內容提要：城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮，并多次誘發(fā)群體性事件，其背后原因為何？本文通過對一系列事件和政策的梳理，指出思想意識上的偏見，法律政策的失當，是亂像產生的根本原因，國家必須進行政策和法律調整，從根本上解決問題。

　　關鍵詞：城管；
攤販；
沖突；
調整

　　*本文是國家社會科學基金重大課題“和諧社會建設中的利益沖突及其法律調整”（批準號05&ZD025)階段性成果之一,特此致謝。

　　引子：烤串引發(fā)的血案

　　2006年8月11日，河北來京人員崔英杰在海淀區(qū)賣烤腸時被城管截獲。在索還三輪車未果后，崔持刀刺向海淀城管分隊副隊長李志強，致其死亡。

　　在城管與小販之間曠日持久的“追逐與抵抗”游戲中———我名其為“都市游擊戰(zhàn)”———城管與小販相互加害屢見不鮮。但本次事件卻因時間、地點、人物的特殊，使劇情達到高潮。地點：首都北京街頭；
人物：城管海淀分隊副隊長；
時間，下午四時五十分。城管隊長喋血首都街頭，本身就屬爆炸新聞，而事件后來的演變更值得聚焦和細味。

　　事件在城管內部和社會上引起強烈反響。北京5000多名城管中，有3000人參加了李志強遺體告別儀式，市政府面臨的壓力可以推知。①「參見周逸梅：《三千城管隊員送別李志強》，載《京華時報》2006年8月18日�！篂榱烁嫖坑⑿鄄�撫慰他的同事，市政府罕見地———許多犧牲的公安干警就沒有這種待遇———授予其“烈士”稱號。市委書記在李志強遺像前三鞠躬。②「參見《李志強烈士先進事跡報告會舉行》，載《北京日報》2006年9月2日。王殿學、白杰戈：《志強遺像前劉淇三鞠躬》，載《新京報》2006年8月15日�！�

　　“烈士”稱號只能授予制度的楷模。殺害制度楷模的人，當然死罪難逃。這不僅合乎情理，也合乎人民司法的傳統(tǒng)，但故事卻發(fā)生了轉折。公眾發(fā)現(xiàn)，崔英杰并非李逵式的兇煞惡魔，他也是遵循制度的楷模。崔求學的小學、中學證明他品質良好，成績優(yōu)良；
服役的部隊證明他獲得“優(yōu)秀士兵”稱號，多次在大會上作為典型被點名表揚；
崔在京打工期間的同事證明，崔謀生艱辛，但性情溫和，樂于助人。③「參見崔英杰律師的辯護詞。載http：//hi.baidu.com/xiaoliuxian/blog/item/07a1e331eb67521cebc4aff8.html ，訪問于2008年7月7日�！勾抻⒔艿那灏讱v史與悲慘現(xiàn)狀曝光后，學界、媒體等民間社會遂深度介入。檢方對殺人罪犯的指控與公眾對弱勢群體的同情，同時上演，劇情忽然緊張。明暗之間，各種力量紛紛登場。一位女城管直言：“判他死緩，工作沒法做�！雹堋浮缎∝湚⒊枪芩谰徯�判之后崔英杰決意活下去》，載《華西都市報》2007年4月12日�！苟�著名軍人老作家魏巍發(fā)表網文：“連我這個老兵也禁不住心里難過，讓我也為這個退伍兵，為這個苦人兒求個情吧！”他還說了一句讓決策者心生寒意的話：“退伍兵反應強烈！”對中國社會來說，軍心必須穩(wěn)定�！巴宋楸�”這個潛在但隨時可能登場的群體必須安撫。

　　各方的緊張氣氛，隨著崔英杰的“死緩”判決而緩和下來。但城管與小販之間的都市游擊戰(zhàn)，仍在繼續(xù)。本文將演示和說明，這場持續(xù)幾十年，危害千萬人的“都市游擊戰(zhàn)”，并非不可避免。⑤「損害數(shù)千萬人，是因為全國小攤販數(shù)量遠遠不止千萬。波及數(shù)億人，是因為這種管制直接損害人民的基本生活條件。例如，北京就吃不到好的早點，部分原因是沒有好的小攤販�！剐�攤販治理中的失誤，折射出中國當代行政決策的諸多積弊，必須設法清除。

　　一、古已有之的小販

　　販夫走卒，古已有之。古已有之的小攤販，在建國之初，就因為它的“非計劃性”，被冠以“資本主義尾巴”，歸入國家嚴厲打擊對象。早在1957年11月28日，《人民日報》就報道，湖北黃岡一農民因販魚秧、販牛，被說服教育后決心割斷“資本主義尾巴”。⑥「參見江夏、林晰：《富裕中農和社會主義———在湖北黃岡縣劉介梅所在農業(yè)社所作的調查（摘錄）》，載《人民日報》1957年11月28日�！乖谡�治掛帥的年代，人們雖然有口難辯，但“追逐與抵抗”其實從那時就已開始。

　　改革開放后，雖然私人交易合法化，但對城市流動小攤販，依然沿習嚴格監(jiān)管的傳統(tǒng)。直至1999年11月，北京市《關于加強對外地來京人員經商和利用違法建設從事經營活動管理的通知》，依然對小攤販采取嚴堵政策。它規(guī)定外地來京人員申領個體營業(yè)執(zhí)照，必須持有戶籍所在地縣級以上工商行政管理機關核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照或者出具的進京經商證明；
經營場地的合法證明；
初中以上文化程度學歷證明；
育齡婦女必須持有暫住地計劃生育主管機關核發(fā)的《婚育證》……。凡不具備上述證件、證明材料的，一律不得核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。

　　攤販皆是沿街作業(yè)，所占街道本非“經營場地”，無法取得“合法證明”。加上其它苛刻條件，使外地人在京合法擺攤幾無可能，而小攤販的主體正是外地來京人員。

　　攤販經濟在政策受到排斥的主要理由：（1）影響規(guī)范化市場運營，打亂政府城市規(guī)劃。我們在整治小攤販行為的背后，不時瞥見規(guī)范化市場經營者的影子。⑦「如上海的一次討論中，一位農貿市場管理者就提出，設攤影響他們菜市場的正常經營，希望取締�！稄垖W兵區(qū)長跟你網上談：您如何看待馬路設攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問于2008年7月7日。」（2）侵占道路，破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境。（3）欺騙消費者，出售不安全、不健康食品。小攤販用“地溝油”炸制食品，用變質原材料生產食品等爆炸性新聞，助長了取締行為。（4）影響城市外觀等。官方語言中，小攤販是一種落后和不文明現(xiàn)象，是“臟亂差”的源頭。安徽合肥為創(chuàng)建文明城市，提出“無攤城市”的口號。河南洛陽為創(chuàng)建文明城市，全面取締店外經營、占道經營和馬路市場。⑧「參見《合肥向“無攤城市”邁進》，載《新安晚報》2006年2月21日；
錢昊平：《洛陽倒棗事件揭示城市小販“堵疏”難題》，載《新京報》2006年9月7日�！�

　　雖然面臨多重打壓，但小攤販卻像雨后春筍，茁壯成長。一首無名氏撰寫的兒歌，反映了小販們“痛苦并快樂”的生活：“北京馬路邊一個小攤販，每日曬太陽辛苦把錢賺。我一只眼賣東西一只眼看城管，提心吊膽自由自在，我在北京站……”城管們對在巷道間與他們游擊的小攤販，有時不以為杵。他們形象地自比“蒼蠅拍”，并不想拍死多少只蒼蠅。只要他們到場，蒼蠅們識趣地飛走就滿足了。城管與小販，這兩個在觀念上“敵對”的群體，呈現(xiàn)出幾分相互依賴關系。

　　小販久治不愈的根源在于社會客觀的需求。據(jù)報，北京市“十五”結轉10.8萬名閑置農村勞動力，第一產業(yè)有30萬農村勞動力需要向第二、三產業(yè)轉移。預計“十一五”期間，有40.8萬農村勞動力需要向二、三產業(yè)轉移。首鋼等國企改制、事業(yè)單位改革等原因導致失業(yè)人員78.76萬人。新增勞動力登記失業(yè)人員57.43萬人，期末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率將達到3.5%左右。⑨「北京市發(fā)展和改革委員會：《北京市“十一五”時期就業(yè)和社會保障發(fā)展規(guī)劃》，載http：//www.bjpc.gov.cn /fzgh/guihua /11_5_zx/11_5_zd/200610/t141090.htm ，訪問于2007年12月20日�！沽頁�(jù)《北京市2003年外來人口動態(tài)監(jiān)測調查公報》，2003年北京市409.5萬流動人口中，攤點經營人員占6.78%.依此數(shù)字北京有近30萬名游商。「10」「參見韓婷婷、王超：《30萬無照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》，載《中國青年報》2006年8月15日�！沽頁�(jù)上海浦東新區(qū)2007年初步統(tǒng)計，新區(qū)的攤販8000個，遍布城鄉(xiāng)，外來人員占到65%左右，下崗再就業(yè)占30%以上。市民對設攤投訴占到投訴的60%，成為投訴熱點。「11」「參見《張學兵區(qū)長跟你網上談：您如何看待馬路設攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問于2008年7月7日�！�

　　我國大陸從事攤販職業(yè)的人口總數(shù)，至今未見官方或學術數(shù)據(jù)。據(jù)臺灣的調查，截至2003年8月底，臺灣地區(qū)攤販從業(yè)人口計443，797人，占總就業(yè)人口4.6%.「12」「參見臺灣“行政院主計處”編�。骸�2003年臺灣地區(qū)攤販經營概況調查報告》，2005年�！箙⒄者@一比例進行粗略測算，大陸攤販就業(yè)人口約為2553萬人。

　　二、城管追逐與小販抵抗

　　小販隊伍與時俱進，城管的行政職責與時俱增，城管的對策似乎只能“擴軍”。從1997年成立至今，北京市城管從無到有，現(xiàn)有內部機構七個，直屬單位三個，事業(yè)單位三個，十八個區(qū)縣各設相應機構和人員，全市共有城管執(zhí)法人員5000多人。此外，各級城管還聘請了為數(shù)眾多的城管保安。這些協(xié)管員、城管保安，性質上屬于行政輔助人中，不占編制，沒有處罰主體資格。制度上他們的職責是：從事法律宣傳、社區(qū)日常管理、巡查，勸阻違法行為，勸阻、向城管執(zhí)法人員通報信息等工作。[13]「參見京城管字[2003]74號文：《關于印發(fā)〈關于加強對城管社區(qū)協(xié)管員管理的工作意見〉的通知》�！谷绻麑⒊枪鼙茸髋c小販作戰(zhàn)的正規(guī)軍，則協(xié)管和城管保安相當于支前的民兵——有時難免被當作正規(guī)軍使喚。「14」「用軍事化語言來描述城管，并非個人臆造。城管在機構設置上模仿軍隊的建制，分總隊、大隊、分隊。城管人員被稱為“隊員”，而不稱“城管干部”。當然，許多城管對“隊員”稱呼不滿，吁請正名，因為稱作“隊員”的只有少先隊員、聯(lián)防隊員。參見網友橋上人家：《反思城管的“正名運動”》，載http：//blog.sina.com.cn /s/

　　blog_55ac82df010008o5.html.訪問于2007年12月20日。」

　　雖屢經擴充并動員民間力量，城管仍感到兵力不濟。十年間，北京市城管已擔負起14項城市管理職責，被授予了308項處罰權，其中任何一項如欲足額完成，足以將城管拖垮。城管人員“朝九晚五”工作時間根本無法實現(xiàn)，有時人均加班時間超出國家規(guī)定36小時的4倍。「15」「參見季明、李舒、陳冀：《李志強事件對城管執(zhí)法者的影響》，載《瞭望》2007年2月26日�！箯V州市城管副隊長因創(chuàng)建衛(wèi)生城市，連續(xù)工作六十多天工作到深夜，猝死在家門口。「16」「參見朱小勇：《廣州城管副隊長連續(xù)數(shù)日深夜執(zhí)法過勞死亡》，載《信息時報》2007年9月4日�！�

　　城管的任務有多重？以查處黑車為例。北京黑車有7.2萬輛，而正規(guī)出租車只有6萬輛。2007年4月，北京16委辦局掀起為其一月的打黑車“狂飆行動”。雖然一些“黑車”落網，但更多的“暫時休整”

　　或“戰(zhàn)略轉移”到遠郊。官方坦陳，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租車就像大海里游來游去的魚，在大街小巷穿行往來，數(shù)也數(shù)不清。「17」「參見李松：《北京掀起“狂飆行動”治理黑車遭到專家質疑》，載《瞭望新聞周刊》2006年7月14日；
《北京罰款治理黑車數(shù)量有多少說法不一》，載《中國經濟周刊》2006年5月15日�！篂榱丝倲埑枪芄ぷ魅�貌，來看一下北京朝陽區(qū)城管大隊2006年的工作總結：

