內(nèi)容摘要：治理的概念由西方引介而來(lái)，其本身不但是一個(gè)學(xué)理概念且是嵌入在特定實(shí)踐和制度背景之下的。通過(guò)對(duì)國(guó)外治理理論和治理文獻(xiàn)的重新思考和梳理，發(fā)現(xiàn)“治理”在政治學(xué)和行政學(xué)上有其各自的內(nèi)涵，并構(gòu)成了一個(gè)新的理論分析框架�；�于此，通過(guò)對(duì)治理、政府治理概念緣起的研究，探究治理在政治學(xué)和行政學(xué)上的演變和發(fā)展，從而將治理所形成的不同層次的分析框架展現(xiàn)出來(lái)，最后就治理、政府治理來(lái)揭示中西方存在的不同治理基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：政府治理；
公共管理；
制度演變；
行政管理；
政治學(xué)

　　“治理”一詞如同“發(fā)展”一樣，運(yùn)用范圍很廣，但卻很難給出一個(gè)確切的含義來(lái)對(duì)其加以解讀，其原因是人們運(yùn)用這些詞語(yǔ)的時(shí)候已經(jīng)有了很多默認(rèn)和想象的含義，另一方面，一個(gè)詞語(yǔ)所帶來(lái)的多重解釋也表明了其在學(xué)術(shù)研究上仍然具有的爭(zhēng)議性和生命力�！爸卫怼睆钠浔疽庵v可以理解為一個(gè)過(guò)程也可以是一個(gè)結(jié)果，同樣可以是達(dá)成這一結(jié)果的一系列手段。治理一詞在我國(guó)的興起是引介于西方，而其本身又是“一套十分復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的思想體系”_——學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。治理理論所涉及的核心主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過(guò)程互動(dòng)化等關(guān)鍵詞，但單從這些方面理解治理的內(nèi)涵顯然不夠充分和全面，治理一詞的出現(xiàn)不但是嵌人相應(yīng)的制度背景中的，而且從學(xué)理分析來(lái)看，治理又有其自身的范式創(chuàng)新。基于此，本文通過(guò)對(duì)治理理論和相關(guān)文獻(xiàn)的再次思考和重新整理，從西方學(xué)者們使用“治理”一詞的學(xué)理意義出發(fā)，并結(jié)合西方相應(yīng)的實(shí)踐背景，重新解答以下問(wèn)題：治理的涵義？治理是否帶來(lái)政治學(xué)的新范式？治理是否預(yù)示著政治行政的融合？中西方政府、市場(chǎng)、社會(huì)的路徑演化差異是否存在同樣的治理基礎(chǔ)？

　　一、治理的概念及產(chǎn)生的背景解析

　　國(guó)外學(xué)者的研究中，治理依然是一個(gè)不斷發(fā)展、更新的概念，治理一詞的運(yùn)用非常廣泛，運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域，而治理本身也被學(xué)者描述為是跨學(xué)科研究的一座橋梁[l]。但是，治理本身并不是一個(gè)定義完好且存在濫用的概念[s]。西方學(xué)者對(duì)治理(goverllallcegovernning)、政府治理(governmentalgovernanee)、政府管理(goverllmelltmallegemellt)、政府統(tǒng)治(governmellt)也多存在混用。治理的出現(xiàn)有其相應(yīng)的制度背景，可以說(shuō)，治理是從學(xué)理解釋上對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題提出了應(yīng)對(duì)的方法和前瞻性的思路，所以，深人分析治理出現(xiàn)的制度背景對(duì)理解治理的概念十分重要。

　　(一)理論的變遷

　　就治理及其相關(guān)內(nèi)容的變遷而言，西方理論的發(fā)展可以從三方面加以概括：一是對(duì)凱恩斯主義的質(zhì)疑，從而重新思考政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題；
二是制度主義的興起，為更接近于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)模型提供了新的解釋；
三是傳統(tǒng)政治學(xué)范式的變革，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)納人到政治學(xué)分析中，也就是一個(gè)將政治對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的外生性影響內(nèi)生化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。理論的變遷所反映出來(lái)的同樣是實(shí)踐的需要，政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題使得凱恩斯的政府干預(yù)不斷被弱化，表現(xiàn)在政治行政上則需要政府在自身的定位和職能上做出重新的調(diào)整，并從治理的角度重新看待政府所涉及的領(lǐng)域和問(wèn)題，方式和實(shí)施的途徑。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)充，從制度層面來(lái)考察被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所外生化的政治問(wèn)題和制度環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，其中對(duì)制度安排、制度變遷、制度激勵(lì)等問(wèn)題的深人分析提出了新的治理模式和治理機(jī)制。傳統(tǒng)政治學(xué)所缺少的同樣是在面臨新的環(huán)境下，不能將政治影響內(nèi)生化的問(wèn)題，構(gòu)建一個(gè)基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)的動(dòng)態(tài)分析框架，并以此重新看待政治學(xué)中的民主、公共物品、公共選擇等問(wèn)題是政治學(xué)的一個(gè)新的發(fā)展方向。治理從其內(nèi)涵上就包含了這些理論內(nèi)核，從而為政治學(xué)整合新范式提供了可能。

