根據1987年試行后來于1998年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策

　　、民主管理、民主監(jiān)督”，負責“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。同時，村民委員會還必須“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作�！盵1]

　　由此可見，根據該法我國的村民自治組織既是一個實行所謂“四大民主”的“三自”自治組織，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的附屬機構，因為它需要協(xié)助政府開展工作。它還既擁有辦理公益事業(yè)的權利，又有辦理本村公共事務，向村民提供公共產品服務的責任。也就是說，我國的村民自治組織既是一個實行“四大民主”的自治組織，又是一個必須聽命于上級政府的行政組織。顯然，這是村民自治組織在其誕生之日起就已經深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。

　　這種建立在土地集體所有制上的村民自治組織制度在頒行初期人們曾對其傾注了很多期望，認為這個自治制度不僅能更好地維護農民權益，促進農村社會和經濟的發(fā)展，同時也能為中國的民主政治的發(fā)展奠定基礎，并為政治體制的改革尋找到一個自下而上的突破口。可是，這20年來的實踐表明，這個當年曾被舉國一致寄予基層民主建設厚望的村民自治，非但沒有幫助我們實現(xiàn)上述目標，相反，我國的“三農”問題還隨著這個村民自治制度和聯(lián)產承包制度的實踐和推行反而日益地惡化和嚴重起來了。也就是說，我國推行了這么多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養(yǎng)和訓練農民的民主意識和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設打下了一個良好的基礎，歷史功績不容否定，但它并沒有給我國發(fā)展農村經濟、提高農民的經濟收入和社會地位帶來實質性的好處。

　　隨著大包干制度的推行和農村稅費制度改革，所謂“三提五統(tǒng)”[2]以及農業(yè)稅的取消，村民委員會原有的經濟基礎越來越薄弱，除了少數擁有較多數量集體資產的之外，絕大多數村民委員會已在經濟上越來越難以為繼了。再加上村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理公共事務的職能上存在高度的重疊，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的利益又完全不同，這種矛盾很難調和并變得日益尖銳起來。在這種情況下，我國的村民自治制度除了進行徹底的改革之外，別無選擇。

　　要改革我國的村民自治制度，首先要弄明白村民委員會這個自治組織到底是一個什么性質的自治組織，是行政組織呢？還是社會組織？抑或是經濟組織？對此問題，《村民委員會組織法》沒有正面予以回答，只是將村民自治制度設計成為一種自我管理、自我教育和自我服務的、按照四個民主原則進行運作的基層群眾性自治組織。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個非常重要的問題，即，這些在各個方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會將帶領它們的村民進行什么樣的自治呢？是行政自治？還是社會自治？抑或是經濟自治？

　　對此，《村民委員會組織法》雖然沒有明確定性，但從其第二條規(guī)定的村民委員會的職責范圍來看，村民自治組織是既要辦理公共事務，也要辦理公益事業(yè)的全面自治組織。從辦理公共事務和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作角度看，村民委員會這個村民自治組織的性質是一個行政組織。但如果從法律授權該組織負責辦理公益事業(yè)的角度看，村民自治組織還具有一個社會組織，甚至經濟組織的性質。為什么要這么說呢？因為，辦理公共事務只能是政府機構或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會組織和經濟組織的職能。

　　所謂公共事務是指那些涉及社會公眾共同利益并需向公眾提供公共服務的事務，主要是指政治性事務和社會性事務，也包括部分經濟性事務，如辦理民政、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護等方面的公共事務，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。眾所周知，辦理公共事務是政府的職責，也只有政府才是辦理公共事務的主體�？墒俏覀儏s把所有這些原本應該由一級政府辦理的公共事務以法律形式全部交由一個村民的自治組織來“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會有責任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作�！边@就是說，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務，而且還有法律責任去協(xié)助上級政府開展工作。這樣，村民自治組織就整個兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個駐村派出機構了。

