「摘要」中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。改革開放30年來，隨著國民經濟的持續(xù)快速增長和政府采取強有力的反貧措施，貧困現(xiàn)象得到了大幅度、大面積的緩解，因而，中國貧困治理的經驗具有重要的理論和現(xiàn)實意義。通過對我國反貧困三十年四個主要階段的分析，本文中國貧困治理的主要經驗概括為：政府主導型的貧困治理、漸進式的貧困治理、以宏觀經濟的平穩(wěn)發(fā)展來確保貧困治理的長效性、引導社會力量參與來構建多元化的貧困治理主體、確立開發(fā)式扶貧是我國減緩貧困的根本途徑等，最后，本文還進一步分析了我國貧困治理的五大發(fā)展趨勢。

　　「關鍵詞」中國貧困治理；
三十年；
中國經驗

　　貧困作為一種復雜的社會現(xiàn)象，人類社會針對貧困的努力一直沒有停止過。從發(fā)達國家來看，從最初的側重減少貧困（Poverty reduction ）到重點減輕貧困（Poverty alleviation ）直至試圖消滅貧困（Poverty eradication ），這一過程不僅表達出發(fā)達國家反貧困的階段性，還反映了對反貧困的不同理解。而在發(fā)展中國家看來，在反貧困的階段性和多樣性中，貧困治理融合了實現(xiàn)社會經濟發(fā)展和減輕貧困的雙重目標。在這一過程中，發(fā)展中國家的反貧困目標、戰(zhàn)略、組織管理體系、相關政策成為一個整體。

　　中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是貧困問題最突出的國家。改革開放30年來，隨著國民經濟的持續(xù)快速增長和政府采取強有力的扶貧措施，貧困現(xiàn)象得到了大幅度、大面積的緩解。無論從緩解貧困的實際進程，還是從緩解貧困的總量來看，都是為世人矚目的。例如在農村地區(qū)，絕對貧困人口由1978年的2.5億降至2007年的1479萬人，貧困發(fā)生率相應地由30.7%降至1.6%.[1]因而，中國貧困治理的實踐，無論從何種角度來看，都具有“中國經驗”的重要意義。

　　一、中國反貧困三十年回顧

　　從1978年以來，我國的貧困治理可以分為以下幾個時期：

　　（1）1978年—1985年為第一階段，制度改革推動扶貧階段。20世紀70年代中后期，中國貧困問題在農村表現(xiàn)的十分突出，1978年全國鄉(xiāng)村人口占總人口的82.08%，當年農民家庭人均純收入僅為133.6元，農民年消費水平為138元。按照當時的農村貧困標準，8億農村人口中，超過30%屬于貧困人口。這一時期中國農村嚴重的貧困問題難以消除的一個重要原因是僵化的計劃經濟體制制約了生產力的發(fā)展。

　　十一屆三中全會以后，以家庭聯(lián)產承包責任制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制為特征的農村經濟體制改革為農村快速脫貧起了關鍵作用，同時大幅度提高農產品收購價格，增加農民收入。由于制度改革和農產品價格的提高，1978～1984年中國農業(yè)出現(xiàn)了持續(xù)的高增長率，農民人均純收入的年增長率高達16.5%.另外，中央將全國連片最為貧困的甘肅定西、河西和寧夏西海固地區(qū)作為“三西”專項建設并列入國家計劃，進行了區(qū)域性的專項扶持工作。這些綜合性措施使得中國農村貧困發(fā)生了巨大的變化。農村貧困人口也迅速從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人。貧困發(fā)生率則從農村改革初期1978年的30.7%下降到1985年的14.8%.[2]雖然還存在貧困線標準過低的問題，但是幫助貧困人口基本解決了溫飽問題。

