中國財政部部長謝旭人近日表示，在深化稅制改革的同時，中國將進一步深化預算制度改革，強化財政預算管理。他說，深化預算制度改革，包括完善政府收支分類，深化部門預算改革，推進綜合預算，擴大績效考評試點等�？梢钥吹剑�這位部長先生所談到的，基本上還是政府“自說自話”，而對強化預算的外部控制，實行預算民主的問題則一如既往地采取了回避的態(tài)度。

　　預算通常被人們稱為“國家的錢袋子”，預算權的歸屬問題是一個國家所有政治經濟事務中的最重要的問題，本質上是人民對政府行為的一種約束。現(xiàn)代國家都不約而同地奉行預算民主的原則，其基本特征是議會對預算實施嚴格的外部控制。一個政府實行什么樣的財政預算制度和如何這樣的預算，在很大程度上反映了這是一個什么性質的政府以及它的公共服務水平。

　　各國長期探索中形成的理論和實踐告訴我們，所謂預算民主，至少應包括以下幾種含義：

　　第一，是議會而不是政府擁有對預算的控制權。議會依據(jù)憲法保留專屬于自己的財政預算的立法權力，其他政治主體不得與議會享這種權力，除非議會自己愿意將一些具體和細微的立法問題授權給政府或其他機構，而且這種授權也必須在憲法的框架之內進行。議會之所以首先和必須擁有預算權力，是因為國家必須妥善解決自己與人民之間的財產關系問題，是一國最重要的憲法關系。

　　第二，政府的一切財政收支行為必須置于人民及其代議機構的控制、監(jiān)督之下，這意味著不允許存在任何超然于憲法和法律之上的權力，意味著任何人不得因違反憲法和法律之外的原因而受到法律的制裁，意味著政府（各級）不能隨心所欲、為所欲為。這是法治政府和專制政府的界限之所在。預算計劃書（報告）可以由政府制訂，但必須經過議會的審查、批準。經議會批準的預算就成為具有法律意義的強制性命令，對政府具有約束力，也是政府對于議會的莊嚴承諾，必須嚴格執(zhí)行不殆。預算計劃不能隨意更動，預算資金不能挪作他用，并隨時接受議會的監(jiān)督。

　　第三，人民在民主原則下平等選舉代議制機構——議會，以行使制約和監(jiān)督政府預算的權力；
在預算的審批過程中，納稅人及其代表應享有充分的發(fā)言權，一人一票，以平等形式行使財政預算的立法權、審查批準權和監(jiān)督權。

　　第四，預算民主對政府有極高的要求，一是向議會提供的預算報告必須數(shù)字準確、細致和完整，必須覆蓋其全部的公共收支、反映它的全部財政活動。政府所有分支部門的開支無所遺漏，必須全部納入這個計劃中，不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動；
二是必須清晰地向議會說明而不是對上級首長說明預算計劃中每一項開支的理由；
三是預算的基本內容和執(zhí)行過程必須保持高度透明，秘密財政應被禁止。

　　政府的財政資源大部分來自于稅收，人民有權知道自己繳納的稅款用在了何處，這就是民眾對政府在履行職能的過程中產生的信息應該享有的知情權。政府有責任把其在行政管理活動中所產生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地向公眾提供預算編制過程、政府的財政政策目標、公共部門賬目和財政預測等財政資訊。

　　人大制度是我國的根本制度，人大是國家最高權力機關，這是憲法明文規(guī)定的，可以說，人民代表大會就是我們國家的議會，代表全國人民對政府進行監(jiān)督控制，因此，以上有關預算民主的內容是適合于我國的。

　　但目前我國的人大代表選舉制度還需要進一步完善，如人大代表的代表性問題，事實是，他們可以代表官員，因為目前現(xiàn)職的和退休的官員所占比例仍占據(jù)人大代表的大部分；
他們可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人物、歌唱家、藝術家，體育健將，但有一個方面他們卻沒有代表的資格，這就是中國的億萬納稅人。目前人大代表們還不是由納稅人直接選舉出來的，基本靠上級指定。他們或許是“人民代表”，卻不能說是納稅人的代表。他們中的許多人也并沒有意識到自己需要代表納稅人的利益，對人民關注的有關財政預算的重大事項采取了漠不關心的態(tài)度，也就不可避免地使人大對預算的控制監(jiān)督流于形式。

