摘要：1990年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越受到政府和社會(huì)的關(guān)注。不少地方政府都進(jìn)行了積極的探索，設(shè)計(jì)了各具特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，這些制度安排的效果并不理想。專(zhuān)家學(xué)者與政策制定者都在努力尋求一種適合農(nóng)民工特點(diǎn)的、有保障的、可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。文章對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀、困境以及不同的制度安排進(jìn)行描述、分析和評(píng)述，提出在關(guān)注和設(shè)計(jì)中國(guó)農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，需要深入思考和把握的三個(gè)問(wèn)題。

　　Abstract:

　　Since 1990’s, both city residents and governments have paid more and more attention to the social endowment insurance of the Chinese peasant workers. Quite a few local governments have been taking efforts to make social endowment insurance systems with its own characteristics respectively. However, they are not desirable. Scholars and policy makers are trying to find a suitable social endowment insurance system for peasant workers, which can provide basic social security and be sustainable. The paper will describe, analyze and discuss the situation, problems and various schemes. At the end, the paper will bring up three fundamental questions to be considered in designing a proper social endowment insurance system for the Chinese peasant workers.

　　一、問(wèn)題提出

　　20世紀(jì)70年代末80年代初，伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放，中國(guó)農(nóng)民邁開(kāi)被捆綁多時(shí)的雙腳，沖開(kāi)緊閉了多時(shí)的城市大門(mén)，來(lái)到城市務(wù)工經(jīng)商，成為農(nóng)民工。這一群體到2004年已經(jīng)有1.2億之多。如果算上在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的8000多萬(wàn)農(nóng)民工人，據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)調(diào)查推算，目前廣義的農(nóng)民工已經(jīng)超過(guò)2億人，他們已經(jīng)成為工人階級(jí)的重要的組成部分。

　　政府、學(xué)界、輿論界以及城鎮(zhèn)居民對(duì)待農(nóng)民工問(wèn)題一波三折。1980年代初期，社會(huì)各界對(duì)待農(nóng)民工的主要態(tài)度是恐慌和排斥，驚嘆農(nóng)民工這一“盲流”對(duì)城市環(huán)境、治安、秩序、就業(yè)的沖擊，呼吁農(nóng)民工要保持冷靜，要理性選擇，要有序流動(dòng)，最好就近轉(zhuǎn)移，“進(jìn)廠不進(jìn)城、離土不離鄉(xiāng)”。各地采取的措施實(shí)際上是“管、卡、堵”。

　　農(nóng)民工們迫于生計(jì)壓力，出于生存理性，他們用自己的行動(dòng)作出了選擇和回答�！懊窆こ薄币焕烁哌^(guò)一浪，從80年代初期的2000多萬(wàn)人，到90年代初的6000多萬(wàn)人。農(nóng)民工的實(shí)踐證明，他們進(jìn)城并沒(méi)有出現(xiàn)“社會(huì)精英”們所恐懼的情景，反而促進(jìn)了城市和農(nóng)村兩方面的發(fā)展。城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活越來(lái)越離不開(kāi)不怕苦不怕累不怕臟的農(nóng)民工們，上海人說(shuō)他們的發(fā)展“一靠老外，二靠老鄉(xiāng)”；
春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，北京人突然發(fā)現(xiàn)“離開(kāi)農(nóng)民工的日子不好過(guò)”。

　　從90年代中期開(kāi)始，一些有識(shí)之士開(kāi)始呼吁要理性對(duì)待“民工潮”，要認(rèn)真研究這一現(xiàn)象，關(guān)心他們，幫助他們。首先開(kāi)始轉(zhuǎn)變態(tài)度、理性對(duì)待農(nóng)民工的是農(nóng)民工輸出地。農(nóng)民工家鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，“出去一人脫貧一家，出去一家?guī)Ц灰黄�”，于是制定政策，鼓�?lì)本地農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，做好就業(yè)前的各種服務(wù)工作。學(xué)術(shù)界也順應(yīng)和推動(dòng)這一進(jìn)程，研究的主題隨著農(nóng)民工的流動(dòng)而深化，研究的范圍隨著農(nóng)民工規(guī)模的擴(kuò)大而擴(kuò)大，最初主要關(guān)注的是要不要進(jìn)城、怎么進(jìn)城、進(jìn)城以后怎么辦，到后來(lái)關(guān)注要不要回去、工資能否兌現(xiàn)、子女能否受到平等的教育等，關(guān)注的主題更多的是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，很少觸及農(nóng)民工個(gè)人的權(quán)利。

　　2003年“非典”事件以后，我國(guó)政府開(kāi)始深刻反思傳統(tǒng)的發(fā)展理念和發(fā)展模式，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了城鄉(xiāng)、地區(qū)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等諸多方面的不協(xié)調(diào)，提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)社會(huì)和諧。在此大背景下，2004年以來(lái)，科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展重要主體的農(nóng)民工問(wèn)題受到前所未有的關(guān)注，農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益問(wèn)題得到了前所未有的重視。政府、學(xué)界紛紛開(kāi)始認(rèn)真研究和對(duì)待包括農(nóng)民工社會(huì)保障在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