　　（2）1986年—1993年為第二階段，有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段，國家扶貧戰(zhàn)略由“救濟式”轉變?yōu)椤伴_發(fā)式”。在體制改革推動下，中國農村經濟整體發(fā)展很快。一部分農村地區(qū)由于區(qū)位和資源優(yōu)勢得到較快發(fā)展；
而另一部分受到自然條件的限制發(fā)展相對滯后，難以擺脫貧困，中國減貧不平衡性凸現(xiàn)出來。

　　在這種背景下，1986年，國務院專門成立了“貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組”作為國家專門的反貧困機構，統(tǒng)一規(guī)劃和指揮全國的農村反貧困工作。提出以縣為單位確定國家的扶貧重點，開始實施“重點扶貧”政策，即對集中連片的貧困人口重點區(qū)域劃出331個國家重點扶持貧困縣，由國家投入資金，實行“開發(fā)式扶貧”�！鞍宋濉庇媱澠陂g又新增236個，使國家實施重點扶貧的貧困縣達到567個。在扶貧重點農村貧困地區(qū)發(fā)展的過程中還提出了“對口幫扶”的措施，號召社會各界積極參與到農村貧困地區(qū)的發(fā)展建設中來，重點解決絕對貧困人口的溫飽問題，提高農村貧困地區(qū)的“造血功能”。這些有針對性的政策有力地促進了農村貧困地區(qū)經濟發(fā)展和人民生活水平的提高。從1986年到1993年，國家重點貧困縣農村居民家庭人均純收入從206元提高到483.7元，年增長率在13%左右；
到1993年中國農村貧困人口進一步減少到7500萬人，貧困發(fā)生率相應下降到1993年的8.2%.[3]

　�。�3）1994年—2000年為第三階段，以中央政府《國家八七扶貧攻堅計劃》為標志所開展的扶貧攻堅階段。即計劃用7年的時間，集中人力、物力、財力，動員全社會力量，基本解決全國農村八千萬貧困人口的溫飽問題。重新劃定了貧困縣的標準，按照“四進七出”的原則進行了調整，即凡在1992年農村人均收入小于400元的縣都納入貧困縣，凡在同年農村人均收入高于700元的縣都退出貧困縣。調整后納入國家“八七”扶貧攻堅計劃的國家級貧困縣增加到592個。1996年以后，中國政府又將扶貧的對象，從貧困縣進一步調整至貧困村和貧困戶，同時中國政府也較大幅度地增加了扶貧資金，并得到了世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等組織扶貧資金的支持。

　　“八七”扶貧計劃取得了顯著成效，使1994～2000年這七年成為中國自改革開放以來貧困人口減少速度最快的時期。全國592個國家重點扶持的貧困縣的農民人均純收入由1995年的824元提高到1999年的1347元。2000年底，我國已基本解決了農村貧困人口的溫飽問題，特別是一些集中連片的重點貧困地區(qū)從整體上解決了溫飽，沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題基本得到了解決。農村絕對貧困人口從1994年的八千萬人，減少到2000年的2600萬人，貧困發(fā)生率下降到3.5%.[4]而在同一時期，世界貧困人口平均每年增加1000萬人。

　�。�4）2001年—2010年為第四階段，以中央政府《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》為標志所開展的綜合扶貧階段。將扶貧開發(fā)工作任務從解決溫飽調整為解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對象從絕對貧困人口調整為絕對貧困加低收入人口；
針對貧困人口分散化的特點，扶貧的區(qū)域對象從592個重點縣進一步細化為14.8萬個重點村，使之覆蓋80％左右的貧困人口。將瞄準對象由貧困縣下移到貧困村，確定了以貧困村為重點的“整村推進”專項扶貧工作重點，通過制定和實施參與式村級扶貧規(guī)劃啟動了大規(guī)模參與式社區(qū)綜合發(fā)展與扶貧的實踐。同時，2005年以來，國務院扶貧辦與有關政府部門、國際金融機構及NGO 合作，在一些貧困地區(qū)進行了“扶貧互助社”、“村級互助資金”、“社區(qū)主導型發(fā)展”等以增權（empowerment ）為基本理念的扶貧模式試點，就如何解決村級扶貧實踐中面臨的挑戰(zhàn)進行了新探索。