　　(二)政府所面對(duì)的社會(huì)變化

　　按照幾個(gè)世紀(jì)的使用常例，一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)提到權(quán)威在某一特定領(lǐng)域的實(shí)踐時(shí)，治理這個(gè)術(shù)語(yǔ)就代表了那個(gè)同時(shí)代的一個(gè)觀念，治理的實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)造一種環(huán)境(條件)，這一環(huán)境是為良好秩序和集體行動(dòng)提供條件。用最簡(jiǎn)單的形式定義治理，治理是政治、經(jīng)濟(jì)、行政權(quán)威管理社會(huì)事務(wù)的實(shí)踐。Kooimall更精確地定義了社會(huì)政治的治理，“所有這些相互安排中，公共和私人參與者的目標(biāo)都在于解決社會(huì)問(wèn)題，或者創(chuàng)造社會(huì)機(jī)會(huì)，并且關(guān)注讓這些行為發(fā)揮作用的制度安排�！敝卫戆�括治理結(jié)構(gòu)和治理過(guò)程的設(shè)計(jì)和實(shí)施，以及調(diào)整的統(tǒng)治方式的再設(shè)計(jì)與實(shí)施。在面對(duì)政府無(wú)效率的感知，由于在全世界范圍內(nèi)興起的公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)政治治理可以完成當(dāng)代的政策調(diào)整。這種轉(zhuǎn)變?cè)谶@樣的背景下發(fā)生：人們逐漸認(rèn)識(shí)到財(cái)政政策的局限，全球化所驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、金融技術(shù)以及社會(huì)生態(tài)之間的相互依賴性，使得人們也逐漸感知到政府行為的自主性和合理性存在局限[6]，所有這些都有助于形成一種環(huán)境，這種環(huán)境如果不是推動(dòng)，也是承認(rèn)了凱恩斯福利國(guó)家還是遭到了前沿性的攻擊，盡管福利國(guó)家辯解說(shuō)政府對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)非但沒有增加而是減少了。毫無(wú)疑問(wèn)的是，那些現(xiàn)在非常流行的先進(jìn)的自由主義民主政體中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和自然環(huán)境，比起它們過(guò)去存在的狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很多的改變。由于這些社會(huì)已經(jīng)變得更加具有多樣性(diversity)、動(dòng)態(tài)性(dynamic)和復(fù)雜性(complexity)，所以政府的角色已經(jīng)改變了。特別是政府開始尋找如何回應(yīng)公眾對(duì)政府質(zhì)疑的方法，人們所感知到的政府在傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)、過(guò)程、工具上存在范圍上的失效，政府也需要通過(guò)新的方式來(lái)回應(yīng)新世界秩序的挑戰(zhàn)。這種回應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，從傳統(tǒng)治理模式到政府一社會(huì)相互作用的新模式，這種轉(zhuǎn)變將會(huì)激勵(lì)很多的爭(zhēng)論，關(guān)于政府一社會(huì)交互作用的管理，政府的意義和目的，以及政府的公共機(jī)構(gòu)怎樣來(lái)評(píng)判并且為它們的行為和績(jī)效負(fù)責(zé)。新社會(huì)政治環(huán)境的結(jié)果是政府成為了一個(gè)創(chuàng)造物，即政府不是對(duì)于小問(wèn)題來(lái)說(shuō)太大了，就是對(duì)于大問(wèn)題太小了。考慮到在政府代理機(jī)構(gòu)和參與到政治過(guò)程中的公民社會(huì)越來(lái)越多地成為了利益相關(guān)者，同時(shí)，面對(duì)要被決定的議題的復(fù)雜性同樣在上升，所以對(duì)治理能力的研究就非常重要了。面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，政府現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)很難做到效率、效益、合理性，正是在這種驅(qū)使下，政府不得不重新定義它的角色。隨著國(guó)家(通過(guò)為公民提供的服務(wù))漸漸地希望承擔(dān)起公共利益托管人的角色，現(xiàn)代社會(huì)的治理變?yōu)橐粋�(gè)協(xié)調(diào)、掌舵、施加影響并且去平衡相關(guān)利益體相互行為的一個(gè)過(guò)程，這對(duì)于已經(jīng)達(dá)到的政策目標(biāo)有什么樣的影響？這意味著，執(zhí)行公共政策必須考慮從一個(gè)連續(xù)的系統(tǒng)中去操作服務(wù)的提供，而不是依然按照傳統(tǒng)的公共一私人二分的方法來(lái)進(jìn)行政策供給。同時(shí)，需要做到公眾信任，培育協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，理解參與是人們行為和相互關(guān)系產(chǎn)生的前提，并且成為提供一個(gè)社會(huì)公正的衡量尺度。

