近年來，黨中央國務院高度重視農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題，政府部門和專家學者進行了大量的調(diào)查研究，對如何進一步建立和完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度提出了不少很有價值的建議。但是，其中也有不少政策主張沒有跳出傳統(tǒng)思維的模式，試圖在不觸動城鄉(xiāng)二元體制的前提下尋求解決的辦法，缺乏寬廣的和長遠的戰(zhàn)略思維。因此，一些政策建議顯得公平性不足、生命力不強。

　　建立一套能夠使農(nóng)民工老有所養(yǎng)、公平合理的社會養(yǎng)老保險制度，需要重視以下三個問題：

　　一、農(nóng)民工進城最終成為城鎮(zhèn)居民是大勢所趨

　　對于農(nóng)民工流動的最終目的地是“進城”還是“回鄉(xiāng)”的判斷，是為農(nóng)民工設(shè)計社會養(yǎng)老保險制度的前提。

　　在現(xiàn)行體制下，“進城”并不一定意味著就是城鎮(zhèn)居民，因為農(nóng)民工要實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，成為真正的城市居民，還要突破戶籍的限制。不過，“進城”卻是實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的重要條件之一。當前各種政策主張的區(qū)別的實質(zhì)是，最終到底是把農(nóng)民工當成城鎮(zhèn)居民看待，還是當成回到農(nóng)村的農(nóng)民看，還是當成處于城鄉(xiāng)之間的流動群體來看待。對農(nóng)民工最終身份的不同定位，決定著農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的著眼點，即，是納入城保，或建立單獨的過渡性社會養(yǎng)老保險制度，或納入農(nóng)保的三種制度選擇的依據(jù)。

　　農(nóng)民脫離土地進城務工經(jīng)商，從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動、成為市民，是富裕農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的必由之路，也是世界各國現(xiàn)代化的規(guī)律。改革開放三十年來，我國農(nóng)民的非農(nóng)化實踐和城鄉(xiāng)的發(fā)展歷程已經(jīng)證明了這一點。很長一段時間內(nèi)，人們對這一規(guī)律認識不夠。20世紀90年代中期以后，不少地方政府官員和學者們曾經(jīng)樂觀地估計，經(jīng)過一段時間的外出就業(yè)，農(nóng)民工們學到了技術(shù)、開闊了眼界、積累了知識和財富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動家鄉(xiāng)的發(fā)展。不少農(nóng)民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”，以“民工潮”帶動回鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)潮”、“開發(fā)潮”和“建城潮”，期待著“一潮帶三潮”，出現(xiàn)“四潮并涌”的壯麗景象。但是，各種實證調(diào)查資料并不支持這一判斷。筆者2005年在四川省仁壽縣的實地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，上個世紀90年代末曾經(jīng)回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。

　　改革開放以后在近三十年的農(nóng)民工流動過程中，農(nóng)民工群體已經(jīng)出現(xiàn)了代際更替，1970年末以后出現(xiàn)的新生代農(nóng)民工加入到了進城隊伍中。新生代農(nóng)民工，不同于他們的父母，他們受過較好的教育，從小沒有吃過苦，很少有人會做農(nóng)活，他們接受外界信息的能力較強，從電視等大眾傳媒體中了解了城市的繁華和富裕，他們向往城市生活，向往富裕生活。他們外出介于追求生存和發(fā)展之間，更多的人希望繼續(xù)留在外面，而不愿返回農(nóng)村。

　　二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度應該有助于破解城鄉(xiāng)二元體制

　　固化還是有助于破解城鄉(xiāng)二元體制，是判斷農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是否公平合理有效的價值標準。

　　在設(shè)計農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的時候，要考慮的是這種制度的潛在功能，也就是可能的后果和風險，是有利于突破城鄉(xiāng)二元體制，還是固化了原有的二元體制？如果沒有這種意識，很可能陷入雞生蛋與蛋生雞的因果循環(huán)陷阱中，而找不到真正的辦法。