　　1—11月，我們全力以赴，較好的完成了兩節(jié)兩會、兩個黃金周、清明節(jié)、掃雪鏟冰、控制揚塵污染、整治“城中村”、整頓低級次市場、消除暴露垃圾、中央市區(qū)領導視察、世青賽、中非論壇等專項整治任務。在開展各項執(zhí)法工作中，共出動執(zhí)法人員275910人次，執(zhí)法車輛59657車次，規(guī)范“門前三包”44551家，取締無照經營、露天燒烤15788起；
與建委、環(huán)保等部門檢查工地19092個次，查處揚塵污染、夜施擾民、道路遺撒14532起；
與公安、交通等部門查處各類黑車19688輛；
查獲小廣告窩點2392個、非法小廣告650萬張；
查處非法戶外廣告1998起，拆除大型戶外廣告35塊，拆除違法建設167萬平方米，告知、引導、救助流浪乞討人員1500余人次，罰款1200余萬元。行政復議、訴訟案件160起，無一起敗訴。辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案、群眾來信來訪855件，辦結率100%.辦理城管熱線、市、區(qū)各類督辦件32641件。上報非法小廣告號碼4140個，已全部停機，(點擊此處閱讀下一頁)

　　267名違法當事人接受了處罰。「18」「《新作為新挑戰(zhàn)，力保環(huán)境實現(xiàn)新發(fā)展———朝陽城管大隊2006年度工作總結》。載http：//chengguan.bjchy.gov.cn /information/infor2mations /

　　2007/05/200705231428446714203.html，訪問于2007年12月20日�！�

　　總結排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管職責的“海量”。鄭州市城管局長坦言，治理小攤販“難度很大，力不從心”。不足三個月后，鄭州就發(fā)生城管粗暴執(zhí)法，引發(fā)千余大學生圍攻事件。「19」「參見《鄭州醞釀馬路擺攤合法化效仿上海重慶做法》，載《東方今報》2007年3月15日；
《城管打落女生牙，鄭州數(shù)千大學生騷亂》，載《星島日報》2007年6月10日。」

　　上海浦東新區(qū)區(qū)長算帳說：“按照現(xiàn)有攤販數(shù)量，每個地方派人固守，要2000人左右，而全區(qū)所有執(zhí)法人員只有900人左右”。「20」「參見《張學兵區(qū)長跟你網上談：您如何看待馬路設攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /

　��？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問于2008年7月7日�！�

　　一如北京某城管負責人所言，自城管成立以來：“對小販的打擊從未停止，打擊手段也不斷變化，并且屢次施以重拳�！背枪芸谥械摹按驌簟�，小販名之為“掃蕩”。雖然“掃蕩”多年，但小販們說“可是我們還沒被趕走�！�「21」「參見韓婷婷、王超：《30萬無照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》，載《中國青年報》2006年8月15日�！�

　　打“時間差”是小販的基本對策。城管下班小販上班，兩者上演“真人版”的“貓和老鼠”游戲。「22」「參見韓婷婷、王超：《30萬無照游商大戰(zhàn)城管，京城“游擊戰(zhàn)”沒完沒了》，載《中國青年報》2006年8月15日�！乖谌杖詹粩嗟摹柏埡屠鲜蟆庇螒蛑�，小販采用人海戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)、拉鋸戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。而城管無論在人數(shù)、持久、靈活性上，都難以長時間占上風，只能依靠“運動戰(zhàn)”，陷入“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈，讓英雄氣短。在題為“城管遭遇職業(yè)暗探游擊戰(zhàn)”文章中，記者報道了上海楊浦區(qū)小販與城管間的一場都市游擊戰(zhàn)：

　　晚上6點多，記者看到十幾個皮膚黝黑的青年男子，在人行道上圍成一圈打牌，時不時地朝對面的弄堂張望。一家雜貨店員工告訴記者：對面是城管大隊，這些人是專盯城管的探子。

　　晚8點，城管大隊執(zhí)法行動開始了。副隊長苦笑著告訴記者：“現(xiàn)在只能和探子斗智斗勇�！眻�(zhí)法車輛剛駛上長海路，探子們馬上騎車分散開來，進入角色。有些沖到執(zhí)法車前疾行，有些尾隨在后，有人掏出手機通話。不時有等候在路口的男子加入他們的隊伍。有人體力不支，馬上有人接替。隊員們介紹，以前探子只敢偷偷跟在執(zhí)法車后面，現(xiàn)在人數(shù)越來越多，膽子越來越大，幾個探子甚至騎在第一輛執(zhí)法車前面。

　　為迷惑探子，8輛執(zhí)法車時分時合，但被擺脫的探子沒多久又出現(xiàn)了�！八麄兪菆F體行動，多處布點，手機聯(lián)系，要完全擺脫非常困難�！碑斕煨袆拥闹攸c是33街，當執(zhí)法隊伍分頭繞行到達時，跨門店都已經退回到室內，幾個店員正將燃燒的煤餅澆滅……。

　　“這里已經得到消息了……”房隊長有些失望，但顯然也有心理準備。

　　晚上近11點，執(zhí)法人員返回大隊，十幾個探子還在。他們每天都要盯到凌晨兩三點。由于城管不能懲處跟蹤行為，探子人多膽大，甚至多次跟蹤城管隊員回家。據(jù)介紹，兩年前探子就出現(xiàn)了，大多是攤主本人或家人，人少膽小，影響比較小。而今僅楊浦區(qū)的探子就已經發(fā)展到數(shù)十人，非�！奥殬I(yè)化”，幾乎都是排檔攤主聯(lián)合雇用。更讓城管大隊感到被動的是，這些探子經常冒充群眾撥打舉報電話，欺騙城管人員，把執(zhí)法隊伍引到假地點。假舉報嚴重影響了正常執(zhí)法。「23」「參見李剛：《城管遭遇職業(yè)暗探“游擊戰(zhàn)”》，載《青年報》2005年8月18日。筆者有所編輯�！�

　　曠日持久的追逐與低抗，讓小販們從戰(zhàn)爭中學會了戰(zhàn)爭。他們自發(fā)組織起來，聯(lián)合雇傭職業(yè)暗探，與職業(yè)城管相抗衡。這些職業(yè)暗探對城管嚴防死守，幾乎“服務到家”。他們不滿足于一味地防御，嘗試著主動出擊，騷擾對手。冒充群眾撥打舉報電話，把城管引到假地點，這種疲勞戰(zhàn)“嚴重影響了正常執(zhí)法”。他們跟蹤城管隊員回家，對城管隊員施加無法言說但又切實存在的人身威脅。他們企業(yè)化的工作效率與職業(yè)化的敬業(yè)精神，讓官僚化的城管相形見拙。如果沒有其它因素介入，自然競爭的結果，一定是城管而不是小販落敗。

