［摘要］中國政府行政改革幾十年的經驗說明，不減人頭、不敢觸動既得利益群體的所謂“精簡機構”，是避重就輕被扭曲了的改革，沒有對癥下藥，具有明顯的缺陷。行政改革應全方位。參考古人“精兵簡政”的思想，既減機構，也減人減事。

　�。坳P鍵詞］精兵簡政；
精簡機構；
行政改革

　　毛澤東《為人民服務》一文不僅闡明了政府為人民服務的宗旨，而且此文還提到當時延安一位非黨紳士李鼎銘先生，他向共產黨邊區(qū)政府提出了一條非常好的建議，為毛澤東欣然采納并加以表彰。這條建議即“精兵簡政”。

　　我國自改革開放以來一直在進行以“精簡機構”為主要內容的行政體制改革，但是陷入了精簡、膨脹，再精簡，再膨脹的怪圈，兩三年一個循環(huán)，從上世紀八十年代至今差不多快十次，成效都不大。精簡機構與精兵簡政都是講“精簡”，但內涵有所不同，側重點也有所不同，精簡機構主要是對政府部門機構的省并增減，人員的精減是次要的。我國當前推行的“大部制”改革，就屬于精簡機構的范疇。但精兵簡政首先考慮的就是減員，提高兵員質量，還要簡政，也就是簡化政務，同時也要減少機關和行政層級，是一個更全面的“精簡”工程。精簡機構與精兵簡政可以說是行政改革中的兩種不同思路，本文對二者作些比較并就我國當前行政改革提些不成熟的看法，或許對執(zhí)政者會有一些啟發(fā)。

　　一

　　精兵簡政是我國先秦兵家提出的一項治軍治國政策思想，在孫吳兵法中有不少論述。孫武和吳起都強調軍隊組織編制的精簡，強調組織功效，“治眾如治寡”，合軍聚眾，兵非益多，兵員要訓練有方，講究效率。吳起在提出組織“選鋒”、“練銳”編制精兵的同時，還主張“法令省而不煩”，即“簡政”。減少不必要的官僚層級，排除食利階層的政治干擾，使政令貫通，凡戰(zhàn)即可“令不煩而威震天下”。兵家思想的精髓就是講究效率，講以最少的付出獲取最大的收益，精兵簡政體現(xiàn)的就是兵家效益思想。

　　精兵簡政作為一項國策不僅用于治軍，而且自古就多次被用作為治國方略，也用于指導政府行政體制改革。精兵簡政用之于政改，其要點即緊縮政府機關，精減政府官員。西漢王莽亂政，“慕從古官”，濫封官爵收買人心，都下諺語稱：“爛羊胄，騎都尉；
爛羊頭，關內侯”。莽新政權被推翻后，東漢光武帝因連年戰(zhàn)亂，土地拋荒，為減輕百姓負擔維持新朝統(tǒng)治，實行了精兵簡政方針，裁汰冗兵冗官，節(jié)省國家開支。建武六年(公元30)詔曰：“夫張官置吏，所以為民也。今百姓遭難，戶口耗少，而縣官吏職，所置尚繁；
其令司隸、州牧各實所部，省減吏員，縣國不足置長吏者并之”。一年就裁并四百多個縣，裁減官吏數萬人，“吏職減損，十置其一”。次年光武帝又詔軍吏“還復民伍”，掛印解甲當普通老百姓。《通典.職官志一》評論此事：“光武中興，務從節(jié)約，并官省職，費減億計”。精兵簡政措施很快穩(wěn)定了政局，使東漢初民眾得到休養(yǎng)生息，“而四海從風，中國安樂也”。

　　隋唐王朝也多次實行精兵簡政改革。隋統(tǒng)一時就推行了省并郡縣措施，隋文帝下令把地方政區(qū)由州、郡、縣三級減為州、縣兩級，裁撤了五百多個郡，后又裁并州縣，“罷州縣鄉(xiāng)宮”，大幅度地減少州縣兩級官吏編制，改變了官場“民少官多，十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州縣，并省有司，裁減地方官員。中央機關官員也由兩千余人裁減為643人�！傲坎攀诼殻瑒帐」賳T”。精簡不僅節(jié)約了行政開支，而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以強盛的重要政治前題。

