摘要 2018 年的黨和國家機構(gòu)改革對現(xiàn)行行政復(fù)議體制產(chǎn)生了重要影響，機構(gòu)改革為復(fù)議體制的變革帶來了新的契機。行政復(fù)議體制的變革，應(yīng)在順應(yīng)機構(gòu)改革的要求并充分吸收行政復(fù)議改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由設(shè)立在司法行政機關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議局作為同級人民政府的行政復(fù)議機構(gòu)，原則上將行政復(fù)議權(quán)集中到各級政府，并明確黨的機構(gòu)在行使行政職權(quán)時復(fù)議被申請人的認定和復(fù)議管轄，以及取消部分行政復(fù)議終局裁決的規(guī)定。

　一、機構(gòu)改革對我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制的影響

　中國特色社會主義進入新時代，主要社會矛盾的轉(zhuǎn)化意味著政府職能需要進一步轉(zhuǎn)變，因此，機構(gòu)的深化改革勢在必行。“在中國語境下，不論是黨的方針政策的更好實施，還是行政成本的進一步降低，都統(tǒng)一于更好地履行政府職能，它也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”認真研究和分析本輪機構(gòu)改革給行政復(fù)議體制帶來的影響，可以從四個角度進行檢視。

　(一)機構(gòu)改革沖擊著現(xiàn)行行政復(fù)議的組織體系 根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》及其實施條例之規(guī)定，包括國務(wù)院在內(nèi)的各級人民政府法制機構(gòu)是具體負責(zé)履行本級政府行政復(fù)議職能的法定復(fù)議機構(gòu)。在現(xiàn)行行政復(fù)議體制下，國務(wù)院主要受理對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的行政復(fù)議決定不服的二次復(fù)議案件。二次復(fù)議案件的受理、處理實際上乃是由國務(wù)院的行政復(fù)議機構(gòu)，即原國務(wù)院法制辦負責(zé)。在地方層面，由地方政府的法制機構(gòu)作為行政復(fù)議機構(gòu)，負責(zé)行政復(fù)議案件的具體辦理。

　《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(以下簡稱《方案》)指出，為貫徹落實全面依法治國基本方略，加強黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳，推動政府工作納入法治軌道，《方案》將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門，不再保留國務(wù)院法制辦公室。這意味著，原本是國務(wù)院組成部門的司法部將作為國務(wù)院的行政復(fù)議機構(gòu)，承擔(dān)國務(wù)院的行政復(fù)議職能。這一變革將帶來以下難題：

　首先，司法部乃是國務(wù)院組成部門，在組織法上具有獨立的法律人格和法律地位。其以自身名義作出的行政行為在行政法上獨立于國務(wù)院。直接由司法部承擔(dān)應(yīng)由國務(wù)院辦理的行政復(fù)議職責(zé)，則“名不正，言不順”，容易造成與現(xiàn)行行政管理體制相脫節(jié)的現(xiàn)象。

　其次，由司法部作為國務(wù)院的行政復(fù)議機構(gòu)，其地位的“超脫性”易受質(zhì)疑。與國務(wù)院法制辦系國務(wù)院辦事機構(gòu)、不具有獨立的行政管理職能不同，司法部作為國務(wù)院組成部門，享有自己的獨立職責(zé)、權(quán)限，有著自身的事務(wù)管轄范圍和部門立場。其代表國務(wù)院辦理行政復(fù)議案件，能否排除部門利益傾向的不當(dāng)干擾，公正、中立地解決行政爭議，促進依法行政，實踐中可能會遭受質(zhì)疑。

　(二)機構(gòu)改革給行政復(fù)議權(quán)的行使帶來了挑戰(zhàn) 機構(gòu)改革涉及黨內(nèi)機構(gòu)與行政機構(gòu)融合的情形主要有四種：(1)黨的領(lǐng)導(dǎo)；(2)合并設(shè)立；(3)歸口管理；(4)合署辦公。這四種情形中，合并設(shè)立對于行政復(fù)議體制影響較大。在黨政機構(gòu)合并設(shè)立的情況下，被并入的行政機構(gòu)及其職能不再保留，由合并后的黨的機構(gòu)履行相應(yīng)職能，但仍對外加掛行政機構(gòu)的牌子�？傮w而言，上述四種情形中，黨的機構(gòu)和行政機構(gòu)合并設(shè)立與合署辦公尤其具有行政法上的意義，對于行政法帶來了理論和實踐上新的課題，也對行政復(fù)議權(quán)的正確行使帶來了直接的影響。

　機構(gòu)改革給行政復(fù)議管轄的理論和實踐帶來了一定的困難。例如，在黨政機構(gòu)合并設(shè)立的情況下，由合并后的黨的機構(gòu)履行相應(yīng)職能。一旦行政相對人對黨的部門行使職權(quán)的行為不服而申請復(fù)議時，此時如何確定復(fù)議機關(guān)呢?從法律規(guī)定和理論上看，大致有以下四種思路：一是由行使職權(quán)的黨的機構(gòu)直接受理復(fù)議申請并作出復(fù)議決定；二是由行使職權(quán)的機構(gòu)的上一級黨的機關(guān)受理有關(guān)復(fù)議申請；三是將該行使行政職權(quán)的黨的機構(gòu)視為一個行政機關(guān)，從而在現(xiàn)行體制中確定復(fù)議機關(guān)；四是將該黨的機構(gòu)視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在此種情形下，應(yīng)當(dāng)如何確定行政復(fù)議機關(guān)仍是一個亟待解決的理論問題和實踐課題。

