摘要

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公務(wù)員的管理和人才流失問(wèn)題一直是困擾國(guó)內(nèi)政府系統(tǒng)人才管理的重要問(wèn)題。2016 年，國(guó)內(nèi)共錄用公務(wù)員人才 26.1 萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)所錄用的比例達(dá)到 68%以上，盡管每年基層政府單位都會(huì)錄用大量公務(wù)員，但是較大比例的基層公務(wù)員流失問(wèn)題仍給地方政府的正常運(yùn)行造成嚴(yán)重困擾。造成人才流失的原因眾多，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)待遇條件差，新錄用的公務(wù)員中年輕人占絕大多數(shù)，這部分年輕群體很少愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)安家立業(yè)；另一方面的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位在管人、用人方面制度、體系、管理辦法不到位，晉升體系不規(guī)范，出現(xiàn)選人用人的不合理、不規(guī)范，影響國(guó)家政務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

　文章結(jié)合呂梁地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)選人用人方面的問(wèn)題出發(fā)，結(jié)合公務(wù)員管理辦法和人才管理、人力資源管理方面的理論，對(duì)于該地區(qū)在用人制度、體制和管理方面缺陷和問(wèn)題進(jìn)行研究，并采用問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法和文獻(xiàn)研究法對(duì)造成該問(wèn)題的原因進(jìn)行調(diào)查和分析，匯總之后再按照上述理論進(jìn)行針對(duì)性解決，解決基層公務(wù)員的管理問(wèn)題對(duì)于保證國(guó)家政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行、各項(xiàng)政策的順利實(shí)施具有重要意義，文章采用找出問(wèn)題，分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的思路對(duì)呂梁地區(qū)交口鎮(zhèn)的公務(wù)員管理問(wèn)題進(jìn)行研究，旨在得出一般性結(jié)論，不僅解決該地區(qū)的人才管理問(wèn)題有積極意義，對(duì)于全國(guó)其他地方的公務(wù)員管理問(wèn)題都有積極意義。

　文章對(duì)于研究公務(wù)員流失問(wèn)題的研究方法進(jìn)行了形式上的創(chuàng)新，采用問(wèn)卷調(diào)查法和訪談法對(duì)該地區(qū)的在職、離職和社會(huì)人士（公務(wù)員、專家和人力資源學(xué)教授）進(jìn)行采訪，最終得出解決該問(wèn)題的具體辦法。文章仍存在不足之處，首先僅限于對(duì)呂梁地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行研究，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式、制度體系和選人用人辦法與國(guó)內(nèi)其他地方略有不同，對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度而言也不盡相同，因此就造成某些結(jié)論在該地區(qū)適用，但在國(guó)內(nèi)其他地方就不太合理的情況。

　關(guān)鍵詞：基層；公務(wù)員；人才流失；研究

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　 The management of civil servants in rural areas and the problem of brain drain have been an important problem that plagued the management of talent in the domestic government system. In 2016, a total of 0.26 million civil servants were recruited in China, of which more than 68% were employed in the grassroots areas such as townships and villages, although a large number of civil servants were recruited at the grassroots level every year, but a large proportion of the loss of grassroots civil servants remained to the local government The normal operation of causing serious problems, resulting in the loss of many problems, on the one hand the poor treatment conditions in the township, the new recruited civil servants in the vast majority of young people, this part of the young groups are rarely willing to settle in the township; The reason is that the township grassroots units in the management, employing the system, system, management approach is not in place, the promotion system is not standardized, there are irrational selection of personnel, not standardized, affecting the normal operation of the national government system.

　 Based on the theory of civil servant management and talent management and human resource management, this paper studies the defects and problems of employment system, system and management in the area, and adopts the questionnaire survey. Law, interview method and literature research method to investigate the causes of the problem and analysis, after the summary and then follow the above theory to solve the problem, to solve the management of grassroots civil servants to ensure the normal operation of the national government system, the smooth policy The paper analyzes the problems of civil servants in a township of Lvliang area by using the idea of finding the problem, analyzing the problem and solving the problem. It is drawn from the general conclusion that it not only has the positive significance to solve the problem of talent management in the area, For the rest of the country"s civil service management issues have a positive meaning. The article explores the research methods of studying the problem of civil servants" loss, and uses the questionnaire survey and interview method to interview

　the working, leaving and the community (civil servants, experts and professors of human resources) in the region, and finally The specific approach to the problem. There are still some shortcomings in the article, first of all limited to the Lvliang region of the township area of the study, the township management model, institutional system and the selection of personnel and other places slightly different, for the degree of economic and social development is not So that some conclusions in the region to apply, but in other parts of the country is not reasonable situation. Keywords ：Grassroots; civil servants; brain drain; research

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　學(xué)位論文原創(chuàng)性聲明.................................................................................................... 1 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū)............................................................. 錯(cuò)誤! 未定義書(shū)簽。

　摘要................................................................................................................................ 1 ABSTRACT ................................................................................................................... 2 ........................................................................................................................................ 6 第 1 章 導(dǎo)論.................................................................................................................. 7 1.1 研究背景和意義.............................................................................................. 7 1.1.1 研究背景............................................................................................... 7 1.1.2 研究意義............................................................................................... 8 1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀.............................................................................................. 8 1.2.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀....................................................................................... 8 1.2.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀..................................................................................... 10 1.3 研究方法........................................................................................................ 11 1.4 研究?jī)?nèi)容和框架............................................................................................ 12 第 2 章 公務(wù)員相關(guān)理論的范疇................................................................................ 13 2.1 基層公務(wù)員相關(guān)概念.................................................................................... 13 2.1.1 公務(wù)員................................................................................................. 13 2.1.2 基層公務(wù)員......................................................................................... 13 2.1.3 基層公務(wù)員流失................................................................................. 14 2.2 馬斯洛需求理論............................................................................................ 14 2.3 期望理論........................................................................................................ 16 2.4 職業(yè)倦怠理論................................................................................................ 16 第 3 章 基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀

　—以呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例............................ 17 3.1 我國(guó)基層公務(wù)員現(xiàn)狀.................................................................................... 17 3.2 呂梁市離石區(qū)基層公務(wù)員概況.................................................................... 19 3.2.1 交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員服務(wù)對(duì)象......................................................... 19 3.2.2 交口鎮(zhèn)基層政府工作人員的主要工作內(nèi)容..................................... 21