　　二、實(shí)踐探索

　　在農(nóng)民工的社會(huì)保障中，最復(fù)雜和最難辦的是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。各級(jí)和各地政府1990年代以來(lái)根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和需要，作了一定的探索和實(shí)踐。但是，效果并不理想。

　　中央政府有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策

　　1995年我國(guó)實(shí)施《勞動(dòng)法》。《勞動(dòng)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行�！钡谌龡l規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利�！薄秳趧�(dòng)法》對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)正規(guī)企事業(yè)單位就業(yè)的農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，沒(méi)有作出專(zhuān)門(mén)的具體明確的規(guī)定。因此，《勞動(dòng)法》同樣適用于進(jìn)入城鎮(zhèn)用人單位的農(nóng)民工，他們應(yīng)當(dāng)參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)�，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度沒(méi)有排斥正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工。

　　1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》指出，要“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者也要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”2001年12月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條明確規(guī)定：“參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動(dòng)關(guān)系后，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保留其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，保管其個(gè)人賬戶并計(jì)息，凡重新就業(yè)的，應(yīng)接續(xù)或轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系；
也可按照省級(jí)政府的規(guī)定，根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請(qǐng)，將其個(gè)人賬戶個(gè)人繳費(fèi)部分一次性支付給本人，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，凡重新就業(yè)的，應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民工合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時(shí)，累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年以上的，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；
累計(jì)繳費(fèi)年限不滿15年的，其個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額一次性支付給本人�！边@一規(guī)定說(shuō)明，中央政府已經(jīng)注意到農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，并作了不同于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。其中，農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工的最大不同之處在于：農(nóng)民工可以中途退保，但是，只退個(gè)人賬戶的積累額。

　　2006年初，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等一系列重要文件，都對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)工作提出了一系列原則要求，特別是對(duì)制定農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老辦法提出了明確具體的要求，總的指導(dǎo)思想是“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接”。

　　各地政府的探索和實(shí)踐

　　很多地方政府特別是沿海地區(qū)都根據(jù)中央的政策精神和當(dāng)?shù)氐那闆r，制定了地方性法規(guī)，規(guī)定農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體政策措施。不少學(xué)者對(duì)此作了調(diào)研，從不同的角度，把各地農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策概括為不同的制度模式。勞動(dòng)保障部課題組認(rèn)為，目前農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)主要有四種做法，一是將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。例如，廣東省。二是對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)采取“雙低”（即“低門(mén)檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”）的辦法。如，浙江省。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。到2003年底，約1400萬(wàn)農(nóng)民工參保。四是少數(shù)城市對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)務(wù)工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實(shí)行綜合保險(xiǎn)。例如，上海、成都。吳曉歡等則簡(jiǎn)潔把上述四種模式概括為：農(nóng)保模式、城保模式、綜合保險(xiǎn)模式和“雙低模式”。劉文海認(rèn)為有三種情況，一是執(zhí)行現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工實(shí)行同等繳費(fèi)、享受同等待遇。例如，廣東省、深圳市。二是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架內(nèi)根據(jù)農(nóng)民工的情況適當(dāng)降低門(mén)檻。例如，浙江省。三是實(shí)行單獨(dú)的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度。例如，上海市、成都市。郭席四、周作昂等人認(rèn)為，當(dāng)前各地農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有三種模式，即以北京市為代表的獨(dú)立型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式、以上海和成都為代表的綜合型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，以及以深圳、廣州為代表的融入型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。宋明岷認(rèn)為，有二種模式，一種是以上海和成都為代表的綜合社保模式，另一種是統(tǒng)帳結(jié)合模式，主要是廣東、浙江、福建、北京等農(nóng)民工主要輸入地。雖然人們對(duì)各地的探索進(jìn)行了模式概括，但是，這些概括很難完全反映各地實(shí)踐的全貌。不過(guò)，從這些研究中，我們也可以看出，北京、上海、深圳、浙江的做法具有鮮明的特色和代表性。

　　北京市2001年出臺(tái)并實(shí)施了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。該辦法規(guī)定：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由用人單位和農(nóng)民工共同繳納，以上年本市職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，用人單位按19%、農(nóng)民工本人2001年按7%（今后最終達(dá)到8%）比例繳納。社保機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工按繳費(fèi)基數(shù)的11%建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額只有在本人達(dá)到養(yǎng)老年齡時(shí)，才能支取。農(nóng)民工與用人單位終止、解除勞動(dòng)關(guān)系后，在本市重新就業(yè)的，可以接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系�？缃y(tǒng)籌區(qū)域（非北京市）就業(yè)的，可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，其個(gè)人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移。農(nóng)民工達(dá)到國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老年齡方可領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金部分根據(jù)其累計(jì)繳納年限和相應(yīng)繳費(fèi)年度本市職工最低工資的平均數(shù)計(jì)發(fā)給本人。

