鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度及問題改進精編 D WORD 版

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　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構(gòu)建走過了曲折發(fā)展的歷程。1949 年 9 月全國政協(xié)通過的起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和 1950 年 12 月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，拉開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設(shè)的序幕。

　“截止到 1950 年底，全國農(nóng)村無論新區(qū)老區(qū)，一般都召開了農(nóng)民代表大會和鄉(xiāng)人民代表會議。”（韓延龍：《中華人民共和國法制通史》，中共中央黨校出版社 1998 年版，第 53—54 頁）實現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會議向人民代表大會制度的過渡。

　1954 年 9 月，我國第一部社會主義憲法頒布，向世界莊嚴宣告：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國和地方各級人民代表大會。地方各級人民代表大會“都是地方國家權(quán)力機關(guān)”。這標志著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第一塊里程碑。

　十年“文革”，基層民主政治出現(xiàn)大倒退，1982 年憲法和地方組織法重新恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府體制。人大任期由建國后的 2 年改為 3 年。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制史上的第二塊里程碑。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邁上依法、健康發(fā)展的軌道。1986 年地方組織法修正案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議召集又有歷史性突破，改歷來由政府召集為人大主席團主持、召集會議，行使職權(quán)程序更加規(guī)范。1988 年 6 月至 1995 年 12 月，全國已有 25個省（市、區(qū)）人大常委會制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（主席團）工作條例》。1995 年全國人大常委會根據(jù)地方經(jīng)驗修改地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大主席、副主席，填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間行使權(quán)力的空白，迎來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的繁榮與發(fā)展,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上的第三塊里程碑。2004 年統(tǒng)一人大任期。目前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法規(guī)配套的法律制度體系。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度的 基本內(nèi)容包括以下幾個方面：

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)和地位。現(xiàn)行憲法、法律和地方法規(guī)都明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。人大由人民選舉，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督，充分體現(xiàn)了一切權(quán)利屬于人民的本質(zhì)。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織和任期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接、無記名投票選舉代表組成，一般 40 人至 130 人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國家權(quán)力。為保證更好地行使權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生5 人至 15 人主席團，同時選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席 1 人、副主席 1 至 2 人，福建等省設(shè)常務(wù)主席、副主席，河北等省還規(guī)定配備人文秘家園或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期統(tǒng)一為 5 年，可連選連任。

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)及行使程序�！兜胤浇M織法》第 9 條和第 10 條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項職權(quán)，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級決議執(zhí)行權(quán)、本行政區(qū)內(nèi)重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公共利益公民權(quán)益保護保障權(quán)。人大集體行使職權(quán)，程序主要是開會，一年至少召開一次人大會議；有 14 個�。ㄊ�、區(qū)）規(guī)定 3 個月或 6 個月至少召開一次主席團會議。根據(jù)需要還可召開臨時會議。行使職權(quán)方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、提出質(zhì)詢、詢問、評議、檢查、批評、建議等。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)出席會議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項決策，提出議案、質(zhì)詢案、罷免案，提出批評、建議和意見，享有言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)等。同時履行密切聯(lián)系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受選民監(jiān)督等義務(wù)。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會每屆任期五年，設(shè)主席團、主席、副主席，由主席團負 責(zé)召集代表大會會議。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大的職權(quán)主要包括：

　（一）重大事項的審議、

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大根據(jù)國家計劃決定本行政區(qū)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃；審查和批準本行政區(qū)域的財政預(yù)算及執(zhí)行情況的報告；決定本行政區(qū)域的民政工作實施計劃等。

　（二）選舉和任免、罷免權(quán)

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大有權(quán)選舉或罷免鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。

　鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團或 0 10 名以上代表聯(lián)名提出。

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大代表大會開會時，主席團或 5 1/5 以上的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會的代表聯(lián)名，可以提出對上述人員的罷免

　案。罷免案由主席團提請大會審議。

　選舉一律采用無記名投票方式。

�。ㄈ�）監(jiān)督權(quán)

　鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大審議鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的工作報告，撤銷其不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，有權(quán)罷免、撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府組成人員的職務(wù)。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度特色

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)與發(fā)展，目前已形成了不同于縣級以上地方各級人大的一些特點。其個性特點主要有：

　 （一）產(chǎn)生方式：由選民直接選舉產(chǎn)生

　根據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定，省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人大由下一級人大選舉的代表組成，即間接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉的代表組成，即直接選舉產(chǎn)生。與間接選舉相比，直接選舉能使選民更好地行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力。

　 （二）職權(quán)行使：范圍和內(nèi)容非常有限

　 從地方組織法所規(guī)定的條文數(shù)量看，縣級以上地方各級人大的職權(quán)共有 15 項；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)只有 13 項。從實體內(nèi)容看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使的職權(quán)比縣以上人大要少些。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人，它沒有決定任免政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)；沒有立法創(chuàng)制權(quán)；監(jiān)督的對象較單一，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　 （三）工作機制：由主席團與主席運作

　 根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 15、16、13 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會議的時候主持會議外，還負責(zé)召集下一次本級人大會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆第一次會議。而縣級以上地方各級人大主席團只負責(zé)在本級人大舉行會議的時候主持會議。這就是說，縣級以上地方各級人大主席團履行職責(zé)的期限是從本次會議舉行正式會議時開始到本次會議結(jié)束時終止。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履行職責(zé)的期限是從選舉產(chǎn)生時起到下一屆會議選舉產(chǎn)生新的主席團為止。因此，每次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職責(zé)并未終止，而是在繼續(xù)運轉(zhuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 19 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向本級人大提出的對各方面工作的建議、批評和意見，交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負責(zé)答復(fù)。而縣級以上的地方各級人大代表向本級人大提出的對各方面工作的建議、批評和意見，是由本級人大常委會的辦事機構(gòu)交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負責(zé)答復(fù)。根據(jù)現(xiàn)行地方組織法第 14、40、44 條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。而縣級以上地方各級人大在閉會期間的工作是由各級人大常委會運作，其行使的職權(quán)范圍要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和主席大得多。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和主席運作，而縣級以上人大工作主要由人大常委會運作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和主席不同于

　縣級以上的人大常委會，兩者不可同年而語。

　 （四）代表組成：人數(shù)較少

　 按照選舉法（2004 年 10 月 27 日第四次修訂）第 9 條的規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為四十名，每一千五百人可以增加一名代表；人口超過九萬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過一百名；人口超過十三萬的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過一百三十名；人口不足二千的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于四十名。”而縣級以上的地方各級人大代表名額基數(shù)在 120 名以上。因此，相對縣以上人大代表人數(shù)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)不多，目前全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的人數(shù)為 50—60 人、有的不足 20 人。［1］鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)雖少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民的關(guān)系更為直接而密切。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表分布區(qū)域較集中，他們的生活、工作和勞動主要局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)（而縣以上的地方各級人大代表數(shù)量多、分布面廣、情況復(fù)雜），能及時了解、發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展中的各種社會問題，傾聽到農(nóng)民群眾的真正呼聲、意見和要求，從而有利于集思廣益地決定問題。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，并接受選民的直接監(jiān)督或罷免（而省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人大代表受原選舉單位的監(jiān)督或罷免）。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與選民之間可以直接面對面地互動，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主化程度更高一些。

　 （五）在整個國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)中的地位：居于重要的基礎(chǔ)性地位

　 我國國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)分為全國人大、省級人大、市級人大、縣級人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。與縣級以上地方各級人大所在國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)中的地位相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在構(gòu)成國家權(quán)力機關(guān)的等級結(jié)構(gòu)以及維護此種結(jié)構(gòu)完整穩(wěn)定方面居于重要的基礎(chǔ)性地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)為：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之下沒有再設(shè)其它權(quán)力機構(gòu)，村（居）民委員會是基層群眾性自治組織，它們不具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)和地位；法律法規(guī)以及上級人大及其常委會的決議或決定要在基層得到貫徹落實，需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使權(quán)力才能順利實現(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在人大系統(tǒng)中屬于基層部分，上級人大的很多工作要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來實現(xiàn)，上級人大

