縣域經(jīng)濟(jì)治理問題分析

　一、縣域經(jīng)濟(jì)治理的重要意義

　“郡縣治、天下安”，縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要支撐，也是部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要特色。黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“縣域治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)”。因此，縣域經(jīng)濟(jì)治理探索具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)治理是現(xiàn)代治理體系的重要組成部分，是轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場(chǎng)活力的重要環(huán)節(jié)

　從微觀上看，開展經(jīng)濟(jì)治理有利于破除束縛企業(yè)活力的障礙因素，通過(guò)利益相關(guān)者的民主協(xié)商、合作共贏的方式，科學(xué)有效地使用權(quán)力，發(fā)揮各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各利益主體的最大效益，最終達(dá)成共同目標(biāo)。從宏觀上看，有利于深化體制改革和加快轉(zhuǎn)變政府職能，當(dāng)前政府仍然存在“越位”“缺位”問題，“越位”是管得過(guò)多，主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，做了本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)和第三方主體來(lái)做的事情，“缺位”是該管的沒有管，主要在公共服務(wù)領(lǐng)域，如政府服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境打造等。近些年全國(guó)各地積極探索推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)施了簡(jiǎn)政放權(quán)的相關(guān)舉措，在解決政府“越位”問題上取得了諸多成效，當(dāng)前提出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理，就是在更好地解決“越位”問題的同時(shí)，思考如何更好地運(yùn)用好“簡(jiǎn)政放權(quán)”后政府手中剩下的權(quán)力，管好自己應(yīng)該管的事情。從這個(gè)意義上講，經(jīng)濟(jì)治理是繼“放管服”改革后，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)的更深層次的變革。

　 （二）縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有獨(dú)特地位和重要作用

　縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，是優(yōu)化生產(chǎn)力布局的重要載體、是對(duì)接中心城市空間拓展和要素轉(zhuǎn)移的重要平臺(tái)，是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，是社會(huì)發(fā)展的主要戰(zhàn)場(chǎng)，即便在當(dāng)前大都市區(qū)要素集聚加快的發(fā)展趨勢(shì)下，縣域仍持續(xù)擔(dān)當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加速器。當(dāng)前，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá) 39.1 萬(wàn)億元，約占全國(guó)的四成左右，其中全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣以不到全國(guó) 2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了 25%的縣域 GDP、10%的全國(guó) GDP，百?gòu)?qiáng)縣中有 30 個(gè)縣的 GDP 進(jìn)入千億元方陣①。在縣域經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角等地，縣域經(jīng)濟(jì)更是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎，近些年浙江、江蘇等省份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的六成均來(lái)自縣域。

�。ㄈ�）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，亟待通過(guò)開展縣域經(jīng)濟(jì)治理予以破解

　縣域經(jīng)濟(jì)采取低成本的數(shù)量擴(kuò)張、低價(jià)格的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)贏得改革開放以來(lái)的長(zhǎng)期發(fā)展，但在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境和自身發(fā)展階段出現(xiàn)明顯變化形勢(shì)下，這種延展慣性難以停止和突破，形成縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的最大桎梏�？h域經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴、對(duì)大規(guī)模投入資源要素的粗放式增長(zhǎng)方式的路徑依賴，對(duì)低層次區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工的路徑依賴，造成了當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)整體產(chǎn)業(yè)層次不高、資源要素短缺、市場(chǎng)體系不健全，同時(shí)發(fā)展理念滯后、制度創(chuàng)新匱乏、政府治理能力不足等深層次問題也逐步顯現(xiàn)，特別是在當(dāng)前大都市區(qū)發(fā)展趨勢(shì)下，形成明顯的

　虹吸效應(yīng)，縣域集聚高端要素越來(lái)越難�？h域亟待通過(guò)治理理念轉(zhuǎn)變、治理方式調(diào)整以及治理能力提升，實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

�。ㄋ模╅_展縣域經(jīng)濟(jì)治理，能率先為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實(shí)踐樣本

