【摘　要】中國政府改革是一個(gè)涉及中國整體改革的大問題。因?yàn)檎�府改革既與經(jīng)濟(jì)體制改革相關(guān)，也與政治體制改革相連。前者是在政府與市場的關(guān)系角度觀察的問題；
后者是在政府與政黨、國家、社會的關(guān)系視角所看到的問題。假如以政府改革這個(gè)并不直接與政治相連的改革路徑，切入中國改革的深度難題，數(shù)十年的中國改革滯脹或許可以實(shí)現(xiàn)突破。為此，回顧中國政府改革的近期定位、分析中國政府改革的基本狀態(tài)，歸納中國政府改革的實(shí)在類型，就具有理性籌劃中國政府改革的重要意義。

　　【關(guān)鍵詞】政府改革　定位　狀態(tài)　類型

　　一、改革定位：從有限政府到有效政府

　　近15年，中國政府的改革，可以說走過了發(fā)達(dá)國家300年的歷程。前10年，中國政府改革在主觀定位上，落定在有限政府的架構(gòu)上面，政府改革的“現(xiàn)代”目標(biāo)終于首次被確認(rèn)。近年來，中國政府的改革，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行д�府的建�?gòu)，將政府改革的目標(biāo)升級為兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率需求與社會分配公平狀態(tài)這兩個(gè)目標(biāo)的需要。這是極其快速的轉(zhuǎn)變，也是非常艱難的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也是不得已的轉(zhuǎn)變。中國政府改革的這兩次蛻變，跨度巨大，內(nèi)涵豐富，有必要進(jìn)行具體描述與深入分析。這一觀察角度，是對近期中國政府改革的縱向觀察。

　　(一) 1992 - 2002：有限政府輪廓初顯

　　只有在歷史的記憶鏈條上才能明晰今天中國政府改革走向的思路。從1978年啟動改革開放到1990年，中國的政府改革一直是一個(gè)話題，但并不是一個(gè)緊要的問題。因?yàn)樵谶@一時(shí)期，總是政府在引導(dǎo)改革：先是以農(nóng)村政策的重大調(diào)整，引導(dǎo)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，激活了此前死氣沉沉的中國經(jīng)濟(jì)，讓人們開始思考中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嶄新路徑；
接著是政府引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)體制改革，推動了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，使中國經(jīng)濟(jì)取得了讓世人矚目的成就，從而將人們思考中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的思維進(jìn)一步活化。這一時(shí)期，中國有著高度一致的改革共識：改革就是社會主義制度的自我完善，就是解決落后的生產(chǎn)力與人民日益增長的物質(zhì)文化需求之間的矛盾，就是在黨和政府的主導(dǎo)下將中國從“傳統(tǒng)”推進(jìn)到“現(xiàn)代”。于是，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的無限、全能政府奇跡般地引導(dǎo)了中國的改革進(jìn)程。

　　但是，近15年的急速發(fā)展逐漸暴露出發(fā)展必然具有的各種矛盾。首先是意識形態(tài)上的矛盾，表現(xiàn)為社會主義的自我證明，從改革初期的清晰明白逐漸變得含混不明了。我們設(shè)定了改革開放就是社會主義的自我完善，但究竟什么是社會主義呢？鄧小平針對這一問題提出“我們需要補(bǔ)課”，改革的共識逐漸演變?yōu)椴煌�的改革主張。其次顯露出來的矛盾就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的條件與現(xiàn)實(shí)提供的條件之間有著巨大的差距。人們原來一致認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，一切問題就好解決了。但是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與之匹配的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會各種復(fù)雜的條件。這些條件，是此前的改革或者缺乏、或者抵觸、甚至對峙的。中國的改革開放，看起來并不是一個(gè)單純由政府引導(dǎo)的線性變化，政府也需要參與改革互動，改革政府的問題呼之欲出。再次，政府意圖、市場欲望與社會渴求之間的矛盾也顯現(xiàn)出來，以政府的基本建設(shè)投資推進(jìn)的增長模式逐漸顯露出疲態(tài)。政府究竟如何穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成了改革政府的直接動力。

　　1992年肇始的改革開放第二次高潮，很快顯示了單純由政府引導(dǎo)的改革的艱難性。改革初期人們就覺察到的單純刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，會落入經(jīng)濟(jì)要么過熱要么停頓的問題，在這個(gè)時(shí)候以經(jīng)濟(jì)過熱的單一形式暴露在人們的面前。朱镕基總理這一屆政府，充分認(rèn)識到了一個(gè)規(guī)模巨大、職能眾多的政府很難有所作為。從糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的反思、到公共財(cái)政的建構(gòu)、再到市場競爭性政策的出臺，表明政府自身意識到了改革的必要。從中央政府將機(jī)構(gòu)與人員大規(guī)模精簡、到推動政府公務(wù)組織與事業(yè)單位的分流、再到限制權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)商，體現(xiàn)了政府自身明確的“有限政府”的歸位。從盡力推動加入WTO、到積極介入國際市場、再到引入人大監(jiān)督政府的制度布局，刻畫出政府自覺邁向現(xiàn)代“有限政府”的施政軌跡(劉鋒， 1998) 。朱镕基總理卸任時(shí)自陳的貢獻(xiàn)之一就是建立有限政府對這一走向做了高屋建瓴的概括。

　　(二) 2002 - 2007：有效政府意欲凸現(xiàn)

　　2002年是中央黨政班子換屆上任的一年。黨政班子的換屆，是一個(gè)政治周期變化的標(biāo)志。政治的周期性轉(zhuǎn)變，不論中外，總是一個(gè)啟動反思前一時(shí)期發(fā)展思路的契機(jī)。其實(shí)，中國高速而且持續(xù)地發(fā)展了25年左右的時(shí)間，確實(shí)需要反思發(fā)展的模式問題。雖然此前政府的改革已經(jīng)落定到有限政府的定位上，但不可否認(rèn)的是，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要還是依靠政府的推動。當(dāng)人們受到反思改革的政治鼓勵的時(shí)候，這一發(fā)展模式本身的合理性也就開始被人們思量了。

　　首先是這一時(shí)期人們對于所謂唯GDP思維進(jìn)行了全面反省。改革開放的前20來年， GDP成為調(diào)動政府、市場與社會的重要指揮棒。政府將GDP的增長作為衡量自己工作業(yè)績的主要指標(biāo)。各級政府對于GDP的走勢高度重視。只要是有利于GDP增長的布局、政策與措施，都一路綠燈。市場更是被GDP思維驅(qū)動，只要是有利于市場實(shí)現(xiàn)利潤的舉措，都一下子鍥入市場。社會大眾對于GDP的高速增長也大都懷有期待，認(rèn)為這就是國家迅速發(fā)展的標(biāo)志。客觀地講，在一個(gè)國家現(xiàn)代發(fā)展的早期， GDP思維是一個(gè)不得不認(rèn)同的思路。因?yàn)闆]有“矯枉過正”的GDP思維，就難以顛覆此前的非經(jīng)濟(jì)甚至反經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展”思維定勢。