　也經(jīng)常對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律監(jiān)督。

　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失

　隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民民主法治意識的增強及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領(lǐng)導(dǎo)人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國家權(quán)力機關(guān)，而看作可有可無的政府一個工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質(zhì)和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。

　2.法律設(shè)計的缺失。一是黨政權(quán)力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權(quán)重疊，易導(dǎo)致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團地位和性質(zhì)在國家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡。有行為模式，無行為后果，有權(quán)力無責(zé)任；柔性強，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權(quán)過于原則，啟動困難，可操作性差，質(zhì)詢罷免基本是紙上談兵。

　3.法律實踐中的缺失。一是憲政基層權(quán)力運行機制結(jié)構(gòu)失衡。憲法規(guī)定，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨領(lǐng)導(dǎo)的“一會（人大）一府（政府）”制的政權(quán)體制，實踐中往往是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一會”制，不是人大領(lǐng)導(dǎo)政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對黨委負責(zé)，而不顧及人大的權(quán)力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)

　定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實行直接、差額選舉原則，實踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團成員不得擔(dān)任行政職務(wù)。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務(wù)，抓行政管理工作，無暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會議制度不落實。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開一次人大會議和四次主席團會議。筆者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)有 20%—80%不落實，臨時會議更是稀少。有的即使召開，也存在會期時間短、質(zhì)量不高等問題。用代表的話說，是“一晌會，兩頓飯，想發(fā)言，沒時間。”五是職權(quán)不到位。法定的十四項職權(quán)，人民滿意度最高的選舉權(quán)也不到調(diào)查的 80%，最差的監(jiān)督權(quán)為 33.66%。重大事項決定權(quán)被取代，保護保障權(quán)相對較弱。六是經(jīng)費保障不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒列入財政預(yù)算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。

　三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考

　堅持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的實踐，切實保證人民當(dāng)家做主的權(quán)利。

　1.堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障�；鶎狱h委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任應(yīng)放在制定大政方針、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實到本地的步驟方式上，放在提高政權(quán)威信上。具體方式有：一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項。但凡法定由人大決議決定的或涉及公民切身利益的事項，建議都要由政權(quán)機關(guān)依法做出決定。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中建立隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨組織；選配好人大干部，黨委書記一般不兼任人大主席，以便黨委書記想大事、謀全局、協(xié)調(diào)各方。三是基層黨委要切實把人大工作列入議事日程，分析研究人大工作，解決實際問題；加強對代表的培訓(xùn)教育，提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證人大代

　表和人大干部的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。四是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，支持人大依法履行職責(zé)，保證人大代表依法行使職權(quán)和人大正常工作的物質(zhì)與環(huán)境條件，正確處理黨政關(guān)系。

　2. 加強人大自身建設(shè)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，是完善人大制度、保證人民當(dāng)家做主的中心環(huán)節(jié)。

　首先，要加強人大思想建設(shè)。要用科學(xué)理論特別是當(dāng)代中國馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強人大的責(zé)任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性。自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權(quán)機關(guān)。同時，人大代表還應(yīng)樹立主人翁意識，自覺行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　其次，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)。擴大一線勞動群眾代表比例，加強學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)；依法設(shè)立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項制約。

　再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于和善于依法行使職權(quán)，嚴格依法辦事，按期召開人民代表大會和主席團會議，努力 提高會議質(zhì)量；閉會期間圍繞大局工作，組織代表開展評議、檢查、調(diào)查、走訪等各種有益的活動。

　最后，加強作風(fēng)建設(shè)。人大代表應(yīng)模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務(wù)。