　　然而精兵簡政往往只是王朝開創(chuàng)時的權宜措置，王朝穩(wěn)定后官僚群體很快就會膨脹，出現(xiàn)賣官鬻爵，官場腐敗。宋朝有所謂“三冗”，即冗官、冗兵、冗費，官多兵多耗費多，使朝廷不堪重負。史堯弼《冗官策》列舉冗官“無其事而虛設其官，無其功而空食其祿”；
“坐無事之人而食有限之祿，盡無窮之欲而盡有窮之財，海內所以虛耗，國用所以鑿空”。官吏奔競運貨賂于權門，槌民膚、剝民髓，使國家“積弱”“積貧”。王安石變法就是要革除“三冗”弊政，其思路可以用精兵簡政來概括，寓兵于農，裁汰冗兵冗官，精簡政府機構，使財政收支好轉。但改革受到既得利益的官僚集團的抵制，官員名稱機構名字是改了，但人員減不下去，編制以外的“員外”之官多如牛毛，精兵簡政變成了單純的精簡機構，改革最后以失敗而告終。

　　二

　　中共在延安時期艱苦奮斗，貧瘠的陜北要供養(yǎng)邊區(qū)數萬黨政軍人員相當困難，解決的辦法一方面是在南泥灣開荒，解決部分給養(yǎng)，另一方面就是精兵簡政，減少“吃皇糧”的人頭。在革命戰(zhàn)爭年代這些都好辦，因為有艱苦奮斗的精神。但建國進城后，干部當官有權，生活上官民之間很快拉開了檔次，再精減下去就困難了。共和國治理的主體是大批黨政干部，特征是官僚政治，移植蘇聯(lián)模式廣設機構，分派干部統(tǒng)管一切，黨政不分，黨管干部，政府機構是越設越多，干部數量是日益擴張，到文革時與宋朝“三冗”已不相上下。

　　改革開放之初經濟建設固然是首選是中心，政治體制拖后腿也不得不改，而首先要解決的就是冗官冗兵冗費問題。改革先從行政體制下手，其思路就是精兵簡政，以擠出資金搞建設。鄧小平復出后首先干的幾件大事之一就是主持軍隊“消腫”，裁軍百萬，解決冗兵問題，成效顯著。但要解決冗官問題就不那么順利了，早在1982年1月鄧小平就提出精簡機構，說涉及大約四千五百萬干部。因為牽涉到官僚既得利益，精簡改革是雷聲大雨點小，一涉及到減人頭，就阻力重重，非常難辦。軍隊“消腫”好辦是因為軍隊干部可轉業(yè)地方，把負擔轉移給地方，但地方干部往那里轉？于是乎精簡改革只能是緊縮政府機關，政府官員始終無法精減，不減和尚只拆廟，除干部老了退休拿退休金外，干部人頭始終減不下來。干部總量不減，則政府機構減了又膨脹，精兵簡政扭曲為單純的精簡機構，實際意義并不大。

　　精兵做不到，簡政又如何呢？簡政既是簡化政務，就是讓政府從不該管的繁瑣事務中解脫出來，擺正政府的位置。上世紀九十年代由于受西方新公共管理理念的影響，提出了“小政府，大社會”的主張，政府放權限權，“不找市長找市場”，其實質就是“簡政”。但說起來容易做起來難，由于黨政不分政務無法簡化，政府自上而下都小不了，充其量只能在政企分開上做點文章，“小政府”也就只是停留在學術研究的層面，在實際行政中見不到蹤影。

　　“簡政”并不比“精兵”好辦，古人對此也多有討論。如隋宰相牛弘與學者劉炫反思“刀筆吏”年久長奸，因“事繁政弊”，而使“老吏抱案死”。劉炫認為強化對官吏的管理，“大小之官，悉由吏部，纖介之跡，皆屬考功”等措施并沒有什么效用，而“省官不如省事，省事不如清心”。要求統(tǒng)治者清心寡欲，最后歸結為道家的無為而治。劉炫等人的見解在古代一直受到正面肯定，但在實際行政中卻辦不到�，F(xiàn)代社會行政事務日益增多，政府無為更不符合時代要求，無為政府并不是有限政府。政府從不該管的繁瑣事務中解脫出來不等于政府無為，現(xiàn)代政府都應是有為政府。但有為政府絕非人浮于事的冗散大政府，精兵簡政要求的是有效率的小政府，人員要精要專要有業(yè)務水平，這就要求裁減冗員，是沒有人吃閑飯的辦事干練的服務型政府。

　　按照毛澤東的說法，政府是為人民服務的，服務型政府的服務對象是人民，而不是自己。政府若一心一意為人民服務，沒有部門自己的私利，則“簡政”與“精兵”從理論上講，也就不在話下，凡不能提供公共產品不能為人民服務的機關，可以統(tǒng)統(tǒng)精簡。