　　上海針對(duì)外來(lái)工有專(zhuān)門(mén)的《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》（2002年）及實(shí)施細(xì)則（2005年），其綜合保險(xiǎn)包括工傷、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)內(nèi)容。綜合保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是全市上年度職工月平均工資的60%，外來(lái)人員用人單位或無(wú)單位外來(lái)人員按基數(shù)的12.5%繳納綜合保費(fèi)，外地在滬施工單位按基數(shù)的7.5%繳費(fèi)。有單位的外來(lái)人員個(gè)人不繳費(fèi)。外來(lái)人員或其單位繳費(fèi)滿12個(gè)月，可取得一份老年補(bǔ)貼憑證。外來(lái)人員達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡，可憑老年補(bǔ)貼憑證一次性?xún)冬F(xiàn)老年補(bǔ)貼。每一份老年補(bǔ)貼憑證可享受額度為每一繳費(fèi)月份的上年度全市職工月平均工資的60%的7%之和。綜合保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門(mén)管理，委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。

　　2000年12月，深圳市修改通過(guò)了新的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，2002年7月出臺(tái)了新條例的《若干實(shí)施規(guī)定》。新條例及其實(shí)施規(guī)定對(duì)非本市戶籍員工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要政策有：以員工的月工資總額為繳費(fèi)基數(shù)（繳費(fèi)基數(shù)的變動(dòng)幅度在本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%－300%之間），員工繳5%，企業(yè)繳8%，員工個(gè)人賬戶為繳費(fèi)工資的11%，其余部分（2%）計(jì)入共同基金。達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡、累計(jì)繳費(fèi)滿15年，且在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡的前5年在本市連續(xù)繳費(fèi)的員工在本市按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡但繳費(fèi)年限不足的非本市戶籍員工，以及退休前調(diào)出或辭工離開(kāi)本市的員工，個(gè)人賬戶積累額可以轉(zhuǎn)移或退還員工本人。

　　浙江省實(shí)行的是“雙低”模式。浙江省農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了兩個(gè)階段。2003年前浙江省農(nóng)民工參保主要是按照1997年和1998年該省有關(guān)文件的要求參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并制定了《浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》和《浙江省失業(yè)保險(xiǎn)條例》，把農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。2003年7月，浙江省出臺(tái)了《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低門(mén)檻準(zhǔn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”辦法的意見(jiàn)》，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)比例分別降至12%和4%（城鎮(zhèn)職工為22%和8%）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　（三）農(nóng)民工參保狀況

　　各種調(diào)查資料表明，盡管很多地方政府制定了農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度，各種制度各具特色、各有優(yōu)長(zhǎng)，但是，實(shí)施效果很不理想，表現(xiàn)為“一低一高”。一是農(nóng)民工參保率低，據(jù)農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占13.8%。四川省總工會(huì)調(diào)查，2004年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占2.99%。農(nóng)民工總體參保率不超過(guò)20%，大多數(shù)農(nóng)民工并未參保。二是參保的農(nóng)民工退保率高。近年來(lái)，很多參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時(shí)紛紛選擇退保。在一些地區(qū)農(nóng)民工退保甚至成為一股風(fēng)潮。廣東省有的地方農(nóng)民工退保率達(dá)到95%以上。

　　三、學(xué)術(shù)研究

　　2003年以來(lái)，特別是2005年以來(lái)，包括農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題受到了空前的關(guān)注，形成了大批的研究成果。除了上述農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式的劃分、參保率和退保率研究之外，近年來(lái)，人們對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的研究集中在以下幾個(gè)方面：

　　對(duì)現(xiàn)有政策的分析

　　從中央政策層面看，雖然制度規(guī)定并沒(méi)有排斥農(nóng)民工，但是，中央政策規(guī)定只是框架性和原則性，沒(méi)有明確的可操作性的規(guī)章制度，沒(méi)有強(qiáng)制性，對(duì)地方和企業(yè)沒(méi)有約束力，而且允許農(nóng)民工退保，這不利于農(nóng)民工的養(yǎng)老。

　　對(duì)于地方各種制度模式的評(píng)價(jià)，既肯定其有利于農(nóng)民工養(yǎng)老的一面，也指出其不利于農(nóng)民工養(yǎng)老的一面，這方面的研究資料相對(duì)較多。大多數(shù)研究集中在對(duì)深圳和廣東模式（或稱(chēng)為統(tǒng)一模式、納入型模式、融入型模式、城保模式）、上海和成都模式（或稱(chēng)為綜合保險(xiǎn)模式）、北京和青島模式（或稱(chēng)為獨(dú)立型模式）、以及浙江模式（或稱(chēng)為“雙低”型模式）的評(píng)價(jià)分析上。

　　對(duì)于北京模式，研究者認(rèn)為，其優(yōu)點(diǎn)在于：（1）使農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)方面獲得了“準(zhǔn)市民待遇”；
（2）體現(xiàn)了“低門(mén)檻準(zhǔn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”，減輕了用人單位和農(nóng)民工個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；
（3）賦予農(nóng)民工很大的自由選擇權(quán)。這一模式的缺點(diǎn)是：（1）單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，缺乏與城保的聯(lián)系與接續(xù)，不利于將來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)兩種制度的統(tǒng)一；
（2）統(tǒng)籌部分不具有再分配的功能，失去其本來(lái)的意義。

