（原題：周天勇進言修改土地法）

　�。ㄖ芴煊� ，1958年生，經濟學博士，教授，中共中央黨校研究室副主任，北京科技大學博士生導師。1980年從青海省民和縣考入東北財經大學(原遼寧財經學院)基本建設經濟系，1992年獲東北財經大學經濟學博士學位，1994年調入中共中央黨校執(zhí)教和從事研究至今。

　　社會兼職有：中國城市發(fā)展研究會副理事長兼城市研究所所長，國家行政學院、北京科技大學、東北財政大學、中國社會科學院研究生院等教授，國家發(fā)改委價格咨詢專家。

　　主要研究領域為社會主義經濟理論、宏觀經濟、經濟發(fā)展和增長、勞動經濟、中小企業(yè)、金融風險、城市化、國企改革、農業(yè)經濟等。出版專著10多部，發(fā)表論文400多篇。

）

　　改革和立法后的土地制度：

　　○不能以行政方式配置土地資源；

　　○不能妨礙農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移、土地流轉、農業(yè)規(guī)模經營；

　　○不能導致農業(yè)生產率低下、耕地被撂荒和得不到保護；

　　○不能讓大部分城市居民和進城農民買不起房；

　　○不能一任長官、一任規(guī)劃、規(guī)劃不協(xié)調；

　　○不能與民爭利，實現從立法上維護群眾利益。

　　土地體制幾乎涉及到中國經濟和社會的各個方面，從目前的土地產權、交易、管理等體制來看，從資源配置的效率上講，阻礙了農業(yè)規(guī)模經營的推進，城鎮(zhèn)中的土地分配也并不十分優(yōu)化；
從與土地有關的收益分配看，低補償和農村房地沒有資產性收益，導致農民的利益受損，而土地供應量不足、壟斷性供應土地、政府房地產財政和對房產投機及其多套房持有不征稅等造成的高房價，也侵蝕了城鎮(zhèn)居民的利益；
從二元結構轉型來看，高房價和農民沒有在城鎮(zhèn)中低成本居住的選擇，實際上是中國農民不能在城鎮(zhèn)中永久性轉移的最大的障礙。因而，無論從哪個方面看，土地體制需要盡快改革了，否則會問題越積越多，越積越難。

　　土地體制改革和立法的目的是什么

　　土地體制改革和立法后的體制和法律需要達到什么樣的效果，應當達到這樣一些目的：

　　一是應當將土地體制看作社會主義市場經濟體系的一部分，雖然土地有其特殊性，但是，從基礎性的體制來看，還要以市場經濟的原則配置土地資源，而不能變成主要以行政的方式配置土地資源。

　　二是要形成能促進二元結構轉型的、有利于城市化和農業(yè)現代化的土地體制。而體制和立法的結果，不能變成妨礙農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，阻礙土地流轉，使農業(yè)不能規(guī)模經營。

　　三是要提高土地資源配置的效率，合理分配土地資源，并節(jié)約使用土地資源。例如，使土地資源在城鎮(zhèn)中的分配，有利于我們產業(yè)結構的優(yōu)化，保護我們的耕地，并且，防止漫不經心地耕種土地。如果土地資源仍然還是大量地配置到工業(yè)中，起不到促進服務業(yè)發(fā)展的作用，如果農業(yè)的生產率很低，耕地被撂荒，如果耕地沒有得到保護，改革和立法還是不成功的。

　　四是要將房價降低下來，使大多數城鎮(zhèn)居民，包括農村轉移到城鎮(zhèn)的勞動力和人口，能買得起住房，使農村過剩勞動力和人口能向城鎮(zhèn)永久性轉移，并使城鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)。如果土地體制改革和立法后，80%以上的想買房的城鎮(zhèn)居民，絕大多數進城的農民，買不起住房，改革和立法實際也是失敗的。

　　五是使全國性的土地，包括農村和城鎮(zhèn)土地科學和合理地規(guī)劃，并且各城市、交通、水利等等規(guī)劃，應當與國土規(guī)劃相協(xié)調，并嚴格按照規(guī)劃分配土地，而且調整規(guī)劃也要科學和民主。如果改革和立法后，解決不了目前一任長官，一任規(guī)劃，規(guī)劃在各部門不相協(xié)調，那么，改革和立法也是不成功的。