　　問題在于， GDP的高速增長維持一定時(shí)期之后，如果缺乏相關(guān)發(fā)展對它的強(qiáng)大支持， GDP的增勢不僅會減弱，而且相關(guān)發(fā)展不足的缺陷也必然會暴露出來。為了GDP的增長，人們不惜一切代價(jià)，與經(jīng)濟(jì)高度增長不對應(yīng)的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中呈現(xiàn)的不均衡、財(cái)富迅速增長的同時(shí)分配的嚴(yán)重不公、經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的環(huán)境代價(jià)、為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展所制定的政策的粗放特性等等，都開始對GDP的增長發(fā)生阻礙作用。

　　因此，緊接著GDP思維反思而展開的，就必然是發(fā)展模式的重新選擇。在政策的制訂層面，政府提出了節(jié)約型政府、服務(wù)型政府與法治型政府的理念(溫家寶， 2006) 。這三個(gè)理念剛好對應(yīng)有效政府的三個(gè)支撐點(diǎn)：政府定位如何既有限又有效、政府決策如何不是粗暴的指揮而是有效的協(xié)調(diào)、政府行為方式如何不是主觀先導(dǎo)而是按照規(guī)則辦事。

　　溫家寶總理上任之初，就進(jìn)一步削減了政府直接組成部門，強(qiáng)調(diào)了精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化人員的改革思路。這些措施無疑是對于前一屆政府有限政府建構(gòu)的有力支持。但是，就建立有限政府來說，有兩個(gè)問題需要解決：一個(gè)是規(guī)模上有限的政府如何在職能上真正有限；
另一個(gè)是有限政府如何在規(guī)模、職能都受到限定的情況下，有效地領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。節(jié)約型、服務(wù)型、法治型政府的定位，就是為了應(yīng)對這兩個(gè)問題。

　　建立節(jié)約型政府，既指政府本身達(dá)到節(jié)約的目標(biāo)，也指政府配置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源要達(dá)到節(jié)約。政府本身是節(jié)約的，意味著政府組織結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作流程恰當(dāng)、人員配置精當(dāng)。政府組織機(jī)構(gòu)與社會需求一致，是組織機(jī)構(gòu)合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此，政府機(jī)構(gòu)既不能太多、也不能太少。太多浪費(fèi)公帑，太少不足以管理國家。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作流程的合理，必須做到程序優(yōu)先、按章辦事、有序推進(jìn)。假如政府部門辦事拖沓、相互推諉、責(zé)任落空，政府組織運(yùn)作的流程設(shè)計(jì)就有問題。與此相關(guān)的是，政府組成人員不能太繁雜、也不能太疏漏。冗員太多，必然責(zé)任不明，效率太低；
人手不夠，必然疲于應(yīng)付、效益太差。而服務(wù)型、法治型政府的定位是為了規(guī)范節(jié)約型政府的行為。

　　政府“不是掌舵，而是服務(wù)”，已經(jīng)成為今天政府管理領(lǐng)域的共識。服務(wù)型政府，就必須實(shí)現(xiàn)從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。政府的主要職責(zé)不是直接進(jìn)入市場，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障條件。政府不是要占據(jù)社會的空間，而是要與“社會”雙贏。法治型政府，就必須改變政府在主觀意圖引導(dǎo)下，以為自己是在為民謀利就草率作出決策的行為方式，謹(jǐn)遵程序，依法行政。這個(gè)時(shí)候，政府為人們直接感受的效率似乎有所降低，但穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效功能就會發(fā)揮出來。

　　(三) 從有限到有效：小政府回歸大政府？

　　僅僅15年的時(shí)間，中國政府改革就在大布局上跨越了有限政府與有效政府兩個(gè)門檻。在“現(xiàn)代”的視野中，只有真正坐實(shí)在有限與但是，這一轉(zhuǎn)變的艱難性是可想而知的。有限政府的建構(gòu)已經(jīng)是知易行難，有效政府就更是知行皆難了。真正的有限政府，一定是在立法、行政、司法的權(quán)力結(jié)構(gòu)合理安排，國家權(quán)力與公民權(quán)利分流表述的基礎(chǔ)上才能形成。從中國政府的改革上來看，建立有限政府還有漫長的路要走。有限政府，絕不僅僅是指政府從市場退出、從社會隱退。政府如何既不粗暴地干預(yù)市場、又不簡單地支配社會、又能夠與市場、社會合理互動，是一個(gè)有限政府面臨的重大考驗(yàn)。有效政府，絕對不是指政府直接進(jìn)入市場領(lǐng)域與社會空間，將主觀善良的愿望化為強(qiáng)力推動的政策措施，瞬間顯示鼓舞人心的繁榮。有效政府是一個(gè)依法行政、程序至上、維護(hù)公平、超然協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。就此而言，中國政府的相關(guān)改革只是剛剛找到起點(diǎn)而已。

　　有限與有效政府定位的明確，可以說是15年中國政府改革最重大的收獲。假如我們同意建立有限與有效政府還需要假以時(shí)日的話，那目前的任務(wù)就是一步一步、扎實(shí)地予以推進(jìn)。這種推進(jìn)，首先建立在對有限與有效政府的共識上面，同時(shí)建立在控制國家規(guī)范其行為的漸進(jìn)過程之中。

　　建立有限與有效政府的共識不是那么容易達(dá)成的，因?yàn)樵跉v史上，有限與有效政府的建構(gòu)一般顯現(xiàn)為兩個(gè)過程，在中國卻合并為一個(gè)歷史進(jìn)程的兩個(gè)并列要求。這意味著我們要在有限與有效的兩個(gè)端點(diǎn)上認(rèn)識“現(xiàn)代”政府的定位，這就未免會造成認(rèn)知上的誤區(qū)。

　　對于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之一，就是有效政府是對有限政府的超越，因此有效政府必然不是有限政府。有效政府之有效，就是因?yàn)樗�既保證了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，也保證了財(cái)富增長的同時(shí)進(jìn)行公平地分配。政府承擔(dān)的兩種相關(guān)責(zé)任，促使政府的規(guī)模與職能重新擴(kuò)大。人們辯護(hù)說，既然政府既要管發(fā)展，又要管分配，政府規(guī)模就絕對不能像有限政府理論所限定的那樣。這一說法似乎挺有道理。因?yàn)榫驼�府�?guī)模而言，要管分配，就得增加相關(guān)政府部門設(shè)置，政府規(guī)模就因此小不下來。政府不能不管分配，因此就不得不擴(kuò)大政府權(quán)限，似乎政府的重新做大是一個(gè)必然趨勢。事實(shí)并非如此，一個(gè)既管生產(chǎn)又管分配的政府，首先必須是一個(gè)權(quán)力分割與制衡架構(gòu)中的政府，否則政府就會濫用權(quán)力，這時(shí)的政府必定是有限政府。其次必須是與市場和社會互動的政府才能有效治理國家，這個(gè)時(shí)候的政府還是有限政府。我們絕對不能為改革中的中國政府設(shè)計(jì)一個(gè)無限但有效的政府架構(gòu)！