　　對(duì)于上海模式，研究者認(rèn)為，其優(yōu)點(diǎn)在于：（1）改變了城鎮(zhèn)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本和基金缺口由農(nóng)民工承擔(dān)的做法；
（2）運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)，較好地解決了農(nóng)民工保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移問(wèn)題和基金保值增值難問(wèn)題；
（3）門(mén)檻低、易操作。這一模式的缺點(diǎn)是：（1）難以給農(nóng)民工真正的市民待遇，而且保障水平偏低；
（2）將來(lái)難以提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次；
（3）農(nóng)民工個(gè)人不繳費(fèi)，不利于增強(qiáng)其自我保障意識(shí)；
（4）按年數(shù)計(jì)算養(yǎng)老待遇，農(nóng)民工保險(xiǎn)資金被部分截留；
（5）與《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)政策規(guī)定相沖突。

　　對(duì)于深圳模式，研究者認(rèn)為，其優(yōu)點(diǎn)在于：（1）使農(nóng)民工在社會(huì)保障方面獲得了“市民待遇”；
（2）有利于形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的機(jī)制。深圳模式的缺點(diǎn)是：（1）對(duì)于低收入的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，費(fèi)率過(guò)高；
（2）累計(jì)15年繳費(fèi)期太長(zhǎng)；
（3）退保只能退或轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的積累額，不合理。人們形象地稱(chēng)之為“大斗進(jìn)、小斗出”，對(duì)農(nóng)民工本人和農(nóng)民工輸出地都是一種間接的“剝削”；
（4）農(nóng)民工參加和享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的資格條件太苛刻，例如，退休前5年要連續(xù)在本市繳費(fèi)，絕大多數(shù)農(nóng)民工難以做到。

　　對(duì)于浙江模式，研究者認(rèn)為，其最大的優(yōu)點(diǎn)是繳費(fèi)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工，而享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工。但是，這種待遇與繳費(fèi)比之間的巨大反差把當(dāng)期的支付壓力留給了后任政府，人們稱(chēng)之為“小斗進(jìn)，大斗出”。

　　參保率低、退保率高的原因分析

　　關(guān)于參保率低，研究者認(rèn)為主要原因有：（1）城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)門(mén)檻高，操作缺乏靈活性，不適合農(nóng)民工的特點(diǎn)與需求；
（2）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)法轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障；
（3）部分地方政府存在短期行為；
（4）一些企業(yè)消極抵制；
（5）也有相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)無(wú)力參保；
（6）農(nóng)民工維權(quán)困難，存在不知維權(quán)、不愿維權(quán)和不敢維權(quán)幾種情況；
（7）管理制度和管理機(jī)構(gòu)難以滿足農(nóng)民工大規(guī)模參保的需求；
（8）國(guó)家層面上缺乏要求農(nóng)民工參保的強(qiáng)制性政策措施。

　　關(guān)于退保率高，研究者發(fā)現(xiàn)主要原因：（1）繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重。（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移困難。沒(méi)有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，加上全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不健全，覆蓋面窄，造成返鄉(xiāng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移困難。（3）一些地方設(shè)計(jì)的繳費(fèi)年限過(guò)長(zhǎng)。

　　制定農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則

　　有研究者指出，設(shè)計(jì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)堅(jiān)持分類(lèi)分層原則、靈活性原則、統(tǒng)一性原則和政府承擔(dān)責(zé)任的原則。所謂靈活性，是指要為今后轉(zhuǎn)為城保留有“接口”。所謂統(tǒng)一性，是指全國(guó)的制度框架應(yīng)該大體統(tǒng)一。有的研究指出，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則，一是適應(yīng)城鎮(zhèn)化、老齡化和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，將農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)。二是保護(hù)農(nóng)民工利益，適應(yīng)流動(dòng)的需要。三是著眼于更多的人參保，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入。四是根據(jù)農(nóng)民工的保障需求與現(xiàn)實(shí)可能逐步推進(jìn)。還有的人認(rèn)為，在設(shè)計(jì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)應(yīng)該遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)待的原則、全國(guó)集中支付的原則、靈活便利的原則、對(duì)企業(yè)強(qiáng)制約束的原則、讓農(nóng)民工有一定選擇性的原則。有的研究者指出，解決農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則和思路，第一，應(yīng)以參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為好。第二，既統(tǒng)一、規(guī)范，又有廣泛的適用性。所謂“統(tǒng)一、規(guī)范”是指農(nóng)民工應(yīng)該按要求統(tǒng)一參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城保的制度要求規(guī)范操作。所謂“廣泛適用性”是說(shuō)可以適用于各種類(lèi)型的農(nóng)民工。第三，參照國(guó)外“移民管理模式”。還有的學(xué)者指出，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循：統(tǒng)一性原則、連續(xù)性原則、區(qū)別性原則、靈活性原則、強(qiáng)制性原則、效率性原則、發(fā)展性原則。