　　小販即使落網，抵抗并未結束�！败浤ビ怖p”是一種有效的抵抗。人性化執(zhí)法，小販并不買帳。他們軟磨硬纏，認錯學習，但總是不認罰，讓城管的“勝利”落空或打折。物品可以不要，但裝物品的籃子一定要索回，這種不屈不繞讓城管無可奈何。「24」「參見陽軍：《城管與攤販8年游擊戰(zhàn)》，載《達州晚報》2007年5月26日�！埂袄先�、婦女、兒童以及殘疾人”被充分利用起來了。由他們軟磨、硬纏、耍賴、謾罵，對城管實施“軟暴力”。這種“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗，對執(zhí)法人員的精神損傷不亞于人身傷害。他們不惜躺車底、堵車頭擴大事態(tài)，爭取“觀眾”。觀眾們的斥責，人民群眾的“不理解”，讓城管的正義感嚴重受挫，心理上灰溜溜的。這種“軟暴力”以及它喚來的社會同情，可以從根本上摧毀城管的戰(zhàn)斗意志。海淀區(qū)城管大隊一名干部說：李志強事件從根本上動搖了不少城管隊員的信念，為工作搭上身家性命，死后還受到種種非難，值嗎？「25」「參見季明、李舒、陳冀：《李志強事件對城管執(zhí)法者的影響》，載《瞭望》2007年2月26日�！�

　　對城管有直接殺傷力的還數(shù)“硬暴力”。且看部分媒體的報道題目：“攤主滾燙一瓢油潑向城管執(zhí)法隊員”、“無照菜販手執(zhí)雙刀砍傷兩名城管隊員”、“成都女攤主暴力妨害執(zhí)法用尿潑城管”、“城管叫屈：幾乎天天挨打”、“攤主為報復城管人員，將赤裸兒童尸體掛在其門上”……。據(jù)上海楊浦區(qū)統(tǒng)計，2006年全年共發(fā)生暴力抗法案件214起，涉及亂設攤整治的142起，隊員受傷人數(shù)238人次。2007年至8月為止，暴力抗法案件和隊員受傷人數(shù)已接近去年全年水平，案件數(shù)近180起，隊員受傷人數(shù)近百人，其中60%以上涉及亂設攤整治。「26」「參見《張學兵區(qū)長跟你網上談：您如何看待馬路設攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問于2008年7月7日�！�

　　對國家政局極為不利的是，這些無處不在的“軟暴力”和“硬暴力”，會不經意地突然誘發(fā)群體性動蕩。2007年6月6日晚，河南鄭州因城管打落擺攤女生門牙，導致一千多名學生包圍城管、焚燒車輛。「27」[參見郎清相：《鄭州清理擺攤引發(fā)沖突經過：城管打落女生牙齒》，載《重慶晨報》2007年6月8日。]2007年6月14日晚，由于城管野蠻執(zhí)法，蘭州上百市民圍堵執(zhí)法車近4個小時。「28」「參見張鵬翔：《上百憤怒蘭州市民圍堵城管，百名警察到場相救》，載《蘭州晨報》2007年6月17日。」集體性對抗已非偶發(fā)事件，呈燎原之勢。

　　三、城管與小販的暴力化

　　對于軟硬不吃、軟硬皆施的小販，城管時常采取“一腳定乾坤”方法——抄攤兒。兩者開始頻頻交手，以暴易暴。旁觀者驚異于城管的粗暴，但城管卻有自己的無奈。一個城管隊員自曝心理歷程：參加城管之前看見過抄攤兒無法理解，成桶的白米飯被倒在垃圾堆上。后來沒想到我也開始抄攤。我是不得已。文明執(zhí)法不能解決問題，只好“一腳定乾坤”。在街上執(zhí)法，這是最高效率的方式。當“一個城管要面對60個無證攤販，不想用暴力都難�！�「29」「袁野、劉�。骸吨袊�城市管理者與攤販的斗爭》，載《中國新聞周刊》2006年9月1日。」筆者指導的研究生曾在天安門城管實習，回來感受道：“連我們都想動手了�！�

　　按照現(xiàn)行的行政處罰法，城管對小販進行處罰，至少應當表明身份、告知權利、收集證據(jù)等，而實際上小販瞥見城管就溜之大吉。當法律規(guī)則難以操作而上級命令又必須執(zhí)行時，城管只能自創(chuàng)規(guī)則。一旦城管擺脫正式規(guī)則的約束時，執(zhí)法就只能憑紀律和良知。紀律和良知若再失守，暴力就開始了。法律不允許城管使用暴力，而完成任務又必須借助暴力，非法施暴成了必然選擇。暴力一旦失控，就難有邊界。深圳街道辦城管隊員當街扒掉市城管隊員的褲子，北京十余名城管當街圍毆警察。「30」「參見梁永健：《深圳市城管隊員遭街道辦城管當街扒褲》，載《南方都市報》2006年8月1日；
張麗：《北京十數(shù)名城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察》，載《北京晨報》2007年2月5日�！篂榱艘�(guī)避法律風險，城管更愿意借助協(xié)管來實施暴力：

　　……兩名假證販子說，他們先后遭到數(shù)名男子圍毆，被罩住了腦袋押上汽車，身上財物被洗劫一空，還搜走了銀行卡并逼問密碼，卡里原有幾百元錢只剩下幾十元�！�…到下午2點多，一名身著城管制服的女工作人員掀開秦鵬的頭套，要為他做“筆錄”，核實了秦鵬的手機號碼與戶籍地址后，要他寫下“以上內容屬實”并簽字按手印。筆錄后他被重新戴上頭套押上車……，讓他脫掉鞋子下車，摘下他的頭套，命令他“往前走，不準回頭”。秦鵬后來打聽到，自己被拋在十三陵水庫附近……

　　“賣假證本來就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一個同行又“遇劫”了，他們決定求助警察。協(xié)管被抓到后，刑警問他：“知道怎么回事嗎？”他說：“不就是釣魚嗎？”“釣魚”者是33城管大隊協(xié)管，聽說包括城管副隊長共十三四個被帶到派出所，贓物有許多手機、錢、銀行卡等，光手機就有32部。該案后來移交昌平警方。在取保候審期間，副隊長333仍繼續(xù)執(zhí)法。「31」「參見邢學波、傅沙沙：《假證販子稱遭城管蒙頭架走遇劫后被扔在水庫》，載《京華時報》2006年11月8日�！�

