很高興有這個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)討論成都綜合改革的經(jīng)驗(yàn)。成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的吸引力首先來(lái)自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。從空間上看，中國(guó)不是城就是鄉(xiāng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個(gè)字，卻代表了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全局。成都市從2003年開(kāi)始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領(lǐng)。五年過(guò)去了，在成都這個(gè)地方發(fā)生了很多新鮮事，創(chuàng)造了綜合改革的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　由北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院部分師生組成的綜合課題組，從去年年底以來(lái)在成都作了比較系統(tǒng)的調(diào)查研究，初步提出了一份調(diào)查研究報(bào)告，《還權(quán)賦能：奠定長(zhǎng)期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革經(jīng)驗(yàn)的調(diào)查研究》，由一份總報(bào)告和八份專(zhuān)題報(bào)告組成。這份調(diào)研報(bào)告還沒(méi)有最后定稿和公開(kāi)。今天國(guó)土部召開(kāi)的這個(gè)會(huì)議，也是我們向國(guó)土系統(tǒng)行家請(qǐng)教的好機(jī)會(huì)，所以我們向參會(huì)的代表提交調(diào)研報(bào)告草稿，希望大家給予批評(píng)指正。

　　我們報(bào)告的主線就是研究成都經(jīng)驗(yàn)。從全國(guó)情況看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是非常艱巨的任務(wù)。2003年全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的差距是3.21：1；
五年過(guò)去后，包括中央政府取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、大幅度增加農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)村投資和財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，所有這些措施加到一起，2008年城鄉(xiāng)居民的收入差距比2003年還有所擴(kuò)大，為3.33：1，絕對(duì)差距則達(dá)到了人均12000元。這里當(dāng)然有不少問(wèn)題值得研究。不過(guò)我們也看到，同樣從2003到2008年間，成都作為我們國(guó)家少有的幾個(gè)千萬(wàn)人口以上的大都會(huì)城市，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的跡象。雖然下降幅度尚�。◤�2.64：1收縮為2.61：1），而我們也難以斷言這個(gè)略為下降的趨勢(shì)一定就能持久，不過(guò)，與全國(guó)平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢(shì)相對(duì)照，成都市略微收窄城鄉(xiāng)收入差距的結(jié)果還是引起了人們高度的興趣。

　　我們是從這個(gè)角度來(lái)觀察成都經(jīng)驗(yàn)的，發(fā)現(xiàn)這里的做法不單是將財(cái)政性資源向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜，而且啟動(dòng)了土地制度方面的改革，通過(guò)重新界定權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)資源的積聚和集中所帶來(lái)的土地級(jí)差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益。我們認(rèn)為這一點(diǎn)有普遍的價(jià)值。

　　今天利用這個(gè)時(shí)間著重要給各位匯報(bào)的，是我們?cè)谶@半年多時(shí)間的調(diào)查研究里，從成都的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得到的啟示。共有四點(diǎn)。

　　第一點(diǎn)，“級(jí)差土地收入”是一所偉大的學(xué)校。成都的改革實(shí)踐給我們第一個(gè)啟發(fā)就是充分認(rèn)識(shí)和利用土地級(jí)差收益這個(gè)規(guī)律，來(lái)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。大家普遍注意到，土地僅僅因?yàn)槲恢玫牟煌�，就有很大的市�?chǎng)價(jià)差。這個(gè)現(xiàn)象背后的規(guī)律是什么呢？就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有其內(nèi)在的積聚和集中的趨勢(shì)。人口、勞力、技術(shù)、資本等等在流動(dòng)中積聚起來(lái)后，就容易提升分工層次，進(jìn)而增加收入。因此，積聚和集中推動(dòng)人們競(jìng)爭(zhēng)具有優(yōu)勢(shì)位置的土地。一般來(lái)說(shuō)，越是在城市或商業(yè)中心的地方，土地價(jià)值就越高；
同時(shí)，地價(jià)隨著離開(kāi)中心的距離而降低。這是很普遍的，任何允許資源自由流動(dòng)的地方都可以看到這個(gè)現(xiàn)象和規(guī)律。