　　對于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之二，就是有限有效政府降低了政府威信、弱化了政府能力。改革開放以來，就一直有增強(qiáng)國家能力的呼聲。如果說這種呼聲是注意到國家在應(yīng)當(dāng)掌握的權(quán)力能力的下降的話，那是有道理的。如果說在一般意義上呼吁加強(qiáng)國家能力，那就是在與現(xiàn)代政府的定位反其道而行之。國家，尤其是配置國家日常資源的政府，必須是在規(guī)范的狀態(tài)中才最具有行為能力。一個(gè)具有無限權(quán)力、兼具無限功能的政府，恰恰對于國家的維續(xù)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的成長最為有害。國家能力、健全市場和合理社會是一個(gè)共在的關(guān)系。我們絕對不能為改革中的中國政府設(shè)計(jì)一個(gè)重回大政府的路徑。一個(gè)無限全能的政府與一個(gè)長期持續(xù)發(fā)展的國家，必定南轅北轍。

　　中國政府改革的15年歷程，表明中國人已經(jīng)從此前的政府理論刻畫落定到了政府的實(shí)際改革。透過15年看150年，兩次急遽的蛻變必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　二、改革狀態(tài)：從單邊改革到邊際互動

　　政府改革已經(jīng)成為制約改革前景的事宜。政府自身對于改革的努力推進(jìn)，引人矚目。但是，政府改革如何有效推進(jìn)，并且以推進(jìn)政府改革來推進(jìn)整個(gè)改革進(jìn)程的問題還是一個(gè)需要在思路上突破的難題：如果說此前的政府改革在政府構(gòu)成要素的限度內(nèi)已經(jīng)達(dá)到最大化狀態(tài)，因此在政府的社會功能改善上已經(jīng)發(fā)揮了不可忽視的作用的話，那么，尋求政府改革的結(jié)構(gòu)突破，即尋求與政府改革相關(guān)聯(lián)的各種結(jié)構(gòu)的同時(shí)變革，就是我們必須邁上的改革之路。這一觀察角度，可以說是對近期中國政府改革的橫向?qū)徱暋?/p>

　　(一) 單邊改革的困境

　　從政府自身的結(jié)構(gòu)因素上啟動政府改革，是很長一段時(shí)間以來我國政府改革的基本模式。這是一種單邊改革，即這種改革在空間上僅僅局限在政府的組織與組織職能上面，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在時(shí)限上僅僅局限在政府職能與社會需求不太符合的時(shí)候。因此，單邊的政府改革總是修補(bǔ)性的、滯后性的，也是難以真正奏效的。

　　單邊的政府改革具有它的歷史合理性。所謂歷史合理性，既是指這類改革在既定的條件限定下具有合理性，也是指這類改革在整個(gè)社會政治結(jié)構(gòu)難以更改的情況下具有的合理性。這種合理性從幾個(gè)方面體現(xiàn)出來：首先，它優(yōu)化了構(gòu)成政府內(nèi)部各要素的結(jié)構(gòu)方式，促使政府組織結(jié)構(gòu)的完善。其次，它在改革中顯現(xiàn)了政府改革的復(fù)雜性，凸顯了政府改革必備的相關(guān)條件。再次，它提示人們政府改革在整個(gè)改革布局中的重大作用，促使人們將改革的資源投向這個(gè)重要的領(lǐng)域。最后，它為政府改革的全面啟動聚集能量，從而為政府改革營造氛圍。

　　但是，單邊的政府改革是不足夠的。不是因?yàn)樗�局限在政府�?nèi)部構(gòu)成要素上面，也不是因?yàn)樗�局限在特定的政府運(yùn)作問題與政府發(fā)揮職能的方式上面，而是因?yàn)橛行У恼�府改革從來都只能在與政府相關(guān)的社會政治建構(gòu)之間展開，這樣才足以收到預(yù)期的改革效應(yīng)，而不至于將政府改革窒息在政府運(yùn)轉(zhuǎn)的狹小空間之內(nèi)。

　　回顧單邊的政府改革過程，已經(jīng)展開的政府單邊改革的四維嘗試的成敗值得我們認(rèn)真分析。第一個(gè)維度：政府機(jī)構(gòu)與人員的精簡。這是單邊的政府改革開始啟動的標(biāo)志性事件。這一改革已經(jīng)經(jīng)歷了連續(xù)兩屆政府的努力。改革的著力點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)的組成與供職人員的數(shù)量。朱镕基總理將原來中央政府的五十多個(gè)直屬機(jī)構(gòu)精簡為三十余個(gè)，政府供職人員大幅減少了百分之五十。這可以說是中央政府“傷筋動骨”的大改造。溫家寶總理進(jìn)一步將中央政府機(jī)構(gòu)減少到二十九個(gè)，并著重調(diào)整了中央政府機(jī)構(gòu)的職能布局，從而將朱镕基總理的政府改革精細(xì)化了。中央政府改革的這種模式隨后成為地方政府改革的樣本。這一改革具有兩個(gè)顯著的效果：一是優(yōu)化了政府機(jī)構(gòu)及其組織職能，二是改進(jìn)了政府人員機(jī)構(gòu)及其工作方式。第二個(gè)維度：行政區(qū)劃的改變。這里所指的行政區(qū)劃改革不是地域歸屬的改變，而是市轄縣機(jī)制的改變。城市化的進(jìn)程是政府改革必須面對的社會結(jié)構(gòu)變化背景。因此，在城市化進(jìn)程中逐漸調(diào)整行政管理體制，也當(dāng)然地屬于政府改革的范疇。市管縣的體制改革就此具有它的必要性。第三個(gè)維度：行政運(yùn)作的改進(jìn)。這是單邊的政府改革著力最多，對于社會公眾影響最為直接，因此也是人們感知最廣泛的政府改革。這一改革的最重要的舉措就是將政府相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)納入同一辦公地點(diǎn)同時(shí)辦公的“一站式服務(wù)”。無疑，在具體發(fā)揮政府便民的作用上，這一改革具有它不可忽視的積極效用。第四個(gè)維度：行政職能的重新設(shè)計(jì)。行政職能的重新設(shè)計(jì)有很多思路和不少嘗試。但是最為引人矚目的還是深圳的“行政三分”。這是將現(xiàn)代權(quán)力分立與制衡的思路轉(zhuǎn)換為協(xié)作權(quán)力內(nèi)部來處理，即將行政權(quán)劃分為行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督，并設(shè)計(jì)出相互制約的關(guān)系機(jī)制。這對于解決行政權(quán)力合理運(yùn)作的問題也許具有一定的創(chuàng)新。