　(三)機構(gòu)改革給復(fù)議被申請人的正確認定帶來了難題 行政復(fù)議被申請人是作出行政行為的行政主體，黨政合并設(shè)立或者合署辦公的機構(gòu)能否成為行政主體，在很大程度上影響著申請人的合法權(quán)益能否得到保障、復(fù)議機關(guān)能否實施復(fù)議審查。在合并設(shè)立條件下，原有的行政機構(gòu)被撤銷，其職權(quán)由相應(yīng)黨內(nèi)機構(gòu)行使，只是對外加掛行政機構(gòu)牌子，黨的機構(gòu)實際上行使著原來由行政機關(guān)行使的行政職權(quán)。而在合署辦公條件下，原有的行政機構(gòu)可能仍然存在，但此時如何認定合署辦公的機構(gòu)的法律屬性是一個難題。其在什么情況下行使的是黨內(nèi)職權(quán)，在什么情況行使的是行政職權(quán)，這都需要理論和法律規(guī)定予以回應(yīng)。

　(四)機構(gòu)改革給行政復(fù)議的管轄提出了新課題 我國行政復(fù)議制度是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與救濟機制，行政復(fù)議機關(guān)與復(fù)議被申請人之間具有行政隸屬關(guān)系。這里的行政隸屬關(guān)系包括“行政性”“隸屬性”兩個要素。前者強調(diào)復(fù)議機關(guān)屬于行政機關(guān)的機關(guān)屬性，后者強調(diào)復(fù)議機關(guān)與復(fù)議被申請人之間的上下級隸屬關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，該部門的本級人民政府和其上一級主管部門為行政復(fù)議機關(guān)，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，上一級地方人民政府為行政復(fù)議機關(guān)。以上是現(xiàn)行行政復(fù)議體制中復(fù)議管轄的一般原則。然而，在機構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公等情況下，雖然行政機構(gòu)的牌子仍然保留，但黨的機構(gòu)實際行使著特定的行政管理職權(quán)。此時，現(xiàn)有依據(jù)行政隸屬關(guān)系的復(fù)議管轄原則將會遭受挑戰(zhàn)。在黨政機構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公的情況下，名義上依然應(yīng)由行政機構(gòu)作為被申請人，但在沒有直接上級機構(gòu)或者上級機構(gòu)無法履行復(fù)議職能時，復(fù)議機關(guān)可不可以由黨的機構(gòu)直接擔(dān)任?這是一個很現(xiàn)實的問題，但若如此，也與現(xiàn)行的復(fù)議管轄原則相沖突。通過以上情況可見，機構(gòu)改革對行政復(fù)議管轄的理論與實踐提出了新的課題。

　二、現(xiàn)行行政復(fù)議體制的變革探索與契機

　自 2008 年北京、黑龍江等地開展行政復(fù)議委員會試點以來，我國針對現(xiàn)行行政復(fù)議體制所存在的弊端，不斷進行了復(fù)議體制變革的探索。而新時代的機構(gòu)改革，又為行政復(fù)議體制變革帶來了新的變量，增加了新的契機。

　(一)現(xiàn)行行政復(fù)議體制存在的主要弊端 與行政訴訟相比，行政復(fù)議具有廉價、快捷、專業(yè)、擁有更多解決問題的能力和資源等優(yōu)勢。然而，隨著依法行政實踐的不斷深入，行政復(fù)議制度的問題也日益凸顯，如行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置不合理，行政復(fù)議權(quán)配置過于分散，行政復(fù)議程序?qū)嵸|(zhì)化解行政爭議的作用不明顯，行政復(fù)議制度功能定位不清。而在行政復(fù)議體制的實際運行中，也存在公眾對復(fù)議制度知曉程度較低、行政復(fù)議自身優(yōu)勢發(fā)揮不夠等問題。當(dāng)下，我國的行政復(fù)議體制主要存在著三個方面的弊端。

　1.行政復(fù)議機構(gòu)獨立性不足

　我國《行政復(fù)議法》第 3 條除了規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)外，也明確了行政復(fù)議機構(gòu)的法律地位。行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，并履行受理行政復(fù)議申請、向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證等職責(zé)。很顯然，行政復(fù)議機關(guān)是行政復(fù)議中以自己名義運用行政復(fù)議權(quán)，從事復(fù)議活動，最終作出行政復(fù)議決定并為此承擔(dān)法律責(zé)任的行政機關(guān)。而行政復(fù)議機構(gòu)在現(xiàn)行體制下乃是行政復(fù)議機關(guān)的法制機構(gòu)，對外不具有獨立的主體地位，一般不能以自己名義對外獨立做出相應(yīng)法律行為。因此，行政復(fù)議機構(gòu)雖然實際上具體負責(zé)幾乎全部行政復(fù)議案件的辦理，但是由于最終的決定權(quán)掌握在行政復(fù)議機關(guān)及其負責(zé)人手中，行政復(fù)議機構(gòu)辦理案件的獨立性也大打折扣。法律上確保行政復(fù)議機構(gòu)公正、獨立審查行政行為的機制闕如。

　2.行政復(fù)議權(quán)的配置過于分散 行政復(fù)議權(quán)包括復(fù)議受理、調(diào)查、審查和決定等具體權(quán)能。我國現(xiàn)行行政復(fù)議權(quán)由行政復(fù)議機關(guān)享有，行政復(fù)議機構(gòu)只是其日常辦事機構(gòu)。而從復(fù)議機關(guān)的設(shè)置上可以看出，行政復(fù)議權(quán)的配置無論在橫向上還是在縱向上都處于現(xiàn)行行政管理體制“條條塊塊”的藩籬之中。針對同一行政行為，申請人既可以向同級人民政府提出復(fù)議申請，也可以向上級部門提出申請；而即使從縱向上看，垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)與普通的行政機關(guān)之間也存在著行政復(fù)議管轄上的區(qū)別�？梢姡�行政復(fù)議權(quán)配置在橫向上和縱向上過分依賴于現(xiàn)行行政管理體制，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)配置過于分散。在我國現(xiàn)行的復(fù)議管轄模式下，一方面復(fù)議機構(gòu)數(shù)量眾多、分散，另一方面復(fù)議資源的配置與復(fù)議案件數(shù)量不匹配，不僅造成復(fù)議的低效率，而且還在一定程度上造成了復(fù)議資源的浪費。這既不利于復(fù)議申請人尋求行政救濟，也不利于充分發(fā)揮行政復(fù)議在監(jiān)督依法行政中的積極作用。

