自從中國進入世界體系之后，西方國家一直在認識中國，但也經(jīng)常出現(xiàn)誤讀中國的情況。特別是1949年中國革命之后，這種情況更為突出。由于意識形態(tài)因素，西方國家對1949年至1978年的中國的解釋模式主要是以“極權(quán)主義”或者“全能主義”加以概括。囿于意識形態(tài)的束縛，這一認識框架無法解釋為什么在一個長期處于“一盤散沙”狀態(tài)的鄉(xiāng)土中國能夠迅速建立起一個權(quán)力高度集中，特別是具有強大滲透功能的社會體制。本人繼從“政黨下鄉(xiāng)”的角度解釋這一問題的基礎(chǔ)上，[1]再試圖從“行政下鄉(xiāng)”的角度加以闡釋。所謂行政下鄉(xiāng)是指國家通過行政體系將國家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會整合到國家體系�，F(xiàn)代國家的建構(gòu)，同時也是權(quán)力高度集中和全面滲透的過程。20世紀以來，中國共產(chǎn)黨通過政治動員、行政任務(wù)和命令的方式，使得黨和國家意志得以全面迅速地向鄉(xiāng)村社會滲透，形成特有的現(xiàn)代國家的滲透機制，從而高效地實現(xiàn)對鄉(xiāng)土社會的行政整合。現(xiàn)代中國的建構(gòu)又是“行政下鄉(xiāng)”的過程。

　　一、動員：行政機制的滲透

　　行政是指依靠政府機構(gòu)和制度對國家意志的實施與貫徹。國家和行政是相伴而生的。中國古語說：行其政令，行其政事。[1]行政意為執(zhí)行政令、推行政務(wù)。國家的形成生長過程，同時是行政體系的建立與運行過程。一方面，國家的建立是對分散的權(quán)力集中，另一方面，國家又需要借助自上而下的行政體系行使國家權(quán)力。行政體系如人的骨胳和神經(jīng)，沒有行政體系，國家意志就無法體現(xiàn)在其統(tǒng)轄的領(lǐng)土和人民之中，國家就會淪為空殼。作為國家整合手段的行政機制的重要特點就在于它服從和服務(wù)于中央自上而下的領(lǐng)導(dǎo)，有一個具有強制性的行政組織系統(tǒng)，實行命令－服從的垂直式治理。

　　自有了國家，就有了相應(yīng)的行政。但在不同類型的國家，行政體系的功能卻不相同。在中國，秦始皇統(tǒng)一中國，建立專制國家的重要內(nèi)容就是形成以郡縣為行政區(qū)域，以官僚為行政官員的行政體系。但是，在傳統(tǒng)中國，與“皇權(quán)不下縣”相對應(yīng)的是“行政不下鄉(xiāng)”，即正式的行政機能未能深入地延伸到鄉(xiāng)村，特別是全面滲透于鄉(xiāng)村日常生活。在馬克斯。韋伯看來：“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減弱乃至消失。”[2]）帝國官僚行政體系的整合功能有限，未能將鄉(xiāng)土社會整合到日常性的國家體系中來，鄉(xiāng)土社會更多的是以一種自治的方式存在。只有當納稅、“打官司”時，農(nóng)民才與國家交往。而這種交往更多的是外部性不得已的行為。因此，有機的鄉(xiāng)土社會共同體與自上而下的行政滲透往往是格格不入的，由此形成上下隔絕關(guān)系。用費孝通先生的話說國家行政在鄉(xiāng)下是“懸空了的權(quán)力”，“皇權(quán)統(tǒng)治在人民實際生活上看，是松馳和微弱的，是掛名的，是無為的�！盵3]官僚行政與鄉(xiāng)村自治同時存在，體制性的官治對鄉(xiāng)土社會實際生活的支配程度十分有限。