　　案件最后不了了之。這不完全因為官官相護，因為案件事實本身就是“灰色”的。雖然故事充斥著非法鏡頭，但身著城管制服的女工作人員做“筆錄”卻又像在正式執(zhí)法。小販聲稱“被劫”，保安自稱“釣魚”�！按蚪佟钡臇|西雖然有遺失，但也有的保存在單位里。行動者并非個人暗中進行，而是集體公開行動。即使請教刑法專家，這種行為也難準確定性———既象打劫，又象執(zhí)法，介乎兩者之間。而以下事件，則完全是黑色的了：

　　盤踞海淀33小區(qū)的“地頭蛇”和城管分片隊員張33、小區(qū)物業(yè)經理潘33、保安隊長張33勾結，用“城管抽查”的名義打擊不交保護費的小商販。據(jù)水果小販劉義等人介紹，收“保護費”始于非典前的兩年，最多時有二十多人收錢，張33也收。張的勢力范圍“地方大，位置好，一個攤位每月要收兩千元”；
緊挨張33地盤的是物業(yè)經理潘33的“攤位”，“每月收1600元”；
保安隊長張33占有四個攤位，每個在八百元左右�！俺枪艹椴椤背闪耸召M手段，不交錢，城管就帶保安來抄你。上級單位檢查時，這些人會提前打招呼。劉義稱：“他們生意興��！我們算了一下，一個人一年至少能收十幾萬�！�「32」「參見袁國禮：《地頭蛇勾結城管收保護費》，載《京華時報》2007年2月7日�！�

　　收費始于2001年，警方抓捕在2007年，收費期約六年，期間黑白兩道相安無事。各方分配比例比照權力大�。撼枪軓�33“地方大，位置好”，單個月收2000元；
物業(yè)經理的地盤緊挨著張33，單個月收1600元；
保安隊的攤位月收800元。應當可以納入國庫的數(shù)百萬“稅源”流失了。人民政權在張33所管的“片區(qū)”被徹底非法化。這種“一個都不能少”式的全面收費持續(xù)六年。在人民群眾眼里，“塔院城管”這個“組織”而不是“個人”非法化了。

　　不到兩個月，朝陽城管33分隊的兩任保安隊長涉嫌搶劫和敲詐勒索小販被警方抓捕。水果小販趙強說，從他去年秋天來這里擺攤，就很少見到城管隊員上街，都是城管保安在街上巡邏。今年7月8日，保安班長和隊長要他們四個賣光盤的每月交2000元保護費。四個小販交錢后越想越后悔：以前遇見保安，逃跑幾率至少是50%.就算被抓，給他們“意思意思”也能拿回光盤，每月?lián)p失遠遠小于500元。沒想到他們胃口越來越大，干不下去了。他們選擇了報警。

　　協(xié)管保安為什么可以收保護費？城管隊長說，和平街目前有15名城管，50多名協(xié)管，管轄范圍4.6平方公里，人流量大、街面復雜，(點擊此處閱讀下一頁)

　　一些城管偷懶，導致保安單獨執(zhí)法。劉賓出事后都是城管帶著保安出來執(zhí)法。

　　一名城管保安說，我們早上6點半起床，8點正式上班，如果沒有臨時任務，一般每天晚上10點左右下班，沒什么制度約束，工作主要靠自覺。每月工資900元。我們上崗這兩個月，常有小販塞錢塞煙，都被拒絕。“有個中年婦女要給我200塊錢，讓我把她被沒收后停在院子里的三輪車推出來。我拒絕后，她很不解地離開了，臨走還自言自語‘以前都是這樣干的’�！�「33」「參見漣源：《城管保安敲詐勒索小販，保護費開價每月500元》，載《京華時報》2007年9月17日�！�

　　這個案例有幾點要注意：

　　（1）此前小販被抓，只要“意思意思”就能拿回光盤。這些“意思”應當給了巡邏保安，而非保安隊長，無法通過保安隊長之手再轉移他人。從保安班長和隊長角度來看，這是“失控”，是手下的人在“黑領導”，所以他們要親自和小販談收費。假如城管有不法之念，宜假手保安與小販交易，避免風險。一旦事發(fā)最好保安一走了之，大家安靜。假如保安落網，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。

　　（2）保安的收費標準遠遠低于保安隊長，小販的原話是“遠遠小于500元”，估計應在200元以下。

　　高收費逼得小販沒法干，才有了報警和事發(fā)。如果收費合理，小販不會報警，兩者相安無事。和平街范圍大、任務重，“很有必要”招聘協(xié)管。目前和平街有五十余名協(xié)管，而城管只有十五名。招聘協(xié)管名為“分擔”事務，而協(xié)管一旦到崗，城管就偷懶。城管雖然實行工資與效益部分掛鉤，但實效不大。因為事務分配權在城管，只要讓保安多干點，任務照樣完成。通過任務發(fā)包，城管隊員成功轉型，很少上街，“都是城管保安在街上巡邏”。上街如果動手，保安理當沖鋒在前。

　�。�3）保安每天工作時間近14小時，月收入900元，等于或小于普通飯店服務員工資。工作沒什么制度約束，主要靠自覺。巡回時，常有小販“塞錢塞煙”。工資少、工時長而且沒有前途，保安會逐漸腐化，實現(xiàn)從“拒賄”到“收賄”再到“索賄”的轉型。那位送錢被拒的中年婦女說：“以前都是這樣干的”。這里包括兩層意思：其一大家都這么干，其二一直這么干�！斑@么干”已成慣例。攤販市場被城管和保安們成功地私有化，至少部分私有化了。「34」「類似例證有許多。如蘇州望星橋多家攤主說：有一條大家默認的規(guī)矩，每天交10塊到20塊不等的錢給城管，他們就讓擺放，不開收據(jù)。參見劉偉：《蘇州女賣報工不滿被處罰款從城管局大樓跳下》，載《新京報》2007年6月11日�！�

　　北京城管隊員非法化最確切的個案，要數(shù)順義區(qū)城管高麗營分隊隊長常33.他被法院徑直判以“參加黑社會性質組織罪”和“敲詐勒索罪”。「35」「參見傅沙沙：《北京首個黑社會性質組織覆滅，保護傘是城管隊長》，載《京華時報》2006年8月12日�！乖谏贁�(shù)城管暴力化同時，小販社會也開始暴力化了。他們或者自行組成黑社會，或者尋求黑社會保護。「36」「據(jù)學者研究，我國黑社會成員至少100萬人。參見唐昊：《我國黑社會成員至少100萬，謹防其走上前臺》，載《南方都市報》2004年8月24日�！�

　　27日下午，兩名城管隊員在遭到暴徒毆打后，竟被要求下跪認錯。說起被打的一幕，城管隊員感到灰心。兩人在勸阻這些攤販離開游覽區(qū)時，一名女攤販破口大罵，其他攤販在旁煽風點火。他們收繳一名攤販的秤，攤販一邊打電話，一邊對執(zhí)法人員說：“你們兩個等著，我要你們好看！”幾分鐘后，9名手持刀具和鐵棍的男子趕來，對安某和薛某大打出手。在毆打過程中暴徒們不斷用地方話辱罵安某和薛某，威脅他們不準再來“管閑事”。其中一名歹徒威脅被打倒在地的薛某，要他跪下向女攤販“認錯”。

　　執(zhí)法大隊李隊長說：“這些人居無定所而且三五成群。當執(zhí)法人員糾正他們的違法行為時，他們氣焰囂張，甚至有些執(zhí)法人員下班回家還經常會被跟蹤，我們特別害怕自己的家人遭到報復�！彼麄円呀浗Y成幫派，只要一人受到執(zhí)法人員的清理，他們就全體結幫，并叫來同伙打人，更甚的是，這伙人壟斷了游覽線，不允許其他外地人在他們的‘勢力范圍’內擺攤設點�！�「37」「參見陳紅：《蘭州兩名城管遭眾人圍毆，被逼跪地向攤販認錯》，載《西部商報》2007年8月29日�！�

　　通過暴力強行劃定并壟斷利益，屬于典型的黑社會行為。這些人居無定所，三五成群，氣焰囂張，跟蹤威脅城管隊員，以至城管“特別害怕”。如果任由事態(tài)發(fā)展，結果可推而知。從小販角度，由于他們無法組成正常社會，也無法尋求政府保護，只好組成“新疆幫”、“安徽幫”等類型的私人社會，必要時尋求黑社會幫助。據(jù)研究黑社會問題的南京大學教授蔡少卿估計，中國黑社會成員超過百萬。黑社會猖獗的客觀原因之一是農村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑幫。「38」「參見章敬平：《掃黑必先反腐》，載《中國新聞周刊》第20期�！�

　　四、小販治理中的個人、社會與國家

　　攤販治理，并非城市化進程中無法克服的“中國難題”，世界各地都曾經歷過失業(yè)人群“攤販化”，經歷過從排斥驅逐到認同疏導。非法化小攤販和激烈的取締，各地也曾發(fā)生，但國家正式制度驅使數(shù)百萬官員與數(shù)千萬攤販，進行長達二十余年流淚加流血的“都市游擊戰(zhàn)”，無論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見。治理小攤販并不難，各國有著近乎共同的答案，要旨是：（1）小攤販合法化，劃定區(qū)域和時段，讓其有序經營；
（2）成立小攤販自治組織，實現(xiàn)自我治理和約束；
（3）國家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟，協(xié)調攤販與其它利益集團的關系，避免攤販社會黑化。這些治理原則，已為韓國、日本、美國等國和我國臺灣地區(qū)實踐所證實。「39」「參見李瑾：《國內外攤販經濟管理研究綜述》，載《上海市容》2007年第1期�！勾箨懹邢薜膸讉�試點單位，收效也極其良好：

　　3月8日下午6點，下班高峰，小攤點擺成一字長蛇陣。賣臭豆腐的，烤羊肉串的，賣餛飩的，三輪車、桌子擺放得井井有條。地面出奇的整潔，不像很多城市臟水橫流，蒼蠅群飛。

　　“要是幾個月前來，絕對看不到這副場景。”城管中隊長江志正說。攤點生意和“市口”直接相關，每個攤位都設法前移，動輒就堵得動彈不得。為搶占地形，攤主們時不時打得頭破血流，成為鎮(zhèn)江市臟亂差的典型。執(zhí)法隊員跟攤主的關系，勢同水火，“動誰的攤子誰就跟我們‘拼命’�！�

　　城管大隊長尹小雪想，能不能換個思路，讓他們進行自我管理呢？為此，鎮(zhèn)江市城管局聯(lián)合公安、工商等部門，先后召開三次協(xié)調會，啟動“民主自治”試點。八位攤主一致同意無記名投票選出正副小組長，通過抽簽進行攤位排序。商定自路口向北20米內擺放攤位，按序號定時輪流交換位置，正副組長監(jiān)督協(xié)調。

　　試點一個月，效果出奇的好。自治組長黃世萍說，現(xiàn)在大家規(guī)規(guī)矩矩，既用不著起大早搶位子，也不用跟城管隊員吹胡子瞪眼。上家潑了臟水扔了垃圾，下家就會提醒清掃；
下家生意忙不過來，上家就在旁邊搭把手。

　　鎮(zhèn)江城管把民主自治的好處歸納為一箭三雕：秩序規(guī)范了，市容整潔了，關系和諧了。城管的工作模式發(fā)生質的變化，從執(zhí)法為主轉變成協(xié)調為主。有什么問題，聚在一起開個會，提個醒就行了。城管在與不在，現(xiàn)場的秩序、衛(wèi)生都差不多！現(xiàn)在矛盾解決了，城管也可以“隱身”了。「40」「吳長亮：《鎮(zhèn)江嘗試馬路攤販自我管理“大蓋帽”隱身》，載《解放日報》2007年3月19日。」

　　義士路小販自治效果“出奇的好”，其實不奇。政府打擊小攤販的理由無非“臟亂差”，而“臟亂差”其實是政府錯誤管出來的，并非攤販經濟的胎記。政府非法化小攤販，攤販們的利益無法保障，無法形成恒定的社會關系網絡。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成，即使生成終當短命，因為這些秩序都在國家打擊之列。朝不保夕的小販，當然無心將攤位裝點的整潔漂亮，因為不定哪天被抄，投入打了水漂。小販無心樹立信用，因為信用依靠日積月累，而小販只能“打一槍換個地方”。由于法律不認可小販之間劃分的利益范圍，小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規(guī)則，天天搶占地形，“時不時打得頭破血流”。無從講信用、講衛(wèi)生、講秩序，一切失序，“亂成一團糟”。借用浦東新區(qū)張學兵區(qū)長的話：“亂設攤是我們管出來的，主要責任在政府�！�「41」「《新區(qū)召開第32次區(qū)長網上辦公會》，載http：//211.144.95.130：9080/website /

　　subContent.jsp？ctid =49244.訪問于2008年7月7日�！�

　　一旦政府轉變立場，事物就回歸本來面目。秩序形成了：通過抽簽進行攤位排序；
自路口向北20米內擺放攤位；
按序號定時輪流交換位置。自主選擇的秩序被自覺地遵守，無須國家執(zhí)法。城管在與不在，現(xiàn)場的秩序、衛(wèi)生都差不多！大家規(guī)規(guī)矩矩，互相幫助，其樂融融。城管也稱一箭三雕：“秩序規(guī)范了，市容整潔了，關系和諧了”。城管的工作模式發(fā)生了質變，從執(zhí)法為主轉變成協(xié)調為主。矛盾解決了，大家安生了，城管也隱身了。

