一直以來，政府的財政觀念基本上是“財政收入越多越好”，“財政支出給經濟建設的份額越大越好”，以致形成“稅收政績”、“建設政績”。不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標準，這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評機制，糾正起來很難。從1994年到2008年的國家和地方財政預算看，支出最大的兩部分依然是“經濟建設”和“政府行政管理費用”。

　　“其實，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，從中看到的不僅是經濟的發(fā)展，而且是權力的再分配，社會的結構變遷和公平正義程度的增減�！必斦�部財科所所長賈康承認財政體制改革的方向是公共化，任何對財政的使用都必須有法律依據(jù)，逐步減少中國財政支出體制中存在的“任意性”、“長官意志”等現(xiàn)象。

　　被異化的財政投向

　　GDP的高速增長再加上這些年中國積累的2萬億外匯儲備，使中國眼下成了世界上數(shù)一數(shù)二的“大款”。按說國家富裕如此，老百姓們應該普遍高興才是，但事實卻有反差——面對醫(yī)療、教育和社會保障等方面的問題，有相當多的老百姓的生存狀態(tài)可說是疲于奔命。

　　以教育為例，早在1993年，國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了財政性教育經費占GDP比重在2000年達到4%的目標。2008年，國家財政性教育經費所占GDP比例為3.5%，始終沒有根本性的突破。這個水平也遠低于公共教育經費占GDP比重5%的世界平均水平。一方面是教育投入不足，另一方面是教育領域不恰當?shù)漠a業(yè)化，造成了中國高等教育、職業(yè)教育水準的持續(xù)下滑。

　　醫(yī)療方面財政支出的形勢更不容樂觀。有調查數(shù)據(jù)顯示，1978年～2008年，中國居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生籌資總額比重由20%上升到63%。而政府投入的比例僅為16%。中國有13億人口，占世界總人口的22%，而衛(wèi)生總費用僅占世界衛(wèi)生總費用的2%。

　　除了醫(yī)療投入不足，醫(yī)療體制缺失更嚴重，公共醫(yī)療服務嚴重缺失和弱化。目前國家力推的“新醫(yī)改”，也在政府官員等傳統(tǒng)利益群體面前遭遇“軟抵抗”而裹足不前。

　　全國人大常委、中國人民大學教授鄭功成說，對公共財政進行評價的一個核心指標，就是國民保障和社會福利方面的力度。在西歐、北歐這些高福利國家，財政的錢有45%以上是用在社會保障上的，即便講求效率的美國，其財政也有1/3以上的錢用于社會保障。在英國，社會保障支出占政府支出總額的比重，1982年為53.5%，1989年至52.93%，1993年達65.5%。而中國目前這方面的投入大概占國家財政的12%左右，相比之下，比例顯然很低。

　　與社會保障投入偏少相對應的，是國內社�；�金的巨額缺口。全國社會保障基金理事會前理事長項懷誠表示，目前全國社會保障基金的資金缺口在1萬億元以上。而據(jù)世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國這一缺口可能達到9萬億元人民幣之巨。社�；�金理事會發(fā)布的2008年全國社會保障基金年度報告披露，截至2008年底，基金資產總額5130.89億元。

　　作為公共財政在社會保障領域缺乏的另一面，中國公共財政在政府行政開支方面的慷慨卻令人瞠目結舌，此前中央黨校主辦的《學習時報》曾透露國內“三公”消費高達9000億元的文章，被國內外媒體紛紛轉載。如此大的支出，揭示國內財政資源使用上的極度低效，近1/6的財政用于吃、玩和坐車。如此高的“三公”消費完全可以說是政府系統(tǒng)的“集體腐敗”，同時也凸顯出國內公共財政改革的迫切性和艱巨性。

　　投資背后的隱秘計算

　　公共財政在極端異化的同時，掌握著公共財政的政府之手卻在用投資這種形式盡情在中國大地上“作畫”。

　　財政專家倪紅日分析，1994年分稅制改革后，地方加大投資、興辦企業(yè)的積極性雖然得到了一定遏制和矯正，但仍不足以進入“既不越位、又不缺位”的職能合理化狀態(tài)。事實上，在對地方官員實際上仍以GDP為核心政績考核指標的情況下，再加上“任期辦N件實事”的壓力，很難消解地方政府的投資沖動。

　　究其原因，主要是因為不少地方投資，仍可通過土地一級市場收入等預算外財力和政府出面的“招商引資”舉措得到支持，并在官員的政績考核方面得到明顯的正向回應，使之成為地方決策層面持續(xù)的興奮點。

　　的確，目前中國的稅制結構和分配格局中，地方財源中對以生產型增值稅為主體的流轉稅依賴程度仍然較高，非稅收入管理中的不規(guī)范程度仍然較高，這些確實與地方政府熱衷上項目、加大投資的行為具有一定的關聯(lián)，“但這些絕非分稅制財政體制之過，板子打到分稅制上，是完全打錯了地方�！辟Z康認為，在中國被鎖定的經濟結構中，擴大內需，提高消費叫喊了十幾年，但是一直沒有明顯效果，現(xiàn)在經濟危機，發(fā)達國家的消費也下滑，連帶中國出口不彰，中國要維持經濟一定的增長，只有運用傳統(tǒng)的投資。

　　中國政府系統(tǒng)最擅長的就是“投資”�？v觀中國30多年經濟增長的全過程，政府系統(tǒng)始終都是經濟活動中最重要的投資者，其中道理一目了然：因為在所有這些投資中，政府官員的個人成本趨向于零，而其收益則可能相當大。