　3.3 采用問(wèn)卷調(diào)查法研究呂梁市交口鎮(zhèn)基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀........................ 23 3.3.1 問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)原則......................................................................... 24 3.3.2 問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)過(guò)程......................................................................... 25 3.4 問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析........................................................................................ 28 3.5 本章小結(jié)........................................................................................................ 29 第 4 章 基層公務(wù)員流失原因及影響分析................................................................ 30 4.1 基層公務(wù)員流失原因分析............................................................................ 30 4.1.1 基層公務(wù)員晉升困難......................................................................... 30 4.1.2 基層公務(wù)員工作壓力大..................................................................... 31 4.1.3 基層公務(wù)員的工資待遇比較低......................................................... 31 4.1.4 公務(wù)員自身沒(méi)有正確的職業(yè)觀......................................................... 32 4.2 基層公務(wù)員流失造成的影響分析................................................................ 32 4.2.1 人才短缺阻礙了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展......................................................... 32 4.2.2 基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致工作連續(xù)性深受影響................. 33 4.2.3 直接制約基層公共服務(wù)水平的提升................................................. 33 4.2.4 工作人員結(jié)構(gòu)失衡............................................................................. 34 4.2.5 增大了基層公務(wù)員的培養(yǎng)成本......................................................... 34 4.3 本章小結(jié)........................................................................................................ 35 第 5 章 基層公務(wù)員人才流失解決措施.................................................................... 36 5.1 創(chuàng)新管理制度，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行........................................................ 36 5.2 改善基層公務(wù)員晉升渠道............................................................................ 38 5.3 了解基層公務(wù)員需求，緩解職業(yè)倦怠........................................................ 38 5.4 優(yōu)化基層政府生態(tài)........................................................................................ 39 5.4.1 加強(qiáng)溝通，增強(qiáng)人文關(guān)懷.................................... 錯(cuò)誤! 未定義書(shū)簽。

　5.5 運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升基層政府部門(mén)辦事效率............................................ 40 5.6 本章小結(jié)........................................................................................................ 40 第 6 章 結(jié)論和展望.................................................................................................... 42 6.1 主要結(jié)論........................................................................................................ 42 6.2 不足之處........................................................................................................ 43

　— 歡迎下載 附錄.............................................................................................................................. 44 附錄 1 對(duì)于基層公務(wù)員問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容............................................................. 44 附錄 2 問(wèn)卷調(diào)查具體評(píng)價(jià)內(nèi)容.......................................................................... 44 參考文獻(xiàn)...................................................................................................................... 46

　歡迎下載 第1章 導(dǎo)論 1.1 研究背景和意義 1.1.1 研究背景 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因其管轄范圍廣，地理位置分散，部門(mén)眾多，且業(yè)務(wù)大多直接對(duì)接普通群眾，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)往往需要大量工作人員完成體制規(guī)定的任務(wù)和公務(wù)員管理辦法所規(guī)定的其他工作內(nèi)容。

　我國(guó)雖然發(fā)展歷史悠久，但由于幅員遼闊，具有多民族和多元文化的特點(diǎn)，各個(gè)地方由于歷史、地理位置、政策等不同方面的原因造成發(fā)展水平及不平衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均收入水平高，對(duì)人才的吸引力強(qiáng)，而中西部地區(qū)一方面自然環(huán)境惡劣，深處內(nèi)陸與外界聯(lián)系較少，因此社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體偏低，這些問(wèn)題造成了中西部地區(qū)需要大量的人才來(lái)促進(jìn)發(fā)展，但是由于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面的原因致使該地區(qū)人才缺口長(zhǎng)期得不到解決，不管是工業(yè)企業(yè)還是政府部門(mén)，這是需要國(guó)內(nèi)社會(huì)急需解決的問(wèn)題。

　據(jù)山西省公務(wù)員管理中心官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，山西省 2016 年度擬招錄公務(wù)員人數(shù) 4160 人，與 2015 年相比，招考崗位人數(shù)增加 1311 人。其中各地市招錄人數(shù)均有增加，呂梁市該年招收 379 人，為歷年最高，其中約有 286 個(gè)崗位為基層崗 1 。下圖為呂梁地區(qū)近年來(lái)招收公務(wù)員人數(shù)統(tǒng)計(jì)表：

　 表 1-1 呂梁地區(qū) 2012 年-2016 年公務(wù)員招錄情況表

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　2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 報(bào)名人數(shù) 2876 2935 3201 3584 3843 錄用人數(shù) 275 285 301 366 379 基層崗位數(shù) 165 179 202 249 265 所占比例 60.1% 63.7% 67.5% 68.9% 70.1%

�。〝�(shù)據(jù)來(lái)源于山西省公務(wù)員管理局）

　根據(jù)表 1-1 中數(shù)據(jù)顯示，呂梁地區(qū)近年來(lái)招錄公務(wù)員人數(shù)逐年增加，其中基層公務(wù)員所占比例增長(zhǎng)速度較快，這說(shuō)明該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位公務(wù)員缺口仍比

　 1

　2016 年度山西省擬錄用公務(wù)員名單，山西省招生考試網(wǎng)，2016

　— 歡迎下載 較大。

　以國(guó)內(nèi)一般情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)目前基層地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)仍存在大量工作崗位的缺口，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響國(guó)家各項(xiàng)政策和落實(shí)和各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的具體工作，大部分地區(qū)陷入“年年招，年年缺”的窘境，這其中一個(gè)很重要的原因是基層公務(wù)員的嚴(yán)重流失問(wèn)題。因此研究和解決基層公務(wù)員的人才使用策略，減少公務(wù)員的大量流失對(duì)于穩(wěn)定地方發(fā)展大局，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的快速發(fā)展意義重大。

　1.1.2 研究意義 （一）理論意義 基層公務(wù)員的管理和選拔任用是人力資源理論中較為特殊的部分，因?yàn)槲覈?guó)公務(wù)員的管理體制與企業(yè)、事業(yè)單位略有不同，不能完全參照人力資源理論的研究體系進(jìn)行，并且隨著國(guó)內(nèi)近幾年大力發(fā)展縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，各項(xiàng)政策和行政命令集中于基層地區(qū)，這些政策措施的落實(shí)需要基層單位緊密、嚴(yán)格落實(shí)，但國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員的大量流失造成障礙。因?yàn)槲恼禄�于公共管理理論和人才管理理論，以及結(jié)合國(guó)內(nèi)公務(wù)員管理?xiàng)l例，在制度和法律范圍內(nèi)找出解決辦法，充實(shí)國(guó)內(nèi)的公務(wù)員管理理論和制度體系。