　　其實(shí)，不同研究者所提出的所謂原則，確立的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，有些可能屬于具體的解決思路、途徑和辦法。

　　解決農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)困境的對(duì)策建議

　　除了對(duì)建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則進(jìn)行研究之外，絕大部分研究者都在分析評(píng)估現(xiàn)有的政策模式基礎(chǔ)上，還提出了很多具體的對(duì)策建議。綜合起來(lái)看，大致有以下幾種觀點(diǎn)：

　　1、分類(lèi)分層說(shuō)

　　這是一種占主流地位的對(duì)策建議。此觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民工群體十分復(fù)雜，有的在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定職業(yè)、有較高收入的，有的在城鎮(zhèn)就業(yè)層次低、就業(yè)穩(wěn)定性差，還有的只是農(nóng)閑時(shí)臨時(shí)性地進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商等。因此，對(duì)于第一種情況可以讓其參加現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；
對(duì)于第二種情況可以設(shè)計(jì)過(guò)渡性制度，等條件成熟后再轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)保險(xiǎn)制度；
第三種情況的農(nóng)民工讓其參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　在具體措施上，不同研究者的觀點(diǎn)有所差異。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工可以納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并同城鎮(zhèn)職工享受同等待遇，同時(shí)出臺(tái)跨地區(qū)和跨城鄉(xiāng)流動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系和資金轉(zhuǎn)移的辦法，停止執(zhí)行退保政策。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民工制定適合其特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，主要內(nèi)容是（1）低費(fèi)率、低保障、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)。（2）實(shí)行個(gè)人賬戶制，不搞社會(huì)統(tǒng)籌。（3）保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方負(fù)擔(dān)，以企業(yè)繳費(fèi)為主。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于沒(méi)有雇主的靈活就業(yè)人員，可以允許他們?cè)诔潜：瓦^(guò)渡性制度中自由選擇，可實(shí)行個(gè)人賬戶累積存儲(chǔ)制度，統(tǒng)一采用按所在城市職工平均基本工資為基數(shù)計(jì)算繳費(fèi)比例。盧海元認(rèn)為，要建立個(gè)人賬戶，實(shí)行分類(lèi)管理，合理確定保障水平，實(shí)行強(qiáng)制參保政策，拓展賬戶功能，增強(qiáng)退休制度彈性，提高管理水平，完善轉(zhuǎn)換、銜接辦法，加強(qiáng)基金管理。

　　也有人認(rèn)為，在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中養(yǎng)老保險(xiǎn)是最復(fù)雜、最難辦的，是保長(zhǎng)遠(yuǎn)的，與保當(dāng)期的工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)相比，緊迫性要小一些。因此，當(dāng)前要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題須逐步解決，分類(lèi)為不同就業(yè)穩(wěn)定性的農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　2、獨(dú)立制度說(shuō)

　　統(tǒng)一為農(nóng)民工設(shè)計(jì)一套適合其流動(dòng)性大、收入低、就業(yè)不穩(wěn)定特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者也比較多，但在具體措施和制度設(shè)計(jì)上主張各異。

　　有些學(xué)者提出，要設(shè)計(jì)具有“基本結(jié)構(gòu)因年齡制宜，繳費(fèi)及待遇低進(jìn)低出，管理方式靈活方便”的“個(gè)人賬戶與集體賬戶彈性結(jié)合”的新型農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。有的學(xué)者認(rèn)為，可在全國(guó)范圍內(nèi)推行的農(nóng)民工農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要做到（1）由國(guó)家財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一發(fā)行記名式的養(yǎng)老保險(xiǎn)券，其認(rèn)購(gòu)對(duì)象是農(nóng)民工及其所在的企業(yè)或雇主；
（2）退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一。還有人提出要建立個(gè)人賬戶和轉(zhuǎn)移賬戶相結(jié)合的制度模式。有的研究提出，要建立能夠在全國(guó)統(tǒng)籌的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，適當(dāng)降低農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的門(mén)檻，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)性個(gè)人賬戶，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇按基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金兩個(gè)部分計(jì)發(fā)。有的研究還指出，要建立一套政策法規(guī)全國(guó)統(tǒng)一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶基金省級(jí)管理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　3、參加城保說(shuō)

　　也有少數(shù)學(xué)者主張農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是，他們的制度又與現(xiàn)行的城保制度有一定區(qū)別，而且是分步到位的。

　　4、參加農(nóng)保說(shuō)

　　這只是極個(gè)別學(xué)者的觀點(diǎn)。楊立雄認(rèn)為，要從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，不是“進(jìn)城”，而應(yīng)是立足于“回鄉(xiāng)”。因?yàn)椤盎剜l(xiāng)”更具操作性，即把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過(guò)渡。

　　5、其他對(duì)策

　　唐均提出了解決農(nóng)民工社保異工轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的政策建議。他認(rèn)為，解決流動(dòng)就業(yè)者社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，可有“工作地繳費(fèi)，分段記錄；
退休地發(fā)放，全國(guó)結(jié)算”的新思路。盧海元提出了用實(shí)物換社保的思路，包括以土地?fù)Q保障、產(chǎn)品換保障、股權(quán)換保障等實(shí)物保障的特殊方式，解決農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金來(lái)源困難。

