(shí)會(huì)議。行使職權(quán)方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、提出質(zhì)詢、詢問、評(píng)議、檢查、批評(píng)、建議等。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)出席會(huì)議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策，提出議案、質(zhì)詢案、罷免案，提出批評(píng)、建議和意見，享有言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)等。同時(shí)履行密切聯(lián)系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受選民監(jiān)督等義務(wù)。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)每屆任期五年，設(shè)主席團(tuán)、主席、副主席，由主席團(tuán)負(fù) 責(zé)召集代表大會(huì)會(huì)議。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大的職權(quán)主要包括：

　（一）重大事項(xiàng)的審議、

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大根據(jù)國(guó)家計(jì)劃決定本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃；審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況的報(bào)告；決定本行政區(qū)域的民政工作實(shí)施計(jì)劃等。

�。ǘ┻x舉和任免、罷免權(quán)

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大有權(quán)選舉或罷免鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)。

　鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或 0 10 名以上代表聯(lián)名提出。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表大會(huì)開會(huì)時(shí)，主席團(tuán)或 5 1/5 以上的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的代表聯(lián)名，可以提出對(duì)上述人員的罷免

　案。罷免案由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)審議。

　選舉一律采用無(wú)記名投票方式。

�。ㄈ┍O(jiān)督權(quán)

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大審議鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告，撤銷其不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，有權(quán)罷免、撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府組成人員的職務(wù)。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度特色

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)與發(fā)展，目前已形成了不同于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大的一些特點(diǎn)。其個(gè)性特點(diǎn)主要有：

　 （一）產(chǎn)生方式：由選民直接選舉產(chǎn)生

　根據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法的規(guī)定，省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人大由下一級(jí)人大選舉的代表組成，即間接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉的代表組成，即直接選舉產(chǎn)生。與間接選舉相比，直接選舉能使選民更好地行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力。

　 （二）職權(quán)行使：范圍和內(nèi)容非常有限

　 從地方組織法所規(guī)定的條文數(shù)量看，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大的職權(quán)共有 15 項(xiàng)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)只有 13 項(xiàng)。從實(shí)體內(nèi)容看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使的職權(quán)比縣以上人大要少些。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人，它沒有決定任免政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)；沒有立法創(chuàng)制權(quán)；監(jiān)督的對(duì)象較單一，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　 （三）工作機(jī)制：由主席團(tuán)與主席運(yùn)作

　 根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 15、16、13 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會(huì)議的時(shí)候主持會(huì)議外，還負(fù)責(zé)召集下一次本級(jí)人大會(huì)議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆第一次會(huì)議。而縣級(jí)以上地方各級(jí)人大主席團(tuán)只負(fù)責(zé)在本級(jí)人大舉行會(huì)議的時(shí)候主持會(huì)議。這就是說，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大主席團(tuán)履行職責(zé)的期限是從本次會(huì)議舉行正式會(huì)議時(shí)開始到本次會(huì)議結(jié)束時(shí)終止。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履行職責(zé)的期限是從選舉產(chǎn)生時(shí)起到下一屆會(huì)議選舉產(chǎn)生新的主席團(tuán)為止。因此，每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)并未終止，而是在繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 19 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向本級(jí)人大提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。而縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表向本級(jí)人大提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，是由本級(jí)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 14、40、44 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級(jí)人大閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人大代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。而縣級(jí)以上地方各級(jí)人大在閉會(huì)期間的工作是由各級(jí)人大常委會(huì)運(yùn)作，其行使的職權(quán)范圍要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和主席大得多。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和主席運(yùn)作，而縣級(jí)以上人大工作主要由人大常委會(huì)運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和主席不同于

　縣級(jí)以上的人大常委會(huì)，兩者不可同年而語(yǔ)。

　 （四）代表組成：人數(shù)較少

　 按照選舉法（2004 年 10 月 27 日第四次修訂）第 9 條的規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超過九萬(wàn)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過一百名；人口超過十三萬(wàn)的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過一百三十名；人口不足二千的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于四十名。”而縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表名額基數(shù)在 120 名以上。因此，相對(duì)縣以上人大代表人數(shù)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)不多，目前全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的人數(shù)為 50—60 人、有的不足 20 人。［1］鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)雖少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民的關(guān)系更為直接而密切。因?yàn)�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表分布區(qū)域較集中，他們的生活、工作和勞動(dòng)主要局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)（而縣以上的地方各級(jí)人大代表數(shù)量多、分布面廣、情況復(fù)雜），能及時(shí)了解、發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展中的各種社會(huì)問題，傾聽到農(nóng)民群眾的真正呼聲、意見和要求，從而有利于集思廣益地決定問題。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，并接受選民的直接監(jiān)督或罷免（而省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大代表受原選舉單位的監(jiān)督或罷免）。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民之間可以直接面對(duì)面地互動(dòng)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主化程度更高一些。