　　2008年5月，國務院扶貧辦與農業(yè)部、國家林業(yè)局等13個部門聯(lián)合下發(fā)了《關于共同促進整村推進扶貧開發(fā)工作的意見》。在全面推進整村推進工作基礎上，加大對以下三類地區(qū)貧困村的整村推進工作力度，并確保在2010年底前完成其規(guī)劃實施：一是人口較少民族中尚未實施整村推進的209個貧困村；
二是內陸邊境48個國家扶貧開發(fā)工作重點縣中尚未實施整村推進的432個貧困村；
三是重點縣中307個革命老區(qū)縣里尚未實施整村推進的24008個貧困村。

　　通過完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，重點提高農村貧困人口的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。近幾年來，中國在農村貧困減少方面有了進一步發(fā)展：農村貧困總人口從2000年的3209萬下降到2006年的2100萬。貧困發(fā)生率從2000年的3.5%下降到2006年的2.3％。[5][6]

　　二、中國貧困治理的基本經驗

　　回顧我國貧困治理30年的發(fā)展過程，可以把中國治理貧困的經驗概況為：

　　（1）政府主導型的貧困治理。我國擁有完整的反貧困政府組織機構與管理體系，同時，把反貧困作為政府的一項重要工作和職責。在國家層面上，國務院成立了國務院扶貧辦公室，貧困的省、區(qū)也逐級成立了相應的組織機構，一直延伸到縣。通過建立健全從中央到地方的扶貧工作領導機構，實行責任、任務、資金和權力四個到省的扶貧工作責任制和各級政府扶貧工作首長負責制。通過這種組織安排可以保障機構的權威性和有效性，提高了扶貧政策和具體措施貫徹落實的效率，特別是能夠集中力量在短時間內取得明顯的扶貧效果。

　�。�2）漸進式的貧困治理。反貧困的目標設定決定著反貧困戰(zhàn)略的選擇和政策的調整，從而也規(guī)定著扶貧開發(fā)的基本方針、途徑和主要形式。中國的改革是一種漸進式的改革，加之存在的基本國情，這就決定中國的貧困目標體系和戰(zhàn)略必須是漸進式的，要從實際出發(fā)制定貧困標準和范圍，逐步實現(xiàn)反貧困戰(zhàn)略目標。

　　第一，制定符合中國國情的貧困線，并根據(jù)經濟的發(fā)展和綜合國力的提升逐步提高標準。我國貧困地區(qū)集中在西部地區(qū)，這些地區(qū)基礎設施薄弱，人口增長過快，教育、衛(wèi)生等基本社會服務水平低；
農業(yè)生產條件差，財政收入水平低，公共投入相對不足。這些現(xiàn)狀決定了我國的貧困標準是一個能夠維持基本生存的最低標準，確保貧困人口最基本的生存需要。

　　第二，貧困瞄準適時調整，從初期的區(qū)（片）到縣，逐步推進到村。我國的貧困瞄準主要依據(jù)農村貧困人口的分布特征進行確定，并隨著扶貧開發(fā)的進程適時調整。在20世紀80年代初期，我國政府曾經打破行政區(qū)域確定了18片貧困地區(qū)。1986年第一次確定了國家重點扶持的貧困縣，即國定貧困縣，這是我國農村扶貧開發(fā)實踐的一個突破。2001年，我國扶貧開發(fā)進入新階段，根據(jù)貧困人口主要集中于中西部，但遍布全國各地農村分布的新特點，我國政府再次調整和重新確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣。同時，依據(jù)46%的絕對貧困人口和43%的低收入貧困人口分布在非重點縣的實際情況，全國各省確定了14.8萬個重點貧困村，使貧困人口覆蓋率達到80%.這種扶貧瞄準適時調整和反貧困手段變化，能夠保證貧困人口從反貧困政策中直接受益。