　　(三)社會(huì)中傳統(tǒng)觀念的變遷

　　傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，一般的人群不被視為是民主的創(chuàng)造者而被視為顧客或委托人，并且需要專家們提供服務(wù)。正如美國(guó)的專家政治治理模式來(lái)源已久，可以說(shuō)是一種歷史的傳承。影響其形成的原因很多，其中最為重要的是歷史的傳遞，以及以此為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的實(shí)踐，最終形成了現(xiàn)在的政治模式和政治格局[11]。社會(huì)存留下來(lái)的傳統(tǒng)觀念具有很強(qiáng)的路徑依賴效應(yīng)，而這種傳統(tǒng)很容易讓民主的基礎(chǔ)受到侵蝕。當(dāng)我們將這一立場(chǎng)放人一個(gè)更加廣闊的社會(huì)視野就會(huì)清楚地看到，當(dāng)人們不是民主的創(chuàng)造者而只被視為委托人的時(shí)候，民主的基礎(chǔ)便被操作在精英的手中，從而通過(guò)意識(shí)形態(tài)和授權(quán)神化不斷地創(chuàng)造出其自身所需要的價(jià)值基準(zhǔn)。所以，在社會(huì)不斷發(fā)展的情況下，應(yīng)該存在政治觀念上的重構(gòu)。作為相互影響的公民存在平等的立場(chǎng)，但是卻有不同的觀點(diǎn)和利益，他們之間存在橫向的關(guān)聯(lián)而并不是簡(jiǎn)單地只與國(guó)家存在縱向的聯(lián)系，并完全依托國(guó)家來(lái)解決他們的問(wèn)題、塑造公共價(jià)值或在公共生活中進(jìn)行談判[12]。社會(huì)傳統(tǒng)觀念變遷正是要重構(gòu)這一政治觀念，從治理的角度理解這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程：從將公民視為投票者、志愿者、委托人或顧客到將公民視為公共物品的問(wèn)題解決者和共同創(chuàng)造者。它包含了一種公共職業(yè)者的角色轉(zhuǎn)變，比如，公務(wù)員、非盈利管理人和事務(wù)所的持有人(從服務(wù)的提供人和與拍檔、教育家共同解決問(wèn)題)以及公民行為的組織人。比起層級(jí)和控制，治理包括合作和授權(quán)，并且理論上常常適用社會(huì)資本和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)暗示了一種對(duì)人的強(qiáng)調(diào)，包括工具的制造者和工具的使用包國(guó)憲，者以及工具自身。

　　綜合以上的分析，不難看出治理包含著一些關(guān)鍵的元素：分權(quán)與授權(quán)、合作與協(xié)商、多元與互動(dòng)、適應(yīng)與回應(yīng)。但是，單從這些理念中理解治理，我們認(rèn)為是不夠充分的，治理不但是由一些概念和元素構(gòu)成，其同樣是對(duì)以往范式的一種整合，試圖在治理的框架下構(gòu)建一個(gè)更符合實(shí)際的、動(dòng)態(tài)的理論框架。從宏觀層面講，治理構(gòu)建的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互聯(lián)系、相互影響的橫向框架，構(gòu)建以此橫向連接為條件的公共選擇機(jī)制；
從微觀層面講，治理搭建的是政府內(nèi)部政治一行政行為的橋梁，是政府行政權(quán)力及行為如何運(yùn)行、如何分配、如何組織的政治一行政過(guò)程。對(duì)于宏觀和微觀層面，治理都是一個(gè)開放的系統(tǒng)，能夠?qū)⒆兞窟M(jìn)行內(nèi)生化的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而通過(guò)這一框架來(lái)形成對(duì)理論的發(fā)展和實(shí)踐問(wèn)題的解釋。下面將治理分為政治學(xué)和行政學(xué)兩個(gè)部分來(lái)分別進(jìn)行研究，分析治理對(duì)于政治學(xué)和行政學(xué)體系與范式的構(gòu)架所含有的更深內(nèi)涵。