　　對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，除了上述四大方面，還有人從構(gòu)建和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、保障農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)等角度，對(duì)建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大意義進(jìn)行研究；
還有對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究。

　　四、政策評(píng)估

　　這些年來(lái)，各級(jí)和各地政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索和實(shí)踐取得了一定的成績(jī)、積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，總體上看，當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然很不完善，各種制度模式互不銜接，各自為陣，十分混亂。

　　現(xiàn)行的各種農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一是以地方政府的政策規(guī)定為主，中央政府基本放棄了責(zé)任。中央政府只有原則性政策規(guī)定，既沒(méi)有法律規(guī)定，也沒(méi)有具體的可操作性的政策措施；
既沒(méi)有監(jiān)督管理和獎(jiǎng)罰的辦法，更沒(méi)有財(cái)政的支持。即使各地很多下位的政策規(guī)定與中央政策相矛盾、相沖突，中央政府也采取默認(rèn)和默許的態(tài)度。嚴(yán)重影響了制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是以企業(yè)和農(nóng)民工自愿為主，缺少?gòu)?qiáng)制和監(jiān)督措施。特別是在缺少?gòu)?qiáng)制措施和監(jiān)督執(zhí)行的情況下，企業(yè)主容易傾向于逃避責(zé)任，不為雇傭的農(nóng)民工辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，使制度設(shè)計(jì)流于形式，成為一紙空文。三是以有利于流入地發(fā)展為主，把責(zé)任和包袱推給了流出地政府和農(nóng)民工個(gè)人。無(wú)論深圳、廣東的做法，還是北京、上海的做法，都是用年輕的農(nóng)民工的社會(huì)統(tǒng)籌化解城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老金的歷史欠賬，有利于當(dāng)?shù)貞艏�居民�?/p>

　　如果執(zhí)行這樣的農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其結(jié)果必然是進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)分割的二元體制，擴(kuò)大城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民之間的收入差距；
進(jìn)一步固化地區(qū)之間的分割，擴(kuò)大地區(qū)之間的發(fā)展差距；
阻礙城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和資源優(yōu)化配置，不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成；
阻礙我國(guó)城市化和農(nóng)民市民化的進(jìn)程，不利于社會(huì)的長(zhǎng)期繁榮和穩(wěn)定；
形成公民之間、企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間新的不平等。如果一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度既沒(méi)有法律依據(jù)，也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的政策措施，更沒(méi)有國(guó)家責(zé)任的承諾，特別是財(cái)政的支持，那就根本不具有社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，不成其為現(xiàn)代意義上的社會(huì)保險(xiǎn)�，F(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，充其量也就是很難承受風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)互助。因此，這樣的制度設(shè)計(jì)不受農(nóng)民工本人和業(yè)主認(rèn)可是順理成章的事情。

　　形成上述無(wú)效制度局面的主要原因，一是政府責(zé)任不到位，二是農(nóng)民和農(nóng)民工缺少意見(jiàn)表達(dá)的渠道。政府責(zé)任不到位源于認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)農(nóng)民和農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的平等權(quán)利重視不夠，對(duì)農(nóng)民工的合理需求重視不夠，在政策制定上總是習(xí)慣于優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)居民的需要，沒(méi)有能夠充分地從農(nóng)民工的角度考慮政策的公平性。農(nóng)民和農(nóng)民工缺少意見(jiàn)表達(dá)渠道，根源于缺少真正能夠維護(hù)他們權(quán)利的組織，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　缺少通暢的訴求反映和利益表達(dá)機(jī)制，在政策制定中失語(yǔ)。涉及他們切身利益的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策是別人替他們制定的，很多人連這樣的制度是什么都不知道。京津豫地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“比較了解”的占15.3%，“偶爾聽(tīng)說(shuō)”的占53.5%，“不知道”的占31.2%。農(nóng)民工的失語(yǔ)與長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民和農(nóng)民工的弱勢(shì)地位密切相關(guān)。農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上，政府責(zé)任不到位與農(nóng)民工失語(yǔ)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，其根本還是政府的責(zé)任沒(méi)有到位，特別是中央政府的責(zé)任不到位。

　　五、理論思考

　　政府和學(xué)術(shù)界共同對(duì)如何進(jìn)一步建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了不少調(diào)查研究，形成了一些重要的觀點(diǎn)和政策主張。但是，其中不少政策主張沒(méi)有跳出傳統(tǒng)思維的模式，試圖在不觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制的前提下尋求解決的辦法，就事論事，只看到眼前，缺乏寬廣的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思維。因此，很多政策建議顯得公平性不足、生命力不強(qiáng)。

　　建立一套能夠使農(nóng)民工老有所養(yǎng)、公平合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要思考以下三個(gè)問(wèn)題：