　3.行政復(fù)議體制運行中的專業(yè)性缺失 行政復(fù)議案件的辦理具有很強的專業(yè)性。行政復(fù)議體制運行中專業(yè)性缺失具體體現(xiàn)在復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置和復(fù)議人員的配備兩個方面。在我國現(xiàn)行體制之下，一級政府及部門的法制機構(gòu)作為行政復(fù)議機構(gòu)負責(zé)行政復(fù)議案件的日常辦理工作。然而政府法制機構(gòu)歷來以制度建設(shè)(政府立法和規(guī)范性文件審查)為其主要職責(zé)，行政復(fù)議與法制機構(gòu)傳統(tǒng)職責(zé)又存在較大差異。另外，從辦案人員的專業(yè)性角度看，現(xiàn)行法律已經(jīng)作出了修改，要求復(fù)議辦案人員必須具備相應(yīng)法律職業(yè)資格。不過，在疑難復(fù)雜案件中這種要求仍顯不足，且對復(fù)議辦案人員專業(yè)性的要求不應(yīng)僅停留在對法律業(yè)務(wù)的掌握，也體現(xiàn)為對行政管理實務(wù)的了解。但是，目前我國行政復(fù)議制度中缺乏復(fù)議辦案人員崗位交流制度的規(guī)定，因而也難以保證復(fù)議辦案人員對行政事務(wù)專業(yè)性的熟悉和了解。

　(二)當(dāng)下的行政復(fù)議體制變革探索 《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020 年)》指出：“加強行政復(fù)議工作。完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。”怎樣發(fā)揮行政復(fù)議制度公正、高效、實質(zhì)化解行政爭議的功能，是理論研究和實務(wù)部門急需解決的問題。面對我國既有行政復(fù)議體制存在的問題，各地紛紛開展了行政復(fù)議體制的變革探索。我國當(dāng)下的行政復(fù)議體制變革探索呈現(xiàn)出三個特點。

　1.設(shè)置相對獨立的專門性復(fù)議機構(gòu)是行政復(fù)議制度改革中的核心內(nèi)容 行政復(fù)議制度改革試點地區(qū)一般都設(shè)置了統(tǒng)一辦理行政復(fù)議案件的行政復(fù)議機構(gòu)，通常設(shè)置在一級政府之下，不再由各個職能部門分別設(shè)置，包括行政復(fù)議委員會和行政復(fù)議局兩種試點模式。

　根據(jù)行政復(fù)議委員會或者行政復(fù)議局在實踐中的地位、功能和作用，大體上可分為咨詢型和議決型兩種：

　一是案件咨詢型。該類型的行政復(fù)議委員會(復(fù)議局)的主要職責(zé)大多是“審議重大疑難行政復(fù)議案件、研究行政復(fù)議工作中的重大問題”。該模式的特點正如有研究者所指出，其“在性質(zhì)上更接近于一種咨詢機構(gòu)，主要負責(zé)研究行政復(fù)議中的重大疑難問題，為復(fù)議工作提供專業(yè)知識上的協(xié)助”。

　二是案件議決型。案件議決型行政復(fù)議委員會(復(fù)議局)是作為行政復(fù)議的核心機構(gòu)而存在的。與咨詢型行政復(fù)議委員會相比，案件議決型行政復(fù)議委員會(復(fù)議局)的最大特點即在于取代了原有的法制部門的案件審議功能，而由行政復(fù)議委員會(復(fù)議局)行使案件審議功能。

　2.吸收外部人員進入復(fù)議機構(gòu)成為改革共識 行政復(fù)議委員會改革試點中的亮點之一是積極吸收外部人員成為復(fù)議委員會的委員，這種做法與傳統(tǒng)的行政復(fù)議機構(gòu)迥異。傳統(tǒng)的行政復(fù)議機構(gòu)為行政機關(guān)的法制部門，人員均為行政機關(guān)的內(nèi)部人員。這也是公眾對其公正性產(chǎn)生質(zhì)疑的根本原因。以北京市為例，北京市的行政復(fù)議委員會廣泛吸收了社會力量，北京市首屆行政復(fù)議委員會共由 28 名委員組成，其中除了由市政府主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任常務(wù)副主任等職務(wù)外，還首次遴選、任命了北京市部分高校、研究機構(gòu)和國家部委的 18 名知名專家學(xué)者為非常任委員。北京、哈爾濱等地的改革試點為行政復(fù)議體制的完善提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗。

　3.集中配置和行使行政復(fù)議權(quán)成為趨勢 行政復(fù)議機構(gòu)改革的一大特點是試圖突破現(xiàn)有的“條條管轄體制”。以實現(xiàn)集中管轄行政復(fù)議案件。以義烏市為例，行政復(fù)議受理實行一個窗口對外，集中行使行政復(fù)議職權(quán)。政府職能部門(除海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)以外)的行政復(fù)議職能，由行政復(fù)議局統(tǒng)一行使，對以義烏市政府各部門為被申請人的行政復(fù)議申請，原則上由行政復(fù)議局“集中受理、集中審查”，改“條塊管轄體制”為“塊塊管轄體制”，合理整合行政復(fù)議資源，排除部門保護。改革后的行政復(fù)議局與市政府辦公室分離，單獨設(shè)立一個樓層的辦公機構(gòu)。