　 （五）在整個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)中的地位：居于重要的基礎(chǔ)性地位

　 我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)分為全國(guó)人大、省級(jí)人大、市級(jí)人大、縣級(jí)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。與縣級(jí)以上地方各級(jí)人大所在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)中的地位相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的等級(jí)結(jié)構(gòu)以及維護(hù)此種結(jié)構(gòu)完整穩(wěn)定方面居于重要的基礎(chǔ)性地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)為：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之下沒有再設(shè)其它權(quán)力機(jī)構(gòu)，村（居）民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，它們不具有權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位；法律法規(guī)以及上級(jí)人大及其常委會(huì)的決議或決定要在基層得到貫徹落實(shí)，需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使權(quán)力才能順利實(shí)現(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在人大系統(tǒng)中屬于基層部分，上級(jí)人大的很多工作要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來(lái)實(shí)現(xiàn)，上級(jí)人大

　也經(jīng)常對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律監(jiān)督。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失

　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民民主法治意識(shí)的增強(qiáng)及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領(lǐng)導(dǎo)人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會(huì)決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而看作可有可無(wú)的政府一個(gè)工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯(cuò)誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質(zhì)和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。

　2.法律設(shè)計(jì)的缺失。一是黨政權(quán)力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權(quán)重疊，易導(dǎo)致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)地位和性質(zhì)在國(guó)家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡。有行為模式，無(wú)行為后果，有權(quán)力無(wú)責(zé)任；柔性強(qiáng)，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權(quán)過于原則，啟動(dòng)困難，可操作性差，質(zhì)詢罷免基本是紙上談兵。

　3.法律實(shí)踐中的缺失。一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡。憲法規(guī)定，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)的“一會(huì)（人大）一府（政府）”制的政權(quán)體制，實(shí)踐中往往是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一會(huì)”制，不是人大領(lǐng)導(dǎo)政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對(duì)黨委負(fù)責(zé)，而不顧及人大的權(quán)力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)

　定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行直接、差額選舉原則，實(shí)踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團(tuán)成員不得擔(dān)任行政職務(wù)。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務(wù)，抓行政管理工作，無(wú)暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會(huì)議制度不落實(shí)。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開一次人大會(huì)議和四次主席團(tuán)會(huì)議。筆者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)有 20%—80%不落實(shí)，臨時(shí)會(huì)議更是稀少。有的即使召開，也存在會(huì)期時(shí)間短、質(zhì)量不高等問題。用代表的話說，是“一晌會(huì)，兩頓飯，想發(fā)言，沒時(shí)間。”五是職權(quán)不到位。法定的十四項(xiàng)職權(quán)，人民滿意度最高的選舉權(quán)也不到調(diào)查的 80%，最差的監(jiān)督權(quán)為 33.66%。重大事項(xiàng)決定權(quán)被取代，保護(hù)保障權(quán)相對(duì)較弱。六是經(jīng)費(fèi)保障不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒列入財(cái)政預(yù)算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。

　三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考

　堅(jiān)持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的實(shí)踐，切實(shí)保證人民當(dāng)家做主的權(quán)利。

　1.堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障。基層黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任應(yīng)放在制定大政方針、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實(shí)到本地的步驟方式上，放在提高政權(quán)威信上。具體方式有：一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)。但凡法定由人大決議決定的或涉及公民切身利益的事項(xiàng)，建議都要由政權(quán)機(jī)關(guān)依法做出決定。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨組織；選配好人大干部，黨委書記一般不兼任人大主席，以便黨委書記想大事、謀全局、協(xié)調(diào)各方。三是基層黨委要切實(shí)把人大工作列入議事日程，分析研究人大工作，解決實(shí)際問題；加強(qiáng)對(duì)代表的培訓(xùn)教育，提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證人大代

　表和人大干部的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，支持人大依法履行職責(zé)，保證人大代表依法行使職權(quán)和人大正常工作的物質(zhì)與環(huán)境條件，正確處理黨政關(guān)系。

　2. 加強(qiáng)人大自身建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，是完善人大制度、保證人民當(dāng)家做主的中心環(huán)節(jié)。