　　在肯定單邊政府改革的四維嘗試具有其現(xiàn)實(shí)理由與歷史依據(jù)的基礎(chǔ)上，我們不能不看到這類改革的局限，以及因?yàn)樗鼉?nèi)在的局限而限定的改革效用的不足。精簡政府機(jī)構(gòu)與減少政府人員是有用的，然而，由于沒有將這種改革通過國家立法機(jī)構(gòu)上升到國家意志的高度，并坐實(shí)到政府機(jī)構(gòu)組成及其職能規(guī)定的國家法規(guī)中，因此，它只具有短期的效用。而且，在法規(guī)跟進(jìn)缺位的情況下，政府機(jī)構(gòu)以臨時(shí)機(jī)構(gòu)的方式，政府成員以事業(yè)人員的形式卷土重來。以至于有人預(yù)測，三到七年政府機(jī)構(gòu)與人員就翻上一倍。至于市管縣的改革早就停止了，因?yàn)槌鞘谢�的行政管理體制并不是一個(gè)名稱與權(quán)力的博弈。一站式服務(wù)也只能解決服務(wù)的技術(shù)構(gòu)成問題，而難以解決不受國家權(quán)力約束、不受社會力量制約的政府如何可以成為“有限有效”政府的根本問題。行政三分的改革違反了現(xiàn)代行政的基本規(guī)則--立法權(quán)體現(xiàn)正義、行政權(quán)追求效率、司法權(quán)顯現(xiàn)公平，無法真正落實(shí)為行政改革的實(shí)際方略。因此，單邊的政府改革經(jīng)過四維的突進(jìn)，都因?yàn)槭招Р伙@著而難以將“現(xiàn)代”政府建構(gòu)起來，更無法期望通過改革后的政府帶動整個(gè)中國改革的后續(xù)進(jìn)程。

　　(二) 從邊際關(guān)系考量

　　可以斷言，僅僅從政府結(jié)構(gòu)與功能的單一視角考慮政府改革問題的思路已經(jīng)難以為繼了。轉(zhuǎn)變政府職能的單邊改革總導(dǎo)向不足以將政府改革引導(dǎo)到一個(gè)令人滿意的境地。事實(shí)上，由于在復(fù)雜的現(xiàn)代社會政治結(jié)構(gòu)中，政府從來就不是自足的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也從來就不是可以單獨(dú)發(fā)揮效用的權(quán)力組織，更不是脫離開相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)就可以加以優(yōu)化的改革對象，因此，政府改革應(yīng)當(dāng)告別單邊改革思維，形成邊際互動的政府改革新路徑。

　　所謂邊際互動的政府改革，指的是基于國家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)綜合考量基礎(chǔ)上的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改善與政府職能改進(jìn)。這一政府改革思路，不是將政府從綜合的國家權(quán)力體系中抽象出來，作為單獨(dú)對待的權(quán)力機(jī)制，對其加以要素性的改進(jìn)，并試圖就此提升政府的結(jié)構(gòu)合理性程度與效能水平，而是將政府權(quán)力體系放置到整個(gè)國家權(quán)力體系中加以衡量。

　　首先，弄清政府在國家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)中的狀態(tài)，以便將政府在政府之內(nèi)的改革與制約政府改革成敗的外部因素加以有效區(qū)分。避免將政府改革的成功希望單純地寄托在政府及其組成人員身上。

　　其次，弄清楚政府是權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)力邊際狀態(tài)，分析清楚哪些是政府可為的權(quán)力，哪些是政府不可為的權(quán)力，從而將政府改革與政府之外的改革匹配起來，而不是簡單地要求政府無所不為。

　　再次，弄清楚政府的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)、組織方式、行為模式與效率導(dǎo)向。將政府與政黨的差異、政府與國家的不同、政府與社會的區(qū)分作為設(shè)計(jì)政府及其改革的組織與制度前提。

　　最后，就是使制約或關(guān)系到政府改革成敗的其他權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革與政府改革同時(shí)啟動起來，為政府改革的每一舉措提供支援性條件，不讓政府改革成為獨(dú)木難支的改革。為此，與政府改革緊密關(guān)聯(lián)的三種“外部”關(guān)系結(jié)構(gòu)，就構(gòu)成了政府改革是否能夠奏效的前提。三種外部關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的是黨政關(guān)系，這中間蘊(yùn)涵著國家與政府的關(guān)系。其次是政府與財(cái)富生產(chǎn)者的關(guān)系，這是政府改革是否具有財(cái)富支持的原生基礎(chǔ)問題。

　　第三種關(guān)系結(jié)構(gòu)就是包含政府在內(nèi)的泛義的“國家”與社會的關(guān)系問題，這是有限政府與有效政府題義中的重要話題。這三種關(guān)系結(jié)構(gòu)有必要逐一加以分析。

　　第一，黨政關(guān)系。這是關(guān)系到政府改革成敗最為關(guān)鍵的邊際互動結(jié)構(gòu)。原因很簡單，中國的國家權(quán)力體系中，這種關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)具有軸心性--黨權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的具有支配性的核心部分，行政權(quán)力則是國家日常資源的配置者。黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)的健康化是政府改革得以成功的決定性因素。為此，政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革必須啟動。1980年中期關(guān)于執(zhí)政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式改革的討論，已經(jīng)讓人十分陌生了。1990年以來人們習(xí)慣了單獨(dú)談?wù)撜�府改革，似乎遺忘了執(zhí)政黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是政府改革收效的前提。我們應(yīng)當(dāng)記住的是，經(jīng)歷了1980年的黨政分開和1990年以來的黨政一體的兩次實(shí)驗(yàn)之后的二者關(guān)系，依然還是一個(gè)要加強(qiáng)改革的老大難問題。這里潛存著三個(gè)必須解決的、相互關(guān)聯(lián)在一起的問題：一是黨政權(quán)力的邊界有沒有必要劃分以及如何劃分；
二是黨政關(guān)系如何健康互動；
三是黨政改革的互相推進(jìn)關(guān)系。三個(gè)問題具有連動性，其中任何一個(gè)問題沒有觸動，政府改革就必然是一個(gè)無法深化、甚至無法切入的問題。

　　第二，政企關(guān)系。這是一個(gè)關(guān)系到制訂規(guī)則與執(zhí)行規(guī)則是否可以成功脫鉤的關(guān)系問題。而這種脫鉤是政府專注制訂宏觀管理規(guī)則，因此具有宏觀管理權(quán)威性的前提，也是企業(yè)專注于市場規(guī)范、進(jìn)行冒險(xiǎn)與創(chuàng)新的前提。政府必須退出直接的財(cái)富生產(chǎn)領(lǐng)域，否則既無法專注處理宏觀管理的事務(wù)，也無法使市場僅僅遵守市場的規(guī)則，從而完全實(shí)現(xiàn)政府與市場健全互動的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。在既有的政府改革中，政府對于資源壟斷型行業(yè)的控制范圍與力度都還十分強(qiáng)大。這對于建立財(cái)富生產(chǎn)與財(cái)富分配的各自規(guī)則是不利的--對政府而言，如何保證公平的生產(chǎn)與分配財(cái)富成了問題；
對市場而言，如何遵守市場的法規(guī)與價(jià)格的引導(dǎo)也相應(yīng)地成了問題。這是一種最為不利的雙損難局。