　　攤販經濟的政治和經濟正當性，學界早有歸納。一般認為，攤販經濟并不缺乏效率，它是市場經濟的重要組成部分。攤販經濟不僅增加GDP ，還有更多的優(yōu)點：（1）滿足低層和普通市民階層的生活需要，廉價的攤販市場是他們消費品的理想來源。（2）豐富城市文化。攤販經濟能營造一種特殊的城市街頭文化，讓游客和市民感受地方的特殊風味。如法國巴黎街頭藝人的展示、我國傳統(tǒng)的廟會、夜市，不僅提供購物便利，還是城市文化獨特的景觀。（3）攤販是恢復街道活力，有效利用公共空間，增加城市魅力的佳徑�！皻W洲有露天吧臺，亞洲有街道攤販”。攤販制造街頭的喧鬧，活躍著城鄉(xiāng)的交流。（4）解決部分就業(yè)。許多人受資金、技術、年齡限制，只能自我就業(yè)。起點低、資金少、操作容易的攤販生意，成為就業(yè)捷徑。「42」「參見李瑾：《國內外攤販經濟管理研究綜述》，載《上海市容》2007年第1期�！�

　　分析攤販經濟的政治正確性及治理的技術細節(jié)，非本文的主旨，一個小販都能從實踐中得出真知：我（按，一個金融會計專科畢業(yè)的女攤販主）覺得馬路設攤為國家釋放了很大的壓力，不是什么羞恥的事情，不應該取消。管理上有幾點：第一，馬路單邊擺放；
第二，統(tǒng)一形象擺放。比如一個攤位不超過兩米，就可以設計一個兩米長的工具，大家統(tǒng)一在這個范圍內。第三，統(tǒng)一時段經營�？煞譃樵缡泻鸵故�。攤位固定大家都不會搶攤位了。第四，有一個攤位申請人工作卡制度，不要有炒攤位的現(xiàn)象，維護真正需要的人的利益。第五，要有限制經營項目的管理，這樣不會出現(xiàn)大排擋臟亂差，或者黃碟之類。

　　第六，要有衛(wèi)生管理�？梢猿雠_一個守則進行考核。沒有做好衛(wèi)生自理的，可以取消經營資格。「43」「前引11.」

　　本文旨趣在于，這個并不復雜在互聯(lián)網時代更不難發(fā)現(xiàn)的“正確答案”，為何二十多年來一直沒被政府部門“采信”？攤販非法化背后的利益和真正的推手究竟為何？

　　小販非法化的始作俑者是工商部門，此后職責移轉給城管。小販非法化固然讓一線的城管很辛苦，但另一方面，正是通過這種義正辭嚴式的“造事”和責無旁貸式的“攬事”，作為新設部門的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”，成功地站穩(wěn)了腳跟并擴軍，提升了城管在政府系統(tǒng)中的“權重”。2007年3月9日，北京革新西里社區(qū)決定試行小販自治，效果良好，但消息傳出后某城建科長就直搖頭：“她劃定了一個地方就能擺攤，那城管執(zhí)法怎么辦呢？居委會認可他們了，那城管到底是算他們違法還是不違法呢？”一位城管隊長也說：“就算是上海等其他地區(qū)都放寬對小攤販的管理，北京也不行。08年北京還有個奧運呢！”

　　由居委會“劃定一個地方”，城管當然難以認同，這涉及城管與居委會誰享有“認可權”這一核心問題。居委會單方面“劃定”，在城管看來屬于“擅自篡權”，形同政變。雖然政府設立城管的目的是“集中行使行政處罰權”，不應享有行政許可權，但組織一旦設立，組織的目標就會異化，會優(yōu)先關注自身的命運。面臨“失權”威脅時，城管不再言苦言累，頗有不辭辛勞之意。一個月后，居委會主導的試點被迫取消，街面又回復到“臟亂差”時，城管的解釋是：“我們永外地區(qū)3.03平方公里，派出所有120號人，但是我們城管只有16個人�！毖酝庵�意還要加人。2007年3月27日，在居委會試點被取消后，城管主導的一項旨在加強管理的改革措施開始試點。「44」「參見周逸梅：《北京居民社區(qū)試行劃區(qū)供游商經營》，(點擊此處閱讀下一頁)

　　載《京華時報》2007年3月9日；
徐濤：《北京社區(qū)嘗試小商販自治，街道辦和城管不認同》，載《財經時報》2007年4月21日�！�

　　權力意味著利益，正是通過非法化小攤販，城管才“重任在肩”，得以大量行使處罰權，從而獲得與處罰權相關的合法和不法的利益。合法利益包括處罰權、變相許可權，將事業(yè)編制轉為行政編制的可能……。非法利益包括收保護費、默許親朋好友設攤……。如果攤販合法了，“那城管執(zhí)法怎么辦呢？”這句屈原式的天問，不經意間現(xiàn)出廬山真面目。這里發(fā)生了美國社會學家戴維。波普諾所謂的組織變遷中的目標置換。即組織成員會更加關注組織本身的存續(xù)和他們在組織中的位置，而不去關心組織的實際目標。「45」「參見[美]戴維。波普諾：《社會學》，李強譯，中國人民大學出版社1999年版，第195頁。」

　　利益的復雜性決定人們心態(tài)的復雜性。雖然非法化攤販經濟可以使城管獲得合法和非法的利益，但也同時使他們失去許多可以獲得的利益。由于城管左右媒體能力有限，且不法行為多發(fā)生在眾目睽睽之下，致使城管的口碑和公眾形象惡化。如“一跺腳，二瞪眼，三掀攤子四罰款，不用問是城管”。城管惡化的公眾形象直接損害執(zhí)政黨和一級政府的公眾形象，弱化了城管領導集團的政績，降低了城管部門的利益交涉能力，并使從業(yè)人員喪失職業(yè)的榮譽感，自上至下陷入迷茫。