　　第三，漸進式的貧困治理戰(zhàn)略規(guī)劃和相關政策的制訂。中國政府堅持將扶貧工作作為國民經濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的重要內容，并放在突出位置，通過制定實施中長期規(guī)劃來解決貧困問題，如《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（1984年）和《關于加強貧困地區(qū)經濟開發(fā)工作的通知》（1987年），制定并發(fā)布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》（1994年），通過了《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》（1996年），2001年又頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要》，2008年10月，黨的十七屆三中全會，提出2020年農村改革發(fā)展基本目標，其中明確提出到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象。這些重大戰(zhàn)略規(guī)劃和相關政策的配套提出是根據(jù)全國貧困治理，特別是農村扶貧工作在各個時期突出問題而加以制訂，為緩解我國貧困產生了巨大的推動作用。

　�。�3）以宏觀經濟的平穩(wěn)發(fā)展來確保貧困治理的長效性。世界銀行通過對多個國家的研究認為，宏觀經濟內外部的平衡是保持持續(xù)長期增長和減緩貧困的前提條件。中國的經驗則說明避免通貨膨脹可以有效的抑制貧困發(fā)生。通貨膨脹對于貧困的發(fā)生存在著負面影響，高通脹意味著高貧困率的發(fā)生。20世紀80年代后期，我國通貨膨脹率發(fā)生了明顯的變化，從1987的7.3%急升至1988年的18.8%和1989年的18.0%，根據(jù)Shaohua Chen和Martin Ravallion的研究顯示，如果按照2.15美元的貧困線標準，中國貧困發(fā)生率從1987年的68.64%突增到1990年的72.16%，我國的貧困人口出現(xiàn)了不降反升的現(xiàn)象。[7]我國貧困發(fā)生率出現(xiàn)的短期逆趨勢從另外一方面告訴我們，保持宏觀經濟穩(wěn)定對于我國持續(xù)減貧的重要性。

　　就業(yè)乃民生之本，經濟發(fā)展成果通過滴漏效應（trickle-down effect ）機制傳遞到貧困人口中的一個重要渠道就是增加就業(yè)機會。只有讓貧困人口有工作的機會，(點擊此處閱讀下一頁)

　　才有希望真正減少貧困。中國的一些勞動力密集型的產業(yè)以及中小型民營企業(yè)的發(fā)展提供了大量的就業(yè)崗位。通過提高農村人口受教育水平、人力資本，來適應工作的需要，分享經濟增長給他們帶來的機會。其中，特別是非農就業(yè)的增長，為農民提供了獲取更高收入的機會。貧困人口的就業(yè)情形也是如此，農村的貧困狀況迫使他們離開土地，從事非農就業(yè)，從而獲得提高收入的機會，也就使他們獲得了擺脫貧困的機會。在圖1中，除了1990、1992和1999年農村貧困下降速度對非農就業(yè)增長率有較大的偏離外，其它年份的非農就業(yè)與農村貧困下降具有基本一致的變化趨勢。這就說明非農就業(yè)的增長極大地推動了農村貧困的減少。

　　——資料來源：中國國家統(tǒng)計局。中國統(tǒng)計年鑒[M]，北京：中國統(tǒng)計出版社，2007.130；
中國國家統(tǒng)計局社會經濟調查司。中國農村住戶調查年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2006.45.經作者整理。

　　（4）引導社會力量參與來構建多元化的貧困治理主體。中國反貧困經驗證明，構建貧困治理多元化主體模式，對于提高反貧困效果有明顯作用，它可以打破單一依靠行政組織扶貧的格局，充分利用政府機制、社會機制和市場機制，把一切可用資源整合到反貧困中，同時有效解決政府反貧困的效率和投入不足等問題。