　　第三，國家- 社會關(guān)系。這是表明一個(gè)國家是處于現(xiàn)代狀態(tài)還是傳統(tǒng)狀態(tài)的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。在全能政府的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國家吞噬了社會。只有在建設(shè)和諧社會的命題提出來之后，人們才逐漸認(rèn)識到國家- 社會的二元結(jié)構(gòu)對于健康的現(xiàn)代國家的重要意義。要明確國家是依賴暴力組織的權(quán)力體系，而社會是依賴自治的組織化建制。以前，國家性質(zhì)是過度鮮明的，而社會則完全喪失了它的特性。在成功的現(xiàn)代政府運(yùn)作中，社會的自組織特征愈強(qiáng)，國家就愈是能夠保持權(quán)力運(yùn)作的順暢性與有效性。相反，如果國家吞噬社會，社會處于渙散的狀態(tài)，國家就必須在處理高度組織起來的權(quán)力體制及其效應(yīng)的同時(shí)，處理渙散社會的有序化問題。為此，國家必須壟斷資源。但是，再強(qiáng)大的國家對于資源的壟斷也是有限的。有限的資源聚集對付無限的國家問題與社會問題，必然使國家處于疲于應(yīng)付的狀況。國家運(yùn)作績效低下且被人們埋怨，國家獲得的信任度與支持度就會逐漸衰變，這同樣是一種雙損的局面。讓國家集中精力處理以暴力為背景的權(quán)力問題，讓社會按照業(yè)緣、趣緣與旨趣形成不同的社會組織而自治地處理社會問題，各得其所，相安無事，就是最為有利的。

　　(三) 漸進(jìn)改革與結(jié)構(gòu)突破

　　觀察20多年政府改革的運(yùn)作過程，此前的改革可以稱為功能調(diào)整的漸進(jìn)式改革，當(dāng)下的政府改革則走到了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)口。漸進(jìn)的改革的效果曾經(jīng)是令人鼓舞的。它確實(shí)在維護(hù)穩(wěn)定、改變現(xiàn)狀、生產(chǎn)財(cái)富、展示希望等等方面贏得了口碑。但是，需要直面的是，漸進(jìn)改革的路子已經(jīng)越走越窄了。這一方面顯示為漸進(jìn)改革已經(jīng)處于事實(shí)上的困境之中；
另一方面顯示為漸進(jìn)改革無法突破改革形式。如果說漸進(jìn)改革依然還是有用的話，那它主要是在采取改革舉措必須遵循循序漸進(jìn)、審慎舉措的意義上成立的。就改革的結(jié)構(gòu)布局來講，漸進(jìn)改革已經(jīng)不足以維持改革共識、聚集改革資源、顯示改革效益、增進(jìn)改革動力了。近年對于改革的強(qiáng)勁質(zhì)疑與微弱辯護(hù)的鮮明對比，很好地顯示了單邊的、漸進(jìn)的政府改革所處的這一尷尬情形。

　　漸進(jìn)改革已經(jīng)走到了結(jié)構(gòu)調(diào)整的地步了。從漸進(jìn)改革到結(jié)構(gòu)突破，不是從漸進(jìn)改革轉(zhuǎn)變?yōu)榧みM(jìn)改革、從改良方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾菘睡煼�，而是�?qiáng)調(diào)漸進(jìn)改革過程中被切割開來的諸多具體改革舉措，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)宏觀的、長遠(yuǎn)的、整體的、戰(zhàn)略的改革設(shè)計(jì)：不能再讓政府改革單兵突進(jìn)了，也不能再讓屬于不同領(lǐng)域的改革處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)了，更不能再讓改革處于策略性的局面而無法上升到戰(zhàn)略高度的被動境況了。

　　結(jié)構(gòu)性的政府改革，是一種相關(guān)性基礎(chǔ)上的改革。在這個(gè)特定的意義上，其實(shí)不存在代替了一般改革的政府改革這一問題。改革就其本來的意義來講，就是“綜合改革”。為我們所習(xí)慣的改革推進(jìn)思路--改革遵循從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推向政治領(lǐng)域的說法，是值得商榷的說法。改革，在社會構(gòu)成要素上，包括了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、傳統(tǒng)、習(xí)俗諸方面；
在國家權(quán)力與社會權(quán)利領(lǐng)域上，包含了政黨改革、國家機(jī)構(gòu)改革、政府改革、社會變革等方面的內(nèi)容；
在推進(jìn)過程上，包括了對于改革起點(diǎn)、改革進(jìn)程、改革整體后果的預(yù)期；
在改革的結(jié)局上，包含了對于改革的損益的全面估量。在這個(gè)意義上，改革從來就不是限定在哪個(gè)觀念形態(tài)上、哪個(gè)制度規(guī)定內(nèi)、哪個(gè)生活狀態(tài)中的變革，而是一個(gè)期望于推動國家--社會長期、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地發(fā)展的變遷過程。換言之，什么人、什么組織、什么制度、什么舉措、什么狀態(tài)，都是可以改革的。這樣，我們就能夠走出預(yù)設(shè)改革前提而限制改革的局面，真正迎來改革的全面收獲期。

　　三、改革類型：從伴生型改革到自主型改革

　　中國政府改革具有明確的定位，同時(shí)也顯示出了在邊際關(guān)系上尋求改革突破的需要。這就為中國政府改革的類型歸屬問題的探討提供了條件。探討中國政府改革的類型歸屬，不是一個(gè)單純的理論興趣驅(qū)動的事件。探討中國政府改革的類型歸屬，是為中國政府改革進(jìn)行總體籌劃的理論過程。無疑，中國政府改革是需要總體籌劃的。這種需求，既是因?yàn)榇饲爸袊�政府的改革基本上屬于就事論事的改革，改革行走在缺乏全局理性籌劃的歧路上，同時(shí)也是因?yàn)橹袊�政府改革與改革全局的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)為人們所認(rèn)識。中國政府改革籌劃得好，就可以將中國改革向前推進(jìn)一大步，促使中國各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)入一個(gè)新的境地。相反，中國政府改革總是停留在當(dāng)下的狀態(tài)，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，那么中國的整體改革就前途堪憂。