　縣域“麻雀雖小，五臟俱全”，上接省市、下聯(lián)鎮(zhèn)村，起著承上啟下的節(jié)點(diǎn)作用，是國(guó)家宏觀指導(dǎo)和微觀治理的結(jié)合部，是中央政府意志在基層的直接實(shí)現(xiàn)者。同時(shí)，縣域是國(guó)家治理的“前沿地帶”，是各種社會(huì)矛盾的“觀測(cè)站”，可以說(shuō)，縣域囊括國(guó)家治理的全部對(duì)象和內(nèi)容，是國(guó)家基層治理最完整的縮影，開展好、探索好縣域經(jīng)濟(jì)治理，才能更好地推進(jìn)國(guó)家治理。當(dāng)前我國(guó)在縣域社會(huì)治理、政府治理、生態(tài)治理上已取得一定成效，而經(jīng)濟(jì)治理相對(duì)滯后。通過(guò)開展縣域經(jīng)濟(jì)治理，不僅能解決縣域本身問題，而且能為國(guó)家治理綜合效應(yīng)提供生動(dòng)實(shí)踐，助力國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

　二、縣域經(jīng)濟(jì)治理存在的主要問題

�。ㄒ唬┙巧�轉(zhuǎn)型不足：縣域政府治理尚未完成從發(fā)展主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

　服務(wù)主導(dǎo)型政府是將公共服務(wù)作為政府產(chǎn)出，以提供服務(wù)供給作為政府能力的標(biāo)準(zhǔn)。這有別于過(guò)去的發(fā)展主導(dǎo)型政府，不再把單純的“GDP”增長(zhǎng)作為政府發(fā)展的首要目標(biāo)，而更加強(qiáng)調(diào)在做大“蛋糕”的同時(shí)，要為市場(chǎng)主體和群眾提供更多更好地服務(wù)。現(xiàn)階段我國(guó)縣域政府在由發(fā)展主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變方面略顯滯后，在治理理念和治理方式的選擇上，多數(shù)縣域政府與打造服務(wù)型政府的基本要求還存在一

　定差距。由于縣域政府的“經(jīng)濟(jì)型”角色重于“服務(wù)型”角色，公共服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)比較緩慢，政府服務(wù)、營(yíng)商環(huán)境和民生改善的力度明顯不夠。出現(xiàn)縣域治理過(guò)程中政府角色轉(zhuǎn)型的不足現(xiàn)象，既有理念觀念的原因，也有體制機(jī)制的因素。比如，“重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問責(zé)輕服務(wù)問責(zé)”，導(dǎo)致個(gè)別地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度，而忽視環(huán)境優(yōu)化和公共服務(wù)方面的需求。這種狀況，既不符合現(xiàn)代治理的需要，也會(huì)產(chǎn)生治理結(jié)構(gòu)的失衡。再比如，自身財(cái)力的不足使得縣域政府把創(chuàng)收放在重要位置。1994 年開始實(shí)行分稅制改革，中央政府重新獲得了對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，財(cái)稅資源也大量的向中央政府集中，而縣域政府所獲取的稅源相對(duì)有限，在稅收征收方面的積極性明顯不足，很多時(shí)候把征稅的重點(diǎn)放在“體制外”的創(chuàng)收上。而且，在分稅制改革過(guò)程中，由于實(shí)際運(yùn)行中多方因素的影響，財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問題開始逐步凸顯，使得縣域政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和提升政府服務(wù)方面的投入明顯不足，公共服務(wù)供給捉襟見肘。

�。ǘ�）有效分權(quán)滯后：省以下縱向政府間分權(quán)邊界不清晰以及權(quán)責(zé)不對(duì)等

　縣域地方政府有效分權(quán)滯后的表現(xiàn)就是從中央政府部門主導(dǎo)型集權(quán)向基層政府主導(dǎo)型分權(quán)的不足。現(xiàn)階段，基層政府，特別是縣域政府因其在經(jīng)濟(jì)治理中所具有的重要地位，在推進(jìn)縣域治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)具備兩類基本的決策自主權(quán)，即財(cái)政決策權(quán)和地方規(guī)劃?rùn)?quán)。但是，這兩項(xiàng)自主權(quán)在目前的情況下都難以在縣域范圍內(nèi)落地，縣域治理的創(chuàng)造性和能動(dòng)性也難以得到有效發(fā)揮。一方面，在分稅制影響下，財(cái)

