1908年8月清朝宣布預備立憲以9年為限，在中國歷史上第一次提出了憲政時間表。在此前后,清廷為預備立憲做了大量工作，中國社會呈現(xiàn)民主社會的雛形。

　　一

　　清朝最后10年，是中國由專制向民主轉型的關鍵時期。面對外力的壓迫和國內要求變革的形勢，清朝在1901-1911年對社會各方面進行了一系列改革，這些改革被稱為清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄戰(zhàn)爭后的政治改革，即1905-1911年的預備立憲。

　　1904-1905年在中國領土上爆發(fā)了日俄戰(zhàn)爭，結果君主立憲制的蕞爾小國日本戰(zhàn)勝了農奴制的龐然大國俄羅斯。國內外輿論普遍認為：日勝俄敗，是立憲戰(zhàn)勝專制的鐵證。戰(zhàn)爭初期西方報紙就曾指出："此戰(zhàn)非俄日之戰(zhàn)也，乃立憲、專制兩治術之戰(zhàn)也"。國內報紙也強調，這場戰(zhàn)爭"非日俄之戰(zhàn)，而立憲，專制二政體之戰(zhàn)也"；
"非小國能戰(zhàn)勝于大國，實立憲能戰(zhàn)勝于專制"；
"日本以立憲而勝，俄國以專制而敗"（《清末籌備立憲檔案史料》第29頁）。

　　在這一背景下，實行憲政、加快進行政治體制改革，成為許多高級官員和社會賢達的強烈呼聲。

　　日俄戰(zhàn)爭一爆發(fā)，1904年2月云貴總督丁振鐸、云南巡撫林紹年聯(lián)電奏請變法。1905年6月，袁世凱聯(lián)合兩江總督周馥和湖廣總督張之洞電奏，請以12年為期實行立憲。7月周馥又單銜奏請實行"立法、行法、執(zhí)法"三權分立和地方自治的立憲政體。同月湖南巡撫端方入朝領受閩浙總督一職，也建議實行立憲。兩廣總督岑春煊也奏請"欲圖自強，必先變法；
欲變法，必先改革政體。為今之計，惟有舉行立憲，方可救亡。"出使各國大臣孫寶琦、楊樞、梁誠、汪大燮等也紛紛上奏朝廷，一致贊同立憲。他們強調"保邦致治"，"全出憲法一途"，為此應從三事著手："一曰宣示宗旨……將朝廷立憲大綱，列為條款，謄黃刊貼，使全國臣民，奉公治事。""二曰布地方自治之制。""三曰定集會、言論、出版之律。"1907年10月，著名學者馬相伯在政聞社成立大會上大聲疾呼廢除專制,他在《政黨之必要及其責任》的演說中指出："天下雖無絕對之良政治，而有絕對的惡政治……質而言之，則曰專制。專制政治，束縛人人之神我，使不得申，故有國家曾不如其無。故生為專制之國民者，必當以排除專制為唯一之義務。"

　　這些高級官員和社會賢達在立憲問題上的共識和呼吁，成為清末預備立憲的重要動力。

　　在朝野上下一致要求立憲的形勢下，慈禧太后為首的清王朝順應時代潮流，開始了史無前例的憲政改革。

　　二

　　1908年8月，清朝宣布了憲政時間表：預備立憲以9年為限，計劃在1909年召開各省的立憲會議，1910年召開全國立憲會議，1917年召開國會!

　　慈禧太后和光緒帝在《九年預備立憲逐年推行籌備事宜諭》指出："當此危急存亡之秋，內外臣工同受國恩，均當警覺沉迷，掃除積習……所有人民應行練學自治教育各事宜，在京由該管衙門，在外由各省督撫，督飭各屬隨時催辦，勿任玩延。"諭旨明確要按期完成預備立憲："至開設議院，應以逐年籌備各事辦理完竣為期，自本年起，務在第九年內將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，并頒布召集議員之詔。"有學者指出，這是慈禧太后生前頒布的最后一道諭旨，也可說是她的政治遺囑。