　　(一) 類型錯(cuò)位的政府改革

　　簡單地對中國的政府改革進(jìn)行類型的劃分，我們可以說中國的政府改革是在自主型與伴生型兩種政府改革類型之間徘徊的改革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這兩種政府改革類型，是對于現(xiàn)代政府改革進(jìn)行基本歸納而得出的基本類型形式。所謂自主型的政府改革，是指政府在國家、社會與市場的現(xiàn)代基本結(jié)構(gòu)分流完畢基礎(chǔ)上建立起來的外部與內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、功能適當(dāng)?shù)恼�府改革形式。外部合理結(jié)構(gòu)指的是政府與立法、司法的權(quán)力體系建構(gòu)是合乎現(xiàn)代政治理性安排的結(jié)構(gòu)；
內(nèi)部適當(dāng)結(jié)構(gòu)指的是政府部門權(quán)能結(jié)構(gòu)的劃分是合乎實(shí)際管理需求的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，政府部門既不繁冗、也不缺位，政府權(quán)能部門恰好與社會管理需求相吻合。這個(gè)時(shí)候，在政府的管理與社會和市場、以及自身管理狀態(tài)具有不協(xié)調(diào)、不一致的情況下，政府就可以根據(jù)客觀需求與主觀籌劃，對于政府的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新建構(gòu)。這種改革，因?yàn)榫哂型獠康姆�律保障與內(nèi)部的結(jié)構(gòu)支持，因此，具有一種在政府權(quán)限范圍內(nèi)加以籌劃和組織實(shí)施的特點(diǎn)，而不受外部政治結(jié)構(gòu)與內(nèi)部權(quán)限不清的雙重限制，故可稱之為自主的政府改革。

　　所謂伴生型的政府改革，指的是政府改革沒有或缺乏外部政治環(huán)境與內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)支持的政府改革。這種政府改革是在改革的眾多條件尚不具備的前提條件進(jìn)行的硬性改革。不是說這種改革就完全沒有效果，但是它的依賴性，也就是伴生性的特點(diǎn)是十分鮮明的。

　　從外部條件講，伴生型的政府改革依賴于實(shí)際上限制政府結(jié)構(gòu)狀態(tài)與功能發(fā)揮的外部政治條件。當(dāng)制約政府發(fā)揮其結(jié)構(gòu)影響與功能作用的政黨、立法與司法部門的建制不合乎理性籌劃的現(xiàn)代政治需求的時(shí)候，政府改革就完全缺乏自主改革的起碼條件。這個(gè)時(shí)候，政府改革必須與政黨改革、立法改革與司法改革連動，才能保證政府改革收到真實(shí)效果。伴生型政府改革是一切非現(xiàn)代國家政府改革的基本類型。因?yàn)�，所有非現(xiàn)代國家的政府建構(gòu)，都是一種相關(guān)結(jié)構(gòu)(政黨、立法與司法)沒有清晰劃分的結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是國家、社會與市場邊界不清楚的狀態(tài)，因此，政府改革就必須在諸政治、行政結(jié)構(gòu)要素之間尋找改革縫隙，并在這些因素的互動中獲得改革的成效。

　　中國當(dāng)代的政府改革，就其實(shí)際的處境來講，只能是伴生型的政府改革。原因很簡單，當(dāng)代中國的“現(xiàn)代”政治架構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起來。由于政黨的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)尚未建立，國家結(jié)構(gòu)只能是現(xiàn)代的民族-國家的變異形態(tài)政黨-國家。在政黨對國家政治生活影響巨大的情況下，政黨自身的改革對于整個(gè)國家的現(xiàn)代改革就具有決定性的影響。在政黨改革仍需進(jìn)一步完善的情況下，政府改革就缺乏作為底線的現(xiàn)代政治基礎(chǔ)的支持。同時(shí)，在現(xiàn)代政治基本結(jié)構(gòu)還沒有建立起來的情況下，政府的邊際關(guān)系就沒有理清，政府改革也就相應(yīng)缺乏自主的客觀結(jié)構(gòu)條件。加上今天中國的市場還受制于國家權(quán)力，沒有建立起與國家“分庭抗禮”的價(jià)格空間，政府就此陷在與市場糾纏的泥潭，而且與國家劃界而在的“社會”也完全不存在。因此，由政黨意志顯現(xiàn)而成的國家意志絕對制約著政府的行為的時(shí)候，中國政府的改革其實(shí)就是一個(gè)現(xiàn)代國家分流了的諸要素在我們國家進(jìn)行混合作用的過程。

　　但是，從前述分析可以看出，中國政府的近期改革，從改革的現(xiàn)象上講，基本上可以說是一個(gè)“自主型”的改革�？偸钦�府自己設(shè)計(jì)著改革目標(biāo)，推出改革舉措，評價(jià)著改革成效，而制約政府改革的諸結(jié)構(gòu)因素并沒有相應(yīng)的改革。政府的改革一直限定在政府，即限定在行政權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行政府改革。政府的規(guī)模是一個(gè)政府自身設(shè)定的問題，政府的組成成員多少也是一個(gè)政府自己說了算的問題。于是，本來應(yīng)當(dāng)是伴生型的中國政府改革成了實(shí)際上的自主型政府改革，改革模式選擇顯然是錯(cuò)位了。

　　類型錯(cuò)位的中國政府改革，不能說是沒有收效的改革。相反，這種政府改革有時(shí)候還是高效的政府改革。因?yàn)檎�府對自己動手進(jìn)行改革，相關(guān)的政治結(jié)構(gòu)還不便進(jìn)行干預(yù)。但是，對于政府本身進(jìn)行大手術(shù)，并不等于就降低了政府成本，提高了政府運(yùn)作績效。由于制約政府改革及其運(yùn)作績效的諸政治結(jié)構(gòu)因素并沒有相應(yīng)地改革，于是也內(nèi)在地限定了政府改革的效果。因此每每在政府改革舉措出臺的當(dāng)下，就有人斷定這種改革的流產(chǎn)。當(dāng)前，中國政府改革要想實(shí)現(xiàn)初衷，還是必須落定在伴生型的政府改革定位上來。否則，一個(gè)本來只能以伴生型改革模式進(jìn)行的改革，在以自主型的改革模式進(jìn)行推動，政府改革就無法真正具有實(shí)際意義地展開。

　　(二) 坐實(shí)伴生型政府改革

　　在諸內(nèi)外部條件制約下的中國政府改革，還只能坐實(shí)到伴生型政府改革的模式上面，才能收到政府改革的實(shí)際效果。換言之，只要人們談?wù)撝袊�政府改革，就只能在與中國政府改革發(fā)生關(guān)聯(lián)的諸結(jié)構(gòu)因素的復(fù)雜構(gòu)成上談?wù)摚�才具有�?shí)際意義。這是因?yàn)椋�伴生型政府改革是目前中國政府改革唯一可以選擇的改革類型。這既是目前中國整體的國家結(jié)構(gòu)所注定的，也是目前中國的政治結(jié)構(gòu)所規(guī)定的，當(dāng)然還是目前中國政府的結(jié)構(gòu)狀態(tài)所決定的。因此，我們有必要分別從三個(gè)角度的兩個(gè)蘊(yùn)涵上面分析中國政府改革必須坐實(shí)到伴生型政府改革的理由。所謂三個(gè)角度的兩個(gè)蘊(yùn)涵，一個(gè)蘊(yùn)涵就是處于自主型改革狀況中的諸因素的作用情形，另一個(gè)蘊(yùn)涵就是在伴生型改革狀況中諸因素的作用改變。