　　積極引導和支持社會力量共同參與來解決貧困問題，充分動員發(fā)達地區(qū)各級黨政機關、民主黨派、社會團體、民間組織、私營企業(yè)和志愿者個人參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)已成為我國貧困治理的突出特點。目前影響較大的有民主黨派開展的“治理扶貧”、共青團中央組織的“希望工程”、全國工商聯(lián)主辦的“光彩事業(yè)”、全國婦聯(lián)組織的“巾幗扶貧”和“連環(huán)扶貧”、中國扶貧基金會創(chuàng)辦的“天使工程”等等。形式多樣的社會扶貧方式和手段，為緩解和消除我國的貧困問題以及促進貧困地區(qū)發(fā)展都做出了突出貢獻。

　　2006年4月，隨著6家NGO 的工作人員分別進駐江西省樂安、寧都、興國等3個縣的6個扶貧開發(fā)工作重點村，我國首個“NGO 與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”正式啟動，其運作方式是江西省扶貧辦出資金，NGO 出人、出力到村里實施扶貧工作，2008年9月，該項目如期完成，標志著中國扶貧從政府“包辦”向“政府—非政府組織”合作轉變的第一步，也是政府、非政府組織和企業(yè)共同攜手扶貧的一次新嘗試。

　　同時，我國政府在加強反貧困合作的實踐中，逐步認識到國際社會的大力支持與合作的重要性，強調建立健全以國家為主導的全方位、多層次的伙伴關系，積極整合國際合作組織和團體加入到我國的貧困治理中。

　�。�5）從救濟式扶貧轉向開發(fā)式扶貧，確立開發(fā)式扶貧是我國貧困治理的根本途徑。20世紀80年代中期，我國扶貧主要實行救濟方式，即中央政府直接通過各地方政府把糧食、衣物或現(xiàn)金等分配給貧困農戶，幫助貧困人口渡過難關，這種方式也被稱作“輸血”式扶貧，主要用于生活救濟和財政補貼。隨著扶貧工作的推進，這種救濟式扶貧的弊端越來越明顯，許多脫貧戶因為“輸血”中斷而再度陷入貧困狀態(tài)，也就是說，救濟式扶貧無法從根本上解決貧困問題。

　　1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎，要求以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區(qū)農戶改善生產條件，開發(fā)當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產，增強自我積累和自我發(fā)展能力�！秶�家八七扶貧攻堅計劃》中為開發(fā)式扶貧做出了具體規(guī)定：國家要扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎條件，有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產高產的基本農田；
戶均一畝林果園，或一畝經濟作物；
戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達地區(qū)轉移一個勞動力；
戶均一項養(yǎng)殖業(yè)，或其他家庭副業(yè)；
牧區(qū)戶均一個圍欄草場，或一個“草庫侖”。據(jù)統(tǒng)計，1980－2003年間，累計投入扶貧資金達1026億元。其中65%重點支持改善農村基本生產條件和實用技術培訓；
另外35%左右主要用于貧困地區(qū)建設基本農田、解決人畜飲水和鄉(xiāng)村道路建設。此外，扶貧貼息貸款也向支持農戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工以及其他增加收入的項目傾斜。在開發(fā)式扶貧方針的引導下，1986至2000年，中國農村貧困地區(qū)修建基本農田9千多萬畝，解決了7千多萬人和8千多萬頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95%、89%、69%和67%.

　　開發(fā)式扶貧是從我國國情出發(fā)所確立的，符合目前我國農村貧困人口的實際構成情況。根據(jù)國家統(tǒng)計局的分析研究，在目前農村2000多萬尚未解決溫飽的貧困人口中，只有7％是喪失勞動能力需要救濟救助的，而93％是有勞動能力、可以通過開發(fā)式扶貧脫貧致富的。同時，這2000多萬人并不是一個固定的群體，其中87％在1億多人的群體中波動出現(xiàn)。只有逐步提高這1億多人的自我發(fā)展能力，才有可能穩(wěn)定地解決貧困問題。