　集中行使行政復(fù)議權(quán)意味著，行政復(fù)議機構(gòu)集中辦理行政復(fù)議案件，包括受理、調(diào)查、議決和決定等環(huán)節(jié)。但是在具體操作上，各地也略微存在差異。在集中行使行政復(fù)議權(quán)的行政復(fù)議委員會中，也存在著兩種不同的模式：一種模式是“集中受理、集中調(diào)查、集中議決、分散決定”。該類型的行政復(fù)議委員會工作模式，也是我國行政復(fù)議改革試點城市中采用較多的模式，如哈爾濱市、中山市、馬鞍山市等大多數(shù)實行行政復(fù)議委員會的城市均采此模式。另一種模式是“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”。該模式在采用由行政復(fù)議委員會對行政復(fù)議案件“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查”的同時，不采用由法定行政復(fù)議機關(guān)“分散決定”的模式，而是由市政府統(tǒng)一作出行政復(fù)議決定。

　行政復(fù)議制度的改革試點工作取得了良好的法律效果和社會效果，但同時我們也應(yīng)清醒地看到，行政復(fù)議度改革實踐也存在著局限性。首先，行政復(fù)議委員會(復(fù)議局)試點和集中復(fù)議權(quán)改革都僅僅停留在地方試點層面。而由于各地具體情況的不同，這些試點存在著若干差異，且各有利弊，尚未形成一套普遍適用的成功經(jīng)驗。其次，無論是復(fù)議委員會還是復(fù)議局，其并未完全突破《行政復(fù)議法》所確立的復(fù)議機構(gòu)設(shè)置體系，一般也仍設(shè)在一級政府法制辦之下。因此，復(fù)議委員會(復(fù)議局)的地位和功能仍難有制度保障。最后，試點經(jīng)驗在機構(gòu)改革之后，無法適應(yīng)新的機構(gòu)設(shè)置體系。特別是黨的機構(gòu)行使行政職權(quán)時的復(fù)議辦理，仍是亟待解決的問題。

　(三)機構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的契機 2018 年的機構(gòu)改革在給我國行政復(fù)議體制帶來沖擊和挑戰(zhàn)的同時，也為我國行政復(fù)議體制的變革創(chuàng)造了條件，提供了良好契機。

　1.機構(gòu)改革加速了行政復(fù)議體制變革的進程 我國行政復(fù)議體制的固有問題深刻影響著行政復(fù)議制度公正性的發(fā)揮，改革試點工作雖然很大程度上提供了某種成功的模式選擇，但是仍顯力度不夠，且存在一定局限性。機構(gòu)改革是對黨和國家機構(gòu)體系做出的重大調(diào)整，其對行政復(fù)議體制的影響是宏觀性的、根本性的，而非行政復(fù)議某個具體制度或規(guī)則的變化。行政復(fù)議體制要適應(yīng)新時代機構(gòu)改革實踐的發(fā)展需要，就必須作出必要調(diào)整和變革。

　2.機構(gòu)改革為行政復(fù)議組織體系的變革提供了新的選擇 如前所述，本次機構(gòu)改革中，政府法制機構(gòu)被撤銷，與司法行政機關(guān)合并，行政復(fù)議職能也被調(diào)整到司法行政機關(guān)。這種情況下，原來的法定行政復(fù)議機構(gòu)職能由司法行政機關(guān)承擔(dān)。司法行政機關(guān)由于在組織法上具有獨立地位，其取代法制機構(gòu)也對原有的行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議機構(gòu)的關(guān)系定位產(chǎn)生了直接影響。根據(jù)試點經(jīng)驗，在行政復(fù)議組織體系如何變革的問題上，主要有以下兩種方案：

　方案一：在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，吸收改革試點經(jīng)驗，設(shè)立復(fù)議委員會，作為法定行政復(fù)議機關(guān)和復(fù)議機構(gòu)的咨詢機構(gòu)或者顧問機構(gòu)； 方案二：整合現(xiàn)有資源，吸收改革試點成果，在一級政府下單獨設(shè)立行政復(fù)議局，辦理行政復(fù)議案件。

　根據(jù)機構(gòu)改革要求和改革實踐，司法行政機關(guān)承擔(dān)一級政府的行政復(fù)議職能。這為法律完善我國行政復(fù)議機關(guān)或復(fù)議機構(gòu)地位提供了一種新的可能。

　3.機構(gòu)改革為行政復(fù)議管轄制度的完善提供了新的機遇 本輪機構(gòu)改革中黨政融合的新趨勢在給現(xiàn)有的行政復(fù)議體制帶來沖擊的同時，也給復(fù)議權(quán)的合理配置，特別是行政復(fù)議管轄制度的完善，提供了新的可能性。在現(xiàn)有立法框架下，行政復(fù)議上級機關(guān)管轄是最通用的管轄規(guī)則，只有在少數(shù)情形下才由作出行政行為的機關(guān)進行管轄。但是在黨政機構(gòu)合并設(shè)立情況下，黨的機構(gòu)依法行使行政管理職權(quán)時，行政復(fù)議管轄如何確定，將是一個新的議題。

　相對人就黨的機構(gòu)行使行政職權(quán)的行為申請復(fù)議時，在確立復(fù)議管轄時可以考慮的管轄方式主要有：(1)由該行使行政職權(quán)的黨的機構(gòu)自行管轄；(2)由行使行政職權(quán)的黨的機構(gòu)的上一級黨內(nèi)機關(guān)管轄；(3)由同級人民政府管轄；(4)由同級人民政府的司法行政機關(guān)管轄。

　上述方案(3)和方案(4)本質(zhì)上都是將此類案件交由行政系統(tǒng)進行復(fù)議，這與當(dāng)前我國的復(fù)議體制相契合。然而，黨的機構(gòu)與行政系統(tǒng)在復(fù)議權(quán)配置上的交叉頗具復(fù)雜性和敏感性。與方案(3)和方案(4)將復(fù)議管轄權(quán)交給行政系統(tǒng)解決不同，方案(1)和方案(2)是本輪機構(gòu)改革所帶來的新思路。一方面屬于同體監(jiān)督的范疇，但是另一方面，黨的機構(gòu)在性質(zhì)上屬于執(zhí)政黨的內(nèi)部機構(gòu)，不同于國家機關(guān)，所以由黨的機構(gòu)直接管轄復(fù)議案件也存在其現(xiàn)實必要性。我們認為，機構(gòu)改革為今后行政復(fù)議管轄制度完善提供了上述新的可能選擇。