　　二、治理的政治學(xué)解讀：公共選擇理論的復(fù)興？

　　(一)治理在政治社會(huì)學(xué)中的運(yùn)用

　　在此將治理放在政治社會(huì)學(xué)的視角下來(lái)看待其所具有的特殊意義，是由于治理本身包含了一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的分析框架，并在這個(gè)框架下整合傳統(tǒng)公共選擇理論中的相應(yīng)概念。不僅如此，在傳統(tǒng)公共選擇理論的基礎(chǔ)上，由于治理所融人的政治過(guò)程的內(nèi)生性和主體的多樣性，使得整個(gè)分析框架更具有動(dòng)態(tài)性并有利于將集體偏好考慮到框架內(nèi)部。Matz指出：在政治學(xué)中治理意味著自治的調(diào)整和控制，但是相互依賴的參與者或者通過(guò)外部的權(quán)威或是通過(guò)內(nèi)部機(jī)制完成自我管理和自我控制。從政策科學(xué)的角度，提出了政策制定的類型學(xué)，以及制度化的規(guī)則系統(tǒng)。通常這些分類包含了四種規(guī)則系統(tǒng)，如果將治理放到一個(gè)狹義的范圍內(nèi)定義為政策制定的網(wǎng)絡(luò)，分析治理從橫向關(guān)系的連接，即怎樣達(dá)成集體選擇的結(jié)果。治理不是指的一種結(jié)構(gòu)或是過(guò)程，而是在這個(gè)結(jié)構(gòu)和過(guò)程中，如何連接兩者，也就是“arellas”，即橫向關(guān)系、層次的概念，也就是在政治學(xué)的研究中，不是研究單個(gè)個(gè)體對(duì)政策制定的影響，而是研究怎樣將治理的參與方連接起來(lái)的橫向機(jī)制。從社會(huì)科學(xué)的觀點(diǎn)，政府在治理結(jié)構(gòu)中所起的權(quán)威作用是不太清晰的，而且也不能說(shuō)政府就有能力來(lái)滿足這一角色的需要。治理被定義為，通過(guò)相互影響的參與者，政府對(duì)于參與者和資源的依賴是控制(Colltrol)轉(zhuǎn)向治理的核心。Arthu：BenZ總結(jié)到在政治學(xué)的文獻(xiàn)中，治理這個(gè)術(shù)語(yǔ)通常表現(xiàn)為沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)做出最后決策的集體行為，并且治理同時(shí)意味著跨越國(guó)家的政策制定，并且與公共和私人參與者廣泛的合作，以及私人部門的自我管理。他指出了這樣的定義存在的片面性，即沒有考慮到治理的橫向機(jī)制實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。事實(shí)上，我們所談?wù)摰闹卫�，如果協(xié)調(diào)和控制發(fā)生在參與者之間的水平層面上，那么就必須要研究水平結(jié)構(gòu)的存在和效用，以及將它們連接在一起的機(jī)制。比起層級(jí)和控制，治理包括合作和授權(quán)，并且理論上常常適用社會(huì)資本和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等概念。其實(shí)是暗示了一種對(duì)人的強(qiáng)調(diào)，包括工具的制造者和工具的使用者以及工具自身。Boyte提出治理在政治學(xué)語(yǔ)境下，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從民主國(guó)家(demoeratiCState)到民主社會(huì)(demoeratiesoeiety)的轉(zhuǎn)變，在民主社會(huì)范式下，政府是一個(gè)重要的公民工具，提供、領(lǐng)導(dǎo)、資源、工具和規(guī)則。但是官員們不是公民世界的中心，政府同樣不是在民主國(guó)家中居獨(dú)特的位置。事實(shí)上，不能將公共物品和國(guó)家視為市場(chǎng)導(dǎo)向和工具導(dǎo)向的，并意識(shí)到這種民主可能性要求有政治性的治理，并且重新思考民主政治長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐。在這個(gè)層面上的治理是一個(gè)政治過(guò)程，而不是一個(gè)以無(wú)黨派觀念去看待不同利益主體解決問(wèn)題所存不同方法以及創(chuàng)造公共價(jià)值的對(duì)話過(guò)程。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　政治是以公民為重心的，具有生產(chǎn)性，以及多元特性的。