　　很多研究者把建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的前提條件設(shè)定為，要充分考慮農(nóng)民的特點。影響農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度建立的農(nóng)民工特點主要表現(xiàn)為：農(nóng)民工收入低，繳費能力弱；
農(nóng)民工流動性大，勞動關(guān)系不健全；
農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，一部分農(nóng)民工最終要回到農(nóng)村。因此，很多人主張，要建立低門檻進入、低標準享受、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。這種主張的本質(zhì)是承認既存的事實，在此基礎(chǔ)上實行不同于城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)實行城鄉(xiāng)有別的兩種制度，維持城鄉(xiāng)二元體制。其實，農(nóng)民工收入低、流動性大、就業(yè)不穩(wěn)定、農(nóng)民工回鄉(xiāng)等，是城鄉(xiāng)二元體制的結(jié)果，農(nóng)民工本身并不是主要原因。在城鄉(xiāng)二元體制條件下，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民相比，同工不同酬、同工不同時、同工不同權(quán)。因此，在傳統(tǒng)的體制和思維模式下，很難尋找到能夠有效保障農(nóng)民工老有所養(yǎng)、促進我國現(xiàn)代化建設(shè)健康發(fā)展的社會養(yǎng)老保險制度。

　　三、建立和完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度應該整體聯(lián)動

　　建立和完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是單項操作還是整體聯(lián)動，是工作的方式方法問題。

　　農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善是一個系統(tǒng)工程。它涉及轉(zhuǎn)變觀念和完善政策的問題，涉及各級政府的責任分擔問題，涉及城鄉(xiāng)、流出地和流入地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，涉及農(nóng)民和市民公民權(quán)利平等保護的問題、涉及就業(yè)和土地權(quán)益問題、涉及立法和執(zhí)法監(jiān)督問題，涉及政策制定和政策宣傳、執(zhí)行問題，涉及健全機構(gòu)、提供充足的資金技術(shù)保障和完善管理的問題，等等。

　　不能一個地區(qū)、一個部門單兵獨進地建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。事實已經(jīng)證明這樣的試驗基本是不成功的。需要全國一盤棋統(tǒng)一考慮，尤其是中央政府要承擔起應有的組織領(lǐng)導、制定政策、監(jiān)督檢查、提供財政支持的責任。各級政府之間、各地政府之間和政府各部門之間要在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，樹立公平理念、公共服務理念，密切配合，認真研究，加快改革步伐，采取切實有效措施，建立和完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。

　　不能只看到農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題。它涉及的是農(nóng)民這一更大的母體的社會養(yǎng)老保險問題。由于城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)不斷變化，農(nóng)村老齡化程度日益加重。據(jù)預測，到2020年，我國老年人口將達到2.48億人，老齡化水平將達到17.17%，我國農(nóng)村老齡化率將高于這一平均水平。農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和依靠土地養(yǎng)老的模式受到極大的挑戰(zhàn)。年輕一代進城脫離土地，家庭結(jié)構(gòu)的變化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。農(nóng)村人口到老年時，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取決于兒女的道德水準和經(jīng)濟能力。事實證明，把養(yǎng)老寄托在社會公德和兒女孝心上，是很不可靠的。現(xiàn)行按照“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立起來的個人賬戶積累式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實踐證明也是不理想的，參保農(nóng)民很少，待遇水平低，難以真正保障農(nóng)民的老年生活。到2006年，全國僅有5400多萬農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險，355萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，需要統(tǒng)籌考慮建立和完善農(nóng)民社會養(yǎng)老保險問題。

　　不能只看到農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題。它涉及到的首先是就業(yè)問題、平等的權(quán)益問題，涉及的深層次的問題是城鄉(xiāng)二元體制問題。如果不首先至少是同時致力于解決二元體制問題，如果不把保險問題和就業(yè)問題聯(lián)系起來統(tǒng)一考慮，如果不把解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題和建立健全農(nóng)民工的利益表達機制，改變其弱勢地位問題統(tǒng)一考慮，就很難真正為農(nóng)民工建立起公平合理有效的社會養(yǎng)老保險制度。

　　整體聯(lián)動，并不意味著齊步走。工作總有輕重緩急、優(yōu)先順序。需要在全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，突出重點。當前，迫切需要做的是改革不合時宜的戶籍制度，從體制和機制上改革農(nóng)民工制度，還給農(nóng)民工包括就業(yè)、社會保障在內(nèi)的平等權(quán)益。中央政府在體制改革上應當承擔起更大更多的責任。

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