　　在宣布憲政時間表前后,或曰在預備立憲期間，慈禧太后大刀闊斧，推行了一系列政治改革措施：

　　1、考察西洋憲政

　　1905年9月清朝派遣載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英5大臣出使西洋，考察憲政。24日5大臣及隨員登上火車，不料遭遇革命黨炸彈恐怖活動。革命黨吳越懷揣炸彈，混入五大臣專車，"適因接駁車輛，車身猛退，而所攜之炸彈，撞針受震，未及拋擲，轟然一聲，血花鐵片，飛濺人叢"。結果，炸傷載澤、紹英等多人，吳樾也被炸死�！稌r報》評論說："五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準備，其關系于中國前途最重且大，凡稍具愛國心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險，雖五大臣均幸無恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉！"

　　恐怖沒有動搖清廷取法西方的決心。端方在致上海報界電中說："炸藥爆發(fā)，奸徒反對憲政，意甚險惡，然益征立憲不可緩也。"（《時報》1905年9月29日）1906年夏秋之季，考察團（徐世昌、紹英由尚其亨、李盛鐸替代）先后回國，他們進呈了強國必須憲政的考察報告，力陳東西洋各國之所以強盛，"實以采用立憲政體之故"；
中國之所以貧弱，"實以仍用專制政體之故"。強調中國若想國富兵強，"除采用立憲政體之外，蓋無他術矣。"（《請定國是以安大計折》，《端忠敏公奏稿》卷六，1918年版。）他們還編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章，供立憲參考。

　　2、設立專職機構

　　1905年11月25日，清朝設立了專門的政治體制改革機構"考察政治館"，其職責是在政務處領導下，研究各國憲政，提供朝廷憲政改革咨詢。1907年考察政治館改為憲政編查館，該機構為籌劃預備立憲做了大量切實工作。

　　3、成立資政院

　　1907年7月，光緒帝頒布上諭，明確提出設立資政院："立憲政體，取決公論，上下議院，實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎"(《光緒朝東華錄》總第5736頁)。袁偉時先生認為，這表明以慈禧太后為首的統(tǒng)治階層公開認同現(xiàn)代民主制度，標志新政時期主流文化發(fā)生重大轉向。

　　1907年10月光緒帝又發(fā)布上諭，要求在各省設立諮議局。諮議局的作用是"指陳通省利病，籌計地方治安，并為資政院儲才之階"(《光緒朝東華錄》總第5749頁)。1908年7月，清朝頒布了《各省諮議局章程及議員選舉章程》，隨即各省舉行咨議局選舉。1909年3月清朝下詔命各省當年內成立咨議局。到當年10月中旬，全國有16省的諮議局相繼建立起來。1910年9月全國資政院舉行第一次開院禮。

　　4、頒布《欽定憲法大綱》

　　1908年8月,清朝頒布了《欽定憲法大綱》，這是一部君主立憲性質的法律文件。它限制了皇帝的權力,如雖規(guī)定皇帝"在議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用"，但"惟至次年會期，須交議院協(xié)議。"在與《大綱》同時頒布的《議院法要領》中規(guī)定："國家之歲入歲出，每年預算，應由議院之協(xié)贊"，即經濟大權也非皇帝專制了。

　　《大綱》體現(xiàn)了三權分立精神，明確規(guī)定："按君主立憲政體，君上有統(tǒng)治國家之大權。凡立法、行政、司法，皆歸總攪，而以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法"(《光緒朝東華錄》總第5979頁)。以法律形式確定三權分立制度，這在中國歷史上具有劃時代意義。

　　《大綱》規(guī)定了法律面前人人平等的原則。前言指出："夫憲法者，國家之根本法也，為君民所共守，自天子以至于庶人，皆當率循，不容逾越"。正文再次強調："上至朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越"。宣布法律面前人人平等原則，是對中國千百年來"刑不上大夫"的傳統(tǒng)觀念的極大沖擊。《大綱》宣布，臣民有言論、著作、出版、集會、結社的自由，以及臣民的人身、財產、居住等權利均受到法律保護。人民的權利第一次得到了法律的承認，這在中國歷史上是破天荒的。

　　5、推行地方自治

　　1905年8月朝廷接納刑部侍郎沈家本等人的奏請，下令奉天和直隸試辦地方自治.1909、1910朝廷接連頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會議員選舉章程》,推行民主自治。

　　辛亥革命前，很多省區(qū)的地方自治機構已經成立過半，遍布全國的地方自治局、自治研究所、自治講習所等官方機構，培訓了大批推行民主選舉的骨干，地方自治運動蓬勃開展。