　　(二)治理所隱喻的政治學(xué)范式

　　治理在政治學(xué)語(yǔ)境下，首先所展現(xiàn)的是從治理的角度出發(fā)，在分析層次上表現(xiàn)為一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的分析框架，正如Dreehsler所表述的，治理是一個(gè)中立的概念，它關(guān)注特定政治個(gè)體的操作和管理的運(yùn)行機(jī)制，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家(層次一)、市場(chǎng)(層次二)和社會(huì)(層次三)三方的互動(dòng)。Kooiman在其專著也論述了治理的層次問(wèn)題，將其分為三個(gè)層次的治理first一，seeond一和third一ordergovernanee，對(duì)于第一層次的治理是一種日常的問(wèn)題導(dǎo)向型的治理；
第二層次的治理關(guān)注制度的維護(hù)，是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)的層面討論治理問(wèn)題；
第三層次的治理即治理的治理，治理的規(guī)范化研究，同時(shí)也包括如何評(píng)價(jià)治理的問(wèn)題。也有學(xué)者提出第三層次的治理實(shí)質(zhì)上就是探討元治理(meta-goverllallce)的問(wèn)題。其次，在這一分析框架下，總結(jié)治理不同縱向?qū)哟蔚哪Ｊ浇M合，即治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問(wèn)題，Kooimall在總結(jié)了治理的三種要素(治理輪廓、治理工具、治理行為)的前提下，指出了通過(guò)三種要素的融合，體現(xiàn)了治理是一個(gè)連續(xù)的有效的過(guò)程，并總結(jié)了治理的三種模式：自治(Self-goverllallce)、共同治理(co--goverllallce)以及科層治理(hierarehiealgovernanee)。Alanw.Hall總結(jié)了三種主要的治理模式：一是傳統(tǒng)的官僚治理系統(tǒng)(traditionalhierarehiealgovernaneesystems)，在這種模式下政府主導(dǎo)、控制和關(guān)注市場(chǎng)發(fā)展以及引導(dǎo)公民行為是其關(guān)鍵詞；
二是市場(chǎng)導(dǎo)向的治理系統(tǒng)(market一ledgovernaneesystems)倡導(dǎo)市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，解除管制、私有化和管理主義是對(duì)這種模式的描述；
三是現(xiàn)在通常提出的一種分布治理系統(tǒng)(distributedgovernaneesystems)，主要通過(guò)非正式和自愿的分享權(quán)威和責(zé)任作為社會(huì)管理調(diào)解自身的主要方法。分布治理模式試圖提供一種在政府管理社會(huì)，引導(dǎo)市場(chǎng)和通過(guò)社會(huì)團(tuán)體表達(dá)社會(huì)利益之間的平衡咚1]。ArthurBellZ[16]將治理的模式總結(jié)為層級(jí)(hierarehy)、網(wǎng)絡(luò)(networks)、競(jìng)爭(zhēng)(eompetition)和協(xié)商(negotiation)四種模式，并將四種模式的要素加以組合提出了八種新的組合模式。如：層級(jí)協(xié)商模式，其特點(diǎn)是在公共管理中引人協(xié)商，在法律層面形成參與合作；
層級(jí)競(jìng)爭(zhēng)模式，即在區(qū)域和地方之間形成統(tǒng)一的基準(zhǔn)；
層級(jí)網(wǎng)絡(luò)模式，表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的廣泛合作協(xié)商；
層級(jí)一層級(jí)模式，即形成多層級(jí)(muti一levelHierarehy)的管理模式；
網(wǎng)絡(luò)協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府層級(jí)上形成廣泛的行政協(xié)商網(wǎng)絡(luò)；
網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)模式，表現(xiàn)為在政府、市場(chǎng)之間既存在競(jìng)爭(zhēng)又保證相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)依存關(guān)系；
網(wǎng)絡(luò)套嵌模式(muti一levelNetwork)；
競(jìng)爭(zhēng)協(xié)商模式，如在聯(lián)邦政府合作的基礎(chǔ)上引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；
競(jìng)爭(zhēng)一競(jìng)爭(zhēng)模式，如在區(qū)域政治層面引人競(jìng)爭(zhēng)；
協(xié)商一協(xié)商模式，即在跨區(qū)域上形成協(xié)商機(jī)制。

　　從對(duì)集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和橫向聯(lián)合方式的重視不難得出，治理要研究的問(wèn)題在政治社會(huì)學(xué)上就是要整合權(quán)力的分配方式及其實(shí)現(xiàn)方式，在這一過(guò)程中治理是一個(gè)集體行為所達(dá)成的結(jié)果。更為重要的是其中將治理過(guò)程連接起來(lái)的機(jī)制要怎樣實(shí)現(xiàn)，從而使得對(duì)問(wèn)題的分析突破了靜態(tài)和比較靜態(tài)的分析方法，更加具有動(dòng)態(tài)分析的特點(diǎn)。從治理的層次和模式問(wèn)題上，突出了治理在政治學(xué)的語(yǔ)境下整合了相關(guān)的概念，并從政府、市場(chǎng)、社會(huì)的層次構(gòu)建框架，從宏觀到微觀都建立了治理實(shí)現(xiàn)的不同模式和相應(yīng)的連接機(jī)制。治理在政治學(xué)的語(yǔ)境中由于前述的特點(diǎn)，我們認(rèn)為治理是對(duì)公共選擇理論的再次重組，并從動(dòng)態(tài)性、多樣性的角度，使其所建立的框架可以從權(quán)力、集體偏好充實(shí)和發(fā)展公共選擇的理論內(nèi)核。