　　中國(guó)的實(shí)際情況表明，我們對(duì)級(jí)差土地收入規(guī)律的認(rèn)識(shí)和掌握，雖然在改革開(kāi)放以來(lái)有了突飛猛進(jìn)，但總的說(shuō)來(lái)還處在一個(gè)很初級(jí)的階段。

　　譬如我們的城市化程度還是低。不但歷史上低，就是改革開(kāi)放后，我國(guó)的城市化速度有了急速的提高，但到今天為止，還是低于世界平均的城市化程度。

　　同時(shí)，在城市化過(guò)程中，中國(guó)100萬(wàn)人口以上的特大城市占全部城市人口的比例，目前也只有15%，低于世界平均水平（18%），更低于日本（44%）、美國(guó)和德國(guó)（分別為42%），只高過(guò)菲律賓一個(gè)百分點(diǎn)，印尼四個(gè)百分點(diǎn)（2005年）。這說(shuō)明，我國(guó)資源在空間的積聚程度還是嚴(yán)重偏低。積聚程度偏低，級(jí)差土地收益的潛力就遠(yuǎn)沒(méi)有充分得到發(fā)揮。

　　新的情況是，自上世紀(jì)90年帶以后，中國(guó)城鎮(zhèn)建成面積的擴(kuò)大速度快于城鎮(zhèn)化率。這說(shuō)明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度。最為反常的是，隨著大量農(nóng)民向城市集中，城鎮(zhèn)空間急速擴(kuò)大，而農(nóng)村的居住面積也還在繼續(xù)擴(kuò)張。這就是上一次我在天津會(huì)議上講到的，城市擴(kuò)大，農(nóng)村也擴(kuò)大，如此兩頭擠占，中國(guó)本來(lái)就不算富裕的那點(diǎn)耕地，就成為怎么高喊保護(hù)也難以保住的對(duì)象。這些說(shuō)明，在利用資源的積聚與集中、釋放更多級(jí)差土地收入這個(gè)方面，還有很大的差距和余地。

　　成都的實(shí)踐表明，充分利用級(jí)差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)和工作平臺(tái)。在成都已大范圍展開(kāi)的“國(guó)土整治（包括農(nóng)地整治和村莊整治）的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國(guó)土整治所需要的龐大資本，不可能來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來(lái)自于城市化推高了的土地收益；
通過(guò)農(nóng)村國(guó)土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級(jí)差土地收益。這說(shuō)明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動(dòng)，才能在城市化進(jìn)程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級(jí)差土地收益提供的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　第二點(diǎn)，“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。人們知道，級(jí)差土地收入是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。因此，要發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律的作用，就要啟動(dòng)土地資源的流轉(zhuǎn)。但是，成都的實(shí)踐卻提醒大家注意，在我國(guó)還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類(lèi)土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。

　　成都市2003年提出通過(guò)“三個(gè)集中”來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出推進(jìn)全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是確權(quán)。這里講的確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。成都改革的邏輯是，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，冒然發(fā)動(dòng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)。那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

　　我們?cè)谡{(diào)查中看到，提出確權(quán)不容易，認(rèn)真執(zhí)行更艱難。這是因?yàn)�，多少年�?lái)我們對(duì)農(nóng)村土地資源就沒(méi)有完成普遍的、有明確法律表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定。雖然，農(nóng)村土地（包括山林）的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)歸農(nóng)戶，以及農(nóng)民住宅的所有權(quán)歸農(nóng)戶，早已是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的基本現(xiàn)實(shí)，但是這樣一種實(shí)際存在的權(quán)利關(guān)系，至今尚沒(méi)有完整的。普遍的法律表達(dá)。加之多年來(lái)農(nóng)村人口、勞力、行政區(qū)劃、政策和體制的諸多變化，大量歷史遺留問(wèn)題欲理還亂。要在農(nóng)村土地房屋實(shí)際占有的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)能被普遍接受的、具權(quán)威法律表達(dá)的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，當(dāng)然不是一件容易完成的任務(wù)。