　　還有，《村民委員會組織法》第五條還規(guī)定，“村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協(xié)調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發(fā)展。村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益�！盵3]

　　這里所用的三個法律用語“尊重……自主權”、“維護……經營體制”和“保障……合法權益和利益”，一個比一個更具有法律賦責和授權，特別是具有賦予行政管理性職責和授予行政管理性權力的味道。可是，村民委員會又并不是一級政府，它沒有政權的權威和權力。實踐中倘出現(xiàn)上述問題時，村委會只能協(xié)調和上報解決所出現(xiàn)問題，無權也無法履行該法授予它的這種行政管理權的�？梢�，《村民委員會組織法》的這些自相矛盾的規(guī)定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護村民的自治權益，反而嚴重地扭曲了村民自治組織的自治性質，使之變成一種典型的以執(zhí)行上級政府指令為職能的行政組織了。

　　綜上所述，可見正是由于我們賦予了村民自治組織擁有辦理公共事務的行政權力才導致我國的村民自治的困境的。近些年來，隨著稅費改革，村莊的公共事務和公益事業(yè)幾乎全部癱瘓，村民自治陷入更加嚴重的困境。這一切也更加突顯出我國村民自治組織的行政化的缺陷所在。

　　該法之所以會制訂這種與村民自治本意相悖的規(guī)定，估計可能有如下三個原因：第一，由于當時政社合一的人民公社已經解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村莊之間的關系處于模糊狀態(tài)，農村出現(xiàn)了一定的權力真空，當時的計劃經濟體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級延伸到農村基層，保證國家意志的貫徹，以推動有計劃的社會主義商品經濟的發(fā)展。第二，因為我們對所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用類似于人民公社“政社合一”式的行政方式來管理和控制農村社會來卻是輕車熟路，自覺或不自覺就沿襲了以前的做法。一句話：習慣了。第三，也是最重要的原因，即我們在立法當時，以及在8年前修改該法時，還根本不懂得政府的主要職責就是辦理公共事務以及向社會公眾提供更多更好的公共服務和公共產品，而是認為政府就是管理和控制，作為村委會那肯定應該按照上級政府的指令開展工作。于是，我們便通過制訂該法及相關配套的政策，把這些天賦的、必須由政府辦理公共事務的職責一股腦地全部推到這個村民自治組織身上了。

　　因此，改革村民自治制度的要害就在于要將這個自治組織的職能去行政化，即將我們于二十年前用法律授予它的辦理公共事務的行政管理權再還給政府，[鑒于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革方向沒有明朗，村委會的行政權力是還給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還是市（縣）政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構（鄉(xiāng)公所）則都是另外一個議題了�？梢姼母锉仨毥y(tǒng)籌進行。] 徹底終結基于土地集體所有制的在我國實行和沿襲了已有五十年之久的人民公社“政社合一”的加強基層政治管制的傳統(tǒng)。

　　當然，人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎上的。也就是說，只要實行這個土地的集體所有制，就不可避免地要在農村的村一級設立行政或類行政機構，以維護這種土地制度可能給政府帶來的利益。這幾十年來我國政府能從大規(guī)模城市化征地過程中所獲得的數以十萬億元人民幣計的巨量的土地利益就是與這種土地制度以及基于這種土地制度所設計和建立起來的行政化的村民自治制度息息相關的。所以，村民自治組織的去行政化改革其實是一個連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內的綜合性體制改革，這幾項改革內容相輔相成，互相制約，缺一不可，必須統(tǒng)籌兼顧。

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　　[1] 《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年修訂）第二條

　　[2] 根據1991年國務院發(fā)布的《農民承擔費用和勞務管理條例》，農民必須承擔所謂“三提五統(tǒng)”的費用。所謂“三提”，是指農戶上交給村級行政單位的三種提留費用，包括公積金、公益金和行管費�！拔褰y(tǒng)”是指農民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費，包括教育費附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。

　　[3] 《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年修訂）第五條

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