　　三、治理的行政學(xué)解讀：政治與行政的融合？

　　(一)治理與行政學(xué)范式變遷

　　公共管理的學(xué)者就“治理”及治理結(jié)構(gòu)對(duì)公共管理實(shí)踐存在的影響表現(xiàn)出極大的熱誠(chéng)，并進(jìn)行了大量的研究。當(dāng)代許多著名公共行政學(xué)者要么把“治理”一詞當(dāng)作“公共行政”的對(duì)應(yīng)術(shù)語(yǔ)，要么試圖用“治理”代替公共行政這一傳統(tǒng)術(shù)語(yǔ)。不論從哪個(gè)角度來(lái)看待治理對(duì)公共行政帶來(lái)的沖擊，治理存在整合公共行政相應(yīng)概念的可能，并同時(shí)滿足著實(shí)踐中的需要。作為公共行政的治理的第一個(gè)和最明確的含義是：它包括了參與公共活動(dòng)的各種類型的組織和機(jī)構(gòu)。而隨之出現(xiàn)的定義與參與使行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的組織，擴(kuò)大了公共行政的領(lǐng)域。另外還包括公共政策學(xué)派的管理專家提出的內(nèi)涵四：多元制度一組織環(huán)境存在的原因，政策企業(yè)家將更具政治性、創(chuàng)造性以及更大的解制。另一種關(guān)于治理在公共行政中的含義通常是隱含的，治理意味著重要性、合法性，以及一種為達(dá)成公共目的而做出的積極貢獻(xiàn)。對(duì)公共行政的治理來(lái)說(shuō)，治理的概念拓展為一種政治與行政的融合。Kooiman厘析了在定義治理中的一些共同要素，如：強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的質(zhì)量和規(guī)則，合作對(duì)于提高合法性、效能以及對(duì)新過(guò)程和公共一私人管理的關(guān)注。Fredericksoll[繃提出治理的觀念通常包括了公共行政，利益主體多元化，網(wǎng)絡(luò)管理方法以及合法性。在最近的文獻(xiàn)中產(chǎn)生各種治理的概念是由于這樣的事實(shí)：治理的爭(zhēng)論源于國(guó)家地位的降低。如果政府是決定并履行集體目標(biāo)的有效機(jī)制，那么如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)是爭(zhēng)論的一個(gè)中心問(wèn)題。Fredericksoll咚‘]回顧并評(píng)價(jià)了治理概念在公共行政上的發(fā)展，“治理”一詞廣泛地運(yùn)用在公共與私人部門之間，全國(guó)與地方之間，正式與非正式規(guī)則之間。所以，當(dāng)學(xué)者將其作為對(duì)實(shí)現(xiàn)政策和組織目標(biāo)的重要手段來(lái)定義時(shí)，會(huì)有很多問(wèn)題變得不清晰，比如：是否涉及到組織結(jié)構(gòu)，行政過(guò)程，管理判斷，激勵(lì)和規(guī)則的系統(tǒng)，行政價(jià)值，或者是這些要素的融合。政府在治理中是重要的一方，但與以往相比卻不是主導(dǎo)的一方，而是在一個(gè)協(xié)商和合作的語(yǔ)境下進(jìn)行公共事務(wù)的供給、服務(wù)以及監(jiān)督�？梢哉f(shuō)，治理的問(wèn)題與公共行政的某些方面是融合，也就是說(shuō)，運(yùn)用治理這一符號(hào)或隱喻，從相當(dāng)程度上改變著政府治理、公共傳統(tǒng)理念和方法。