　　進(jìn)城，還是回鄉(xiāng)？

　　對(duì)于農(nóng)民工流動(dòng)的最終目的地是“進(jìn)城”還是“回鄉(xiāng)”的判斷，是為農(nóng)民工設(shè)計(jì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提。在現(xiàn)行體制下，“進(jìn)城”并不一定意味著就是城鎮(zhèn)居民，因?yàn)檗r(nóng)民工要實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，成為真正的城市居民，還要突破戶籍的限制。不過(guò)，“進(jìn)城”卻是實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變的重要條件之一。當(dāng)前各種政策主張的區(qū)別的其實(shí)質(zhì)是，最終到底是把農(nóng)民工當(dāng)成城鎮(zhèn)居民看待，還是當(dāng)成回到農(nóng)村的農(nóng)民看，還是當(dāng)成處于城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)群體來(lái)看待。對(duì)農(nóng)民工最終身份的不同定位，決定著農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的著眼點(diǎn)，即，是納入城保，或建立單獨(dú)的過(guò)渡性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，或納入農(nóng)保的三種制度選擇的依據(jù)。

　　農(nóng)民脫離土地進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、成為市民，是富裕農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民現(xiàn)代化的必由之路，也是世界各國(guó)現(xiàn)代化的規(guī)律。改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的非農(nóng)化實(shí)踐和城鄉(xiāng)的發(fā)展歷程已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們對(duì)這一規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠。20世紀(jì)90年代中期以后，不少地方政府官員和學(xué)者們?cè)��?jīng)樂(lè)觀地估計(jì)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的外出就業(yè)，農(nóng)民工們學(xué)到了技術(shù)、開(kāi)闊了眼界、積累了知識(shí)和財(cái)富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)家鄉(xiāng)的發(fā)展。不少農(nóng)民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”，以“民工潮”帶動(dòng)回鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)潮”、“開(kāi)發(fā)潮”和“建城潮”，期待著“一潮帶三潮”，出現(xiàn)“四潮并涌”的壯麗景象。但是，各種實(shí)證調(diào)查資料并不支持這一判斷。筆者2005年在四川省仁壽縣的實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，上個(gè)世紀(jì)90年代末曾經(jīng)回流返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時(shí)間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數(shù)又重新外出就業(yè)。

　　改革開(kāi)放以后在近三十年的農(nóng)民工流動(dòng)過(guò)程中，農(nóng)民工群體已經(jīng)出現(xiàn)了代際更替，1970年末以后出現(xiàn)的新生代農(nóng)民工加入到了進(jìn)城隊(duì)伍中。新生代農(nóng)民工，不同于他們的父母，他們受過(guò)較好的教育，從小沒(méi)有吃過(guò)苦，很少有人會(huì)做農(nóng)活，他們接受外界信息的能力較強(qiáng)，從電視等大眾傳媒體中了解了城市的繁華和富裕，他們向往城市生活，向往富裕生活。他們外出介于追求生存和發(fā)展之間，更多的人希望繼續(xù)留在外面，而不愿返回農(nóng)村。

　　固化，還是破解二元體制？

　　固化還是有助于破解城鄉(xiāng)二元體制，是判斷農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否公平合理有效的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計(jì)農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)候，要考慮的是這種制度的潛在功能，也就是可能的后果和風(fēng)險(xiǎn)，是有利于突破城鄉(xiāng)二元體制，還是固化了原有的二元體制？如果沒(méi)有這種意識(shí)，很可能陷入雞生蛋與蛋生雞的因果循環(huán)陷阱中，而找不到真正的辦法。

　　很多研究者把建立農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的前提條件設(shè)定為，要充分考慮農(nóng)民的特點(diǎn)。影響農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的農(nóng)民工特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：農(nóng)民工收入低，繳費(fèi)能力弱；
農(nóng)民工流動(dòng)性大，勞動(dòng)關(guān)系不健全；
農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定，一部分農(nóng)民工最終要回到農(nóng)村。因此，很多人主張，要建立低門(mén)檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)的農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種主張的本質(zhì)是承認(rèn)既存的事實(shí)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行不同于城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)有別的兩種制度，維持城鄉(xiāng)二元體制。其實(shí)，農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性大、就業(yè)不穩(wěn)定、農(nóng)民工回鄉(xiāng)等，是城鄉(xiāng)二元體制的結(jié)果，農(nóng)民工本身并不是主要原因。在城鄉(xiāng)二元體制條件下，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民相比，同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同權(quán)。因此，在傳統(tǒng)的體制和思維模式下，很難尋找到能夠有效保障農(nóng)民工老有所養(yǎng)、促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)健康發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　單項(xiàng)改革，還是整體聯(lián)動(dòng)？

　　建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是單項(xiàng)操作還是整體聯(lián)動(dòng)，是工作的方式方法問(wèn)題。