　　六是土地體制改革和立法，應當貫徹執(zhí)政為民，以民為本，以百姓的生計為上，以百姓的利益為重，政府不與民爭利，特別是不與農民爭利的原則。如果這次改革，并以立法的形式確定下來，其內容總體上還是一部與民爭利的法律，那么，從立法維護人民群眾利益的方面看是不成功的。

　　關鍵是明確土地的產權和延長土地使用年期

　　從中國目前的土地的產權看，雖然有國有和集體所有形式，但是仍然存在著產權不明晰的問題。從改革的操作性和立法角度看，土地私有化和將集體土地國有化的操作可行性都不大，還是應當順著調整所有權和使用權關系的思路去改革和立法較為務實。

　　從農村集體土地來看，主要應當在改革和立法方面落實黨的十七屆三中全會使用權在時間上長久不變的精神。也就是說，農村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權永久歸農戶所有。并且，這種使用權，除了國家在公共利益時征用外，在符合規(guī)劃土地用途的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售。

　　許多住宅用地，因種種原因，其出讓到期后讓住戶再交一次出讓金，實際上根本操作不了。不如改為永遠使用，可以繼承，以交房產稅來解決土地使用者對國家的義務。

　　應當改革目前土地50-70年出讓期、一次收取50-70年出讓金的體制。一是應當延長使用年期，比如城鎮(zhèn)住宅用地可以延長到300年，企業(yè)用地可以延長到200年；
改革一次性交出讓金為交納房產稅(住宅、寫字樓、商業(yè)大廈、賓館等)、土地使用稅(工廠占地等)和兩項合征(別墅等)；
自然人和法人退出土地使用時，自己剩余的土地使用年期不再交給政府有關部門，而是直接在土地市場上交易；
政府除了自己擁有的土地初次出讓時按照市價收取年期土地出讓收入外，對自然人、法人手中的使用年期內的房產和土地若要交易，則收取交易增值稅，對使用中的房產和土地收取房產稅和土地使用稅。

　　這樣的好處是：1、土地市場上形成了多個出讓者，改變目前土地供應的政府壟斷出讓格局，有利于將土地價格穩(wěn)定下來。2、政府從土地上的收入不再是一次性將幾十年的收入收上來，在一年中花掉，形成吃子孫飯的不可持續(xù)的財政；
而是形成每年都有的、可持續(xù)的有關土地和房產的財政收入。3、將一些沙漠、荒山、灘涂等延長使用年期，有利于社會投資者投資開發(fā)的積極性，改善我國的生態(tài)環(huán)境，提高土地的利用率。

　　從經濟學的制度設計上看，延長國有土地的使用年期，并允許手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等等，可以建設一個土地產權較為明晰的所有制度和競爭較為充分的土地供給市場結構。這可能涉及到有關部門的利益的權力，我認為，改革和立法應當以大局為重。

　　明晰產權的重要方式是，從契約制度上講，要對農民的承包地、宅基地，包括農村公用的村莊土地，以及城市和城鎮(zhèn)中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部門登記和發(fā)放統(tǒng)一的長期使用權證書。一是統(tǒng)一層次，如由縣市級人民政府(考慮行政體制改革為三級政府的趨勢)發(fā)放；
二是證出一門，將林地、住宅、承包耕地等等方面的長期使用權證，統(tǒng)一由國土資源部門登記認定和頒發(fā)。改變現在的林地、土地、住產產權登記方面林業(yè)、農業(yè)、建設和國土等多部門和縣、地、副省級政府多層次登記的混亂局面。特別需要指出的是，產權登記的一層次和一部門，是形成房地產集中統(tǒng)一市場的基礎。

　　怎樣處理好政府管理與市場調節(jié)的關系

　　從目前的立法基礎和相關法律的配套來看，一步到位，立一部民法性的《土地法》的條件我認為還不成熟，還是立《土地管理法》為宜。但是，需要指出的是，不能將要修改的《土地管理法》純粹立為方便土地行政管理的法律。否則，就失去了修改《土地管理法》的意義。而其中最重要的，除了上面討論的對土地相關者權益的認定和保護外，就是如何處理土地資源配置方面政府管理與市場調節(jié)的關系。