　三、完善我國行政復(fù)議體制的基本準(zhǔn)則

　(一)堅持層級監(jiān)督權(quán)的基本定位 行政層級監(jiān)督，是指上級行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機關(guān)實施的監(jiān)督。行政組織的科層結(jié)構(gòu)要求下級行政機關(guān)正確、及時、高效地執(zhí)行上級行政機關(guān)的決策。在我國，根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，層級監(jiān)督包括上級人民政府對下級人民政府，本級人民政府對其所屬工作部門，上級行政部門對下級行政部門的監(jiān)督。上級

　行政機關(guān)對下級行政機關(guān)享有當(dāng)然的層級監(jiān)督權(quán)。行政機關(guān)行使行政層級監(jiān)督權(quán)的方式主要包括：(1)領(lǐng)導(dǎo)下級行政機關(guān)，并要求報告工作，地方各級人民政府向上級人政府報告工作，政府工作部門向本級政府報告工作；(2)審批，下級行政機關(guān)所作出的行為，須經(jīng)上級行政機關(guān)審查確認之后才能生效的一種監(jiān)督方式；(3)改變和撤銷，這主要針對下級行政機關(guān)已經(jīng)生效的行政決定、決策、規(guī)章、規(guī)范性文件等；(4)懲戒，包括對下級行政機關(guān)和公務(wù)員的懲戒，前者如通報批評，后者主要是《公務(wù)員法》所規(guī)定的處分；(5)檢查，如對下級行政機關(guān)進行執(zhí)法檢查等。

　具體而言，層級監(jiān)督權(quán)從以下四個方面決定了行政復(fù)議體制的基本面貌：

　其一，層級監(jiān)督權(quán)是我國行政復(fù)議制度存在的前提。我國現(xiàn)行行政復(fù)議機關(guān)的設(shè)置除個別情況外，原則上為被申請人的上級機關(guān)。之所以如此設(shè)計，是因為上級行政機關(guān)與下級行政機關(guān)之間存在著緊密的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系，上級行政機關(guān)享有監(jiān)督下級行政機關(guān)依法行政的職權(quán)、職責(zé)。通過復(fù)議活動，復(fù)議機關(guān)能夠更好地發(fā)現(xiàn)下級行政機關(guān)在具體行政管理中的錯誤甚至違法之處，并及時加以糾正。對于行政復(fù)議決定，作為復(fù)議被申請人的下級行政機關(guān)必須執(zhí)行，不能提起行政訴訟。就這一點而言，行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議中的地位與法院在行政訴訟中的地位迥然不同。

　其二，層級監(jiān)督權(quán)決定了行政復(fù)議的審查廣度和深度超過行政訴訟的審查廣度和深度。從行政復(fù)議的審查范圍來看，行政復(fù)議機關(guān)可以主動審查規(guī)范性文件，有權(quán)處理的可以自行處理。最典型的就是復(fù)議被申請人依據(jù)自己違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件作出行政行為，此時作為上級行政機關(guān)的復(fù)議機關(guān)當(dāng)然有權(quán)依照層級監(jiān)督權(quán)予以改變或者撤銷。就審查深度而言，由于復(fù)議機關(guān)同屬行政機關(guān)，且為上級行政機關(guān)，其能夠更好地把握有關(guān)案件的處理，因此復(fù)議機關(guān)可以就被申請行政行為的合法性和適當(dāng)性一并審查。

　其三，層級監(jiān)督權(quán)決定了行政復(fù)議的程序具有高效便民的特點。層級監(jiān)督權(quán)源于行政隸屬關(guān)系，因此行政復(fù)議作為監(jiān)督和救濟機制，理應(yīng)體現(xiàn)行政管理的這一特征。如果下級行政機關(guān)的違法或者不當(dāng)行政行為不能及時高效地被發(fā)現(xiàn)和糾正，那么行政管理的政策目標(biāo)將很難通過行政組織體系得以實現(xiàn)，“政令暢通”也將無從談起。此外，賦予相對人以啟動復(fù)議程序的權(quán)利也能夠更加高效率地發(fā)動人民群眾及時發(fā)現(xiàn)和反映行政違法或者不當(dāng)行為。從這個意義上說，行政復(fù)議便具有了先天的高效、便民的特點，這與繁雜、漫長的司法程序大相徑庭。

　其四，層級監(jiān)督權(quán)是行政復(fù)議實質(zhì)正義的重要保障。“正義是社會制度的首要德性”，也是法治的內(nèi)在要求。實質(zhì)正義是古今中外人們不懈的追求。與法院的行政審判相比，行政復(fù)議確實存在中立性不足之缺陷，然而從實質(zhì)化解糾紛的角度而言，行政復(fù)議機關(guān)在解決爭議、糾正違法或不當(dāng)行政行為方面具有先天優(yōu)勢。其可以依據(jù)層級監(jiān)督權(quán)，依法改變、撤銷被申請行政行為。而除了《行政復(fù)議法》規(guī)定之外，行政復(fù)議機關(guān)還可以通過通報批評、處分涉嫌違法的公務(wù)員等方式達到監(jiān)督違法、救濟相對人權(quán)利從而實現(xiàn)復(fù)議活動的實質(zhì)正義。

　(二)堅持行政復(fù)議的專業(yè)化 方向堅持行政復(fù)議的專業(yè)化方向意味著：

　第一，行政復(fù)議人員隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化。組織是人員的載體，而人員卻是組織的靈魂。行政復(fù)議體制的良性運行離不開一支業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、專業(yè)水平很高的復(fù)議人員隊伍。這主要可以從以下三個方面實現(xiàn)：(1)提高行政復(fù)議人員的入職門檻，根據(jù)行政層級、實際情況等合理設(shè)置復(fù)議人員編制；(2)加強對行政復(fù)議人員的管理，包括業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作業(yè)績管理等；(3)建立復(fù)議人員工作交流制度，一方面要保證復(fù)議人員能夠有穩(wěn)定的機會深入到其他行政管理部門中，充分了解行政管理實踐，另一方面也要保持行政復(fù)議人員職務(wù)的穩(wěn)定性。