　　第一個(gè)角度是從國家結(jié)構(gòu)要素視角進(jìn)行的審視。就現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)來講，一個(gè)國家是不是一個(gè)現(xiàn)代國家，在基本結(jié)構(gòu)上可以進(jìn)行判斷的指標(biāo)就是，它是不是一個(gè)國家、社會、市場獨(dú)自存在但相互依賴的三元建構(gòu)。一個(gè)非現(xiàn)代國家，或者一個(gè)變形的現(xiàn)代國家，都不可能是一個(gè)三元國家建構(gòu)。一般說來，后者總是國家吞噬社會、國家吞噬市場的特殊結(jié)構(gòu)。

　　從大約30年前啟動的“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，是推動中國走向

　　現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的最為直接的動力。其間雖然經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)階段，但當(dāng)中國的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)落定在市場經(jīng)濟(jì)上面的時(shí)候，就必然將原來國家吞噬市場、政府壟斷經(jīng)濟(jì)資源的局面徹底打破�！罢�府”與“市場”關(guān)系問題必然推動人們思考并尋求解決基于權(quán)力的政府與基于贏利的市場之間的張力。當(dāng)政府退出市場成為各方共識的時(shí)候，就顯現(xiàn)出政府尊重市場之不同于政府權(quán)力邏輯的價(jià)格邏輯。于是，政府與市場依循各自的原則運(yùn)作就顯示出自然而然的特點(diǎn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)- 社會迅速發(fā)展的過程中，由于政府最初僅僅著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為市場騰出了發(fā)育發(fā)展的空間，使得市場為社會帶來了大量的財(cái)富。但是，當(dāng)社會告別了貧困，積聚了一定財(cái)富之后，社會對于財(cái)富的不同占有狀況，又導(dǎo)致了新的國家管理問題：那就是創(chuàng)造財(cái)富之后更為難以解決的分配財(cái)富的問題。這個(gè)時(shí)候，政府會在更為短暫的時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)力限度。于是，政府(國家)不得不看到與自己相對而言應(yīng)當(dāng)獨(dú)立存在的“社會”的價(jià)值。

　　“和諧社會”理念的出臺，顯示了與國家、市場不同邏輯的“社會”領(lǐng)域出現(xiàn)在中國這個(gè)國家結(jié)構(gòu)中的國家結(jié)構(gòu)三要素分流的狀態(tài)。三者的關(guān)聯(lián)性運(yùn)轉(zhuǎn)，就此成為中國人明確意識到的現(xiàn)代國家運(yùn)行狀態(tài)。國家結(jié)構(gòu)要素的分化，就是國家吞噬社會與市場時(shí)代徹底終結(jié)的標(biāo)志。這種國家結(jié)構(gòu)要素的關(guān)聯(lián)性變化，注定了國家的總體改革也必然是一種伴生型的改革。

　　第二個(gè)角度是從國家的基本結(jié)構(gòu)上面來進(jìn)行觀察的角度。就中國目前的情形來看，國家的基本結(jié)構(gòu)已經(jīng)不可能是國家完全吞噬社會、吞噬市場的全能國家了。30年左右的急遽變遷，尤其是在我們考察視野中的中國政府自身改革的運(yùn)行邏輯推進(jìn)中，中國的國家建構(gòu)已經(jīng)從全能國家結(jié)構(gòu)中蛻變，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹笕�能國家。原來的全能國家結(jié)構(gòu)，尤其是顯現(xiàn)為政黨-國家的全能政治狀態(tài)，已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。一方面，政黨本身正發(fā)生從革命黨到執(zhí)政黨的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，集權(quán)性的政黨結(jié)構(gòu)正在向民主性的政黨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此，由全能的政黨定位所決定的全能的政府定位，由此會發(fā)生重大的變化。政黨本身的行政化功能逐漸分流到政府職能上面。另一方面，立法、行政與司法的現(xiàn)代分化逐漸為人們所接受。各級人民代表大會職能的逐漸強(qiáng)化，首先成為人們認(rèn)知中國政治現(xiàn)代化的一個(gè)指標(biāo)。走向法治化軌道的國家政治生活，在建立“社會主義法治國家”的努力中，正成為強(qiáng)化人大立法職能的一個(gè)重要推進(jìn)動力。省級人民代表大會對于地方事務(wù)的決定職權(quán)得到強(qiáng)化。地方立法的針對性與有效性得到加強(qiáng)。為人們知曉的“人大現(xiàn)象”正是國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會職權(quán)與政黨權(quán)能分化之后出現(xiàn)的政治現(xiàn)象。而為執(zhí)政黨所允諾的司法獨(dú)立，盡管還只是一個(gè)允諾，但是，對于啟動人們的現(xiàn)代司法獨(dú)立意識發(fā)揮著不可小覷的作用。再一方面，政府管理本身不適應(yīng)社會、市場需求的實(shí)際狀況，也逐漸為人們所認(rèn)識。政府自身的改革不是一個(gè)政府主觀良好動機(jī)決定的事情。而是一個(gè)與變化著的政黨結(jié)構(gòu)、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)相關(guān)適應(yīng)的事情，這就是一個(gè)現(xiàn)代國家政治結(jié)構(gòu)要素如政黨、立法、行政、司法等四大要素的歸位問題。

　　第三個(gè)角度就是從政府自身結(jié)構(gòu)狀態(tài)的角度進(jìn)行分析的角度�，F(xiàn)代政府的結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。這中間有兩個(gè)問題值得高度重視，一是政府的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)，另一是政府的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)(任劍濤， 2007) 。在全能政府的定位中，政府的橫向權(quán)力分割是否合理的問題，不是一個(gè)關(guān)鍵問題。這就是改革開放前30年政府機(jī)構(gòu)隨意變動、機(jī)構(gòu)名稱隨意設(shè)置的原因之所在。只有在政府運(yùn)作成本有了社會與市場的嚴(yán)格約束的情況下，政府機(jī)構(gòu)的多少、政府機(jī)構(gòu)的職權(quán)，才是一個(gè)為人們廣泛關(guān)注的問題。因此，如果說精簡機(jī)構(gòu)是一個(gè)社會、市場與國家權(quán)力分化與沒有分化兩種情況下都會有的取向，那么，在國家結(jié)構(gòu)沒有分化情況下的精簡機(jī)構(gòu)，是政府缺乏運(yùn)作成本的結(jié)果。而在國家結(jié)構(gòu)發(fā)生分化的情況下，則是一個(gè)社會與市場要求國家高效能運(yùn)轉(zhuǎn)的必然結(jié)果。與此相關(guān)，政府權(quán)力的縱向分化就更是一個(gè)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)合理性問題日益凸顯情況下才會出現(xiàn)的問題。在全能的政黨-國家體系中，中央權(quán)力體系具有壟斷一切權(quán)力和有利資源的能力。地方政府僅僅具有服從中央權(quán)威的義務(wù)。但是，在國家、社會與市場分流而治的情況下，在一個(gè)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)因素不是互相糾纏而是清晰分化的情況下，在一個(gè)政府職能發(fā)揮必須是在責(zé)權(quán)利清楚規(guī)定的情況下，地方政府完全沒有自主性的局面就無法維持下去。中央與地方關(guān)系的法治化走向就此顯現(xiàn)出來。