　　三

　　可惜我國從中央到地方各級政府機關并不單純，機構改革以來政企不分的狀況有所改變，但黨政不分不能觸動，甚至政社不分也難以改變。眾所周知，我國政府以外有所謂“群眾組織”---工、青、婦，還有工商聯(lián)、學聯(lián)等，都由國家工資即納稅人出錢供養(yǎng)，政府行政機關的干部與工會、婦聯(lián)的干部可以互調，所謂“群眾組織”統(tǒng)統(tǒng)都是準政府機關。工會、婦聯(lián)因公務較少被認為是清閑衙門，成為干部的休養(yǎng)所。行政系列以外特別是地方上縣、區(qū)一級的“人大”、“政協(xié)”，更成為干部退休前的“保留職位”。這些機構很大程度上都是些冗散機關，但三十年改革卻始終設有觸動他們。

　　中國政府從中央到地方上下對口的僵化“條條塊塊”結構，也催生出許多冗散機關，如華北平原某縣其境內沒有半點森林，縣政府卻有林業(yè)局，有一大攤人馬，我問他們都管些什么，回答是綠化，木材買賣則早已交給掛靠于其名下的木材公司。這個局除有局長、書記還有副局長多人，副職全是閑職，都是上面壓下來必須安置的軍隊轉業(yè)干部，其它局也都設有專為安置轉業(yè)軍官的“副局長”，說是上面硬派下來的“任務”，以致官多兵少。沒有江河湖泊的縣設有水利局等，以便與上級“對口”，這種無事衙門在縣區(qū)所在多有。而沒有林業(yè)的平原某縣林業(yè)局居然還是個肥缺部門，靠批木材及掛靠其下的木材公司上交紅利，工資以外的“經濟效益”還不錯。

　　有行政權力的政府機構日久天長也就有了本部門的利益，考慮的不是服務社會，而是單位“創(chuàng)收”，從本部門利益出發(fā)，維護與謀取本部門私利，這種狀況越往基層越盛。近期國家審計署對于中央大部門，如教育部、國家發(fā)改委、外交部等進行審計，也發(fā)現(xiàn)了超預算為自身部門利益違規(guī)操作的行為，各級政府都有自身的部門利益，千方百計地為自身利益博弈，多要編制少裁員。

　　部門利益自身利益照樣要“最大化”。部門利益膨脹使得機構臃腫，編制減不下來，黨政機關之外還有事業(yè)單位，也都是干部編制，造成分權不清、職責混亂。于是乎人浮于事，“無其事而虛設其官，無其功而空食其祿”的狀況十分普遍。冗官在基層數量更多，看得見摸得著，人們早已“司空見慣”。四、五千萬干部員額減不下來，中國黨政群干部成了世界上最龐大的官僚隊伍。干部太多使政府不但要管社會更要管自己。如離退休干部待遇不能減，有些人退下來之前還先提一級工資，叫“提退”。離退休干部多了還得新設一個機構來伺候他們，叫“老干部局”，這顯然是為自已服務，那里是為人民服務呢？

　　四

　　1997年中共中央總書記江澤民在“十五大”報告中又提出機構改革，提出要完善公務員制度。1998年國務院總理朱镕基再次推行精簡機構，由中央帶頭。2002年溫家寶總理上臺答記者問時也嘆息官多難辦，仍堅持精簡機構。2005年國家公務員法出臺，全國公務員定編七百萬，還有三千多萬干部屬“事業(yè)單位”，要逐步推向市場，不再吃“皇糧”。但如何進入市場，困難重重。工人可下崗，干部卻不下崗，無事干照樣得發(fā)工資，享受公費醫(yī)療。況且公務員身份界限至今難以劃分清楚，黨的干部、群眾組織甚至民主黨派干部都要拿國家工資，改來改去到頭來一個人頭也沒有減少。到2008年中共“十七大”推行“大部制”攺革，其思路仍然是精簡機構，光拆廟不減和尚，機構減了人不減。

　　人頭減不下來冗費問題也就解決不了，以致國家財政收入開支的50%以上據說都用于“養(yǎng)官”，很多地方窮縣官多發(fā)不出公資，拿不出錢搞建設。冗官冗費始終是困擾我國行政體制的大難題。改革中定職定編也并非不涉及人頭，但既得利益者難以撼動。我有一位學生談到她媽媽被“精減”的故事令人捧腹，她是位財務骨干，本不該精減，離退體年齡尚差幾年，單位上定編裁人有指標，就動員她提前退休，條件是加兩級工資。但退了后單位業(yè)務上尚少不了她，就高薪反聘，這位女同志干的還是原來的工作，只是不再占單位編制，工資卻幾乎翻了一倍，又何樂而不為？這是典型的“花錢買改革”。其他事例如有的單位為了完成定編后裁員指標，就出錢送大學畢業(yè)的青年干部去上MPA或考研，待畢業(yè)風頭過去后再回來。因定編有些副局長撤了，已沒有任何領導職務，但他的名片卻明確標記“享受副局級待遇”字樣，冗官問題表面上有所緩解，但冗費問題卻更為嚴重。