　　現(xiàn)代民族－國家是權(quán)力高度集中和全面滲透的雙向過程。推動現(xiàn)代民族—國家形成的重要動力之一是戰(zhàn)爭。因為在戰(zhàn)爭這種危機狀態(tài)之中，人們面臨生死存亡的關(guān)頭，有利于竭盡全力應(yīng)對危機，促使著統(tǒng)治權(quán)的集中和滲透。而在中國，正是在十九世紀中葉以后的百多年戰(zhàn)亂之中，形成戰(zhàn)爭動員機制，推動著現(xiàn)代中國的成長，同時也促進行政機制向鄉(xiāng)土社會的深度滲透。

　　十九世紀中葉，中國受到西方列強的入侵，被迫進入以民族－國家為單元的世界體系。中國作為一個世界上人口最多的國家，卻屢屢戰(zhàn)敗，相當程度在于國家無法集中和動員人力、財力和物力與高度組織化的西方列強抗衡。隨著西方列強的入侵，是傳統(tǒng)國家權(quán)威的迅速流失和社會的四分五裂。到20世紀上半期，日本國全面深入地入侵中國，中華民族到了最危險的時候。面對這一險境，建立不久的國民政府迅速形成戰(zhàn)時動員體系。即為了獲得戰(zhàn)爭勝利，政府可以以非常措施集中一切人力、物力、財力，進行全國總動員。戰(zhàn)爭動員體制對于推動民族—國家建構(gòu)中的作用主要表現(xiàn)為：暴力機器的高度壟斷，國家權(quán)力的高度集中以及行政體制的全面建立和滲透。正是在戰(zhàn)時動員體系下，一方面是權(quán)力迅速向中央統(tǒng)一集中，另一方面是行政體系的擴張，中央政府需要借助強大的行政體系實施和貫徹其意志。國民黨政府由此提出，在抗日戰(zhàn)爭中應(yīng)該“地不分南北，人不分東西”，主張“一個黨，一個領(lǐng)袖，一個主義”，實行集權(quán)統(tǒng)治。為動員力量，統(tǒng)一意志，傳遞國家法令，國民政府迅速著手建立延伸到鄉(xiāng)土社會的行政體系，行政機制開始向鄉(xiāng)土社會全面滲透。

　　由于長期的軍閥割據(jù)，國民政府建立時間不長，特別是它的根基只是在城市和上層，國民政府對廣闊的農(nóng)村地區(qū)的行政滲透能力是十分有限的。正因為如此，中國共產(chǎn)黨人才有可能實行“農(nóng)村包圍城市”的戰(zhàn)略。中國共產(chǎn)黨是以武裝斗爭并依靠廣大的農(nóng)民獲得政權(quán)的，特別注重底層的政治動員。中國共產(chǎn)黨一成立就將發(fā)動工農(nóng)大眾作為自己的使命，組織廣大工農(nóng)，開展工人運動和農(nóng)民運動。中國共產(chǎn)黨從將工作重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，在農(nóng)村地區(qū)建立革命根據(jù)地起，都極度重視動員農(nóng)民。因為，廣大人民群眾是中國共產(chǎn)黨爭取民族民主革命勝利的主要資源，爭取以農(nóng)民為主體的人民群眾也是革命戰(zhàn)爭勝利的基礎(chǔ)。如毛澤東所說：“戰(zhàn)爭的偉力之最深厚的根源存在于民眾之中”，[4]“革命戰(zhàn)爭是群眾的戰(zhàn)爭，只有動員群眾才能進行戰(zhàn)爭，只有依靠群眾才能進行戰(zhàn)爭。[5]”這個政治上動員軍民的問題，實在太重要了。我們之所以不惜反反復(fù)復(fù)地說到這一點，實在是沒有這一點就沒有勝利。沒有許多別的必要的東西固然也沒有勝利，然而這是勝利的最基本的條件�！癧6]”兵民是勝利之本“。由此形成被稱之為中國共產(chǎn)黨三大法寶之一的群眾路線。與國民黨政權(quán)自上而下的行政滲透不同，中國共產(chǎn)黨的政權(quán)建設(shè)一開始就將政權(quán)建設(shè)與底層農(nóng)民動員結(jié)合在一起。在農(nóng)民運動中產(chǎn)生的”一切權(quán)力歸農(nóng)會“，就是動員和組織農(nóng)民自己掌握和行使治理權(quán)力。從根據(jù)地到1949年后取得全國政權(quán)，動員農(nóng)民參與政權(quán)建設(shè)一直是中國共產(chǎn)黨的基本方針。在這一過程中，一方面，隨著戰(zhàn)爭勝利和全國政權(quán)的取得，是統(tǒng)治權(quán)力向中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)移，并高度集中于戰(zhàn)爭中形成的新興的政權(quán)體系；
另一方面是集中統(tǒng)一的行政機制第一次全面深入地滲透到廣闊的鄉(xiāng)土社會之中，形成動員性的鄉(xiāng)村行政治理體系。