　首先，要加強(qiáng)人大思想建設(shè)。要用科學(xué)理論特別是當(dāng)代中國(guó)馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強(qiáng)人大的責(zé)任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國(guó)家意志，努力使黨推薦的候選人進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)。同時(shí)，人大代表還應(yīng)樹立主人翁意識(shí)，自覺行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)。擴(kuò)大一線勞動(dòng)群眾代表比例，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)；依法設(shè)立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團(tuán)成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項(xiàng)制約。

　再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于和善于依法行使職權(quán)，嚴(yán)格依法辦事，按期召開人民代表大會(huì)和主席團(tuán)會(huì)議，努力 提高會(huì)議質(zhì)量；閉會(huì)期間圍繞大局工作，組織代表開展評(píng)議、檢查、調(diào)查、走訪等各種有益的活動(dòng)。

　最后，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。人大代表應(yīng)模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務(wù)。

　3. 落實(shí)依法治國(guó)的基本方略。首先，加強(qiáng)立法，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度。一是創(chuàng)新選舉制度。把選舉權(quán)真正交給群眾，擴(kuò)大候選人比例，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)代表“海選”或直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。二是創(chuàng)新組織制度。確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為常設(shè)機(jī)構(gòu)；人大主席副主席不得兼任行政職務(wù)，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)也不得兼任主席團(tuán)職務(wù)。三是創(chuàng)新人大會(huì)議制度，一年至少召開兩次人民代表大會(huì)會(huì)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每 3 個(gè)月至少召開一次會(huì)議，根據(jù)需要隨時(shí)召開臨時(shí)會(huì)議；界定會(huì)期時(shí)間，保障會(huì)議質(zhì)量。四是創(chuàng)新人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的權(quán)限、程序，防止權(quán)力流失。五是創(chuàng)新人大制度的法律責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)法律剛性，以保證法律的權(quán)威性。六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等。其次，保證憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尊嚴(yán)和威權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要帶頭嚴(yán)格依法行使職權(quán)，維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)；同時(shí)，黨委要領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人大依法履行職責(zé)，帶頭維護(hù)人大權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格依法行政，把對(duì)人大負(fù)責(zé)與對(duì)黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，自覺接受人大監(jiān)督。最后，加強(qiáng)法制教育，牢固樹立社會(huì)主義法治理念。

　三、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的思考

　 經(jīng)過數(shù)十年的艱苦探討和努力實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展，形成了自身的一些特色，但客觀地分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，面臨不少問題，亟須加以完善和解決。

　 （一）進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議制度，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議質(zhì)量提供制度保障

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其職權(quán)是通過召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議來(lái)行使的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議制度建設(shè)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行其法定職權(quán)至關(guān)重要。進(jìn)入 1990 年代以后，各地根據(jù)地方組織法等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議作了若干規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會(huì)議、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的議事質(zhì)量，起到了很好的保障作用。但是，目前這方面的任務(wù)仍很重。近幾年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議運(yùn)行中仍存在不少問題，具體表現(xiàn)在：一是會(huì)議召集和主持問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是由主席團(tuán)而是由黨政幾套班子以會(huì)議形式討論召集會(huì)議的決議、會(huì)議的籌備事項(xiàng)、會(huì)議召開過程中的有關(guān)程序問題等。二是會(huì)議報(bào)告人安排問題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)會(huì)議報(bào)告人的安排不合規(guī)范。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派非資格審查委員會(huì)人員上臺(tái)作資格審查報(bào)告；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓人大主席候選人作人大主席團(tuán)報(bào)告，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人作政府報(bào)告，讓財(cái)政員作財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。三是會(huì)議列席人員問題。有的列席人員超過了本級(jí)人大代表數(shù)。列席人員過多，增加了會(huì)議的組織難度和經(jīng)費(fèi)開支，減少了人大代表的發(fā)言機(jī)會(huì)和大會(huì)召開的次數(shù)。［3］四是會(huì)期問題。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)召開人大會(huì)議不予重視，會(huì)期能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，兩天縮成一天，一天縮成半天，會(huì)議程序越來(lái)越少。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一再推遲會(huì)期，致使人大會(huì)議遲遲不能召開而出現(xiàn)所謂“撂荒”現(xiàn)象。［4］五