　　四、中國貧困治理的發(fā)展趨勢

　�。�1）大力引入社會力量，完善參與機制，實現(xiàn)貧困治理從被動到主動，從低效到高效的轉變。多年來，我國貧困治理主體一直是政府及其相關部門，“政府主導型”的貧困治理形成了以政府為主的自上而下的動員結構和機制，這一結構和機制在多年的扶貧工作中發(fā)揮了重要的作用，但也產生了一系列問題，如扶貧效率問題、貧困人口的“等、靠、要”被動扶貧現(xiàn)象。從扶貧實踐中，可以發(fā)現(xiàn)作為主要工作對象的貧困戶對項目的了解和參與程度遠遠不足。多數(shù)扶貧項目往往都是由地方政府請專家論證、調研，制定項目可行性報告及實施細則。項目結束后，扶貧效果的評估則由扶貧辦或其他承擔扶貧職能的機構自行組織評估。農民對項目的較低的參與率直接導致扶貧資源的分配不能體現(xiàn)貧困農民的需要。當前很多地區(qū)試行整村推進的參與式扶貧計劃，即以貧困村為基本單元，制定參與式扶貧規(guī)劃，但基本上還是地方政府自行決定資金和項目安排的現(xiàn)象。從利益相關的角度來看，在治理網(wǎng)絡中，政府應積極鼓勵貧困人口主動參與到貧困治理中，政府的定位應當從“被動主導”到“積極輔助”，包括對扶貧效果的追蹤與及時反饋。將脫貧的主動權交還給貧困對象，引導貧困對象從目前的“被動接受”政府的給予，轉向“積極自救”，使貧困人口在扶貧開發(fā)中充分行使知情權、主動權、管理權和受益權。同時，今后還應該為NGO 以及相關國際組織建立參與平臺，完善合作模式，充分發(fā)揮這些專業(yè)性的組織和機構的能力和經驗，從而可以大大提高貧困治理的效果。

　　在新型合作模式中，“社區(qū)主導型”（Community Driven Development，CDD）最為世界銀行所推崇，它也代表了今后的一個發(fā)展方向。CDD 旨在拓寬當?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動的權利范圍，超越以往的參與式發(fā)展模式之處則在于將對決策和資源的控制權交給社區(qū)群體。CDD 試點項目有兩個主要的特點：一是當?shù)厣鐓^(qū)可集體決定需要采取哪些努力來改善當?shù)氐纳�活條件；
二是當?shù)厣鐓^(qū)自我管理項目發(fā)展基金和項目實施過程。按照CDD 試點項目的組織與實施架構，政府、NGO 、基層社區(qū)是項目運作過程中的基本力量。因此，我們可以看到，社區(qū)享有主導權，同時政府也具有形塑社區(qū)行為的強大能力，這種能力主要建立在其所掌控的資源上。社區(qū)為了獲取政府資源，須響應政府要求，主動進行內部動員，培育和提升集體行動能力，并且把這種能力自覺轉化為推動社區(qū)發(fā)展的力量，轉化為社區(qū)按國家期待調整自身行為的力量，NGO 則發(fā)揮了服務和平衡的作用，總之，CDD 比較好地解決好農村貧困與發(fā)展問題，可以提高扶貧資源響應農民需求的效率；
可以增強農民和基層社區(qū)的發(fā)展意識和反貧困能力，形成一種反貧困的長效機制。[8]

　�。�2）逐步推進立法進程，實現(xiàn)由政策扶貧向側重制度扶貧的轉變。政策扶貧具有靈活性，但也具有非剛性的弱點。在我國多年的貧困治理中，一方面，我們暴露出來的主要問題是：濫用職權挪用扶貧資金；
夸大虛報扶貧成績，甚至貪污腐敗等等現(xiàn)象層出不窮，這些問題的存在嚴重影響到貧困治理的效果；
另一方面，貧困治理缺乏法律的保障，在相關主體的權利和義務責任等方面不明晰。制度性扶貧用法律的形式來界定貧困標準、反貧對象、反貧主體、反貧方式，并按照法律制度實施反貧，這對于減少目前政策扶貧過程中的人治因素、責任不清和腐敗等問題有著剛性的約束力。制度扶貧的核心是要制定《反貧困法》，通過《反貧困法》明確反貧困的宗旨、主體、對象、標準、目標、內容、途徑、方式、措施，以法制的強制力推進反貧困活動，同時輔以相應的政策以彌補法律的不足。從而使貧困治理逐步走向依法治理和可持續(xù)治理的道路。