　　農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善是一個(gè)系統(tǒng)工程。它涉及轉(zhuǎn)變觀念和完善政策的問(wèn)題，涉及各級(jí)政府的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，涉及城鄉(xiāng)、流出地和流入地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，涉及農(nóng)民和市民公民權(quán)利平等保護(hù)的問(wèn)題、涉及就業(yè)和土地權(quán)益問(wèn)題、涉及立法和執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題，涉及政策制定和政策宣傳、執(zhí)行問(wèn)題，涉及健全機(jī)構(gòu)、提供充足的資金技術(shù)保障和完善管理的問(wèn)題，等等。

　　決不可以一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)單兵獨(dú)進(jìn)地建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。事實(shí)已經(jīng)證明這樣的試驗(yàn)基本是不成功的。需要全國(guó)一盤(pán)棋統(tǒng)一考慮，尤其是中央政府要承擔(dān)起應(yīng)有的組織領(lǐng)導(dǎo)、制定政策、監(jiān)督檢查、提供財(cái)政支持的責(zé)任。各級(jí)政府之間、各地政府之間和政府各部門(mén)之間要在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，樹(shù)立公平理念、公共服務(wù)理念，密切配合，認(rèn)真研究，加快改革步伐，采取切實(shí)有效措施，建立和完善農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　決不可以只看到農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。它涉及的是農(nóng)民這一更大的母體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。由于城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)不斷變化，農(nóng)村老齡化程度日益加重。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)老年人口將達(dá)到2.48億人，老齡化水平將達(dá)到17.17%，我國(guó)農(nóng)村老齡化率將高于這一平均水平。農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和依靠土地養(yǎng)老的模式受到極大的挑戰(zhàn)。年輕一代進(jìn)城脫離土地，家庭結(jié)構(gòu)的變化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。農(nóng)村人口到老年時(shí)，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取決于兒女的道德水準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)能力。事實(shí)證明，把養(yǎng)老寄托在社會(huì)公德和兒女孝心上，是很不可靠的�，F(xiàn)行按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立起來(lái)的個(gè)人賬戶積累式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)踐證明也是不理想的，參保農(nóng)民很少，待遇水平低，難以真正保障農(nóng)民的老年生活。到2006年，全國(guó)僅有5400多萬(wàn)農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，355萬(wàn)參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。因此，需要統(tǒng)籌考慮建立和完善農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

　　決不可以只看到農(nóng)民工的保險(xiǎn)問(wèn)題。它涉及到的首先是就業(yè)問(wèn)題、平等的權(quán)益問(wèn)題，涉及的深層次的問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元體制問(wèn)題。如果不首先至少是同時(shí)致力于解決二元體制問(wèn)題，如果不把保險(xiǎn)問(wèn)題和就業(yè)問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)統(tǒng)一考慮，如果不把解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題和建立健全農(nóng)民工的利益表達(dá)機(jī)制，改變其弱勢(shì)地位問(wèn)題統(tǒng)一考慮，就很難真正為農(nóng)民工建立起公平合理有效的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　整體聯(lián)動(dòng)，也決不意味著齊步走。工作總有輕重緩急、優(yōu)先順序。需要在全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)。當(dāng)前，迫切需要做的是改革不合時(shí)宜的戶籍制度，從體制和機(jī)制上改革農(nóng)民工制度，還給農(nóng)民工包括就業(yè)、社會(huì)保障在內(nèi)的平等權(quán)益。中央政府在體制改革上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更大更多的責(zé)任。

　　六、簡(jiǎn)短結(jié)語(yǔ)

　　美國(guó)哈佛大學(xué)達(dá)奇·李?yuàn)W那多教授認(rèn)為，一項(xiàng)公共政策是否可行，應(yīng)該從“價(jià)值、能力和支持”三個(gè)方面去考慮，即著名的“三圈理論”。根據(jù)“三圈理論”，從價(jià)值的角度看，為2億多農(nóng)民工建立老有所養(yǎng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度其公共價(jià)值自不待言；
從支持的角度看，如果政策制定過(guò)程中充分聽(tīng)取了農(nóng)民工的意見(jiàn)，反映了他們的利益，獲得他們的認(rèn)可和支持是情理之中的事情。關(guān)鍵是決策者賦予農(nóng)民和農(nóng)民工的支持意見(jiàn)多大的權(quán)重，如何權(quán)衡農(nóng)民工的意見(jiàn)與其他利益者的意見(jiàn)。從能力的角度看，主要取決于政府是否能夠轉(zhuǎn)變觀念，建設(shè)服務(wù)型政府，把更多的財(cái)力投向社會(huì)保障領(lǐng)域；
取決于農(nóng)民和農(nóng)民工這一主要社會(huì)群體能夠分享多少公共財(cái)政用于社會(huì)保障建設(shè)的資金，取決于農(nóng)民如何盤(pán)活并分享土地資源的價(jià)值。支持來(lái)自于價(jià)值的合理性和正當(dāng)性，能力是既定的，也是可變的、發(fā)展的。我國(guó)在GDP總量超過(guò)20萬(wàn)億和中央財(cái)政收入超過(guò)4萬(wàn)億元人民幣的今天，完全有能力為廣大農(nóng)民工建立公平合理有效的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　應(yīng)盡快研究改革的好辦法。改革越早越好，否則，越拖問(wèn)題越多。

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