　　精簡機構一直到“大部制”改革，改來改去機構緊縮了又緊縮，中央帶頭精減，國務院部委從1982年的一百多個緊縮到2003年的二十八個，減得不能再減了。但地方越是基層卻問題越嚴重，官員人數總量減不了，中央干部裁減可下省市、省市下縣區(qū)、縣區(qū)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到了基層卻下不去，全國干部總量未減反而年年增加。工會等無事衙門因涉及體制的意識形態(tài)，全國上下有上百萬吃冤枉的工會干部，歷經近十次精簡緊縮，均穩(wěn)坐中軍帳，坐在辦公桌安然喝茶看報。該精減的不精減，不該精減的卻一刀切精減了，其結果就是減了又擴，擴了又減。況且還有“隱形超編”，即從外部“借調”或用不要編制的辦事員，有如明清時代的“紹興師爺”。這種情況在基層相當普遍，有記者調查發(fā)現(xiàn)，越是落后地區(qū)的人越想擠入官員隊伍，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為看到“只有官員才能活得既輕松，還能有錢拿，特威風”。于是跑官、買官、賣官現(xiàn)象不時發(fā)生，造成官場腐敗。

　　據成都商報2009牟8月12日報道，偏僻的湖南省溆浦縣行政機構林立，全縣吃財政飯的人數高達3萬。為安置冗官，在縣鄉(xiāng)之間增加一個行政層級，設“七站八所”辦事處，縣林業(yè)、財政、計生、國土、經管、農機、畜牧等部門均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設派出機構站或所，云集了大量吃財政飯的冗員。上班更是“三天打魚、兩天曬網”，且領導比職工多，十牧九羊。2008年10月底，全縣共查實在編不在崗人員達1354人。數據顯示，2007年，溆浦縣地方財政收入1.7億元，財政支出卻高達7.86億元。養(yǎng)活龐大吃財政飯的冗員，主要還得依靠上級撥款。

　　“坐無事之人而食有限之祿”，國家財政長期以來一直供養(yǎng)著大量冗官，李昌平先生前年曾指出：“中央對農村轉移支付的3000億元，大部分被用來維系基層政權，真正用于三農的只有500億”。有專家評估，目前中國公務員的職務消費就占全國財政總收入的近四分之一，中國行政成本高居世界第一。冗官冗費始終是中國行政改革的難題，改了三十年近十個回合始終未能奏效。冗官冗費問題越是基層越嚴重，行政部門為養(yǎng)官別出心裁地收費搞錢，如溆浦縣行政機構中誰財政之外的經費來源多，則職工數就多，房產局職工數之所以龐大，就是因為可以收取房產費。水利局也有小型水電站的部分經費保障，電力部門也是如此，只要有條件就設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，有錢就多養(yǎng)冗官。

　　中國政府行政改革幾十年的經驗告訴我們，不減人頭不敢觸動既得官僚群體利益的所謂“精簡機構”，是避重就輕被扭曲了的改革，沒有對癥下藥，具有明顯的缺陷。行政改革應全方位，既減機構，也減人減事。不簡政，“事繁政弊”，機構減了也無濟于事。官事不省，人員也省不了。而七十多年前非黨民主人士李鼎銘先生提出并受毛澤東肯定的“精兵簡政”建議，則是比“精簡機構”更高明的改革思路，只有精兵簡政才真正能解決冗官冗費難題。當然，減人減事減機構的“精兵簡政”改革，必然涉及到政治體制，涉及到意識形態(tài)，如掛名“群眾組織”的準政府冗散機構首當其沖要被裁汰，不給“皇糧”吃，這樣的改革比起緊縮機構的“大部制”改革來，其意義要大得多，成效也必然更顯著。

　　重溫毛澤東《為人出服務》一文，對不符合服務型政府要求的冗官冗費弊政，理應義無反顧大刀闊斧地進行革除。連古代漢光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵簡政”措施來澄清吏治，且毛澤東也首肯并釆納過的“精兵簡政”辦法，有過顯著的成效，我們還有什么顧忌不敢行用呢？我國當今政府體制改革正處于攻關階段，是不是可以參考古人“精兵簡政”的思想，不再在“精簡機構”上兜圈圈，換一個思路，不做表面文章，切實有力地理順政府與社會的關系，澄清吏治，把建立服務型政府真正落在實處。

　　2009-8-14

　�。�刊發(fā)于《人民論壇》2009年第21期，此為未經刪改的原稿）

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