　　6、改革官制

　　清朝宣布預備立憲后，以三權分立原則，對中央和地方官制進行了改革。中央官制廢除了隋朝以來沿襲了一千多年的三省六部制，立法屬資政院(議院過度形式),行政屬內閣各部,司法屬法部(以大理院任審判，法部監(jiān)督之)。地方則仿照中央，以省咨議局（省議會的過渡形式）為立法機關，以總督、巡撫為地方行政機關，以高等審判廳為地方最高審判機關。各府、州、縣的機關也按"三權分立"的原則設立。

　　清代官制進行改革，為實行預備立憲奠定了基礎。

　　7、實行君主立憲

　　面對迫在眉睫的辛亥革命，清朝最終下定改革決心。1911年10月30日，隆裕太后下"罪己詔"；
開黨禁；
答應組織完全內閣，不以親貴充國務大臣。1911年11月3日，清政府公布《憲法重大信條十九條》，宣布采取英國憲法的"虛君共和"制，實行責任內閣制，對君主的權力作了很大限制，規(guī)定"皇帝之權，以憲法所規(guī)定者為限。"《重大信條十九條》實際上是議會君主制的憲法。后來的一些憲法學家對其評價很高，認為它是"有清一代之唯一憲法，亦我國歷史上之第一次憲法也"（楊幼炯：《近代中國立法史》第56頁。）"《十九信條》深得英憲之精神，以代議機關為全國政治之中樞，茍其施行，民治之功可期，獨借其出之太晚耳。倘能早十年宣布實行，清柞或因以不斬，未可知也！"（尚秉和：《辛王春秋大政記》，引自陳茹玄：《中國憲法史》第15頁，臺灣文海出版社1985年版）非常遺憾，君主立憲很快被辛亥革命破壞，功虧一簣。

　　三

　　憲政也稱"憲政民主"、"立憲政體"，是指以憲法為前提、以民主為核心、以保障人權為目的的政治形態(tài)或政治過程。憲法與憲政有別，憲法是文本、宣言；
憲政是實踐、制度。有憲法未必有憲政，有憲政必然有憲法。清朝預備立憲，使中國社會成為民主社會的雛形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社會。

　　在選舉方面。民主選舉指國家或地區(qū)的領導人由選民自由公正地選舉產生，對選民負責，由選民罷免的制度，它是民主的主要內容和方式，是民主國家的根本標準。1908年按照清朝頒布的《各省諮議局章程及議員選舉章程》，各省舉行了咨議局選舉。咨議局選舉意義重大，由選票選出參與公共事務的代表，這在中國歷史上是破天荒第一次。

　　在分權制衡方面。孟德斯鳩說"一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力"。憲政的本質就是制衡政府權力,保障公民的各種權益，防止民主制度變成獨裁制度。三權分立是目前政治科學所知道的唯一能防止民主制度變成獨裁制度的方法。

　　1908年8月清朝頒布的《欽定憲法大綱》，規(guī)定實行三權分立制度。清朝宣布預備立憲后，即以三權分立為原則，設立中央和府、州、縣機關。

　　清朝設立的資政院、咨議局，雖只是咨詢機構，但這些機構一經設立,便履行起民主制衡和監(jiān)督職能，質詢、辯論，有聲有色，絕非后來只扮演舉手和鼓掌的橡皮圖章所可比擬。1911年預算案，是我國破天荒第一次實行預算管理，資政院的議員們據(jù)理力爭，竟迫使政府屈服，經過多次詳細審核，將原預算額37635萬兩核減掉7790萬兩，使歲入總額略有盈余。議員的實際行動表明資政院是具有獨立品格的機構。省諮議局亦然，如張謇為議長的江蘇咨議局，對督撫代表的強勢行政力量形成了一定程度的監(jiān)督和制衡，當行政力量蠻橫地抵制對他們的監(jiān)督時，他們則用集體辭職的方式表達抗議。再如1911年湖北、四川等省的咨議局領導的反對清政府"鐵路國有"政策的活動等。這些機構還組成聯(lián)合會，領導國會請愿運動，成為制衡和推動政府前進的不可忽視的力量。

　　在輿論監(jiān)督方面。輿論監(jiān)督是民主的基礎，即公民有權接觸多種獨立的信息來源，并對范圍廣泛的各種政治事務，享有自由表達意見的權利。

　　預備立憲期間，中國有了很大程度的言論自由。預備立憲時期，民間各種報刊如雨后春筍般涌現(xiàn)。1904-1907年問世的劉鶚《老殘游記》、吳沃堯的《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》、李寶家的《官場現(xiàn)行記》，這些作品帶有鮮明的社會批判色彩,表現(xiàn)了對社會的強烈不滿和絕望，沒有寬松的言論自由空間，它們是難以面世的。預備立憲推動了新文化廣泛傳播。言論自由有了很大空間。