　　(二)治理所隱喻的行政過(guò)程中的政治

　　政治與行政是分離還是融合一直是行政學(xué)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，而每一次新范式的出現(xiàn)同樣要對(duì)這一問(wèn)題重新展開思考。然而如果說(shuō)政治行政存在某種分離的話也可能是一種人為的設(shè)想，與其說(shuō)政治行政存在分離，可能更加恰當(dāng)?shù)氖钦J(rèn)識(shí)到政治和行政如同一個(gè)連續(xù)“光譜”上的兩端。如前所述，治理存在將政治與行政融合的可能，并將行政學(xué)的范式統(tǒng)一到一個(gè)理論框架下。在政治學(xué)中治理的研究是有層次的，宏觀和微觀，對(duì)于行政學(xué)來(lái)說(shuō)，治理的微觀框架正是行政學(xué)得以整合各種行政范式的基礎(chǔ)。我們將在行政學(xué)語(yǔ)境下的治理視為：在不同的制度環(huán)境和制度安排下以及所發(fā)生的制度變遷過(guò)程中，政府根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)的變化需要，不斷調(diào)整其權(quán)力分配方式、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來(lái)適應(yīng)這一過(guò)程，治理從宏觀上構(gòu)建了權(quán)力分配方式的機(jī)制，從微觀上調(diào)整政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，使權(quán)力運(yùn)行方式得以實(shí)現(xiàn)，從而架起了政治與行政之間的橋梁。在此需要強(qiáng)調(diào)的是，治理為什么存在整合行政學(xué)范式的可能？微觀層面上，治理是使政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)制度變遷需要的一個(gè)過(guò)程，制度變遷過(guò)程具有異質(zhì)性和多樣性的特點(diǎn)，所以治理的實(shí)現(xiàn)方式，即模式的變遷就一定具有多樣性。因此，在不同權(quán)力分配方式下，治理就可以有不同的模式：科層、市場(chǎng)、混合、網(wǎng)絡(luò)等。從以上分析可以看出，治理可以在行政學(xué)中形成一個(gè)將行政學(xué)范式整合起來(lái)的統(tǒng)一框架，并且這個(gè)框架是和政治過(guò)程息息相關(guān)的，而不是將其割裂開來(lái)，所以治理本身就隱喻了行政過(guò)程中的政治。

　　四、治理與政府治理：中西方政府、市場(chǎng)與社會(huì)演變路徑差異

　　在對(duì)治理進(jìn)行深人分析后，從治理和政府治理

　　這兩個(gè)概念的差異就足以透析中西方研究的差異，并可以從治理與政府治理這樣的概念中，對(duì)中西方政府、市場(chǎng)與社會(huì)演變路徑的差異做出分析，進(jìn)而回答中西方政府社會(huì)是否存在同樣的治理基礎(chǔ)這一問(wèn)題。治理是一個(gè)具有其自身時(shí)代背景的概念，從治理的理論研究到現(xiàn)實(shí)實(shí)踐都受到異質(zhì)性的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)發(fā)展的影響，這也就使得在對(duì)治理及政府治理的相關(guān)問(wèn)題研究上必須要對(duì)制度環(huán)境進(jìn)行深人的分析。從國(guó)外學(xué)者使用治理一詞的方式便可看出與國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的方向以及方式上的差異，而這種差異的背后恰恰是制度變遷的差異所導(dǎo)致的。國(guó)外學(xué)者僅使用治理(goverllallce)一詞，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出現(xiàn)只是指很狹義的政府內(nèi)部的治理，即可理解為治理政府內(nèi)部的方式。而國(guó)內(nèi)學(xué)者通常是在政府治理這一關(guān)鍵詞下研究治理問(wèn)題的即一到。國(guó)內(nèi)外的研究對(duì)應(yīng)性上是存在偏差的，即國(guó)外學(xué)者是將政府治理的概念放人治理語(yǔ)境下進(jìn)行研究，政府成為了與市場(chǎng)、社會(huì)并行的主體，所以“治理”本身的涵義便診釋了這一轉(zhuǎn)變過(guò)程。而國(guó)內(nèi)學(xué)者提到的政府治理則是一個(gè)與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的概念，政府治理普遍被認(rèn)為治理者是政府，而對(duì)應(yīng)政府治理這一主體便有了相應(yīng)的客體(如社會(huì)公共事務(wù))牌一36]。從這樣一種關(guān)鍵詞的差異就可以看出國(guó)外學(xué)者與國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)“政府治理”問(wèn)題認(rèn)識(shí)上存在的分歧。

　　雖然在國(guó)外的研究中“治理”依然是一個(gè)不斷發(fā)展不斷需要學(xué)者去賦予它更準(zhǔn)確更深刻內(nèi)涵的概念，但是從現(xiàn)有的研究層次上看，政府在治理中的作用往往從宏觀到微觀得到了相應(yīng)的界定。依托于國(guó)外的民主政治體制，在宏觀層面：研究政府、市場(chǎng)、社會(huì)的橫向關(guān)系；
政治層面的公共選擇問(wèn)題；
并以此為基礎(chǔ)研究治理的模式、結(jié)構(gòu)問(wèn)題。在微觀層面：研究政府本身，橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)，并以此為切人點(diǎn)研究治理的模式、結(jié)構(gòu)。國(guó)外學(xué)者的研究中，治理可以成為一種范式整合概念，并形成了對(duì)傳統(tǒng)政治學(xué)的超越，對(duì)行政學(xué)而言，也可以將行政學(xué)的相應(yīng)范式用治理來(lái)加以表達(dá)。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府治理則普遍的認(rèn)為依然是以政府為主導(dǎo)，政府充當(dāng)治理中的主導(dǎo)角色，通過(guò)“治理”的模式和方法來(lái)配置公共資源，通過(guò)“治理”的理念來(lái)協(xié)調(diào)公共組織，最終達(dá)到治理(而不是統(tǒng)治或管理)社會(huì)事務(wù)的目的。