　　中國共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，戰(zhàn)爭時期形成的動員體制承繼下來并制度化，形成了下派工作隊、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動員模式。通過這一模式，行政機制得以全面迅速向鄉(xiāng)土社會滲透。

　　中國共產(chǎn)黨作為現(xiàn)代政黨，由少數(shù)先進分子的組成。但是，與其他政黨不同，中國共產(chǎn)黨強調(diào)群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾。正如毛澤東所說的：“我們共產(chǎn)黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個地方，就要同那里的人民結(jié)合起來，在人民中間生根開花。”到群眾中去，發(fā)動、組織和領(lǐng)導(dǎo)群眾成為中國共產(chǎn)黨的主要工作方式。對于鄉(xiāng)土社會而言，就是將黨員和干部派往鄉(xiāng)村，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作。這一工作特點早在戰(zhàn)爭時期就已形成，全面執(zhí)政后逐步制度化。國家對于農(nóng)村的重大方針政策的貫徹實施，在相當程度上依靠下派工作隊。1949年中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)以后，很快在全國開展土地改革運動。在這一時期，新興的基層政權(quán)尚未建立，農(nóng)民未能發(fā)動。為了發(fā)動農(nóng)民參加土地改革并在土地改革中建立基層政權(quán)，中國共產(chǎn)黨從解放區(qū)和被解放的城市，將經(jīng)過訓(xùn)練的人員組成土地改革工作隊，由工作隊領(lǐng)導(dǎo)土地改革運動。沒有自上而下的工作隊深入鄉(xiāng)土社會，發(fā)動和組織農(nóng)民參與，土地改革不可能在兩到三年的時間內(nèi)完成。1960年代，為了鞏固人民公社體制，中共決定在農(nóng)村進行廣泛的社會主義教育運動，并從城市抽調(diào)人員組成“社教工作隊”①，由工作隊領(lǐng)導(dǎo)社會主義教育運動。1970年代向農(nóng)村下派“基本路線教育工作隊”。1980年代以后，盡管中共宣布不再搞政治運動，但是，地方在推動工作時仍然下派各種工作隊。如1990年代初的社會主義教育工作隊，1990年代中期的小康工作隊等。即使是實行村民自治制度之后，政府還是以“包村干部”、“指導(dǎo)員”等方式，以強化對政府意志的貫徹和實施。