　第二，專家、學(xué)者的適當(dāng)引入。當(dāng)下，各地的行政復(fù)議委員會試點中都吸收了專家委員，試圖通過外部專家、學(xué)者的專業(yè)知識來實現(xiàn)復(fù)議在實體和程序上的專業(yè)性、公正性和權(quán)威性。如北京、上海等地試點單位通過吸收外部專業(yè)人士組成行政復(fù)議委員會，對重大疑難案件進行集體研究討論，形成案件處理建議意見，供行政復(fù)議機關(guān)在裁決時參考。我們認為，適當(dāng)引入專家、學(xué)者等社會專業(yè)力量，能夠彌補行政復(fù)議體制的不足，增強行政復(fù)議體制的公正性和民主性。

　第三，行政復(fù)議人員的保障機制。行政復(fù)議專員能否獨立為法律之判斷，以其是否受到法律之保障為前提。行政復(fù)議人員保障通常包括：(1)身份保障，即，行政復(fù)議人員非因法定事由，并經(jīng)法定程序，不得違反其意愿而受罷免或其他處分；(2)職務(wù)保障，即行政復(fù)議機關(guān)需提供良好的工作條件以及執(zhí)行職務(wù)之安全保障，行政復(fù)議人員亦不受違法工作之指派；(3)薪俸保障，即行政復(fù)議人員在執(zhí)行職務(wù)期間，有獲得法定工資、福利待遇等權(quán)利。

　(三)堅持司法最終原則 司法最終原則盡管沒有統(tǒng)一的定義，但基本上可以從實體和程序兩個角度來加以認識：從實體法上講，司法機關(guān)對法律爭議擁有管轄權(quán)，并且其對實體法爭議的法律判斷具有最高的權(quán)威性和終局性，任何個人和組織都必須尊重司法機關(guān)的終局裁判；從程序法上講，原則上一切法律爭議都必須經(jīng)過司法審判，司法程序是法律糾紛得以解決的最終途徑。司法最終原則基于現(xiàn)代國家權(quán)力之間的分工與制衡，也是古老自然正義觀念在現(xiàn)代法治社會的映射。

　司法最終原則要求行政爭議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院審理和裁判，任何具有終局性的行政行為是不被允許的。因此，行政復(fù)議決定也不應(yīng)具有終局性，應(yīng)當(dāng)接受法院的合法性審查，這是維護司法權(quán)威和公正的基本保障。這意味著，經(jīng)過行政復(fù)議的案件，相對人仍然可以訴諸司法，取得法院的終局法律評價。

　我國《行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)對行政復(fù)議終局性的規(guī)定，根據(jù)復(fù)議與訴訟不同的銜接方式，歸納起來，包括四種類型，詳見表 1。

　從表 1 可知，最后兩種情況下，行政復(fù)議的終局性導(dǎo)致相對人無法在不服該類行政復(fù)議決定時訴諸法院，這使得司法最終原則受到了挑戰(zhàn)。雖然現(xiàn)代行政管理實務(wù)日趨復(fù)雜和專業(yè)化，但司法最終原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀允�。那些本�?yīng)規(guī)定為復(fù)議終局的事項應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)定為“復(fù)議前置且非終局”的類型，從而使行政機關(guān)的行政行為更好受到來自法院的監(jiān)督，相對人的合法權(quán)益也能得到有力的維護。

　四、機構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的具體路徑

　我國行政復(fù)議體制變革的具體路徑應(yīng)直面機構(gòu)改革帶來的新情況、新問題。在具體思路上，應(yīng)當(dāng)堅持明確的問題導(dǎo)向和完善復(fù)議體制的基本準(zhǔn)則，同時注意吸收借鑒復(fù)議制度改革試點的經(jīng)驗和成果，以回應(yīng)機構(gòu)改革背景下行政復(fù)議體制變革的理論和現(xiàn)實需要。

　(一)在司法行政機關(guān)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議局作為同級政府的復(fù)議機構(gòu) 《方案》已要求將國務(wù)院法制機構(gòu)并入司法部，整合相關(guān)職能，組建新的司法部。在中央層面先行調(diào)整的情形下，地方各級司法行政機關(guān)與同級人民政府之間也必將發(fā)生類似的機構(gòu)、職能變化。在這種背景下，機構(gòu)、職能配置與現(xiàn)行行政復(fù)議體制已經(jīng)發(fā)生了較大的偏離，需要適時加以調(diào)整。我們認為，在同級人民政府作為復(fù)議機關(guān)的情況下，應(yīng)當(dāng)在司法行政機關(guān)內(nèi)設(shè)立行政復(fù)議局作為本級政府的復(fù)議機構(gòu)，辦理行政復(fù)議案件。這充分考慮了我國行政復(fù)議體制的頑疾所在，順應(yīng)了機構(gòu)改革的潮流，也照顧了法律的既有規(guī)定。

　機構(gòu)改革完成后，各級司法行政機關(guān)在人、財、物等方面得到了進一步加強，其法制工作的職能得到了強化。原先由同級政府直接管理的法制機構(gòu)和人員進入司法行政機關(guān)，這保證了司法行政機關(guān)能夠依法順利辦理行政復(fù)議案件。但在機構(gòu)的具體設(shè)置上，有必要在司法行政機關(guān)內(nèi)部獨立設(shè)置行政復(fù)議局，專司行政復(fù)議職能，行政復(fù)議案件由該機構(gòu)統(tǒng)一辦理。并同時加掛同級人民政府復(fù)議局的牌子(如“XXX 市人民政府行政復(fù)議局”)。復(fù)議局的職能主要包括行政復(fù)議的受理、調(diào)查、審查、決定等。