　3. 落實依法治國的基本方略。首先，加強立法，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度。一是創(chuàng)新選舉制度。把選舉權(quán)真正交給群眾，擴大候選人比例，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步推進代表“海選”或直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。二是創(chuàng)新組織制度。確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團為常設(shè)機構(gòu)；人大主席副主席不得兼任行政職務(wù)，正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也不得兼任主席團職務(wù)。三是創(chuàng)新人大會議制度，一年至少召開兩次人民代表大會會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團每 3 個月至少召開一次會議，根據(jù)需要隨時召開臨時會議；界定會期時間，保障會議質(zhì)量。四是創(chuàng)新人大主席團閉會期間的權(quán)限、程序，防止權(quán)力流失。五是創(chuàng)新人大制度的法律責(zé)任機制，增強法律剛性，以保證法律的權(quán)威性。六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)

　人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等。其次，保證憲法和法律的實施，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尊嚴和威權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要帶頭嚴格依法行使職權(quán)，維護憲法法律尊嚴；同時，黨委要領(lǐng)導(dǎo)、支持、保證人大依法履行職責(zé)，帶頭維護人大權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格依法行政，把對人大負責(zé)與對黨委負責(zé)統(tǒng)一起來，自覺接受人大監(jiān)督。最后，加強法制教育，牢固樹立社會主義法治理念。

　三、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的思考

　 經(jīng)過數(shù)十年的艱苦探討和努力實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)雖然有了長足的發(fā)展，形成了自身的一些特色，但客觀地分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)中仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，面臨不少問題，亟須加以完善和解決。

　 （一）進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議質(zhì)量提供制度保障

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層國家權(quán)力機關(guān)，其職權(quán)是通過召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議來行使的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度建設(shè)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行其法定職權(quán)至關(guān)重要。進入 1990 年代以后，各地根據(jù)地方組織法等法律的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實際，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議作了若干規(guī)定，這些規(guī)定對于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會議、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的議事質(zhì)量，起到了很好的保障作用。但是，目前這方面的任務(wù)仍很重。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議運行中仍存在不少問題，具體表現(xiàn)在：一是會議召集和主持問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是由主席團而是由黨政幾套班子以會議形式討論召集會議的決議、會議的籌備事項、會議召開過程中的有關(guān)程序問題等。二是會議報告人安排問題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對會議報告人的安排不合規(guī)范。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派非資格審查委員會人員上臺作資格審查報告；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓人大主席候選人作人大主席團報告，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人作政府報告，讓財政員作財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告。三是會議列席人員問題。有的列席人員超過了本級人大代表數(shù)。列席人員過多，增加了會議的組織難度和經(jīng)費開支，減少了人大代表的發(fā)言機會和大會召開的次數(shù)。［3］四是會期問題。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對召開人大會議不予重視，會期能簡則簡，兩天縮成一天，一天縮成半天，會議程序越來越少。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一再推遲會期，致使人大會議遲遲不能召開而出現(xiàn)所謂“撂荒”現(xiàn)象。［4］五

　是會議議事質(zhì)量問題。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于會前代表走訪聯(lián)系選民和征集意見不夠；會中聽取報告多、代表審議少，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言多、代表發(fā)言少，舉手表決多、發(fā)表意見少，致使會議作出的決議和決定質(zhì)量不高。六是會議補選問題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對出缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員補選不及時。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對上級組織部門推薦的領(lǐng)導(dǎo)人選，在其到任半年之后也沒有履行法定補選程序。因此，在當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議的各項具體制度。如會議籌備工作制度、預(yù)備會議制度、會議報告制度、會議審議制度、會議列席旁聽制度、會議公開制度、會議發(fā)言和表決制度、會議臨時召開制度、會期制度、會議監(jiān)督制度等。通過完善上述一系列更具可操作性的具體制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議制度更加完備，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議運行更加規(guī)范有序，從而進一步提高會議質(zhì)量。

　 （二）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織制度建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更好地發(fā)揮作用提供組織保障