�。ǘ�）實(shí)踐意義 研究并解決基層公務(wù)員的流失問(wèn)題，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域地區(qū)的政策落實(shí)和發(fā)展，尤其是對(duì)于直接面對(duì)人民群眾的窗口單位，人員的齊全和充足能夠大大提高政府部門(mén)的辦事效率，能夠有效解決民眾反映強(qiáng)烈的“辦事難”問(wèn)題，對(duì)于改善政府形象，促進(jìn)人們生活水平的提高，改善群眾滿意度具有重要意義。

　1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1.2.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀 國(guó)外由于政治制度與我國(guó)不相同，因此很多政府制度和管理體系與國(guó)內(nèi)不盡相同，但是由于國(guó)外資本主義制度發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加進(jìn)步，所以某些方面仍值得國(guó)內(nèi)借鑒和學(xué)習(xí)。

　西方國(guó)家建立早起，就有學(xué)者對(duì)于基層公務(wù)員進(jìn)行過(guò)一些研究，普遍認(rèn)為最

　歡迎下載 早的研究是英國(guó)科學(xué)家杰伊·M·謝夫利茲在 1975 提出的“街頭管理理論”，該理論在其發(fā)表的文章《實(shí)行街頭官僚》一文中，該文章對(duì)于基層公務(wù)員的定義做了簡(jiǎn)單介紹，他認(rèn)為基層公務(wù)員就是行走在街頭幫助民眾辦理公共事務(wù)的人員，這些人員在國(guó)家公務(wù)員體系中占大多數(shù)，并且崗位重要度高，是政府部門(mén)的一線人員。他還列舉了這些人員所從事的職業(yè)：職業(yè)教師、巡邏警察、收稅征稅人員、治安管理人員和普通辦事員，因?yàn)檫@些人員所從事工作的重要性，因此該類(lèi)群體的管理制度和各項(xiàng)獎(jiǎng)懲規(guī)定往往受到人們重視，研究理論也更多 2 。

　對(duì)于人才的流失問(wèn)題，國(guó)外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家更多針對(duì)企業(yè)的人才流失進(jìn)行過(guò)研究，西奧多·W·舒爾茨（2014）從企業(yè)管理角度對(duì)人才流失問(wèn)題進(jìn)行研究，他羅列了眾多造成人才出走的原因，主要包括待遇、管理、上下級(jí)關(guān)系、辦公室關(guān)系和外部誘惑等，這些因素可能單獨(dú)也可能集體造成人員的辭職現(xiàn)象 3 。

　雷蒙德·A·諾伊（2015）通過(guò)分析人才流失對(duì)于不同社會(huì)組織的影響，來(lái)分析人才流失問(wèn)題的具體概況，他運(yùn)用成本控制法和社會(huì)組織的績(jī)效考核制度對(duì)人才流失所造成的企業(yè)成本問(wèn)題、社會(huì)形象以及負(fù)面影響進(jìn)行分析，運(yùn)用線性規(guī)劃得出一系列結(jié)論，最后他還提出一些企業(yè)應(yīng)對(duì)人才流失的具體解決辦法，從制度建設(shè)、獎(jiǎng)懲體系建設(shè)和企業(yè)提升戰(zhàn)略等角度給出了建議 4 。

　對(duì)于公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的人才流失問(wèn)題，日本社會(huì)學(xué)家中松義郎（2016）認(rèn)為，不合理的管理制度和貪污腐敗一定程度上造成了基層公務(wù)員的心理不平衡，這種不平衡會(huì)影響一線人員的工作效率和滿意度，因此各個(gè)國(guó)家的政府都應(yīng)重視和提高基層人員的工作滿意度 5 。美國(guó)心理學(xué)家勒溫（Lewin）（2016）從心理學(xué)角度撰寫(xiě)了政府系統(tǒng)員工離職心理因素調(diào)查報(bào)告，報(bào)告中指出，影響公務(wù)人員工作質(zhì)量的因素眾多，譬如個(gè)人能力、環(huán)境影響、所受到的待遇福利等，他還建立了個(gè)人能力與離職概率的函數(shù)關(guān)系，最后得出結(jié)論：?jiǎn)T工的離職影響力與政府系統(tǒng)的運(yùn)行效率、管理體制以及工作環(huán)境密切相關(guān) 6 。

　國(guó)外對(duì)于人才流失問(wèn)題的研究大多集中在企業(yè)層面，對(duì)于政府機(jī)關(guān)單位的人才流失更多集中在提升工作環(huán)境和福利待遇方面，因?yàn)槲鞣降恼�治制度和政府�?/p>

　 2

　杰伊·M·謝夫利茲，實(shí)行街頭官僚[M]，英國(guó)倫敦，1975 3

　西奧多·W·舒爾茨，企業(yè)控制人才流失的對(duì)策研究[J]，經(jīng)濟(jì)學(xué)人，2014（48）

　4

　雷蒙德·A·諾伊，人才流失對(duì)于社會(huì)組織的影響分析[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2016 5

　中松義郎，基層公務(wù)員流失原因調(diào)查[N]，東京日?qǐng)?bào)，2016（32）

　6

　勒溫（Lewin），政府系統(tǒng)工作人員心理狀態(tài)研究調(diào)查[J]，華爾街日?qǐng)?bào)，2016

　— 歡迎下載 理體系與我國(guó)完全不同，文章不做概述。

　1.2.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 國(guó)內(nèi)的基層公務(wù)員研究始于上世紀(jì)末期，自 1978 年改革開(kāi)放之后，國(guó)家對(duì)內(nèi)進(jìn)行大力改革，對(duì)于政府系統(tǒng)內(nèi)部國(guó)家推行新農(nóng)村建設(shè)和國(guó)家公務(wù)員制度，并且編制和逐漸執(zhí)行《國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)部的人員按統(tǒng)一編成管理，并直接由財(cái)政支付工資和其他福利待遇 7 。

　學(xué)術(shù)界對(duì)于基層公務(wù)員的研究開(kāi)始于 1990 年之后，清華大學(xué)社會(huì)管理專業(yè)教授王世英（1995）研究指出，隨著國(guó)家開(kāi)始大力執(zhí)行“新農(nóng)村”體系建設(shè)，在建設(shè)新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè)過(guò)程中需要更多的基層公務(wù)人員來(lái)滿足快速增長(zhǎng)的工作需要，同時(shí)段內(nèi)農(nóng)村地區(qū)也進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革，確立了“多支持、少收取、簡(jiǎn)政放權(quán)”的工作方針，因此他建議設(shè)立專門(mén)的公務(wù)人員招聘體系和培訓(xùn)考核體系，加強(qiáng)基層工作人員的辦事效率和服務(wù)水平 8 。