　　中國預算改革已經進行八、九年了，從實踐看，收效并不理想。我國的人民代表大會從來沒有對預算進行過細致的審查，而且現(xiàn)有的審查一般也是“后續(xù)式”的審查，而不是“懲罰式”的審查，對政府官員的制約作用很有限。政府提交給人大的財政報告之簡略堪稱世界之最，每年三月召開人大時，政府財政預算早已開始執(zhí)行了近三個月，這種先斬后奏的審批方式已經在我國延續(xù)了半個多世紀。

　　由于缺乏人大的外部控制，政府每年向人大代表們提供的預算數(shù)字不完整，很多重要項目沒有列入。一些龐大的公共工程、對外援助、預算外財政的籌集和支出狀況，大多由主管部門甚至個別領導人拍板定奪，人大別說審查，甚至無權過問。預算外收入中，每年上萬億的土地出讓金，完全沒有反映在預算外收入的賬面上；
國有企業(yè)預算也沒有列入，使我們無法了解出售國有資產的收入究竟有多少，都到了誰的手里，更無從了解國家分享國有企業(yè)股紅和利潤的情況。相當一部分預算外收入避開了人大監(jiān)督，成為政府隨意征收和支取的對象。這里還沒有涉及五花八門的各種攤派和收費，那里面存在的問題恐怕永遠弄不清楚了。

　　由于缺乏人大的外部控制，多面來，政府年終突擊花錢的問題相當嚴重，“跑步錢進”、“分光吃凈”成了預算管理的常態(tài)。由于沒有預留充足的財政儲備，今年年初南方十省區(qū)發(fā)生冰凍雪災，高級政府官員疲于奔命，卻拿不出足夠的錢來應對這一舉世矚目的嚴重災害。據(jù)媒體報道，災害現(xiàn)場公共服務的質量很差，應急預案在許多地方形同虛設，令人懷疑它們本來就不曾存在過，當初只是用來應付上級檢查的玩意兒。而風雪中老弱婦孺饑寒交迫、苦苦等待的場景，任何人聞之都會感到痛心。

　　由于缺乏人大的外部控制，政府也就沒有產生改進資源配置效率的壓力，因而常年積累的財政機會主義行為變得日益嚴重。政府行政領域各種非正式制度盛行，腐敗、違規(guī)、低效率、浪費與缺乏透明度，財經紀律已經弱化到了極點。大量政府收支行為游離于預算監(jiān)督之外，。這就可以理解，為什么審計風暴年年“刮”，違法亂紀一切照舊的局面。

　　由于缺乏人大的外部控制，國家財政資源很難充分運用于提高國民福利，而是過多用于滋養(yǎng)政府自己。教育支出占財政支出的比重2006年占12.8%，低于1996年的水平，十年中中下降了5個百分點，與此同時個人承擔的教育費卻在持續(xù)增加。醫(yī)療衛(wèi)生支出中政府承擔的部分從前些年最高時的近40%下降到目前的不足20%，個人支出的部分則占到60%左右。據(jù)世界銀行資料，公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重，2000年全世界平均為5.4%，我國只有1.9%，而且城鄉(xiāng)差異巨大。住房保障，廉租房投資2007年前11個月145億元，不到全部房地產投資的1%。另一方面，行政事業(yè)費支出卻成為財政支出中增長最快的部分，2006年行政事業(yè)費支出占財政支出的18.7%，預算外部分尚未計入。就以上不完全的數(shù)字，已經非常清晰地暴露出現(xiàn)行制度的缺陷了。

　　從1993年開始，一些地方政府開始試驗零基預算。1994年，中國頒布了第一部《預算法》，近年來又在搞“部門預算”、“國庫集中收付”、“政府采購”、“績效預算”等，但是，這些措施都屬于技術層面的試驗，改革的重點主要是在政府內部加強行政控制而不是立法機構對政府預算的外部政治控制，從這個意義上說，我國的預算改革至今沒有走上“正道”。

　　顯然，如果不能在中國建立有效的外部管制和監(jiān)督機制，無論采取任何預算模式都不可能成功：不可能改進資源的配置效率，不可能有效地控制支出，不可能改進財政管理效率，不可能杜絕浪費與腐敗，不可能真正體現(xiàn)出政府公共責任，如此，政府就會成為一個獨裁和浪費的政府，缺乏責任的政府，人民幾十年來創(chuàng)造的財富就會被那些公仆們浪費貪污殆盡。

　　預算民主是中國政治體制改革早晚要過渡一道“坎兒”，繞不過去的，如果能意識到這一挑戰(zhàn)是不可回避的，那么，盡早進行制度更新就屬明智之舉。如今“兩會”召開在即，想借電視上那個面目可憎的家伙的話發(fā)一句問：代表納稅人利益看好國家的“錢袋子”，人民代表們，“您準備好了嗎？”

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