　 首先，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由選民直接選舉產(chǎn)生的代表組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織細胞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的發(fā)揮程度直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的整體效能。從目前一般情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動性發(fā)揮不夠。如有些代表對人大代表所肩負的使命認識不到位，政治責(zé)任意識不強；有的僅將人大代表看作榮譽稱號，缺乏代表意識；有的因后顧之憂太多而不敢大膽履行職責(zé)；有些代表因缺乏政治活動能力，而不能將選民的利益要求，通過自己的代表活動與其他代表達成共識；有些代表因缺乏最基本的書寫及口頭表達能力而難以勝任代表工作；具備較強參政議政能力的代表所占比例較小。因此，在目前農(nóng)村政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展水平不高的條件下，應(yīng)把不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主觀能動性，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容來抓。可通過修改、充實代表法和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的地方性法規(guī)，確立代表當(dāng)選資格審查制度，規(guī)定當(dāng)選代表必須具備相應(yīng)的政治條件、品德條件、文化條件和能力條件等；確立代表結(jié)構(gòu)比例配置制度，規(guī)定普通群眾代表與干部代表的合理比例；確立代表培訓(xùn)制度，規(guī)定新當(dāng)選的代表必須通過適當(dāng)方式學(xué)習(xí)人大制度知識、學(xué)習(xí)憲法和有關(guān)法律、學(xué)習(xí)人大議事規(guī)則等；確立代

　表責(zé)任制度，規(guī)定代表必須聯(lián)系選民，經(jīng)常了解和反映選民的意見和要求，向選民報告代表工作情況，接受選民監(jiān)督；確立代表活動時間保障制度，如規(guī)定每月若干天為代表法定的活動時間；確立代表工作激勵機制，開展創(chuàng)先評優(yōu)活動，總結(jié)交流經(jīng)驗，激發(fā)代表履行職責(zé)的積極性。

　 其次，完善有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法律制度，使相關(guān)法律與地方性法規(guī)盡快統(tǒng)一，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團盡快成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的常設(shè)機構(gòu)。［5］鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組成部分。但現(xiàn)行憲法和地方組織法沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質(zhì)、地位、組織機構(gòu)及其職權(quán)加以明確規(guī)定，給人們留下太多的解釋空間和想象空間。在地方組織法中，共有六條規(guī)定（第 15、16、18、19、21、26 條）涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的內(nèi)容，但這些內(nèi)容僅涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職責(zé)。歸納起來，其職責(zé)主要有：主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出屬于本級人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案；決定將有關(guān)方面所提的議案列入大會議程；提名鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長的人選；提出對鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長的罷免案，并提請大會審議；把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向本級人大提出的對各方面工作的建議、批評和意見，交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負責(zé)答復(fù)；負責(zé)召集下一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議。由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團承擔(dān)著一定的職責(zé)，但這些職責(zé)只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)和為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表發(fā)揮作用服務(wù)的，它并沒有代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所行使的那些職權(quán)（哪怕是部分職權(quán)），如發(fā)布決議、決定等。因此，從法律規(guī)范層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質(zhì)、地位、組織機構(gòu)及其職權(quán)沒有明確規(guī)定。從地方性法規(guī)層面看，一些地方出臺的有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團部分定位為相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)，賦予其與縣級以上地方人大常委會同等性質(zhì)的相似職權(quán)。如黑龍江、遼寧、河南、重慶、云南、寧夏等地在其制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在本級人大閉會期間履行如下職責(zé)：接受政府組成人員辭職；決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的代理人選和個別任免；監(jiān)督政府；撤銷政府違法的決定命令；決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算的部分變更等。而有些地方對主席團的職權(quán)規(guī)定較窄，僅限于開好人大會議和大會授權(quán)