　稅主要流向中央政府，地方政府財(cái)稅資源相對(duì)有限，縣域在行使財(cái)政自主權(quán)方面，既要遵照中央和省里的控制性規(guī)劃，同時(shí)又要受制于地方財(cái)源不足的掣肘，導(dǎo)致財(cái)稅資源使用的合理性與有效性相對(duì)偏弱。另一方面，縣域地區(qū)地方規(guī)劃自主權(quán)偏弱。各個(gè)縣域的地理狀況、文化環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在諸多差異，因而在進(jìn)行地方規(guī)劃的時(shí)候，有必要結(jié)合地方社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因地制宜、因時(shí)制宜。但在現(xiàn)實(shí)中部分區(qū)縣在發(fā)展中出現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、同向發(fā)展的問題，地方比較優(yōu)勢(shì)和地方特色考慮不足，因而出現(xiàn)地方規(guī)劃“含金量”不高的情況。同時(shí)，縣域地區(qū)地方規(guī)劃也在不同程度上受制于省和設(shè)區(qū)市的考慮和安排。

�。ㄈ�）改革創(chuàng)新不多：縣域經(jīng)濟(jì)治理方式和技術(shù)手段亟待升級(jí)

　縣域治理改革的實(shí)踐具有“盲人摸象”的特征，各縣域從不同層面、選擇不同角度進(jìn)行了大膽探索和試驗(yàn)，但縣域治理改革的共識(shí)難以達(dá)成，縣域治理改革的方向及目標(biāo)還比較模糊，針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)中存在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后、資源要素利用粗放化等關(guān)鍵問題尚未找到合理優(yōu)化的治理方法，部分先行發(fā)達(dá)縣域治理改革己取得的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)等成果也尚未制度化。從治理方式和治理技術(shù)手段上來(lái)講，創(chuàng)新的辦法也不多，一方面以政府為主體的一元治理方式尚未突破，在傳統(tǒng)的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的治理模式下，公民社會(huì)發(fā)育較晚而且很不成熟，難以承擔(dān)其所具有的社會(huì)功能，限制了自主性力量的發(fā)揮。自治力量的缺乏、“保姆”式的治理方式，不利于推動(dòng)治理過(guò)程中的改革與創(chuàng)新。另一方面當(dāng)前縣域治理仍然主要依賴傳統(tǒng)的治理方式，缺乏大數(shù)據(jù)應(yīng)用思維和相應(yīng)的技術(shù)手段應(yīng)用，公共決策能力科學(xué)化、民主化、規(guī)范化

　不足，比如在諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大決策上，仍然停留在“拍腦袋”決策水平上，既沒有掌握全面而準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)，也沒有進(jìn)行詳盡的調(diào)查與周密的論證，憑借經(jīng)驗(yàn)與習(xí)慣進(jìn)行決策，導(dǎo)致決策缺乏前瞻性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。比如在地方招商引資的過(guò)程中，還存在供需信息不對(duì)稱，資源產(chǎn)業(yè)錯(cuò)配的狀況，造成盲目招商和效率損失。

�。ㄋ模╅L(zhǎng)效機(jī)制缺失：運(yùn)動(dòng)式治理仍是地方治理的主要模式

　“運(yùn)動(dòng)式治理”是指通過(guò)政治動(dòng)員自上而下地調(diào)動(dòng)本階級(jí)、集團(tuán)及其他社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)某些突發(fā)性事件或重大的久拖不決的社會(huì)疑難問題進(jìn)行專項(xiàng)治理的一種有組織、有目的、規(guī)模較大的治理過(guò)程。運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員范圍廣、行動(dòng)速度快、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，容易取得立竿見影作用，在處理很多特殊事件時(shí)取得了較好的效果。但快速而有效的治理行動(dòng)滿足了績(jī)效要求，但往往不等于問題的真正解決，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，運(yùn)動(dòng)式治理具有自身的困境，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求是不相適應(yīng)的。一方面“運(yùn)動(dòng)式治理”往往伴隨著從重、從嚴(yán)的懲治思維，同樣的違規(guī)行為，與常態(tài)相比，在“運(yùn)動(dòng)式治理”期間會(huì)受到更為嚴(yán)厲的懲罰，這種懲治思維與法治思維中的公平理念是相沖突的。另一方面“運(yùn)動(dòng)式治理”常常是集中多方資源，以高強(qiáng)度的投入爭(zhēng)取迅速見效，整體治理成本較高。同時(shí)運(yùn)動(dòng)式治理一旦發(fā)動(dòng)起來(lái)，往往推進(jìn)較為迅速，覆蓋面大，缺少全面的調(diào)查分析，存在一定的盲目性，往往大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展會(huì)顯現(xiàn)出一些后續(xù)問題。比如當(dāng)前豬肉價(jià)格居高不下，除了生豬周期和非洲豬瘟的影響因素外，亦是大規(guī)模“限養(yǎng)禁養(yǎng)拆遷”運(yùn)動(dòng)式治理導(dǎo)致生