　　成都經(jīng)由試點(diǎn)，摸索出一套實(shí)際可行的確權(quán)程序。其中最為人稱(chēng)道的，就是發(fā)明了“村莊評(píng)議會(huì)”（有的地方叫“村資產(chǎn)管理小組”），把歷史上擔(dān)負(fù)過(guò)村莊公共管理責(zé)任的長(zhǎng)者推舉出來(lái)，由他們根據(jù)對(duì)多年來(lái)沒(méi)有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動(dòng)的回憶，對(duì)入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測(cè)結(jié)果進(jìn)行評(píng)議，特別是對(duì)存有異議和紛爭(zhēng)的疑難案例進(jìn)行梳理，并把評(píng)議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害的各方都接受，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。由此，農(nóng)村產(chǎn)改的確權(quán)，已從一個(gè)比較抽象的口號(hào)，發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、最后由縣級(jí)人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

　　經(jīng)驗(yàn)表明，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地和同價(jià)。這個(gè)順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為改革加上了一道保險(xiǎn)閥。這也啟發(fā)了我們，老講保護(hù)農(nóng)民利益，為什么不能讓農(nóng)民有權(quán)自己保護(hù)自己？要農(nóng)民有權(quán)保護(hù)自己，首先他們的資產(chǎn)要有清楚的權(quán)屬界定，并且要有一個(gè)普遍的合法的表達(dá)。

　　在改革開(kāi)放過(guò)去的30年里，我們至少已經(jīng)有了三個(gè)參照系，可以表明權(quán)利的清楚界定，能夠可以帶來(lái)多么重大的變化和產(chǎn)生多么長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。第一個(gè)參照系，是80年代早期的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，那是把種地權(quán)還給了農(nóng)民。就這么一個(gè)變化，農(nóng)村的溫飽問(wèn)題就基本解決了。第二個(gè)參照，從80年代中后期到90年代，把農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售權(quán)、賣(mài)糧權(quán)還給了農(nóng)民，還給了市場(chǎng)，根本廢除了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制，結(jié)果我國(guó)農(nóng)副產(chǎn)品多少年供不應(yīng)求的歷史就結(jié)束了。第三個(gè)參照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，結(jié)束了單位福利分房體制，搞了房改房，也是還權(quán)于民，結(jié)果就創(chuàng)造出一個(gè)城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，史無(wú)前例地改善了我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房條件，也為保障性住房的建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這三個(gè)參照系都說(shuō)明，要保護(hù)農(nóng)民利益，最重要的就是確立農(nóng)民的權(quán)利。我們?cè)俨荒馨艳r(nóng)民看作是被監(jiān)護(hù)對(duì)象，要承認(rèn)農(nóng)民和城里人一樣，同樣關(guān)注自己的利益，也能對(duì)環(huán)境的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)做出理性反應(yīng)。問(wèn)題是他們要有權(quán)這么做。

　　從這點(diǎn)看，成都的改革經(jīng)驗(yàn)有根本意義。我們?cè)诙冀�堰看到一副�?biāo)語(yǔ)，“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”。真正要釋放土地級(jí)差收入的潛力，就這三句話足矣。都江堰的柳街鎮(zhèn)最早進(jìn)行確權(quán)試驗(yàn)，農(nóng)民對(duì)此關(guān)心和參與的熱情程度，是多年來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)的。這說(shuō)明，農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)取得合法表達(dá)，對(duì)確權(quán)頒證，非常關(guān)心，正如城鎮(zhèn)居民對(duì)房產(chǎn)證、土地使用證等等非常關(guān)心的一樣。我們也問(wèn)了農(nóng)民，土地本來(lái)就是你們家在用，房子本來(lái)就是你們自己在住，為什么還要產(chǎn)權(quán)證？答案是這樣的：產(chǎn)權(quán)證可以幫助農(nóng)民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰(shuí)屬，才能裁定誰(shuí)侵犯了他人、誰(shuí)被他人侵犯。沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的法律表達(dá)，要講清楚財(cái)產(chǎn)誰(shuí)屬雖然也可能，不過(guò)就是太費(fèi)勁！這是說(shuō)，產(chǎn)權(quán)證可以降低人民保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)的成本。更重要的是，資源流動(dòng)帶來(lái)轉(zhuǎn)讓的新機(jī)會(huì)，也帶來(lái)新的麻煩。一個(gè)農(nóng)民生于斯，長(zhǎng)于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證不當(dāng)緊，橫豎占有就是所有�？墒谴笠�(guī)模流動(dòng)發(fā)生后，他到千里之外打工，而老家有一個(gè)房子需要出租、轉(zhuǎn)用，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的合法表達(dá)，就難以靈便地捕捉流動(dòng)重組的機(jī)會(huì)，因?yàn)椴环奖闩c人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約”含義更豐富——有“契”（產(chǎn)權(quán)證書(shū)）才容易“約”，契書(shū)（產(chǎn)權(quán)的合法證書(shū)）原來(lái)可以大大降低了人們達(dá)成合約的成本。