　中國(guó)社科院人才管理研究所主任張勉（2005）認(rèn)為，國(guó)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)在人才管理和任用制度上還不夠靈活，眾多措施限制了人才的自我發(fā)揮和創(chuàng)造能力，這是造成人才流失的原因之一，他建議國(guó)家行政部門(mén)在人才管理上借鑒企業(yè)的管理方式，簡(jiǎn)政放權(quán)、給予基層人員更多自主性和寬松度，才能提升基層公務(wù)員的工作滿意度，進(jìn)而減少人員流失率 9 。

　對(duì)于職位級(jí)別低，工作量巨大的“地板干部”（意即基層公務(wù)員），國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局研究員張旭明（2014）曾針對(duì)全國(guó) 30 多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)的 187 個(gè)公務(wù)員做過(guò)訪問(wèn)調(diào)查，對(duì)這些“地板干部”的工作狀態(tài)、生存壓力、職業(yè)滿意度和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃做了詳細(xì)了解，他得出結(jié)論認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)層面解決該類(lèi)問(wèn)題，一是國(guó)家應(yīng)改革基層公務(wù)員的制度體系，與省級(jí)、地市級(jí)的公務(wù)員區(qū)別對(duì)待，政府財(cái)政資金應(yīng)向基層單位傾斜，二是加強(qiáng)基層人員的培訓(xùn)和激勵(lì)措施，定期組織全員素質(zhì)培訓(xùn)，并給予精神和物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì) 10 。

　關(guān)于人才流失問(wèn)題，個(gè)別學(xué)者從人才的選拔和聘用體系優(yōu)化方面做了解讀，山西省人力資源和社會(huì)保障廳公務(wù)員管理中心主任李揚(yáng)（2016）認(rèn)為每年組織的

　 7

　《國(guó)家公務(wù)員法》（2005 年 4 月）

　8

　王世英，“新農(nóng)村”建設(shè)對(duì)基層公務(wù)員造成的影響分析[J]，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究，1995（4）

　9

　張勉，國(guó)家錄用公務(wù)人員制度探究[N]，光明日?qǐng)?bào)，2005 10

　張旭明，國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員生存現(xiàn)狀與發(fā)展調(diào)查，2014

　歡迎下載 公務(wù)員考試制度應(yīng)加強(qiáng)對(duì)戶籍和學(xué)生條件的優(yōu)化，適當(dāng)降低對(duì)于參考標(biāo)準(zhǔn)的要求，盡量選擇當(dāng)?shù)貞艏�人員并予以錄用，這樣能保障人員流失率的降低 11 。

　對(duì)于降低公務(wù)員流失率給基層單位造成的積極影響，武漢大學(xué)教授李涵芳（2016）認(rèn)為這可以大幅提升政府的公信力，并且有助于推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，對(duì)于基層公務(wù)員自身，有助于解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題，減少基層單位的培訓(xùn)成本和時(shí)間成本，具有重大意義 12 。

　國(guó)內(nèi)的研究更多是基于我國(guó)的政治體系來(lái)進(jìn)行，具體內(nèi)容涉及人才流失的原因、人才管理現(xiàn)狀、基層公務(wù)員的生存狀態(tài)等，從微觀層面研究成果較多，缺乏在宏觀角度對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行變革，這是國(guó)內(nèi)研究的欠缺。

　1.3 研究方法 （一）文獻(xiàn)研究法 文章在研究基層公務(wù)員流失問(wèn)題之前，參考了國(guó)內(nèi)外有關(guān)該問(wèn)題的眾多研究成果，并結(jié)合人才管理理論和政府公務(wù)員管理制度的要求進(jìn)行分析，結(jié)合呂梁市交口鎮(zhèn)的具體案例進(jìn)行分析，最后得出解決該問(wèn)題的具體辦法。

　（二）案例研究法 文章研究的基層公務(wù)員問(wèn)題研究具有特殊性和地域性，文章選取呂梁市交口鎮(zhèn)的實(shí)際案例作進(jìn)一步分析，有助于提高分析的科學(xué)性和合理性。呂梁市交口鎮(zhèn)位于山西省西部，屬于國(guó)家貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層政府責(zé)任壓力大，社會(huì)矛盾突出，以該鎮(zhèn)的公務(wù)員人才流失問(wèn)題作為具有典型性。

�。ㄈ�）問(wèn)卷調(diào)查法 為了更加清晰、直觀的了解基層公務(wù)員的生存狀態(tài)，以及社會(huì)各界對(duì)于基層公務(wù)員的態(tài)度、評(píng)價(jià)，文章選取了數(shù)位相關(guān)人士對(duì)于跟基層公務(wù)員工作內(nèi)容相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)詢，并匯總結(jié)果供研究使用，并總結(jié)出一般性結(jié)論，對(duì)于全國(guó)出現(xiàn)的共同問(wèn)題有積極意義。

　11

　李揚(yáng)，對(duì)于公務(wù)人員錄用制度反思，2016 12

　李涵芳，解決國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員流失[J]，經(jīng)濟(jì)研究 2016（58）：101-103

　— 歡迎下載 1.4 論文基本框架

　 文章框架結(jié)構(gòu)如圖 1-1 所示：

　圖 1-1 文章框架 問(wèn)題的提出 文獻(xiàn)綜述 研究背景與意義 研究?jī)?nèi)容與方法 理論概述 國(guó)外文獻(xiàn) 國(guó)內(nèi)文獻(xiàn) 人力資源管理理論 案例分析 研究結(jié)論 內(nèi)外部環(huán)境分析 交口鎮(zhèn)案例分析

　解決措施 問(wèn)卷調(diào)查法 推廣可能性及意義 總結(jié)本文論證

　歡迎下載 第 2 章 公務(wù)員相關(guān)理論的范疇 2.1 基層公務(wù)員相關(guān)概念 2.1.1 公務(wù)員 公務(wù)員，全稱為國(guó)家機(jī)關(guān)單位公務(wù)人員，一般指按照國(guó)家《公務(wù)員法》的規(guī)定和要求，通過(guò)正常的招聘渠道，參考組織考核或者遴選，被分配到國(guó)家政府或者黨政部門(mén)的工作人員。對(duì)于公務(wù)員的認(rèn)識(shí)檔案管理，由國(guó)家公務(wù)員管理局統(tǒng)一協(xié)調(diào)、計(jì)算、監(jiān)督和管理，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資和其他福利待遇，并且按照國(guó)家相關(guān)法律和公務(wù)員管理?xiàng)l例的規(guī)定執(zhí)行工作任務(wù)，按期工作內(nèi)容可以劃分為行政管理、執(zhí)法崗位和技術(shù)性崗位，還可以按照單位的具體實(shí)際增設(shè)崗位，需要報(bào)請(qǐng)國(guó)家公務(wù)員管理局批準(zhǔn)，并建立人事檔案。