　　從政府對土地的行政管理看，我認為主要應體現在這樣一些方面：1、大的國土規(guī)劃，比如全國草原、森林、農業(yè)、獨立工礦、城鎮(zhèn)城市及城市圈等等功能區(qū)的規(guī)劃，國土、村莊和土地整治戰(zhàn)略和規(guī)劃；
2、應當與國土規(guī)劃相協(xié)調的部門和行業(yè)土地利用規(guī)劃，如林業(yè)、交通、水利、農業(yè)、海洋等等土地利用規(guī)劃；
3、城市和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，包括城市和鄉(xiāng)村功能區(qū)的劃分，建筑容積率的控制，城市道路、生態(tài)、工業(yè)、生活、商業(yè)、教育等等功能區(qū)的劃分；
4、對功能區(qū)規(guī)劃內的土地實行用途管制，比如城市規(guī)劃內用于生態(tài)綠地的土地不能用來建設住宅，對于住宅的層數和高度也要進行控制；
5、制定土地管理的實施細則，并加以實施；
6、研究制定土地資源的利用戰(zhàn)略、體制、政策，對土地管理的重大事項提交人大進行決策，并對決策加以執(zhí)行；
7、對土地糾紛的仲裁等進行研究和提出意見；
等等。

　　從我們推進城市化的進程來看，立法的一個重要功能，是使農民進入城市工作時，能夠有自己的住地安居下來。然而，農民進入城市，其開始時收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要對這些能使農民低成本居住的方式給以寬容；
而且，為了降低農民居住的成本，立法應當在城市特定的地域，允許開辟一些平民區(qū)。立法上不要急于在未來還有6億人口向城市轉移的發(fā)展階段中，片面地強調絕大多數城市建設的現代化和國際化，這實際上是不可能的。

　　由于社會需求、價格、成本、利潤等等方面的變化，企業(yè)的進出、人口的流動、土地資源每天都會發(fā)生無數次的重新配置。對這種大量的土地資源的重新配置，如果國土資源部門都要管起來，實際上也是不現實的。對此，在規(guī)劃和用途管制的前提下，其價格、交易方式等等應當交由市場去調節(jié)。政府要做的事是，改革目前的行政壟斷性的市場，讓集體建設用地也進入市場，形成競爭性的土地供應市場。政府的職責是打擊土地市場的囤積、壟斷和利用壟斷及不正當手段抬高地價；
而不是像目前一樣，體制和制度上實際鼓勵和促進壟斷性的抬高地價。

　　在改革后集體土地可以進入建設市場，或者承包經營地放開進行交易時，則需要防止出現集中出售而供給壟斷抬高地價的局面發(fā)生。就像股票交易所一樣，進入交易的土地一定要多家，許多土地可以隨時隨地交易，這樣才能形成競爭性的土地供給市場。

　　市場經濟的一個重要規(guī)則是同物同價，集體所有制和國有土地應當同地同價，不能再實行征用補償的辦法。一是非公益性用地，不再經政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節(jié)。二是政府公益性用地，對集體土地，也要按照市價進行收購，價格太高的，可以用稅收的辦法加以收回。

　　有關社會安全的思路要拓寬

　　提交討論的土地修改法草案中，將耕地保護和耕地的占補平衡作為較為嚴格的條款加以制定。從我們13億人口，未來可能峰值達到15億多人口的大國來看，保有一定數量的耕地，保證糧食的安全，是非常重要的事情。

　　但是，需要看到的是，人口要向城市流動，城市周圍往往非耕地土地不多而稀缺；
許多城市坐落在平原地帶，這些地帶耕地連片，而就近占補平衡無法實現；
片面的占補平衡，可能導致圍湖圍河造田，開墾草原和林地，有損于生態(tài)環(huán)境。另外一方面，雖然城市化是節(jié)約土地的一種過程，然而，由于農民工不能永久向城市轉移，農村的一些村落不能萎縮被整理出耕地來，在城市中他們還需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎樣在數量上得到保護，土地到底怎樣進行占補平衡，需要慎重考慮。

　　城市化到底需要多少土地，特別是城市中需要多少居住用地，農村什么時候萎縮到什么程度，能整理出來多少土地，如果大部分農民在城市中買不起住房，農村的土地能不能被整理出來？這些需要認真地進行預測和分析。