　　所以，普遍地給所有農(nóng)民辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)證、山林承包經(jīng)營(yíng)證、房產(chǎn)證所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，加上土地的集體所有權(quán)證，意義非常重大。不要看確權(quán)的事情很瑣碎，這可是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，修建時(shí)投入巨大，一旦投入使用，可以長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。我們?cè)诔啥疾簧倩鶎拥膰?guó)土所、國(guó)土局，看到堆積如山的待辦產(chǎn)權(quán)證書(shū)，也知道基層村莊和有關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)為此付出了的艱辛努力，認(rèn)為這是一件有長(zhǎng)遠(yuǎn)重大意義的工作。城鎮(zhèn)居民已經(jīng)擁有的權(quán)利，農(nóng)村居民也應(yīng)該擁有，否則城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從何談起，“公共服務(wù)均等化”又從何談起？

　　第三點(diǎn)，探索改革現(xiàn)行國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑。成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國(guó)家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出“逐步縮小征地范圍”，也提出要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地。那么，是不是未來(lái)只有公益性用地才能動(dòng)用國(guó)家征地手段呢？三中全會(huì)的決定沒(méi)有直接說(shuō)，但仔細(xì)研讀，含有這個(gè)意思。這是因?yàn)椋瑸楣�益而行駛�?guó)家的強(qiáng)制征地權(quán)，在公理上講得通；
為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力，早就說(shuō)不通了。所以，縮小征地范圍是大勢(shì)所趨，不可阻擋。問(wèn)題是，究竟怎么來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)重大的轉(zhuǎn)變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國(guó)家征用，轉(zhuǎn)向只有公益用地才動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性用地則要講產(chǎn)權(quán)、講合意、講市場(chǎng)交換？

　　成都經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是探索一條改革國(guó)家征地制度的現(xiàn)實(shí)路徑。大概有這么幾個(gè)環(huán)節(jié)。第一個(gè)環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)，主動(dòng)改變級(jí)差土地收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償,通過(guò)占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目從成都的土地收益中，逐步拿出一個(gè)越來(lái)越大的數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治。從經(jīng)濟(jì)道理上說(shuō)，提高征地所得的返農(nóng)比例，就是提升征地的成本，終究會(huì)發(fā)生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰(zhàn)略意圖是相容的。

　　第二環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性。譬如今天上午向娥鄉(xiāng)書(shū)記介紹的，那里在災(zāi)后重建騰出了三千畝非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，復(fù)墾后新增加的耕地留在原處，但農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)卻可以到靠近成都的雙流區(qū)，換回6億元重建資本。從向娥鄉(xiāng)到雙流區(qū)的距離這么遠(yuǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　實(shí)際上就是擴(kuò)大了掛鉤項(xiàng)目的半徑，以實(shí)現(xiàn)更高的級(jí)差地租收益。這里有個(gè)矛盾，就是掛鉤項(xiàng)目半徑的延長(zhǎng)雖然可以提高級(jí)差土地收入的總量，但項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量的監(jiān)管卻隨著半徑的延長(zhǎng)而變得更為困難。這也是現(xiàn)行政策限制掛鉤項(xiàng)目范圍的原因。成都的經(jīng)驗(yàn)表明，只要嚴(yán)格保證農(nóng)村減少的建設(shè)用地得到復(fù)墾，就可以適當(dāng)拉長(zhǎng)掛鉤項(xiàng)目的半徑，從而實(shí)現(xiàn)更多的級(jí)差地租收益，也增加農(nóng)民可分享的利益。