　公務(wù)員是國(guó)家或者社會(huì)中執(zhí)行管理任務(wù)、任職于政府部門(mén)的工作人員，公務(wù)員在 1982 年出版的《職業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》中被劃分為國(guó)家機(jī)關(guān)、黨群組織、企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人類(lèi)別 13 。

　2.1.2 基層公務(wù)員 基層公務(wù)員是一個(gè)相對(duì)概念，目前學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)。一種是以縣級(jí)為基礎(chǔ)，工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位并且有國(guó)家財(cái)政直接工資和薪金待遇的人員屬于基層公務(wù)員；另一種是以地廳為基礎(chǔ)，包括縣級(jí)及以下政府單位的工作人員。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界認(rèn)可較廣泛的是：基層公務(wù)員是指公務(wù)員隊(duì)伍中，工作單位分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠(yuǎn)地區(qū)和邊境線附近，遠(yuǎn)離城市等人口密集地區(qū)，并且直接參與一線工作內(nèi)容的科級(jí)及以下公務(wù)員群體。公務(wù)員是政府體制的神經(jīng)末梢，是最終的權(quán)力執(zhí)行者，對(duì)于國(guó)內(nèi)基層治理意義重大。

　按照國(guó)家公務(wù)員管理局公布的《國(guó)家公務(wù)員群體調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止到 2016 年年末，國(guó)家公務(wù)員群體約有 799.3 萬(wàn)人，基層公務(wù)員占據(jù)大多數(shù)，約有 539 萬(wàn)人，基層公務(wù)員大多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)單位，主要從事的部門(mén)有國(guó)家黨政

　 13

　《職業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（1982 版）

　— 歡迎下載 機(jī)關(guān)、人大辦事處、公檢法機(jī)關(guān)、政協(xié)會(huì)議和民主黨派組織內(nèi) 14 。

　基層公務(wù)員是我國(guó)公務(wù)員體系的重要組成部分，尤其是發(fā)揮政府的服務(wù)職能、解決和處理民眾的基本生活問(wèn)題方面具有不可替代的作用，各個(gè)國(guó)家都十分重視基層政府部門(mén)的工作，將完善和改革基層政務(wù)體系放在突出位置。“上面千條線，底下一根針”，這句話充分說(shuō)明了基層公務(wù)員的工作千頭萬(wàn)緒，事情不僅多而且繁雜。我國(guó)于 2015 年 6 月推行的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革中將基層職能部門(mén)擺在了更加突出的位置，其重要性不言而喻 15 。

　2.1.3 基層公務(wù)員流失 基層公務(wù)員的流失分為流動(dòng)和離職兩個(gè)方面，公務(wù)員流失按照眾多學(xué)者的定義為基層流動(dòng)到其他部門(mén)、企業(yè)或者事業(yè)單位，對(duì)于流失的公務(wù)員群體，既有可能仍在國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)之內(nèi)，屬于平級(jí)、越級(jí)調(diào)動(dòng)，也有可能主動(dòng)離職，也就是失去公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的編制和崗位。

　按人員流失的動(dòng)機(jī)，可以分為主動(dòng)流失和被動(dòng)流失，主動(dòng)流失是指基層公務(wù)員群體獲得自認(rèn)為更好的工作機(jī)會(huì)、升學(xué)再造或者出國(guó)等原因，主動(dòng)向人事部門(mén)提出辭職請(qǐng)求，被動(dòng)流失是指公務(wù)員在工作過(guò)程中因?yàn)楣ぷ魇д`、違反法律、組織調(diào)派等原因，造成離開(kāi)原有崗位的情況。因此，從這個(gè)角度分析，部分基層公務(wù)員離職并不一定對(duì)于政府單位造成影響。

　從組織管理角度所認(rèn)為的“流失”，是指與組織基本價(jià)值觀不相符，因?yàn)閭�(gè)人或者外界原因造成人員流動(dòng)的現(xiàn)象，從價(jià)值判斷來(lái)講，一般的人員流失會(huì)對(duì)企業(yè)或者政府機(jī)構(gòu)的工作造成影響，這個(gè)層面表明員工流失是消極現(xiàn)象，文章研究的基層公務(wù)員人才流失問(wèn)題正是基于這一層含義。另外按照國(guó)家《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，基層公務(wù)人員的一般任職年限為 5 年，因此文章研究的公務(wù)員流失問(wèn)題是針對(duì)工作年限在 5 年以內(nèi)的人員 16 。

　2.2 馬斯洛需求理論 在 19 世紀(jì)初期，關(guān)于人的需求方面和需要內(nèi)容不斷有學(xué)者提出自身的理論，

　 14

　《國(guó)家公務(wù)員群體調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2016 年 12 月 15

　2014 年國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議記錄，2014 年 16

　《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（1993 版）

　歡迎下載 當(dāng)時(shí)工業(yè)革命正火熱進(jìn)行，人們的物質(zhì)生活越來(lái)越得到滿足，而對(duì)于精神層面的滿足卻甚少，學(xué)術(shù)界也曾討論過(guò)該類(lèi)問(wèn)題，并對(duì)這些需求進(jìn)行了具體劃分。

　美國(guó)社會(huì)和心理學(xué)家穆罕默德.馬斯洛正是在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合五種以上的相關(guān)理論提出了“馬斯洛需求層次理論”，這一理論認(rèn)為人類(lèi)按需求的內(nèi)容和等級(jí)可以劃分為五個(gè)層次：1.生存需要（食物。水和其他必要條件）；2.身體和心理的安全需要；3.情感需求（精神需求）；4.受尊重的需要（被他人尊重）；5.自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要（對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)）。

　圖 2-1 馬斯洛需求層次理論 按照馬斯洛的理論，人的五種需求基本是按照最低級(jí)向高級(jí)進(jìn)發(fā)，個(gè)別情況下可以越級(jí)滿足，這也取決于個(gè)人的努力程度、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和組織體系的建設(shè)完善程度。