　　從農業(yè)社會向城市社會轉型，實際意味著土地資源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保護，而對城市化用地，特別是住宅用地限制過度，其后果是城市中80%的需要住房的居民購買不起住宅；
絕大多數進入城市的農民不能在城市中安家，中老年回鄉(xiāng)，導致人口為謀生計的劇烈流動，農村人口老齡化程度將在不久的將來大大高于城市。這會形成一系列比糧食不安全更加麻煩和嚴重的社會問題。

　　因此，在改革和立法上，我們要在傳統(tǒng)的糧食安全和非傳統(tǒng)的房價、人口流動、人口老齡化、貧富差距等社會安全之間謀求平衡。絕對地只顧一方面，可能造成無法挽回的社會后果。因此在法律的有關條款中，不僅要有保護耕地的條款，也要加上國務院及國土、建設等政府部門保證土地供應、維護房價穩(wěn)定、保證80%的中國城市居民能購買得起和擁有自己住宅的義務和責任。

　　改革開放30年以來，農村減少了6000多萬人口，但是村莊用地增加了2億畝；
而城市轉移和增加了4.(點擊此處閱讀下一頁)

　　2億人口，城市建設用地卻只增加了5000萬畝。從節(jié)約用地大的格局來看，包括用地分配調整產業(yè)結構，發(fā)展第三產業(yè)，立法應當限制的是農村村莊用地擴大，放寬城市住宅用地(第三產業(yè)發(fā)展與人口在城市中的居住集聚是重合的)的供給，鼓勵相對少的城市居住用地轉移更多的農村人口；
應當限制城鎮(zhèn)居民到農村，特別是去購買今后要被整理為耕地的農民宅地，鼓勵城鎮(zhèn)、城郊中用集體土地建設有利于集中人口，置換農村庭院式住宅的多層甚至高層住宅；
應當限制的是占地過多、容納人口相對較少的別墅建設，鼓勵容積率適當的多層和高層住宅建設；
鼓勵夠用、舒適的一套房居住模式，限制城鄉(xiāng)或者不同區(qū)域兩棲居住、多套居住、別墅居住和超大面積居住。在立法方面更多地規(guī)定用房產稅、土地使用稅和累進稅收的辦法進行調節(jié)。

　　土地改革和立法與財政體制改革要同步

　　改革和立法如果不涉及土地政府財政收入，不改變目前在土地和房產方面的稅費收入方式，那么，改革將是不成功的，立法也是不完全和片面的。

　　由于中央政府將正規(guī)稅收的大部分集中，地方政府收入的很大部分靠收費、罰款和賣地。一是地方政府土地出讓將幾十年的土地租金一次性收上來，在一年中花掉，是不可持續(xù)的；
二是一個城市規(guī)劃面積總是有限的，但這種體制促使地方政府開發(fā)區(qū)熱、房地產熱、擴大城市熱，總有意將地價和房價抬起來，多獲得出讓收入。

　　顯然，目前的與地方政府有關的這種拍賣出讓方式，應當徹底改革了，并且最好利用這次立法，將其徹底糾正。首先，所有的土地，不論集體還是國有，不論政府收購后儲備的還是破產轉產要進行出讓的，在轉讓時，可以直接由自然人和法人提交交易所經常性掛牌，用地商可以到交易所隨時找地選地，交易可以隨時進行。從而消除政府賣地的壟斷性供地格局。

　　土地體制改革和立法的一些條款，不能遷就于目前的地方政府財政體制，而是要通過改革和立法改變目前這種不合理的賣地財政格局。立法的一些條款的結果，應當一是逼迫地方政府改革目前從土地拍賣上獲得財政收入的方式，土地交易收取增值稅，房產收取房產稅，對一些土地使用權多的工廠和別墅等，收取土地使用稅；
二是逼迫地方政府清理目前在房地產上的各種稅費，廢除收費，簡化稅收，穩(wěn)定收入渠道，并使政府在土地和房產方面的稅收具有可持續(xù)性。