　　在結社自由方面。在民主社會，公民有權結成獨立的社團和組織，包括獨立的政治黨派和利益團體，以便組成壓力集團，開展抗議運動或進行示威，實現(xiàn)自己的各種權利，包括民主制度有效運行所需要的那些權利。

　　預備立憲期間，中國有了很大程度的結社自由。預備立憲一宣布，"預備立憲宜先組織政黨"的呼聲便此起彼伏。到"1911年上半年，政學會、憲政實進會、辛亥俱樂部、憲友會相繼成立，(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國的第一批合法政黨出現(xiàn)。""據(jù)考，清末僅商會（含總會和分會）就有900余個。到1909年，各地共建成教育會723個……農學會到1911年至少有總會19處，分會276處。僅此三項相加，已達2千有余"。

　　總之，清末新政打開了結束舊體制、開創(chuàng)新制度的通道，使中國自由度空前提高，公民社會的雛形已經形成。

　　四

　　清末新政，使中國兩千多年的皇權專制為君主立憲所取代，成為不可抗拒的趨勢。1907年以后，請開國會的群眾性請愿活動接連不斷。1909年11月各省諮議局代表在上海討論請開國會事宜。1910至1911年由各省諮議局和諮議局聯(lián)合會領導了四次請開國會運動，把請愿活動推向高潮。期間，各省督撫紛紛電請先設內閣以立主腦，開國會以定人心；
各地學生接連罷課；
資政院也通過決議上奏，請速開國會。這些情況表明，經過近十年改革實踐，民眾、士紳和各級官吏的認識漸趨一致，進行實質性政治改革的時機已經成熟。它昭示專制者，應該順應時勢，強力推動民主的實現(xiàn)。

　　但關鍵時刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧過世一百年，她指使謀害了戊戌變法領袖光緒皇帝，在歷史上留下了罪惡的一筆，但也不能因此而否定其一切行為，尤其是她在中國歷史上首次明確了君主立憲制的時限，并采取了一系列預備立憲的措施。

　　慈禧太后去世后，攝政王載灃和隆裕太后無能，使清廷陷入極為被動的境地。清朝雖然妥協(xié)，把預備立憲的年限由9年縮短為5年，并于1911年5月組織了責任內閣，但"皇族內閣"，進一步失去人心。即令最后頒布《憲法重大信條十九條》，接受君主立憲，但和平演變的時機已被暴力革命切斷。

　　隨著清王朝的倒臺，給中國帶來無限希望的清末預備立憲也隨之葬送。

　　預備立憲雖有弊端，但決不是什么"假維新"。預備立憲的某些措施觸動了清朝專制統(tǒng)治的根本，使中國單純的專制制度不復存在。集會、結社、言論自由日益擴大，使中國整個社會制度向民主化邁進，中國呈現(xiàn)民主社會的雛形。

　　預備立憲的推行，為中國民主積累了資源，準備了物質和社會方面的條件。預備立憲結束后，民主政治及有關法律有些仍在試行，新聞界和社團組織仍然發(fā)揮著民主作用，繼續(xù)推動著中國民主政治的進步。

　　預備立憲的實踐證明，只要政治體制改革的閘門一打開，民主的浪潮必然洶涌澎湃。但慈禧太后之后的統(tǒng)治者已無力把握機遇，即使采取有益民主的措施，也失去了民眾的呼應。

　　最近鄰邦小國不丹順利地完成了大選，這是由國王辛格自上而下一手推動實行的民主制。鳳凰衛(wèi)視一位嘉賓引用國王辛格的話，解釋他為什么要主動實行民主制，他認為推行民主就得趁國泰民安的時候，等到體制造成的社會問題全部暴露出來時，就可能一切都來不及了。清末預備立憲恰可做反證。

　　時光荏苒，轉瞬百年。清末預備立憲曾經給中國帶來無限希望，以至人們聞之莫不"額手相慶曰：中國立憲矣，轉弱為強，萌芽于此。"（《申報》1906年9月16日）但百年之后令人感慨："憲政"依然是個夢想!

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