中央政府的權力有多大？這取決于是從理論層面來看還是從經(jīng)驗層面來看。

　　從理論層面上，至少在外界看來，中國還是一個權威主義國家，中央高度集權。的確，看看中國的憲法、法律和法規(guī)，中國中央政府的權力涵蓋各個方面。從政治控制、官員任免、立法到經(jīng)濟社會的管理，中央政府的權力幾乎無所不在，無所不包。

　　但如果從經(jīng)驗層面來看，就很難認定中國還是一個中央集權國家了。

　　簡單地說，中央政府只擁有名義上的決策權，而無政策執(zhí)行能力。自從改革開放以來，中央政府不知出臺了多少法律、法規(guī)和政策，但在實施過程中，經(jīng)過了層層過濾，中央權威就所剩無幾了。到了地方和基層，甚至可以說消失得無影無蹤。

　　隨著經(jīng)濟社會的劇烈變革，中央權力要不流失，要不日益被瓜分。中央權力在理論和經(jīng)驗層面脫節(jié)的情況如果再繼續(xù)下去，中國很可能會演變成一些發(fā)展中國家那樣的權力結構，即有一個貌似強大的中央政府，但社會則流于無政府狀態(tài)，如蘇哈多強人政治以后的印尼和一些非洲國家。

　　中央部委成決策部門

　　中央的權力是如何被消耗和瓜分的？在眾多分享和瓜分中央權力的角色中，最主要的有中央各部委、地方政府和今天人們所指稱的“特殊利益集團”。

　　中央各部委，也就是學界所說的“官僚體制”或者功能部門，應當說是中央政策的執(zhí)行者。中央決策，各部門嚴格執(zhí)行。而這些官僚部門應當說是政治中立的，它們必須講求政策執(zhí)行的效率。

　　日常人們所說的政府效率，指的是官僚部門政策執(zhí)行效率。但是在當今的中國，中央各部委實際上成了中央政策的決策部門。

　　因為中央決策機制的不健全，在很多場合，實際上部委決策，中央背書。部門利益主導了部委的決策，部門利益取代了政府的總體利益甚至是國家利益。

　　更進一步的是，一些中央部委已經(jīng)成了一些特殊利益的所有者，或者擁有者，或者后臺老板，或者代理人。這些特殊利益有些是國內的，而有些還是屬于國外的。

　　地方政府在瓜分中央權力過程中也不遺余力。計劃經(jīng)濟的解體和大規(guī)模的分權導致了地方經(jīng)濟力量的崛起。

　　地方政府在促進地方經(jīng)濟發(fā)展和管治地方社會方面負有比中央政府更大的責任。在這些方面，地方政府也一直享受著很大的自治權。但是因為中央地方關系缺制度機制，很多地方實際上已經(jīng)演變成為“獨立王國”。

　　在涉及到國家整體利益的領域，中央也只出政策，而執(zhí)行則完全依賴于地方政府。對己有利的，地方政府就過度執(zhí)行；
但如果對己不利的，就想方設法地抵制。

　　無論是部委還是地方政府，中央政府實際上是控制著人事任免權的�！包h管干部”的原則使得中央政府可以任免部委和地方的主要領導人。

　　陳良宇案就表明了這樣一種中央權力。但如果把免除陳良宇那樣的地方大員的能力看成是中央權力的強勢，那就是大錯特錯了。

　　這種事件的連續(xù)發(fā)生只能表明中央權力處于一個弱勢狀態(tài)。中央政府所能任免的地方大員來來往往，而地方利益則是永恒的。中央任命的地方大員只相當于一個大學里的訪問學者，而地方利益就如這個大學里的終生教授。

　　這次的陳良宇案，還有早些時候的福建遠華案，中央政府都派了一百多人的紀檢隊伍進駐地方，不計成本，來求得問題的解決。如果每處理一個地方都要這樣做，那么這種管治會是不可持續(xù)的。

　　特殊利益集團最難對付

　　特殊利益集團較之地方政府更難對付，這是因為特殊利益集團往往結合了政府和社會的利益。這些年來，中央政府在和特殊利益對峙的案例中，往往是中央權力節(jié)節(jié)敗退，特殊利益占據(jù)優(yōu)勢地位。

　　最為典型的案例當屬房地產(chǎn)開發(fā)。為什么房地產(chǎn)商能夠贏得優(yōu)勢？原因很簡單，因為他們有各級地方政府的保護。

　　當然，地方政府提供保護是因為他們（尤其是地方領導人的親朋好友）和商家之間的利益具有高度的一致性。

　　今天，特殊利益集團似乎是勢不可　當。不僅有根深蒂固的特殊利益集團，更為重要的是，每當有新的改革動議，改革還未實施，就有新的利益集團產(chǎn)生�！　∷麄儾粌H影響政策的制定，更是要影響政策的執(zhí)行，使得中央政策的各個環(huán)節(jié)傾向于他們自己的利益。

　　例如，“建設社會主義新農村”本來是中央政府建設和諧社會的核心政策，但在很多地方，很快就演變成了既得利益掠奪農民的一次新機會。

　　無論是部委利益、地方利益還是特殊利益集團，可以譴責，但不可根除。只要有人，就有人的利益；
只要有機構，就有機構的利益。

　　并且利益是社會發(fā)展的主要動力，利益既可以導向公共利益(public goods)，也可以演變成公害(public bads)。決定利益取向的則是制度設計。

　　中央權力正在日漸瓜分，但如果沒有制度上的變革，這種趨勢很難得到糾正。改革開放已經(jīng)造就了社會經(jīng)濟的大轉型，很多利益就是這種大轉型的產(chǎn)物。

　　但就中央本身的權力體制來說，盡管也有些變化，總體說來還是過分依賴于傳統(tǒng)體制。要通過完善和改進傳統(tǒng)體制的方法來應付新形勢已經(jīng)遠遠不夠，制度創(chuàng)新勢在必行。

　　中央政府和自己的各部委的關系，中央和地方的關系，各級政府和各種社會利益之間的關系，這些都是需要從制度上來加以規(guī)范和運作的。

　　這些制度能否建立得起來，制度能否有效運作，都是現(xiàn)代國家的標志。在很多方面，中國顯然還不具備現(xiàn)代國家制度。

　　制度供應不足是導致中央權力流失、被瓜分的主要因素。因此，如何設計和提供有效充分的制度就是中國政治改革的主要內容，或者說，中國政治改革的首要任務當是建設現(xiàn)代國家制度。

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