　　農民土地保障與推進城市化、農業(yè)現代化的關系

　　在傳統(tǒng)農業(yè)社會中，土地和家庭，是最基本的生活保障方式。而在向現代社會的邁進過程中，這種保障方式和能力逐步地被農村生活的商品化和市場化所瓦解和削弱，逐步地被非農業(yè)就業(yè)和現代的社會保障所替代。如果傳統(tǒng)農業(yè)不向現代農業(yè)轉變，傳統(tǒng)的保障方式不向現代的保障方式轉變，經濟發(fā)展是不可能的，農業(yè)的規(guī)模化和現代化也是不可能的。為什么我們的城市化在同樣的發(fā)展階段上滯后15%左右，為什么我們的第三產業(yè)滯后30%左右，無不與我們避免小農經營解體作為農民保障，而犧牲規(guī)模經營和妨礙農業(yè)現代化有關。因此，土地制度的設計和立法，是順應經濟和社會發(fā)展規(guī)律的趨勢，還是與經濟和社會發(fā)展規(guī)律所逆向，需要認真地進行思考。

　　一家承包經營幾畝，并且分散多處的耕地，與現代農業(yè)的規(guī)模經營是格格不入的。將十多億畝耕地作為農民生活保障，肯定影響農業(yè)的生產效率。特別小規(guī)模且分散多處的農戶經營，無法抵御農業(yè)生產資料的不斷上漲，一些技術進步無法實現。因此，從立法角度看，要促進耕地的流轉和集中，實現農業(yè)的規(guī)模經營，降低分攤成本，提高農業(yè)生產率，使農業(yè)逐步有抵御生產資料漲價的能力，在政府支持、調節(jié)和理順農業(yè)產品價格的前提下，獲得其應有的收益。耕地集中和規(guī)模經營是發(fā)展現代農業(yè)的基礎。因此，在立法上著重要克服耕地流轉集中的障礙，而不是對耕地流轉集中形成諸多的限制設置。

　　農民的生活，首先，應當放松管制、減輕稅負、清理收費，在城市中大力發(fā)展個體、微型和中小企業(yè)，以及第三產業(yè)，去吸收他們就業(yè)，并且也鼓勵他們在小城鎮(zhèn)、城郊和城市中創(chuàng)業(yè)，使他們有創(chuàng)業(yè)和工作的收入；
其次，完善農村的低保和救濟制度，特別是經濟蕭條時期，政府要加大對農村失業(yè)人口的培訓和救助；
再次，逐步建立起農村的養(yǎng)老保障體系，考慮到過去對農業(yè)采取的價格剪刀差的工業(yè)化積累，通過壓低價格在耕地變城市用地的城市化積累的歷史，政府各級財政對農村養(yǎng)老體系的建設要給予支持。

　　特別需要說明的是，一些地方政府實施的農民土地換社保，并大范圍將城郊農民變市民的辦法，實際上是對農民的一種剝奪。地方政府社保換土地，實際上不可能解決農民的就業(yè)；
社保繳費是一個長期的支出過程，一個時點上土地征用倒賣得到的收入，繳納一個人很長時間的社保，特別是養(yǎng)老費，是不可持續(xù)的；
并且，地方政府往往在得到土地高價倒賣后，收入實際上已經用于別的支出項目，將這部分農民的社保繳費負擔留給了后來的財政。從會計學的原則看，只有處在不斷經營過程中有不斷有收益的土地，才可以帶來農民不斷的社保繳費能力。這是一個簡單，但是容易被忽視的道理。

　　一些城市將郊區(qū)的農民全部城市居民化，看重的是低成本獲得土地。為什么地方政府不將遠在深山中的農民市民化，不用他們的土地換社保呢？這種用一紙文件，就剝奪農民的集體土地的做法應當叫停。因此，這次立法，應當禁止一些地方推行的土地換社保和城郊農民市民化而將其土地國有化的做法再發(fā)生。

　　土地體制的改革和立法，要本著執(zhí)政為民、以人為本的精神，要符合經濟社會發(fā)展的規(guī)律和趨勢，要順應社會主義市場經濟體制的完善，要考慮土地資源配置的特殊性，要顧及土地制度的歷史延續(xù)性和改革的可操作性，讓各方利益相關者參加討論和發(fā)表意見，讓專家學者進行研究，要對各種方案和法律草案進行實施成效和后果的預估，使土地體制的改革和立法為科學發(fā)展和建設和諧社會而服務。

　　原載《經濟參考報》2009年8月4日

相關熱詞搜索：農戶 使用權 用地 土地使用權 城鎮(zhèn)