　在行政復(fù)議局的運行機制上，應(yīng)當(dāng)明確由行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議局的案件議決機構(gòu)。各地試點中行政復(fù)議委員會制度對于復(fù)議體制的完善具有積極的參考借鑒意義。在我國，行政復(fù)議制度的構(gòu)建是以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的。要讓行政復(fù)議委員會完全脫離行政復(fù)議機關(guān)而存在，或者直接讓行政復(fù)議委員會取代行政復(fù)議機關(guān)，在理論上會存在一定的困難。在我國當(dāng)前的行政復(fù)議委員會試點中，很多地方的行政復(fù)議委員會是負責(zé)審議“重大、疑難”案件，而何為“重大、疑難”案件，則由設(shè)在復(fù)議機關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議委員會辦公室決定，這種制度設(shè)計很容易讓行政復(fù)議委員會成為附庸或花瓶。因此，應(yīng)充分借鑒和參考現(xiàn)有行政復(fù)議委員會試點經(jīng)驗，明確行政復(fù)議委員會是復(fù)議機構(gòu)的復(fù)議審議和裁決機構(gòu)，即由行政復(fù)議委員會負責(zé)審議、裁決所有的復(fù)議案件。而在復(fù)議委員會的委員構(gòu)成上，則應(yīng)適當(dāng)引入專家、學(xué)者等專業(yè)人員和社會力量。

　(二)集中行政復(fù)議權(quán) 行政復(fù)議權(quán)的集中，包括行政復(fù)議受理、調(diào)查、審查和決定職權(quán)的集中設(shè)置和行使。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有“條條塊塊”縱橫交錯的分散復(fù)議管轄進行重新設(shè)計，改由一級政府統(tǒng)一管轄針對其職能部門所申請的行政復(fù)議案件，集中統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)。在現(xiàn)有條件下，本由職能部門受理的復(fù)議案件也統(tǒng)一由同級人民政府管轄。今后，在修訂《行政復(fù)議法》時，應(yīng)當(dāng)考慮取消上級職能部門對下級職能部門的復(fù)議管轄權(quán)，改“條條”為“塊塊”，使行政復(fù)議權(quán)的配置更加清晰和簡明。但對海關(guān)、金融、稅務(wù)、外匯管理、市場監(jiān)管等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，維持現(xiàn)有做法，仍向上一級主管部門申請行政復(fù)議。這主要是考慮到上述部門所涉及事務(wù)專業(yè)性較強，有的可能涉及到國家安全、國家秘密等事項，有必要維持原有規(guī)定。

　值得注意的是，在原則上將復(fù)議權(quán)集中到一級人民政府的同時，也應(yīng)照顧到現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)允許有一些例外。主要包括：一是司法行政機關(guān)作為行政復(fù)議被申請人時，復(fù)議案件應(yīng)由上一級司法行政機關(guān)管轄。因為作為政府行政復(fù)議機構(gòu)的“行政復(fù)議局”設(shè)在司法行政機關(guān)內(nèi)部，如果由行政復(fù)議局辦理以司法行政機關(guān)為被申請人的復(fù)議案件，則有既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”之嫌，有悖公平正義的基本要求，難以確保復(fù)議制度的公正性和權(quán)威性。二是省級政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實際情況，決定部分領(lǐng)域的行政案件由上級部門行使復(fù)議權(quán)。實踐中，除了司法行政機關(guān)以及實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)外，不同行政管理領(lǐng)域情況也存在著顯著差異，復(fù)議案件數(shù)量、復(fù)雜程度和專業(yè)性等差別很大。如果不顧實際情況，將所有的復(fù)議案件都交由一級人民政府進行管轄，由行政復(fù)議局辦理，則可能會導(dǎo)致行政復(fù)議局的案件數(shù)量太多，從而影響其職能的有效發(fā)揮。同時，由上級主管部門直接行使行政復(fù)議權(quán)，也能最大限度保持復(fù)議辦理的專業(yè)性，且從層級監(jiān)督的角度而言，也更有利于上級部門發(fā)現(xiàn)下級部門違法行政的現(xiàn)象并給予及時糾正。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)允許部分領(lǐng)域仍然保留原有的由上級機關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)的制度安排。有鑒于此，我們認為，省級政府可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的實際情況，決定部分領(lǐng)域的行政案件由上級部門行使復(fù)議權(quán)。

　(三)黨的機構(gòu)在特定條件下可作為復(fù)議被申請人以及復(fù)議機關(guān) 此次機構(gòu)改革的亮點之一在于黨的機構(gòu)與國家機構(gòu)在部分領(lǐng)域充分融合，這有利于系統(tǒng)謀劃和確定黨政機構(gòu)改革事項，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責(zé)分散交叉，使黨政機構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。比如黨政職能相近的可能要合并，或者合署辦公，不造成系統(tǒng)中的交叉。黨政合并設(shè)立和合署辦公導(dǎo)致黨的機構(gòu)由原來的“幕后”走向“前臺”，行使部分行政職權(quán)。

　從機構(gòu)職能和名義的角度來看，無論是合并設(shè)立還是合署辦公的黨的機構(gòu)，都是兼具改革前行政機關(guān)的法定職能，并且以國家行政機關(guān)的名義從事特定行政管理活動。如中央宣傳部仍加掛國家版權(quán)局和國家電影局兩塊牌子，在行使新聞出版和電影管理職權(quán)時，仍以國家版權(quán)局和國家電影局的名義進行。這并沒有改變現(xiàn)有的法律規(guī)定，只是承擔(dān)管理上述事務(wù)的具體機構(gòu)發(fā)生了改變，重要的是這兩項管理職權(quán)仍然存在。因此，一般情況下，不會涉及黨的機構(gòu)作為復(fù)議被申請人的問題。但是，現(xiàn)實中也可能存在黨的機構(gòu)在實際行使行政職權(quán)時，沒有使用行政機關(guān)的名稱，而是直接使用了黨的機構(gòu)的名稱。我們認為，在此情況下黨的機構(gòu)也可以作為行政復(fù)議被申請人。