　　下派工作隊對于行政滲透有著重要意義。首先，工作隊促進行政體系的建構(gòu)。通過工作隊選拔積極分子和干部，起立起能夠充分體現(xiàn)國家意志的行政體系。農(nóng)村基層行政工作人員大都由積極分子中產(chǎn)生，工作隊則是識別和判斷積極分子并將其發(fā)展為基層干部的重要機構(gòu)。其次，工作隊直接反映國家意志。農(nóng)村和基層干部盡管要積極貫徹上級意志，但是，他們畢竟長期生活于當?shù)�，其思想和行為難免為“地方性”所影響。而工作隊是外來和上派的，直接反映和體現(xiàn)國家意志，從而將國家意志貫徹到農(nóng)村。第三，工作隊打通基層政權(quán)與農(nóng)民的聯(lián)系。盡管新中國建立后的基層政權(quán)強調(diào)其人民性，但作為科層化的機構(gòu)，基層政權(quán)的運作也有可能脫離民眾，從而重復(fù)歷史上地方官僚化而造成的國家與農(nóng)民的隔絕。而工作隊既代表國家意志，又十分注重動員民眾，能夠進行有效的政治溝通。正因為如此，每當國家在農(nóng)村進行重大變革之時，往往都會從城市抽調(diào)人員組成工作隊推動農(nóng)村工作。但是，在這一過程中，工作隊也有可能出現(xiàn)包辦代替的情況，一旦工作隊離開，工作也有可能中斷。

　　在行政體系建構(gòu)中促使基層政權(quán)體系的地方化，是行政機制迅速向鄉(xiāng)村社會滲透的另一原因。在傳統(tǒng)中國，自上而下的正式官僚系統(tǒng)不僅止于縣一級，而且縣級官員均是外來人員，由皇帝直接委派。這種官員配置方式盡管能保證地方官員忠實于皇帝，但卻隔離著基層政權(quán)與普遍民眾的聯(lián)系。許多官員連當?shù)氐脑挾疾欢�，遑論有效的治理。新中國建立之初，盡管地方干部有許多是來源于老解放區(qū)和軍隊，如“南下干部”，但是，在基層政權(quán)體系的建構(gòu)中，十分注重從當?shù)氐姆e極分子中選拔干部，促進基層干部的當?shù)鼗�。這些當?shù)馗刹恳环矫媸窃陬I(lǐng)導(dǎo)的重視下得以成為干部，能夠積極貫徹國家意志，另一方面他們了解地方和基層情況，能夠有效地將國家意志傳遞到基層社會。

　　在傳統(tǒng)社會，行政體系處于自我運行的封閉狀態(tài)，作為行政對象的民眾沒有也不可能參與行政體系的活動。中國共產(chǎn)黨依靠底層動員而領(lǐng)導(dǎo)革命并奪取政權(quán)，并在這一過程中賦予農(nóng)民群眾以“主人”地位。新中國建立后，盡管逐步建立起自上而下的行政管理體系，但這一體系是開放的，即吸納廣大農(nóng)民群眾的參與。一是行政決策要求“從群眾中來，到群眾中去”，聽取群眾的意見。民眾不是單純的行政行為的被動接受者，而且能夠成為決策的參與者。二是農(nóng)民直接參與討論與他們利益密切相關(guān)的地方與基層公共事務(wù)。經(jīng)常性地召開群眾大會，這是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后農(nóng)村工作的重要方式。正是由于群眾參與，促使自上而下的行政機制更容易和更深入地向鄉(xiāng)土社會滲透。農(nóng)民群眾得以及時了解行政意志，并建立起對行政決策的認同。這種吸納群眾參與的行政滲透機制在20世紀50年代表現(xiàn)得尤其突出，并一直延續(xù)下來。即使20世紀80年代實行村民自治制度，在一定意義上也是通過吸納群眾參與強化行政滲透。《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會的職能既包括協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，又包括向上級反映本村村民的意見和要求。

　　政治動員是落后國家通向現(xiàn)代化的必要條件。亨廷頓以為，在發(fā)展中國家，“政治動員是舊政體崩潰的原因”。[7]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的底層政治動員，打通了歷史以來國家和民眾上下對立的隔絕機制，將最廣大的底層民眾動員到現(xiàn)代政治體系中來，使得自上而下的行政機制能夠全面深入地向傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會滲透。