　對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的基本需求，完全符合馬斯洛提出的需求的五個(gè)層次，從生存、發(fā)展、認(rèn)可程度和職業(yè)規(guī)劃角度都需要滿足，并且一般是按照低級(jí)向高級(jí)需求層次發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的激勵(lì)制度也可以圍繞五個(gè)層次來(lái)進(jìn)行。不同行業(yè)即使工作屬性不同，但對(duì)于工作和社會(huì)的需求是一樣的，根據(jù)馬斯洛需求層次理論的概念，基層公務(wù)員也具有生存、安全、情感、受尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要，這對(duì)于研究基層公務(wù)員流失具有借鑒意義。

　自我實(shí)現(xiàn) 受尊重的需要 情感需要 安全需要 生存需要

　— 歡迎下載 2.3 期望理論 在二十世紀(jì)末期，西方資本主義制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，企業(yè)管理和生產(chǎn)效率也有了很大提高，針對(duì)實(shí)際生產(chǎn)中的這些情況，學(xué)術(shù)界開(kāi)始討論企業(yè)和政府組織內(nèi)部員工的內(nèi)在需要理論。他們分別從企業(yè)的培訓(xùn)、考核、期望度和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃角度提出了自己的想法。

　1975 年，美國(guó)心理學(xué)專家邁克爾·比爾在其發(fā)表的著作《員工激勵(lì)理論》中提出了期望理論觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)圍繞員工的工作能力、期望、獎(jiǎng)勵(lì)、員工價(jià)值目標(biāo)等角度，尋找這幾個(gè)重要因素之間的密切聯(lián)系，進(jìn)而提出了基于員工內(nèi)在需求的期望理論。在假設(shè)員工都為經(jīng)濟(jì)理性人的前提下，他得出結(jié)論，更高的難度和相應(yīng)的激勵(lì)措施往往能夠激發(fā)員工的潛能，提升員工幸福感，并且獲得員工的信任；而難度較低，福利待遇差的任務(wù)往往使員工的存在感和滿足感大大降低，這是造成員工流失的原因之一。

　因此對(duì)于基層公務(wù)員管理的啟示是，在選拔和錄用基層公務(wù)員的過(guò)程中應(yīng)重視員工的需求，既要設(shè)置有難度的工作任務(wù)，又要在福利待遇方面相配套，這樣才能保證員工的正常使用。

　2.4 職業(yè)倦怠理論

　 職業(yè)倦怠，指?jìng)�(gè)體在工作重壓下產(chǎn)生的身心疲勞與耗竭的狀態(tài)。這和肉體的疲倦勞累不同,它緣自心理的疲乏�？v觀身邊從事公務(wù)員朋友都不同程度的有職業(yè)倦怠現(xiàn)象。職業(yè)倦怠在各行各業(yè)都會(huì)出現(xiàn)，職業(yè)不同從業(yè)人員表現(xiàn)出的具體倦怠程度不同，這需要根據(jù)職業(yè)屬性和工作強(qiáng)度、內(nèi)容等決定。按照美國(guó)科學(xué)家Stephen P.的測(cè)算，社會(huì)不同職業(yè)中政府管理部門(mén)、服務(wù)行業(yè)和銷(xiāo)售人員的倦怠程度排名最靠前。他分析認(rèn)為，職業(yè)壓力、重復(fù)程度和工作內(nèi)容決定了一項(xiàng)工作所帶來(lái)的人員的倦怠程度。

　基層公務(wù)員是黨和國(guó)家政策的具體實(shí)施者，起著橋梁紐帶的作用。政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建社會(huì)主義和諧以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)都對(duì)基層公務(wù)員提出了更高的要求，基層公務(wù)員職業(yè)倦怠的問(wèn)題成為當(dāng)前要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

　歡迎下載 第3章 基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀 —以呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例 3.1 我國(guó)基層公務(wù)員現(xiàn)狀

　 （一）基本概況 截止到 2016 年年末，國(guó)家基層公務(wù)員人數(shù)為 539.3 萬(wàn)人，約占全國(guó)公務(wù)員群體總數(shù)的 67.5%，這樣數(shù)值近年來(lái)呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)，一方面是因?yàn)榻�年�?lái)國(guó)家推出了大量面向基層、農(nóng)村和社區(qū)的方針政策，這些措施的落實(shí)需要大量的基層一線人員操作和實(shí)踐。這就造成每年的公務(wù)員考試基層崗位占絕大多數(shù)。

　古語(yǔ)云：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。”毋庸置疑，基層是人才成長(zhǎng)的沃土。干部從基層選拔、在基層成長(zhǎng)、到基層培養(yǎng)，是我們一貫的用人方針。只有經(jīng)過(guò)基層的充分磨礪，才能逐漸成長(zhǎng)為人民需要的好干部。另一方面，如果說(shuō)基層政府是國(guó)家治理體系的神經(jīng)末梢，那么基層公務(wù)員就是一個(gè)個(gè)細(xì)胞。他們?cè)�根基層，是最接近群眾的公�?quán)力行使者，深刻影響著中國(guó)基層治理的現(xiàn)狀和未來(lái)。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，在日常的生活中所接觸的也大多是基層干部。后者的一言一行，很大程度上決定了老百姓對(duì)于政府的認(rèn)同度。

　但是，對(duì)于剛剛踏入基層的年輕人而言，基層也是問(wèn)題最復(fù)雜、任務(wù)最繁重、待遇最差、級(jí)別最低的地方。理想的高遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)存在較大差距、24 小時(shí)隨時(shí)待命的高負(fù)荷工作，讓不少年輕基層干部產(chǎn)生極大落差，進(jìn)而喪失信心。

�。ǘ�）國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀 從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，基層公務(wù)員流失問(wèn)題普遍較為嚴(yán)重，尤其在我國(guó)中西部地區(qū)最為嚴(yán)重，在新疆、甘肅、西藏等地區(qū)甚至出現(xiàn)人員缺失率超過(guò) 80%的現(xiàn)象，極大影響了政府部門(mén)的行政效能。目前國(guó)內(nèi)的基層公務(wù)員群體表現(xiàn)出以下特征：

　 （1）數(shù)量龐大卻人均不足。雖然目前國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員人數(shù)占國(guó)內(nèi)公務(wù)員總?cè)藬?shù)的 60%以上，但是從具體的情況來(lái)看，扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員和機(jī)關(guān)勤務(wù)人員，職能部門(mén)公務(wù)員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于 60%的比例，這就造成了總數(shù)龐大，辦事人員空缺的情況。

　世界范圍內(nèi)來(lái)看，目前我國(guó)公務(wù)人員與民眾之比為 1:193（2016 年數(shù)據(jù)），而同屬發(fā)展中國(guó)家的印度為 1:113；美國(guó)為 1:83；英國(guó)為 1:101；巴西為 1:132；