　豬養(yǎng)殖戶大量減少而留下的“后遺癥”。

　三、開展縣域經(jīng)濟(jì)綜合治理的對(duì)策建議

　以市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用為重點(diǎn)，以縣域高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，著眼于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，創(chuàng)新推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，著力破除體制機(jī)制障礙，有效激發(fā)多元主體共同參與縣域經(jīng)濟(jì)綜合治理，有效嫁接大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)應(yīng)用，著力三鏈同構(gòu)、實(shí)施三維共治，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新開放化治理，打造縣域經(jīng)濟(jì)共同體，重整縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新秩序，重塑縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新環(huán)境，重構(gòu)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。重點(diǎn)推進(jìn)“五個(gè)轉(zhuǎn)型”：

�。ㄒ唬┘涌熘卫砝砟钷D(zhuǎn)型，由封閉治理向開放協(xié)同治理轉(zhuǎn)變

　“開放協(xié)同”包含開放地域界限、開放資源要素利用和開放技術(shù)支撐。以“經(jīng)濟(jì)體”理念而非“行政區(qū)劃”理念來(lái)開展治理，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，著力打造區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)拓展上有效利用省外和海外資源，提高要素效率。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等搭建開放共贏的技術(shù)平臺(tái)支撐。

�。ǘ�）加快治理架構(gòu)轉(zhuǎn)型，由單體鏈條向三鏈同構(gòu)轉(zhuǎn)變

　“三鏈同構(gòu)”包含價(jià)值鏈、人才鏈和創(chuàng)新鏈。其中價(jià)值鏈要整合產(chǎn)業(yè)鏈、市場(chǎng)鏈、信息鏈，人才鏈要打通縣域人才鏈、縣外人才鏈、海外人才鏈，創(chuàng)新鏈要強(qiáng)化技術(shù)、制度和管理三方面創(chuàng)新，整合“三鏈”編制立體化、高效率、全覆蓋的新型制造和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)資源整合和協(xié)同創(chuàng)新。

　 （三）加快治理方式轉(zhuǎn)型，由一元治理向三元共治轉(zhuǎn)變

　健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣域經(jīng)濟(jì)治理體系，在政策制定、執(zhí)行和評(píng)估調(diào)整等過(guò)程中，進(jìn)一步提升社會(huì)參與、促進(jìn)民主監(jiān)督、加強(qiáng)部門協(xié)同。進(jìn)一步理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，著力解決和改變市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多、和監(jiān)管不到位問題，同時(shí)加快社會(huì)組織培育和發(fā)展，向社會(huì)組織放權(quán)。

　（四）加快治理模式轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)端為主的治理向以消費(fèi)端為主的治理轉(zhuǎn)變

　促進(jìn)地方政府更加注重營(yíng)商環(huán)境、消費(fèi)環(huán)境等軟環(huán)境的改善，從而推動(dòng)地方政府從關(guān)注企業(yè)偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)向注重個(gè)體關(guān)注消費(fèi)端轉(zhuǎn)變，讓地方政府真正把促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，讓地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在消費(fèi)與生產(chǎn)之間實(shí)現(xiàn)有序平衡，從而增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性。

　（五）加快治理技術(shù)轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)人工治理技術(shù)向智能數(shù)字治理技術(shù)轉(zhuǎn)變

　建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行政管理的制度規(guī)則，不斷提升縣域經(jīng)濟(jì)治理的科學(xué)性和敏捷性，建立完善經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建包含數(shù)字化的產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)制、數(shù)字化的政策決策機(jī)制和數(shù)字化的公共服務(wù)機(jī)制等在內(nèi)的“數(shù)字治理”平臺(tái)和模式。

　作者:孫娜

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