　是會(huì)議議事質(zhì)量問題。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于會(huì)前代表走訪聯(lián)系選民和征集意見不夠；會(huì)中聽取報(bào)告多、代表審議少，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言多、代表發(fā)言少，舉手表決多、發(fā)表意見少，致使會(huì)議作出的決議和決定質(zhì)量不高。六是會(huì)議補(bǔ)選問題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)出缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員補(bǔ)選不及時(shí)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)上級(jí)組織部門推薦的領(lǐng)導(dǎo)人選，在其到任半年之后也沒有履行法定補(bǔ)選程序。因此，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議的各項(xiàng)具體制度。如會(huì)議籌備工作制度、預(yù)備會(huì)議制度、會(huì)議報(bào)告制度、會(huì)議審議制度、會(huì)議列席旁聽制度、會(huì)議公開制度、會(huì)議發(fā)言和表決制度、會(huì)議臨時(shí)召開制度、會(huì)期制度、會(huì)議監(jiān)督制度等。通過完善上述一系列更具可操作性的具體制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議制度更加完備，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議運(yùn)行更加規(guī)范有序，從而進(jìn)一步提高會(huì)議質(zhì)量。

　 （二）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織制度建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更好地發(fā)揮作用提供組織保障

　 首先，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動(dòng)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉產(chǎn)生的代表組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織細(xì)胞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的發(fā)揮程度直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的整體效能。從目前一般情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動(dòng)性發(fā)揮不夠。如有些代表對(duì)人大代表所肩負(fù)的使命認(rèn)識(shí)不到位，政治責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)；有的僅將人大代表看作榮譽(yù)稱號(hào)，缺乏代表意識(shí)；有的因后顧之憂太多而不敢大膽履行職責(zé)；有些代表因缺乏政治活動(dòng)能力，而不能將選民的利益要求，通過自己的代表活動(dòng)與其他代表達(dá)成共識(shí)；有些代表因缺乏最基本的書寫及口頭表達(dá)能力而難以勝任代表工作；具備較強(qiáng)參政議政能力的代表所占比例較小。因此，在目前農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平不高的條件下，應(yīng)把不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動(dòng)性，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓�？赏ㄟ^修改、充實(shí)代表法和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的地方性法規(guī)，確立代表當(dāng)選資格審查制度，規(guī)定當(dāng)選代表必須具備相應(yīng)的政治條件、品德條件、文化條件和能力條件等；確立代表結(jié)構(gòu)比例配置制度，規(guī)定普通群眾代表與干部代表的合理比例；確立代表培訓(xùn)制度，規(guī)定新當(dāng)選的代表必須通過適當(dāng)方式學(xué)習(xí)人大制度知識(shí)、學(xué)習(xí)憲法和有關(guān)法律、學(xué)習(xí)人大議事規(guī)則等；確立代

　表責(zé)任制度，規(guī)定代表必須聯(lián)系選民，經(jīng)常了解和反映選民的意見和要求，向選民報(bào)告代表工作情況，接受選民監(jiān)督；確立代表活動(dòng)時(shí)間保障制度，如規(guī)定每月若干天為代表法定的活動(dòng)時(shí)間；確立代表工作激勵(lì)機(jī)制，開展創(chuàng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)代表履行職責(zé)的積極性。

　 其次，完善有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法律制度，使相關(guān)法律與地方性法規(guī)盡快統(tǒng)一，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)盡快成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)。［5］鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組成部分。但現(xiàn)行憲法和地方組織法沒有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位、組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)加以明確規(guī)定，給人們留下太多的解釋空間和想象空間。在地方組織法中，共有六條規(guī)定（第 15、16、18、19、21、26 條）涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的內(nèi)容，但這些內(nèi)容僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職責(zé)。歸納起來(lái)，其職責(zé)主要有：主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出屬于本級(jí)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案；決定將有關(guān)方面所提的議案列入大會(huì)議程；提名鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)的人選；提出對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)的罷免案，并提請(qǐng)大會(huì)審議；把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向本級(jí)人大提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)；負(fù)責(zé)召集下一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議。由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)承擔(dān)著一定的職責(zé)，但這些職責(zé)只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)和為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)揮作用服務(wù)的，它并沒有代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所行使的那些職權(quán)（哪怕是部分職權(quán)），如發(fā)布決議、決定等。因此，從法律規(guī)范層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位、組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)沒有明確規(guī)定。從地方性法規(guī)層面看，一些地方出臺(tái)的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)部分定位為相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，賦予其與縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)同等性質(zhì)的相似職權(quán)。如黑龍江、遼寧、河南、重慶、云南、寧夏等地在其制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作條例中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在本級(jí)人大閉會(huì)期間履行如下職責(zé)：接受政府組成人員辭職；決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的代理人選和個(gè)別任免；監(jiān)督政府；撤銷政府違法的決定命令；決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算的部分變更等。而有些地方對(duì)主席團(tuán)的職權(quán)規(guī)定較窄，僅限于開好人大會(huì)議和大會(huì)授權(quán)