　辦理的一些事項。這種法規(guī)與法規(guī)、法律與法規(guī)之間不統(tǒng)一的制度格局，在客觀上造成了無法規(guī)范管理全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作、難以監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在各地的實施情況、難以協(xié)調(diào)有序發(fā)展基層民主政治的問題。鑒于此，我們認為，應(yīng)通過立法從制度上健全、統(tǒng)一有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法規(guī)體系。具體做法是：進一步修改和完善有關(guān)法律，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質(zhì)、地位、組織機構(gòu)及其職權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的常設(shè)機構(gòu)，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的權(quán)能缺失問題。在此基礎(chǔ)上，各省級人大應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，制定或完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例或主席團工作條例；市縣級人大常委會據(jù)此規(guī)定，制定適合本地情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作或主席團工作實施辦法；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團則建立健全各自的規(guī)章制度和章程。

　 （三）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法獨立行使職權(quán)提供體制保障。

　 進入 1990 年代以后，特別是近幾年來，為適應(yīng)和鞏固農(nóng)村稅費改革的要求和成果，精簡機構(gòu)、精簡人員成為全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“必修課”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)實行交叉兼職，黨委書記或副書記兼人大主席，人大副主席分管或兼管政府工作的做法愈來愈普遍，由此出現(xiàn)所謂的“關(guān)系叢林”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象著實帶來諸多問題：

　 其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席在黨內(nèi)的職務(wù)普遍低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在黨內(nèi)的職務(wù)，［6］有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長常常以黨委負責(zé)人的身份干預(yù)人大主席的工作。［7］其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大獨立行使職權(quán)受到很大制約。如決定權(quán)虛置。目前各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事項的決定一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或以黨政聯(lián)席會議形式作出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通常只是宣布早已產(chǎn)生的決定。又如監(jiān)督權(quán)受限。由于上述黨委決定或黨政共同決定重要事項，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對政府的決策行為難以進行有效監(jiān)督。因為，在事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要事項的實際決策者，而法律未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督同級黨委的權(quán)力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員既是“人大人”，又是“政府人”，這一雙重角色安排使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作易受政府掣肘而無法有效開展。還有選舉權(quán)的行使在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不同程度地存在著“例行公事”的現(xiàn)象。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的棋子，過多地參與政府的經(jīng)濟和計劃生育工

　作，以致于“種了別人的自留地，荒了自家的責(zé)任田”。其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集多重關(guān)系于一身，如要處理黨委工作與人大工作、處理作為人大主席身份與主席團、處理其與黨委、處理其與政府、處理其與上級人大常委會的關(guān)系。等等。這些關(guān)系中的任何一種處理不好均會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的正常開展。其五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)交叉兼職，在客觀上：造成三者之間的角色沖突和行為失范；模糊了人大、黨委、政府之間的工作性質(zhì)；使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)中的主導(dǎo)和核心地位體現(xiàn)不出來，以致實踐中主從關(guān)系顛倒的情況時有發(fā)生。［8］

　 要有效解決上述問題，我們認為，關(guān)鍵在于理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，即加強和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)黨章和中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)等各類組織和本地區(qū)的各項工作，支持和保證政權(quán)機關(guān)和其他組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)。歷史經(jīng)驗表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的根本保證。從當(dāng)前來看，加強和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，需要做好以下幾項工作：一是提高黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度和人大工作的認識。澄清對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的錯誤認識，樹立正確的民主法制觀念和人大意識，深刻把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用，重視發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能作用。二是正確理解黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵。黨章明確規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)是直接包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作，不應(yīng)是直接代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)。三是理順黨委決策與人大決定的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有責(zé)任依據(jù)黨的路線、方針和政策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、社會各項重要事務(wù)和問題提出決策意見和主張，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)將自己的決策意見和主張以建議的形式向本級人大主席團或本級人民政府提出，由它們依據(jù)法定程序以“議案”等名義提交人大會議審議決定，而不是以“命令”、“指示”的形式強加給人大。四是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系，應(yīng)該是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要注意規(guī)范人大與政府的上述關(guān)系，使人大、政府各自行使法律賦予的職權(quán)，協(xié)調(diào)一致地開展工作。五是營造良好的工作環(huán)境

　和條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，及時解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的問題和面臨的困難。

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