　　用治理的框架來(lái)看待這一問(wèn)題可能是更為清晰的，中西方存在不同的制度變遷路徑，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)的宏觀治理方式存在差異。西方一直是以市場(chǎng)為主導(dǎo)形成相應(yīng)的治理模式，我國(guó)則在政府主導(dǎo)背景下開始制度變遷。因此，中外所產(chǎn)生的政府、市場(chǎng)的力量是不同的，而由于政府、市場(chǎng)的博弈關(guān)系的差異導(dǎo)致社會(huì)的發(fā)展也不相同，并形成了各自的發(fā)展路徑。在這樣的格局下，西方可能形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)較為制衡的博弈關(guān)系，所以治理本身的研究就反映了這一平等性。而我國(guó)政府主導(dǎo)是制度變遷的起點(diǎn)，在形成的治理結(jié)構(gòu)中，依然是以政府為主導(dǎo)，依然是必須通過(guò)政府的力量來(lái)塑造市場(chǎng)和社會(huì)，所以政府治理這一概念實(shí)質(zhì)上反映了這一過(guò)程。我們認(rèn)為，中西方從治理的分析框架看并不存在相同的治理基礎(chǔ)，這是由相異的制度變遷過(guò)程所決定的。不過(guò)雖然治理是西方學(xué)者應(yīng)對(duì)其自身問(wèn)題提出的理論框架，對(duì)于我們依然是有借鑒意義的，只是需要注意的是，在借鑒的過(guò)程中需要看到其具有的特殊性而抽象地進(jìn)行吸收。治理的理論價(jià)值和其對(duì)政治學(xué)、行政學(xué)新的范式整合的貢獻(xiàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其本身所蘊(yùn)含的那些概念含義，怎樣能夠?qū)⒄�治過(guò)程在理論分析中內(nèi)生化，如何能夠更加動(dòng)態(tài)地理解制度變遷的過(guò)程，如何才能使得宏觀的權(quán)力分配和微觀的政府組織結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一，這也許才是運(yùn)用治理理論所應(yīng)真正關(guān)注的問(wèn)題所在。

　　正是基于這樣的思路，我們認(rèn)為治理從宏觀層面來(lái)講是一個(gè)分析框架，這個(gè)分析框架研究的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系及其演化的路徑，以及在此關(guān)系中的權(quán)力分配以及偏好選擇的理論問(wèn)題；
在微觀層面上，治理要研究的是與宏觀治理構(gòu)架相符合的微觀政府結(jié)構(gòu)，也就是需要怎樣的政府組織模式來(lái)與宏觀的治理框架相匹配的問(wèn)題，以及如何匹配的具體問(wèn)題。對(duì)我國(guó)的具體問(wèn)題而言，由于我國(guó)制度背景與西方的差別，要將西方的治理框架套用到我國(guó)顯然是不科學(xué)的，而在現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，研究政府治理語(yǔ)境下的各種問(wèn)題同樣是我國(guó)現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)情況所決定的。所以，對(duì)待現(xiàn)階段的中國(guó)問(wèn)題，以政府為主要力量來(lái)治理社會(huì)的政治社會(huì)學(xué)視角是更為實(shí)際和更加富有解釋力的。而對(duì)于中國(guó)的政府治理問(wèn)題，不是用幾個(gè)簡(jiǎn)單的治理概念就可以分析清楚的，而是需要運(yùn)用治理的視角來(lái)構(gòu)建一個(gè)分析問(wèn)題的理論框架。中國(guó)政府治理的理論框架同樣應(yīng)該注重宏觀層面和微觀層面的區(qū)分，在宏觀層面研究我國(guó)政府治理的制度基礎(chǔ)，即分析我國(guó)政府治理的制度變遷路徑，并以此來(lái)構(gòu)建一個(gè)基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)的政治社會(huì)學(xué)的分析框架；
在微觀層面研究政府治理的模式問(wèn)題，即從其機(jī)制、手段、方法等方面來(lái)分析適于我國(guó)的政府治理的各種異質(zhì)性的模式；
最后還應(yīng)該通過(guò)大量的案例研究來(lái)比較分析這些模式出現(xiàn)的深層次制度原因，為理論研究提供實(shí)例的驗(yàn)證，并以此對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)的政府治理提出模式創(chuàng)新及促進(jìn)對(duì)策。

相關(guān)熱詞搜索：治理 演變 概念 政府 發(fā)展