　辦理的一些事項(xiàng)。這種法規(guī)與法規(guī)、法律與法規(guī)之間不統(tǒng)一的制度格局，在客觀上造成了無(wú)法規(guī)范管理全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作、難以監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在各地的實(shí)施情況、難以協(xié)調(diào)有序發(fā)展基層民主政治的問題。鑒于此，我們認(rèn)為，應(yīng)通過立法從制度上健全、統(tǒng)一有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法規(guī)體系。具體做法是：進(jìn)一步修改和完善有關(guān)法律，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位、組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的權(quán)能缺失問題。在此基礎(chǔ)上，各省級(jí)人大應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，制定或完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例或主席團(tuán)工作條例；市縣級(jí)人大常委會(huì)據(jù)此規(guī)定，制定適合本地情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作或主席團(tuán)工作實(shí)施辦法；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)則建立健全各自的規(guī)章制度和章程。

　 （三）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法獨(dú)立行使職權(quán)提供體制保障。

　 進(jìn)入 1990 年代以后，特別是近幾年來(lái)，為適應(yīng)和鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的要求和成果，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員成為全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“必修課”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行交叉兼職，黨委書記或副書記兼人大主席，人大副主席分管或兼管政府工作的做法愈來(lái)愈普遍，由此出現(xiàn)所謂的“關(guān)系叢林”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象著實(shí)帶來(lái)諸多問題：

　 其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席在黨內(nèi)的職務(wù)普遍低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在黨內(nèi)的職務(wù)，［6］有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)常常以黨委負(fù)責(zé)人的身份干預(yù)人大主席的工作。［7］其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大獨(dú)立行使職權(quán)受到很大制約。如決定權(quán)虛置。目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事項(xiàng)的決定一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或以黨政聯(lián)席會(huì)議形式作出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通常只是宣布早已產(chǎn)生的決定。又如監(jiān)督權(quán)受限。由于上述黨委決定或黨政共同決定重要事項(xiàng)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府的決策行為難以進(jìn)行有效監(jiān)督。因?yàn)�，在事�?shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事項(xiàng)的實(shí)際決策者，而法律未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員既是“人大人”，又是“政府人”，這一雙重角色安排使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作易受政府掣肘而無(wú)法有效開展。還有選舉權(quán)的行使在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不同程度地存在著“例行公事”的現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的棋子，過多地參與政府的經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃生育工

　作，以致于“種了別人的自留地，荒了自家的責(zé)任田”。其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集多重關(guān)系于一身，如要處理黨委工作與人大工作、處理作為人大主席身份與主席團(tuán)、處理其與黨委、處理其與政府、處理其與上級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系。等等。這些關(guān)系中的任何一種處理不好均會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的正常開展。其五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職，在客觀上：造成三者之間的角色沖突和行為失范；模糊了人大、黨委、政府之間的工作性質(zhì)；使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)中的主導(dǎo)和核心地位體現(xiàn)不出來(lái)，以致實(shí)踐中主從關(guān)系顛倒的情況時(shí)有發(fā)生。［8］

　 要有效解決上述問題，我們認(rèn)為，關(guān)鍵在于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，即加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)黨章和中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)等各類組織和本地區(qū)的各項(xiàng)工作，支持和保證政權(quán)機(jī)關(guān)和其他組織依照國(guó)家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的根本保證。從當(dāng)前來(lái)看，加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，需要做好以下幾項(xiàng)工作：一是提高黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度和人大工作的認(rèn)識(shí)。澄清對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，樹立正確的民主法制觀念和人大意識(shí)，深刻把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用，重視發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能作用。二是正確理解黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵。黨章明確規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)是直接包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作，不應(yīng)是直接代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)。三是理順黨委決策與人大決定的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有責(zé)任依據(jù)黨的路線、方針和政策對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)重要事務(wù)和問題提出決策意見和主張，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)將自己的決策意見和主張以建議的形式向本級(jí)人大主席團(tuán)或本級(jí)人民政府提出，由它們依據(jù)法定程序以“議案”等名義提交人大會(huì)議審議決定，而不是以“命令”、“指示”的形式強(qiáng)加給人大。四是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系，應(yīng)該是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要注意規(guī)范人大與政府的上述關(guān)系，使人大、政府各自行使法律賦予的職權(quán)，協(xié)調(diào)一致地開展工作。五是營(yíng)造良好的工作環(huán)境

　和條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，及時(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的問題和面臨的困難。

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