　從法律關(guān)系的角度來看，黨的機構(gòu)行使行政職權(quán)時，處于行政管理法律關(guān)系之中，其享有行政主體的法律地位。行政管理法律關(guān)系是行政法律關(guān)系的一種，是指行政主體在行使行政職權(quán)過程中與行政相對人發(fā)生的各種關(guān)系。作為行政管理法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，行政主體具有以下特征：(1)能依法行使行政職權(quán)；(2)能以自己的名義行使行政職權(quán)；(3)由其本身對外就自己所行使職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任。作為另一方當(dāng)事人的行政相對人是行政主體行政管理的對象，其權(quán)利、義務(wù)受到行政主體行政行為的影響。這其中最核心的是“行政職權(quán)”要素。“任何機關(guān)或組織因依法擁有行政職權(quán)而成為了行政主體，因行使該行政權(quán)而成為行政行為，由此引起了復(fù)議和訴訟。”可見，黨的機構(gòu)只要在行使法定的具體行政職權(quán)，且在行使行政職權(quán)時如果能以法律規(guī)定的名義依法行使職權(quán)，并對外作出影響相對人權(quán)利、義務(wù)的行政行為，其就處于行政管理法律關(guān)系中，具有行政主體的地位，而無論其本身性質(zhì)為何。

　在實踐中，最大的難點也許不是討論黨的機構(gòu)在行使行政職權(quán)時是否可以作為復(fù)議被申請人，而是怎樣區(qū)分黨的機構(gòu)行使黨內(nèi)職權(quán)和行政職權(quán)。由于現(xiàn)在尚缺乏相應(yīng)實證資料，很難做出具體判斷。但是，總的來說，我們可以結(jié)合實際情況，從黨的機構(gòu)在實施行政管理時的名義、依據(jù)、是否影響到相對人權(quán)利義務(wù)等方面進行綜合判斷、認定。

　當(dāng)黨的機構(gòu)以及作為復(fù)議被申請人時，如何確定其復(fù)議管轄，是一個亟待解決的問題。我們認為，在黨的機構(gòu)行使行政職權(quán)的案件中，行政復(fù)議可以考慮由其上一級享有行政職權(quán)的黨的機關(guān)進行管轄，在其上一級機關(guān)不享有法定行政職權(quán)時，則可考慮由履行行政職責(zé)的黨的機構(gòu)自行管轄。這樣既照顧了黨內(nèi)機關(guān)的自治性，也照顧到了法律規(guī)定的完整性，同時也考慮了現(xiàn)實的可行性。

　(四)取消復(fù)議終局 根據(jù)《方案》的要求，國務(wù)院法制機構(gòu)并入司法部，其行政復(fù)議的職能也隨之并入司法部。按照集中行使行政復(fù)議權(quán)的要求，司法部將具體承擔(dān)由國務(wù)院所當(dāng)承當(dāng)?shù)男姓��?fù)議裁決職責(zé)。《行政復(fù)議法》第 14 條的規(guī)定：對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。

　上述規(guī)定實際上是賦予了申請人二次復(fù)議的權(quán)利，但是這種權(quán)利的行使具有終局性，意味著對后續(xù)提起行政訴訟的放棄。雖然立法者做出這種規(guī)定可能出于國務(wù)院特殊地位的考慮，但如此規(guī)定有違司法最終原則。因此，建議徹底取消國務(wù)院最終裁決的規(guī)定，即對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。這樣就取消了國務(wù)院的二次復(fù)議權(quán)。

　除了取消國務(wù)院的最終裁決權(quán)外，其他有關(guān)復(fù)議終局的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)一并取消，從而嚴(yán)格遵循“司法最終”原則。在少數(shù)例外情形下，例如，考慮到案件的特殊性、專業(yè)性、復(fù)雜性等客觀情況，法律需要對這類案件的復(fù)

　議規(guī)則作出特殊規(guī)定，也應(yīng)在制度設(shè)計上堅持“司法最終”的基礎(chǔ)上，規(guī)定為“復(fù)議前置”，而不能直接徹底剝奪復(fù)議申請人尋求司法救濟的權(quán)利。

　結(jié)語 新時代黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻的制度革命，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與全面依法治國具有舉足輕重的意義。行政復(fù)議體制在機構(gòu)改革的大背景下，需要適時調(diào)整，以適應(yīng)新的制度環(huán)境。黨和國家機構(gòu)改革給行政復(fù)議體制帶來了不小的沖擊，同時也給行政復(fù)議改革實踐注入了新的活力，為行政復(fù)議體制變革的可能方向提供了某種契機和條件�，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)已經(jīng)難以適應(yīng)機構(gòu)改革和行政復(fù)議實踐的需要。在改革的基礎(chǔ)上，我國行政復(fù)議體制應(yīng)當(dāng)在充分考慮相關(guān)基本準(zhǔn)則基礎(chǔ)上進行重新設(shè)計，調(diào)整行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置、優(yōu)化行政復(fù)議權(quán)配置，妥善處理黨的機構(gòu)作為復(fù)議被申請人和管轄等問題。只有這樣，才能不斷推動行政復(fù)議體制朝著更加成熟、良性的軌道發(fā)展，增強行政復(fù)議的公正性、高效性和權(quán)威性，更好發(fā)揮其實質(zhì)性解決行政爭議主渠道的制度功能。同時，我們也要看到，雖然中央層面機構(gòu)改革方案已經(jīng)出臺，但是地方機構(gòu)改革尚未完全展開，有關(guān)黨政職能和政府法制機構(gòu)職能等改革方案及其落實還有待于觀察，對此我們應(yīng)持開放態(tài)度。

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