　— 歡迎下載 世界平均水平為 1:148。上述數(shù)據(jù)表明國(guó)內(nèi)公務(wù)員與民眾之比遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比更是差距明顯，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)行政效率和行政自動(dòng)化、系統(tǒng)化仍比較落后的情況下，人員配備少勢(shì)必會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量。

　我國(guó)基層政務(wù)體系包括綜治辦、黨政部門(mén)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、城鄉(xiāng)建設(shè)辦和社會(huì)辦等職能部門(mén)，另外還包括婦聯(lián)、人大和共青團(tuán)委等黨群體系，此外還包括劃片管轄的工商所、公安派出所等管理部門(mén)，職能部門(mén)齊全并且管轄人口眾多，與縣級(jí)及以上政府部門(mén)相比，基層公務(wù)人員內(nèi)部分工不明確，“一崗多職”和“一人多用”現(xiàn)象普遍。自 2015 年簡(jiǎn)政放權(quán)以來(lái)，國(guó)家公務(wù)員管理部門(mén)開(kāi)始嚴(yán)格控制編制數(shù)量，實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”，缺失人員需要上報(bào)給省級(jí)人力和社會(huì)保障廳批準(zhǔn)，并參加全國(guó)統(tǒng)一選拔考試，這一過(guò)程繁瑣且漫長(zhǎng)，因此許多地方便根據(jù)崗位需要自行招聘事業(yè)單位人員或者合同制人員，以此彌補(bǔ)崗位人員空缺。但這一措施僅能緩解燃眉之急，不是長(zhǎng)久之計(jì)。

　 （2）基層公務(wù)員中 90%以上是科員及以下級(jí)別。按照光明日?qǐng)?bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)基層公務(wù)員從科員升遷至縣處級(jí)干部的比例僅為 4.9%，從縣級(jí)升遷至廳局級(jí)的更是低至 1.02%，按全國(guó)目前省部級(jí)官員人數(shù) 3200 人來(lái)算，從基層公務(wù)員升遷至省部級(jí)的概率為 2.1%，剩余 97.9%的基層公務(wù)員僅能在職業(yè)生涯后期升遷至縣級(jí)或者副處級(jí)。剛畢業(yè)具有遠(yuǎn)大理想和崇高目標(biāo)的大學(xué)生而言，升遷希望及其渺茫的未來(lái)職業(yè)生涯勢(shì)必會(huì)打擊基層公務(wù)人員的積極性，甚至有可能影響正常的工作和積極性。

　 （3）日常考核和嚴(yán)格監(jiān)管使得基層公務(wù)人員面臨更大的職業(yè)壓力�；鶎庸珓�(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一般掌握審批權(quán)、人事組織權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和財(cái)政權(quán)，而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施和日常事務(wù)的開(kāi)展。就具體內(nèi)容而言，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工作人員工作內(nèi)容更加瑣碎、重復(fù)性強(qiáng)，直接面對(duì)群眾處理各種生活問(wèn)題和社會(huì)矛盾，工作壓力較大。以離市石區(qū)基層公務(wù)員的工作內(nèi)容為例，開(kāi)會(huì)、申報(bào)材料、審批和實(shí)地調(diào)查走訪花費(fèi)了大量時(shí)間，留給公務(wù)人員處理分內(nèi)事務(wù)的時(shí)間少之又少，增大了基層公務(wù)員的壓力。

　基層事務(wù)中多實(shí)行“一票否決制”，即涉及社會(huì)治安、維穩(wěn)、食品安全、上訪及重大群體性事件時(shí)，上級(jí)部門(mén)會(huì)根據(jù)事件性質(zhì)和責(zé)任歸屬進(jìn)行警告、通報(bào)批評(píng)甚至開(kāi)除等處分。目前國(guó)內(nèi)正處于社會(huì)深度變革時(shí)期，各項(xiàng)矛盾突出，處理不好

　歡迎下載 有可能引發(fā)更大影響，因此基層公務(wù)員群體較容易出現(xiàn)“群體性焦慮”。

　 （4）基層政府部門(mén)面臨結(jié)構(gòu)性失衡和轉(zhuǎn)型緩慢的問(wèn)題。我國(guó)政府系統(tǒng)內(nèi)部工作人員一般分為綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)和專業(yè)技術(shù)崗三類(lèi)，以目前形勢(shì)來(lái)看，行政執(zhí)法類(lèi)人員占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的 45%以上，其余兩類(lèi)人員占比較少。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府部門(mén)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，具有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的專技人員和管理人員急缺，這種結(jié)構(gòu)性失衡直接影響國(guó)家政府職能的轉(zhuǎn)變。

　結(jié)構(gòu)性失衡的另一表現(xiàn)是年齡、性別和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的失衡。以呂梁市離石區(qū)為例，該地區(qū)基層公務(wù)員中男性約占 62%以上；年齡普遍集中在 18-30 歲，約占總?cè)藬?shù)的 58%以上，現(xiàn)有公務(wù)人員中，本科以下學(xué)歷約占 41%，本科學(xué)歷占到54.7%，研究生及以上學(xué)歷僅占到 4.3%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低，影響政府部門(mén)辦事的專業(yè)性和決策的科學(xué)性。

　基層政府部門(mén)面臨的另一問(wèn)題是改革轉(zhuǎn)型緩慢，我國(guó)政府體系層級(jí)分明、制度嚴(yán)明，任何政策方針的落實(shí)都需要層層推進(jìn)，逐步實(shí)施。而基層政府部門(mén)由于層級(jí)較低、各項(xiàng)政策改革周期長(zhǎng)，進(jìn)展緩慢，這也是多數(shù)情況下基層政府改革力度小、效果不佳的原因之一。

　3.2 呂梁市離石區(qū)基層公務(wù)員概況 文章對(duì)于交口鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化社會(huì)建設(shè)的概況做具體分析，這些外部因素是影響基層公務(wù)員工作內(nèi)容、工作滿意度和離職率的重要影響因素，為后文的具體分析提供鋪墊。選擇離石區(qū)交口鎮(zhèn)是因?yàn)樵撴?zhèn)距離離石區(qū)較近，是典型的中部地區(qū)偏遠(yuǎn)山區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，本地區(qū)社會(huì)基本面齊全、基層公務(wù)員流失問(wèn)題嚴(yán)重，以該地區(qū)為例進(jìn)行分析具有典型性和代表性。