　　“革命不是請客吃飯，不是做文章”。當生命和健康天天面臨真實的威協(xié)和損害時，城管不可能不怕。圍觀群眾的罵聲使他們迷茫和焦慮，“不知道自己是功臣還是罪人”。但決定戰(zhàn)爭的，是將軍而不是士兵。一位城管隊員感悟道：“其實誰都沒有錯，是我們的體制不夠健全。”「46」「《北京城管柔性執(zhí)法小販稱“8年抗戰(zhàn)勝利”》，載《市場報》2007年8月13日�！褂捎谖覈�行政部門實行領導班子辦公會議決策制，這些基層的經驗、智慧、利益和情感，無法左右決策。領導除了考慮基層現(xiàn)實，還要考慮上級態(tài)度、部門擴展和自己政績，政策形成具有不確定性。正如魏巍所批評的：“有些地方政府官員，滿腦子形式主義，虛榮觀念。為了自己的‘政績’，脫離當?shù)氐膶嶋H情況，無視人民的生計，高調地提出什么構建‘無攤城市’�！�「47」「魏�。骸恫灰獨⑺�，我也為崔英杰說情》，載http：//www.mfzq.com.cn /Blog /Diary.aspx ？Data=S =540224，訪問于2008年7月7日�！共浑y發(fā)現(xiàn)，部門利益誘導和領導層專斷是錯誤決策遲遲不能修正的原因之一。

　　原因之二是中央與地方之間事權劃分不明。小攤販的治理，法理上屬于地方事務而非中央事務，沒有必要進行中央決策。但我國中央與地方之間事權劃分不明，習慣上地方依賴于中央，而中央立法又習慣于“一刀切”，地方難有選擇的空隙，不同政策之間比較和競爭機制無從生成。即以攤販治理為例，各國治理的實踐是通過牌照發(fā)放來實施管理，而在我國，牌照之發(fā)放屬于行政許可事項。依行政許可法，省級以下政府皆無權創(chuàng)設，即使中央部委也無權創(chuàng)設。行政處罰法上也有類似規(guī)定。中央政策法律相互沖突。政策面上，中央強調向地方分權，如國務院關于《全面推進依法行政實施綱要》第19條要求“適當下移執(zhí)法重心；
對與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執(zhí)法活動，主要由市、縣兩級行政執(zhí)法機關實施”，但具體制度上，又通過《行政許可法》和《行政處罰法》將設定許可權與處罰權上收，地方難有機動處置之余地。地方和基層最容易發(fā)現(xiàn)政策的錯誤所在，但為了保持政治正確，即使發(fā)現(xiàn)政策有誤，也要等待中央調整政策，從而與中央“保持一致”。中央政府性質上本應是政策性政府，而非事務性政府，主要職責應在于政策選擇。如果中央政府攬權攬事太多，發(fā)牌照，搞評比，評先行……，則會導致事務功能膨脹，政策功能萎縮，政策反饋速度落后于時代需求。

　　原因之三在于決策的非公開性。雖然《行政許可法》規(guī)定，設定行政許可應當公開聽證，但至今為止，行政部門習慣于非公開決策而非透明決策。仍以攤販治理為例，近來國家工商總局及建設部分別表態(tài)，要放松管制。但決策過程中，有哪些利益需要考量，決策過程中爭議之焦點與存在之困難，皆未見公諸于眾。行政系統(tǒng)仍習慣于自身內部非公開決策，然后將結果“周知”公眾。上海市曾公開宣布將于2007年五。一前出臺攤販合法化政策，媒體廣為報道。此后卻未見下文，僅告知存在難度，力爭年底前出臺。究竟決策中存在何等之難處，公眾并未與聞。雖然決策者可能會聽取相關部門意見，但由于沒有公開的辯論程序，相關事實和證據(jù)無法提交，各方利益無法有序表達，意見無從整合。普通人民無法旁觀和參與政策選擇，無法發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤的政策選擇。

　　原因之四在于決策行政化而非立法化。小攤販的治理，涉及小攤販、社區(qū)居民、商場、臨街住戶等多方利益，直接關涉到人民基本生活———例如沒有好攤販導致沒有好早點，應當屬于立法事項而非行政事項，應通過立法程序整合社會意見。由于我國行政立法與權力機關立法界線不明，且立法機構運行機制不合理，無法有效立法，致使應由立法機關完成的任務，交由行政部門來完成。立法整合機制不能有效運行，只能依靠部門協(xié)調。由于小攤販治理事務涉及工商、城管、公安等多個部門，各部門互不隸屬，一旦產生爭議無從決斷，有賴各方調和立場。其間任何一個部門強硬作梗，決策無法形成。攤販合法化所涉及的牌照發(fā)放權，城管部門與工商部門即有爭議。前言的鎮(zhèn)江市城管局，就與公安、工商等部門開了三次協(xié)調會。部門之間并無法定有效的協(xié)調機制，主要取決于領導之間的協(xié)調。部門利益沖突、領導政策偏好等，都會導致“久協(xié)不調”。

　　原因之五是社團管制過嚴。攤販合法化與否的政策選擇，涉及利益最大的當然是小攤販們。由于我國建國以來，對社團管制過嚴，采取許可制，而非登記制。數(shù)以千萬計的小販不能組成利益集團，小販們無法通過集團，將自身利益關系有序有力地進行表達。由于不能組成集團，在利益博弈中，被原子化的小攤販們，無法與集團化的居民集團和官僚集團相抗衡，在決策程序中，成為“沉默的大多數(shù)”，甚至被妖魔化。又因為利益所關，他們不得不進行“都市游擊戰(zhàn)”，抵抗和反擊不合理的制度，用無聲的躲避、有聲的還擊和頑強的生存，喚得社會對他們的存在、利益和價值的重新審視。上海浦東新區(qū)區(qū)長反思：對亂設攤的整治，從建國到現(xiàn)在沒有停止過。為什么整治的力度越來越大，城管隊伍越來越大，最后還是不行呢？當一樣東西頑強的生存、頑強表現(xiàn)出來的時候，你要找出背后的合理性在哪里，然后找一找政府工作的差距在哪里。「48」「參見《張學兵區(qū)長跟你網上談：您如何看待馬路設攤？》，載http：//spaces.xinmin.cn/

　��？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，訪問于2008年7月7日�！怪档米⒁獾氖�，區(qū)長之所以有如此深刻的反思，一個重要原因是暴力抗法上升，而非攤販團體有意見上呈。攤販治理還涉及社區(qū)參與治理的問題。有議論認為可以將攤販交由社區(qū)治理，而社區(qū)作為一個社會組織，也沒有成熟。自治和管理能力有待發(fā)展，形成政府想放權，也無處可放的局面。

　　伴隨著攤販與城管之間矛盾的普遍化與激烈化，各級各地政策開始松動。建設部和國家工商總局表態(tài)要讓攤販經濟合法化；
北京市要求城管執(zhí)法人性化；
上海試點攤販合法化……政府終于準備調整政策了。“三十年河東，三十年河西”，而往返之間，社會已付出血的代價。

　　何兵 ，中國政法大學法學院教授

　　原載《中國法學》2008年第5期

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