　　第三環(huán)節(jié)，尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制。現(xiàn)行征地制度高度依賴(lài)行政權(quán)力配置土地資源，除了保證級(jí)差地租集中為城市化的資本之外，還有一點(diǎn)就是方便用行政權(quán)力來(lái)貫徹保護(hù)耕地的政策目標(biāo)。所以，任何對(duì)現(xiàn)行征地制的改革，倘若不能找到保護(hù)耕地的新機(jī)制，就難以被接受。成都市完全知道這個(gè)硬約束，所以成都改革經(jīng)驗(yàn)很重要的一個(gè)方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過(guò)補(bǔ)助農(nóng)民的民生而保耕地。上午葛市長(zhǎng)介紹了，這里基本農(nóng)田每畝每年補(bǔ)400元，一般農(nóng)田補(bǔ)300元。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個(gè)數(shù)目來(lái)保耕地，為大規(guī)模利用市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮級(jí)差地租規(guī)律創(chuàng)造條件。

　　最后一環(huán)，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。前面講到，級(jí)差地租規(guī)律是一所偉大的學(xué)校。其實(shí)，在近年市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展中，對(duì)級(jí)差地租規(guī)律作出反應(yīng)的，不僅有國(guó)有土地的所有者，也有集體土地的所有者和使用者。特別是在大都市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，在城市地租地價(jià)上升、政府嚴(yán)控耕地面積的雙重約束下，集體建設(shè)用地直接入市構(gòu)成了一個(gè)新的態(tài)勢(shì)。這方面，不但大量“歷史遺留問(wèn)題”老樹(shù)接新枝，而且也提出了一些新問(wèn)題，出現(xiàn)了新形式和新動(dòng)向。成都的改革實(shí)驗(yàn)面對(duì)現(xiàn)實(shí)而不是回避現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下，在改革試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級(jí)差土地規(guī)律為災(zāi)后重建方面，進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在中國(guó)的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開(kāi)、合法、有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。

　　我們?cè)诔啥伎吹们宄�，從改變現(xiàn)存征地制度的分配關(guān)系入手，適當(dāng)擴(kuò)大征地制的彈性、尋找更可靠的耕地保障機(jī)制，加上縮小征地制與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉，是可能比較平穩(wěn)地改革現(xiàn)行國(guó)家征地體制，逐步轉(zhuǎn)向公益性用地靠征用、經(jīng)營(yíng)性用地靠市場(chǎng)的新體制。

　　第四點(diǎn)啟示是，努力找尋新的平衡點(diǎn)。眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問(wèn)題上常常包含對(duì)立的看法。這也是改革土地制度的困難所在。成都給我們的啟發(fā)是，千難萬(wàn)難，也要盡最大努力找尋新的平衡點(diǎn)。這是因?yàn)椋�在我�?guó)急速的城市化過(guò)程中，只要更充分發(fā)揮級(jí)差土地收益規(guī)律的作用，人們總可能找到更多的辦法來(lái)使各方的利益都比原來(lái)的狀況有所改善。這個(gè)基礎(chǔ)是存在的，問(wèn)題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來(lái)。無(wú)論如何，要堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，兩者之間當(dāng)然有矛盾。但它們之間就截然沒(méi)有統(tǒng)一性？成都的經(jīng)驗(yàn)證明還是有的。因?yàn)楦�地的產(chǎn)品最后賣(mài)到哪里去？農(nóng)業(yè)落后有很多原因，其中一個(gè)重要原因是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，所以既沒(méi)有足夠的需求，也無(wú)從對(duì)農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都就堅(jiān)持在對(duì)立的統(tǒng)一中尋找新的平衡點(diǎn)，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過(guò)保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展�？吹綄�(duì)立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點(diǎn)。