　3.2.1 交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員服務(wù)對(duì)象 交口街道辦位于離石城西南 5 公里，總國(guó)土面積 25.93 平方公里，西與柳林縣相接，南與中陽(yáng)縣毗鄰，為三川河匯流，三縣交界之處，古為晉西咽喉，故名交口。轄區(qū)總?cè)丝?16102 人，總戶數(shù) 6529 戶。交口鎮(zhèn)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)態(tài)良好，在整個(gè)離石地區(qū)多次被評(píng)為“離石區(qū)先進(jìn)工作集體”，獲得過(guò)多次市級(jí)文明稱號(hào)，在黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)了群眾的生產(chǎn)積極性，也是黨的各項(xiàng)惠民政

　— 歡迎下載 策落到實(shí)處，在新時(shí)期、新階段，交口鎮(zhèn)僅僅圍繞黨的“十八大”會(huì)議精神，繼續(xù)深化改革，推動(dòng)政府部門(mén)工作落到實(shí)處。

　交口鎮(zhèn)全鎮(zhèn)目前擁有公務(wù)人員 1028 人，分布在全鎮(zhèn)社會(huì)綜治辦、經(jīng)濟(jì)辦、維穩(wěn)辦、黨政部門(mén)和其他職能部門(mén)，共分為政府體系和黨群體系，適當(dāng)落實(shí)各項(xiàng)政策的中堅(jiān)力量。保持公務(wù)人員群體的穩(wěn)定性和持續(xù)性是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)該鎮(zhèn)政府工作的重點(diǎn)，是直接關(guān)系到當(dāng)?shù)匕l(fā)展大局和社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。

　（一）服務(wù)人群 交口鎮(zhèn)所屬自然村和該鎮(zhèn)常住人員多為農(nóng)業(yè)戶口人員，基層公務(wù)人員服務(wù)的對(duì)象基本為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住居民和外來(lái)常住居民，其工作職責(zé)包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性別、年齡、婚否等）、生活生產(chǎn)信息以及與外界聯(lián)系等，對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注人群還需掌握其基本動(dòng)向、思想動(dòng)態(tài)和活動(dòng)狀況。一般按照分片管轄的原則，3 名公務(wù)人員管轄一個(gè)村落。除此之外，公務(wù)人員還需要整理本鎮(zhèn)轄區(qū)人口的子女、就學(xué)、戶口外遷等事宜。

　表 3-1

　 2007 年——2016 年交口街道辦農(nóng)業(yè)人口數(shù)量

　年份 總?cè)丝?戶數(shù)（戶）

　男（人）

　女（人）

　2007 12798 3641 6655 6143 2008 12842 3772 6678 6164 2009 13117 3951 6821 6296 2010 13316 3967 6924 6392 2011 13135 4092 6830 6305 2012 13275 4200 6903 6372 2013 14618 4584 7601 7017 2014 14967 4702 7783 7184 2015 15201 4660 7905 7296 2016 14930 5413 7813 7177

　2016 年末，轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝?19049 人，其中常住人口 15749 人，農(nóng)業(yè)人口 14930

　歡迎下載 人，另有流動(dòng)人口 3300 人�？�?cè)丝谥�，男�?9763 人，占 51.25％；女性 9286人，占 48.75％。總?cè)丝谥校�以漢族為主，少數(shù)民族寥寥無(wú)幾，有朝鮮族、傈僳族、滿族等民族。

　 （二）服務(wù)企業(yè)群體

　 該鎮(zhèn)公務(wù)人員還承擔(dān)管理本地區(qū)企業(yè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)模，吸納更多勞動(dòng)力的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍技術(shù)含量不高、規(guī)模較小、管理不善，因此基層公務(wù)人員努力幫助企業(yè)管理人員實(shí)現(xiàn)增加規(guī)模、提升效益的任務(wù)。交口街道辦是離石區(qū)重要的工業(yè)生產(chǎn)基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工機(jī)械加工、建筑材料為主的工業(yè)體系。

　 2016 年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè) 3 家，500 余人，工業(yè)生產(chǎn)總值 59784.8 萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值 7462 萬(wàn)元，比上年增加 34％。國(guó)家近年來(lái)大力鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民興辦企業(yè)，利用當(dāng)?shù)靥厣�農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，大力提升農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，提高居民人均收入�；鶎庸珓�(wù)員在這其中扮演政策傳達(dá)和執(zhí)行的任務(wù)，對(duì)于各項(xiàng)優(yōu)惠政策的執(zhí)行直接關(guān)系到國(guó)家“支農(nóng)惠農(nóng)”政策的成功與否。

　 （三）服務(wù)商業(yè)對(duì)象

　2011 年末共有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn) 280 個(gè)，職工 450 人；已成為市級(jí)汽車(chē)銷(xiāo)售、建筑機(jī)械銷(xiāo)售等專業(yè)交易市場(chǎng)和商品集散地。2012 年共有汽車(chē)銷(xiāo)售 4S 店 20 個(gè)，銷(xiāo)售汽車(chē)及大型機(jī)械店 15 個(gè)，2011 年社會(huì)商品零售總額達(dá) 54773 萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng) 27%。

　 集貿(mào)市場(chǎng) 1 個(gè)，建筑面積 7．12 萬(wàn)平方米，擁有 494 個(gè)商業(yè)門(mén)店。由群眾集資 300 萬(wàn)元，于 1991 年 9 月 26 日動(dòng)工，1993 年 10 月竣工，每年農(nóng)歷 10 月初 l至 15 日舉辦離石縣物資交流大會(huì)，市場(chǎng)內(nèi)有國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體商業(yè) 1000 余戶，年總成交額達(dá) 525 萬(wàn)元。

　3.2.2 交口鎮(zhèn)基層政府工作人員的主要工作內(nèi)容

　 交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員隸屬于本地區(qū)政府職能部門(mén)和上級(jí)機(jī)構(gòu)外派至本地區(qū)的工作人員，工作內(nèi)容基本針對(duì)本地區(qū)群眾和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)。作為呂梁地區(qū)的主要管理部門(mén)，交口鎮(zhèn)政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治建設(shè)、黨政廉政建設(shè)、治安管理、安全消防和文化體育建設(shè)，其管理內(nèi)容涉及當(dāng)?shù)毓ぷ鞯姆椒矫婷�，�?duì)于

　— 歡迎下載 發(fā)展和穩(wěn)定大局具有直接責(zé)任。

　（一）組織建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì) 由于得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，曾經(jīng)的交口商賈云集，經(jīng)濟(jì)繁榮，早在 20 多年前交口商業(yè)街就被時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶同志視察時(shí)贊稱“北方農(nóng)民城”，可由于近年來(lái)，市、區(qū)北（北城區(qū)）擴(kuò)東（東城區(qū)...

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