　　“所以無論如何，官員在這種投資行為中獲得的都是凈收益。地方或者部門財政能力的極大化擴張貫穿于改革全過程的利害計算，是推動GDP持續(xù)增長的一個強大引擎。”倪紅日認為經濟高速增長本身就是中央對各級地方官員提出的政治要求，在遏制地方政府過度投資方面，中央政府不可能走得太遠，它只能在足以保持社會穩(wěn)定的增長速度與防范金融風險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。

　　其實，在激發(fā)中國畸高的投資率的所有原因中，官員系統(tǒng)面臨的政治壓力和財政壓力只是兩個容易分辨的因素。另外一個更為隱蔽也更為重要的原因則是：中國官員們越來越膨脹的對個人財富極大化的追尋。

　　“在大量國有投資的背后，是公共財富向私有財富的轉移，這是中國投資的一個最大特點。對于一個完全世俗化的官員階層來說，真正崇拜的是藏在GDP背后的個人利益�！蹦呒t日認為在解釋中國政府掌握巨大財政資源，而且游離于人大等機構監(jiān)督外這一現(xiàn)象時，不應回避官員個人利益這一事實。

　　毋庸置疑，在今日中國，國有投資已經不是本來意義上的投資，它已經被異化為這個特殊的財富再分配時代迅速轉移財富的一種工具。對于部分中國官員而言，投資本身已經成為目的。

　　從國內近年財稅增長與民眾的收入增速差異來看，中國經濟發(fā)展的結果其實是“肥”了政府和一些部門，財富分配和聚集在中國出現(xiàn)了明顯的集團化，而民眾卻沒有享有同等的好處。

　　中央編譯局副局長俞可平表示，公共利益部門化、部門利益合法化現(xiàn)象相當嚴重，“政府與公民在公共管理中的合作性不高，鋪張浪費嚴重，行政成本相當高，政府管理存在比較嚴重的公共腐敗，形象工程和政績工程還明顯存在�！�

　　部分中國官員的利益極大化追求對中國經濟、社會、政治的影響程度之深，影響范圍之廣，怎樣估計都不過分。“分權改革已經不再是中央對地方、對企業(yè)的分權，而已經變成了對核心官員個人的分權。在長達一個時代的跨度中，與中國聲勢宏大的市場改革同時上演的是另外一場無聲的戲�。簷嗔Φ乃接谢��！蹦呒t日感嘆這種被慣性推著走的財政體制如果不從根本上及時剎車，后果很難想象。

　　公共化路途漫漫

　　財政蛋糕的分切，絕不僅僅是經濟問題。賈康坦言在各種既得利益集團已相對清晰形成的新格局之下，現(xiàn)在任何一項改革措施，都必然面臨觸動既得利益的敏感和困難。

　　膠著狀態(tài)下矛盾陡然積累，改革的實際措施難以推進。不少有識之士認為，為了解決膠著狀態(tài)的問題，需要政治體制、行政體制和經濟體制改革的配套，以進一步推動改革。

　　“寄望于政治和行政體制改革來使中國改革加速，這種考慮很有它的道理�！钡�是，在現(xiàn)實生活中，還看不到一個從正面切入而具備相當力度的、并且相對細致、比較靠近操作層面的方案。

　　如果從財政“加強、改進管理角度”切入，就各方很難拒絕的公共事務決策、監(jiān)督體系改革發(fā)力，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新這三個層次創(chuàng)新的互動關系把握好，中國的漸進式改革還是有繼續(xù)深化的空間的。

　　而且，財政體制方面也存在騰挪的余地，從目前財政收入中央與地方分配的格局看，雖然預算內中央財政分配比例過高，但是沒有納入預算管理的大約2.7萬億元預算外資金的90%在地方政府手中，最終地方收入占國家實際總財政收入的63%。而地方政府拿這些錢主要用于四大用途：養(yǎng)人養(yǎng)官，公車公招公出，豪華辦公樓等建設和運行，運動式和政績式的面子工程。

　　在地方的胡花亂支和驚人浪費中，中國政府創(chuàng)造了世界上最高的行政成本紀錄。鑒于地方政府的這種表現(xiàn)，也由于中國區(qū)域經濟的極不平衡，中央政府似乎有理由認為財權必須先集中再有目的地下放。

　　然而，中國財政轉移的成本之高、漏損之重同樣是世界罕見的。國家審計署原審計長李金華曾指出，“中央轉移支付就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時候水流到地方就沒有了�！睂徲嬍�2008年的抽查結果顯示，中央轉移支付有一半以上沒有納入地方財政預算，完全脫離人大的監(jiān)督，部分脫離政府的監(jiān)督。

　　賈康認為，在現(xiàn)行的財稅體制之下，未來的財稅改革，其核心是公共化，“公共化的財政意味著，市場將在資源配置中起基礎性作用；
意味著隨著市場機制的培育和完善，財政不再擔負市場機制下微觀企業(yè)的直接投資和資金供給，其職能定位主要集中于提供國防、治安、行政、環(huán)境治理、基礎教育、科研、基本醫(yī)療和社會保障等公共物品和服務上，財政收入的取得要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎上；
財政支出的安排要始終以滿足社會公共需要為宗旨�！�

　　俞可平分析，要解開現(xiàn)有改革問題的癥結，必須從政府改革來著手。政府改革實際上是對大大小小的利益集團“動刀子”。因此，這將是改革環(huán)節(jié)中最大的摩擦點，也是對中央推動政府改革決心的最大挑戰(zhàn)。能否打開局面，成敗在政府改革一舉。

　　“未來的中國政府，要從管制政府走向服務政府，要從無限政府走向有限政府。更進一步，中國的政治文明要從人治走向法治，要從集權走向分權，要從統(tǒng)治走向治理�！卑殡S著政府改革和政府職能的調整，中國在財稅體制上要完成公共化的目標。

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