　　對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會(huì)不會(huì)造成農(nóng)民的流離失所。這種擔(dān)心有根據(jù)。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個(gè)量的臨界點(diǎn)：保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城工失敗了再回鄉(xiāng)農(nóng)民的居住權(quán)，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實(shí)上，歷次政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積，也就是人均30平米。可是在事實(shí)上，由于多年集體福利分地，誰(shuí)不多占誰(shuí)吃虧，農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地面積大大超過(guò)人均30平米。成都怎么找新的平衡點(diǎn)？就是把農(nóng)村人均150平米、或者130平米居民占用的建設(shè)用地分開(kāi)處理，其中人均30-35平米的那部分用來(lái)保農(nóng)民的居住權(quán)；
余下的部分確立為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來(lái)進(jìn)入流轉(zhuǎn)。這類(lèi)探索，我們認(rèn)為非常有價(jià)值，其中最有價(jià)值的是思維方法，因?yàn)檎�如李春城�?shū)記講的，現(xiàn)在要是大家看法完全一致，那一定就不是重大問(wèn)題。改革開(kāi)放30年了，容易解決的問(wèn)題早解決了，剩下的都是棘手的、利益糾葛和觀念分歧嚴(yán)重的。在這種情況下如何推進(jìn)改革？成都的經(jīng)驗(yàn)是無(wú)論多么困難，絕不放棄，堅(jiān)信一定可以找到新的平衡點(diǎn)；
一時(shí)找不到，繼續(xù)在實(shí)踐中找。

　　最后我們也有一些建議，供成都繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綜合改革的實(shí)踐者參考。主要就是三條。

　　第一條，凡是大家意見(jiàn)分歧比較小的，效果明顯的，希望成都能做出一個(gè)量來(lái)。比如全面的農(nóng)村確權(quán)，還有大面積的國(guó)土整治，做幾個(gè)點(diǎn)、幾條線雖然也不容易，但還是不夠，要按“全域成都”的理念，成片地普遍做開(kāi)來(lái)。經(jīng)驗(yàn)表明，在點(diǎn)和線上管用的，還不等于最后被證明管用；
非要大面上行得通，譬如當(dāng)年的包產(chǎn)到戶，才算真正行得通。

　　第二條，改革現(xiàn)行土地制度不可避免有很多敏感的環(huán)節(jié)，應(yīng)該利用試驗(yàn)區(qū)的框架，封閉起來(lái)運(yùn)行，為全國(guó)探路。哪些事情比較敏感呢？看來(lái)一個(gè)就是能不能通過(guò)土地空間位置的變化，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益的增加。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化已基本完成，所以那里對(duì)資源的空間位置，可以用法令法規(guī)加以固定。中國(guó)的實(shí)際是城市化嚴(yán)重滯后，因此空間資源面臨大規(guī)模的重新配置。在這個(gè)過(guò)程中，如何保證耕地總量不減少、質(zhì)量有提高，又不阻礙城市化、工業(yè)化的發(fā)展，是一個(gè)前無(wú)古人的難題。中國(guó)當(dāng)然無(wú)法照搬任何現(xiàn)成的模式，惟有在自己的條件下試驗(yàn)和實(shí)踐。另外，對(duì)現(xiàn)行土地制度和政策不能容納的大量自發(fā)現(xiàn)象，國(guó)家究竟如何應(yīng)對(duì)？貿(mào)然承認(rèn)、開(kāi)全國(guó)性的口子風(fēng)險(xiǎn)很大，可久拖不決、回避問(wèn)題也可能釀成更麻煩的局面。出路只能是授權(quán)改革實(shí)驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)區(qū)大膽試驗(yàn)、經(jīng)實(shí)踐和各方的評(píng)估驗(yàn)收后，再得出全國(guó)適用的結(jié)論。

　　第三條，總還有一些更復(fù)雜的問(wèn)題，目前連局部試驗(yàn)的條件也不成熟。譬如與土地制度關(guān)聯(lián)度極高的財(cái)稅制度、特別是地方政府的財(cái)稅體制，究竟如何平穩(wěn)完成從“賣(mài)地財(cái)政”向財(cái)產(chǎn)稅、資源稅或土地稅的體制轉(zhuǎn)型？這類(lèi)問(wèn)題應(yīng)該認(rèn)真研究、提出可試驗(yàn)的方案再交付改革試驗(yàn)。

　　總之，我們?cè)诔啥嫉恼{(diào)查研究中學(xué)到了很多新鮮經(jīng)驗(yàn)，也接觸到實(shí)踐提出的大量具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。我們?cè)敢饫^續(xù)研究成都和其他地方的改革經(jīng)驗(yàn)，以獲得更完備的關(guān)于中國(guó)轉(zhuǎn)型的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

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