　　（3）及時調整貧困瞄準機制，實現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到小戶、個體的轉變。我國現(xiàn)行的區(qū)域瞄準是按照區(qū)域劃撥扶貧資金，旨在通過促進縣域發(fā)展來改善區(qū)域內貧困人口的生存環(huán)境，集中優(yōu)勢資源發(fā)展對縣域整體實力有較強帶動作用的領域或者項目。縣域瞄準更多體現(xiàn)資源使用的短效性和區(qū)域經濟的提升。世界銀行曾建議中國扶貧瞄準機制由縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變，將目標指向所有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以把貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內、以外的貧困人口都包括在國家扶持的范圍之內，提高對貧困人口的覆蓋率。[9]小戶個體瞄準則是以農戶或個體貧困人口為扶貧對象，目的是直接改善貧困人口的生活質量和生存狀況，提高貧困人口的發(fā)展能力，結合貧困個體的實際情況，充分利用扶貧資金發(fā)展個體所需的項目。扶貧資金更多地分配到能夠直接改善個體生存狀況的小型經濟項目和需要長期投入的領域，如醫(yī)療衛(wèi)生和教育培訓等。

　　（4）全面改變投入方式，實現(xiàn)由物質資本投資為主向物質資本與人力資本投資相結合、注重人力資本、社會資本投資的轉變。1986—2005年，中央政府累計投入扶貧開發(fā)資金2900多億元，而這些扶貧資金大部分用于貧困地區(qū)的生產和生活。國際經驗證明，貧困不僅表現(xiàn)在收入不足，更重要的是人的發(fā)展能力缺乏。

　　近幾年，中央政府先后提出了全面建設小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略目標。在黨的十七屆三中全體《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：加快發(fā)展農村公共事業(yè)，促進農村社會全面進步，“建設社會主義新農村，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發(fā)展農村公共事業(yè)，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。這表明，我國的貧困治理已開始把農村社會全面發(fā)展、全面提高人口素質和能力作為重點，在對貧困人口實施物質援助的同時，更加注重貧困人口人力資本的提升，貧困地區(qū)的教育和醫(yī)療的社會資本的投入也會大大增加，從而從根本上打破貧困的代際相傳，增強貧困人口的自我發(fā)展能力有著重要的作用。

　�。�5）不斷探索貧困治理模式，實現(xiàn)由開發(fā)性扶貧向預防性扶貧、救濟性扶貧和開發(fā)性扶貧并舉的三位一體式的模式創(chuàng)新。預防性扶貧政策主要是指逐步健全和完善農村社會保障體系，優(yōu)先解決農村居民基本醫(yī)療保險問題，防止出現(xiàn)“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象。救濟性扶貧政策主要是完善已經實行農村居民最低生活保障制度，把所有符合條件的農村貧困居民全部納入到最低生活保障之中，穩(wěn)定、持續(xù)、有效地解決農村貧困人口的基本社會問題。開發(fā)性扶貧政策主要是再就業(yè)扶貧政策。針對城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度和就業(yè)制度，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度，建立規(guī)范有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。引導農民的就業(yè)和培訓，同時，通過使勞動力市場與培訓市場聯(lián)接，提高勞動力素質，提供滿足市場需求的勞動力。

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　　林閩鋼（1967-），男，福建福州市人，南京大學公共管理學教授。

　　陶鵬（1985-），男，安徽馬鞍山市人，南京大學公共管理學院碩士研究生。

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