　　從這三個(gè)角度看，當(dāng)前中國的政府改革，不是政府自身可以決定的簡單事情。政府還必須在整體的權(quán)力結(jié)構(gòu)中獲得它清晰的邊際界限，從而為自己規(guī)定明確的責(zé)任。這就意味著，中國目前的政府改革，還只能是伴生型的政府改革。

　　(三) 向自主型政府改革推進(jìn)

　　目前的中國政府改革只能是伴生型改革，并不意味著中國政府改革就永遠(yuǎn)只能是伴生型的政府改革。在伴生型政府改革的總體任務(wù)完成之后，中國政府改革是可以有一個(gè)自主型改革的空間的。需要指出的是，這里的改革類型的區(qū)分僅僅具有相對的意義。當(dāng)中國的政府改革從總體上講只能是伴生型政府改革的時(shí)候，中國政府也可以籌劃在行政權(quán)內(nèi)部的自主性改革。換言之，在中國政府改革總體上屬于自主型改革的時(shí)候，執(zhí)政黨、國家權(quán)力機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)也會對改革發(fā)生影響力。只是需要強(qiáng)調(diào)的是，在伴生型改革時(shí)期的任務(wù)沒有完成的情況下，自主型的政府改革就是越位的改革類型選擇。

　　這個(gè)時(shí)候的政府改革就收不到預(yù)期的改革效果。人們在此時(shí)對政府改革的期待值越高，失望的可能性也就越大。只有在伴生型政府改革的任務(wù)完成的前提條件下，自主型政府改革才能作為政府改革的類型選擇。

　　中國政府改革的自主型類型選擇，必須是在國家機(jī)構(gòu)健全的情況下才能啟動的改革類型。因此，就目前的總體情況來看，中國政府改革類型的選擇還首先必須坐實(shí)在伴生型政府改革的框架中。在國家、社會與市場沒有分流，政黨、立法與司法沒有有效改革的情況下，不可能有有效的政府改革。但我們有理由設(shè)想，當(dāng)與政府改革同時(shí)發(fā)生著的國家結(jié)構(gòu)改革、國家權(quán)力體系改革，與政府改革發(fā)生著互動關(guān)系，而不是線形的先后關(guān)系的時(shí)候，政府的自主改革也就不是一個(gè)可以等待或忽略的問題。在邊際互動關(guān)系日益彰顯的情況下，政府的自主性改革，即具有自主型改革類型特點(diǎn)、但還不是整體意義上的自主型政府改革，就出現(xiàn)在中國的改革過程之中。

　　中國政府的自主性改革，能夠達(dá)到的目標(biāo)，僅僅是優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)與功能。這種優(yōu)化具有對于整個(gè)國家結(jié)構(gòu)與國家權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的局部意義。當(dāng)與政府發(fā)生關(guān)聯(lián)的外部諸結(jié)構(gòu)在與政府改革同時(shí)進(jìn)行的時(shí)候，也就意味著政府改革成為了伴生型改革過程中，必須同時(shí)進(jìn)行自主性改革的改革形式。自主性政府改革可以有三個(gè)著力點(diǎn)：

　　首先，政府改革的內(nèi)部籌劃是中國政府自主性改革可以著手的方面。這主要是指政府改革在縱向、橫向權(quán)力機(jī)構(gòu)與功能設(shè)計(jì)方面的改革。無疑，在國家法治化的局面中，政府權(quán)能是一個(gè)必須借助國家立法機(jī)構(gòu)才能予以確定的事情。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此，政府改革不能由政府自身對于政府機(jī)構(gòu)、政府職能說了算數(shù)。但是，在國家立法機(jī)構(gòu)對于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與機(jī)構(gòu)功能加以確認(rèn)的前提條件下，政府層級關(guān)系與政府部門職責(zé)，則還是需要政府根據(jù)運(yùn)作情形加以調(diào)適。這就給政府的自主性改革留下了空間。政府自身必須在這些改革空間中有效作為。雖然這些作為空間都只是一些具有工具性意義的空間。然而，政府運(yùn)作技術(shù)手段的理性程度，對于政府運(yùn)轉(zhuǎn)績效的高低具有相當(dāng)巨大的影響。

　　其次，政府改革的外部環(huán)境是中國政府自主性改革可以吁求的方面。政府改革的外部環(huán)境不是政府可以決定得了的，但也不是政府完全無能為力的事情。不是政府所決定了的事情，是因?yàn)檎�府僅僅是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)因素的一個(gè)方面，而且經(jīng)常是一個(gè)受動的方面。在國家、社會與市場關(guān)系沒有理順的情況下，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與政黨關(guān)系還沒有法治化的條件下，政府對于它們的影響力是十分有限的。反過來它們對于政府的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生著決定性的作用。而政府對于這些因素具有的影響力也不容忽視。在政府積極與國家、社會與市場互動的情況下，在政府主動調(diào)整與外部因素的作用結(jié)構(gòu)的條件下，政府的作用狀態(tài)就可以具有積極影響外部因素的存在與作用狀態(tài)。因此，政府可以通過自身的改革發(fā)揮吁求優(yōu)化外部環(huán)境的能量。這對我國尤其具有化解政治緊張的功用。

　　再次，政府改革的總體目標(biāo)是中國政府自主性改革可以表達(dá)的方面。政府改革的總體目標(biāo)，是在國家政治結(jié)構(gòu)中得到體現(xiàn)的復(fù)雜目標(biāo)。因此，中國政府改革的總體目標(biāo)不是政府自己單方面凸顯得出來的。在國家政治結(jié)構(gòu)還不健全的條件下，政府改革的局部目標(biāo)可以通過政府自主性改革顯現(xiàn)，但政府改革的總體目標(biāo)還得在總體的政治結(jié)構(gòu)優(yōu)化中才能呈現(xiàn)出來。中國政府改革具有一種從局部目標(biāo)表達(dá)整體目標(biāo)的改革功能，這種功能是通過政府可為與不可為的改革狀態(tài)來顯示的。可為之時(shí)，政府改革顯示了總體改革的現(xiàn)代規(guī)范狀態(tài)。不可為之時(shí)，政府改革則顯示了外部改革的重要性，這就組合成了總體改革的目標(biāo)。因此，中國政府自主性改革具有推動伴生型改革的特殊意義。

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　　來源：公共行政評論2008.1

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