　　二、任務(wù)：行政機制的介入

　　20世紀以來，“任務(wù)”一詞愈來愈廣泛和深入地進入到鄉(xiāng)土社會，成為鄉(xiāng)村治理中頻率最高的一個詞之一。它表明國家行政機制通過各種指標活動達到影響和支配鄉(xiāng)村社會的目的，并由此建構(gòu)起農(nóng)村人口的國家意識。

任務(wù)通常指交派的工作和擔負的責任，(點擊此處閱讀下一頁)一般用于科層組織的管理中，并具有強制性。如工廠組織的工作定額、軍隊組織里的戰(zhàn)斗要求、行政管理組織中的上級下達的指標。在傳統(tǒng)社會，國家除了稅賦、勞役以外，與鄉(xiāng)土社會是脫節(jié)的。一直到20世紀國民黨在中國大陸統(tǒng)治時期，這種情況都未改變。隨著中華人民共和國的建立，特別是農(nóng)業(yè)社會主義改造和人民公社體制的建立，國家全面介入農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的各個方面，以此改造、支配和影響鄉(xiāng)土社會。其主要機制就是政府直接下達各種要求農(nóng)民完成的任務(wù)。

　　任務(wù)一詞進入農(nóng)民的實際生活起源于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地內(nèi)。中國共產(chǎn)黨是以軍隊組織的方式大規(guī)模進入鄉(xiāng)土社會，并在農(nóng)村進行武裝割據(jù)。在革命根據(jù)地內(nèi)，軍事－政權(quán)組織開始用“任務(wù)”的方式影響和支配農(nóng)村社會。首先是將傳統(tǒng)國家下派的賦稅改變?yōu)椤肮�糧”，要求農(nóng)民完成一定數(shù)量的糧食征收任務(wù)。其次是行政性工作任務(wù)開始通過黨、政權(quán)、群眾組織等組織系統(tǒng)下達到農(nóng)村社會。如招收軍人、組織生產(chǎn)、文化教育等。當然，戰(zhàn)爭期間的“任務(wù)”大都是臨時性的，且主要是組織動員而不是依靠政權(quán)強制。但是，這種軍隊組織管理中的“任務(wù)”機制對之后的鄉(xiāng)村治理有重要影響。

　　隨著中華人民共和國的建立，開始有可能運用政權(quán)的力量對農(nóng)村社會下達任務(wù)。這種任務(wù)有內(nèi)容、時間、目標等具體要求，并有相應(yīng)的機構(gòu)加以落實。從國家治理看，從土地改革一直到人民公社時期，國家都明確規(guī)定農(nóng)村工作任務(wù)，以政治支配行政，從而實現(xiàn)行政機制對農(nóng)村社會的介入。土地改革是從老解放區(qū)到新解放區(qū)步步推進的，不同時期有不同的任務(wù)。土地改革后迅速開展合作化運動。這一運動是對農(nóng)村社會的重組，任務(wù)性質(zhì)更加突出。1953年12月6日，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，在決定大力推進農(nóng)業(yè)合作化運動的同時，具體規(guī)定了發(fā)展指標：從1953年冬季到1954年秋收以前，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)該由已有的14000多個，發(fā)展到35800多個，不同地區(qū)有具體指標。《決議》還提出，在第一個五年計劃內(nèi)，即到1957年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要爭取發(fā)展到80萬個左右，參加的農(nóng)戶應(yīng)爭取達到總農(nóng)戶數(shù)的20%左右。[8]1955年中共七屆六中全會通過了關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議，要求加快農(nóng)業(yè)合作化速度，并對不同地區(qū)的速度提出了要求。隨著合作化運動的迅速推進，1958年8月29日，中共中央作出了關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議，提出將原有的小社合并為大社，并統(tǒng)一命名為人民公社。盡管當時沒有具體下達成立人民公社的指標，但由于將人民公社定性為“建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好的組織形式”，在政治支配行政的機制下，公社建立的速度十分迅速。不到一年時間就實現(xiàn)了全國農(nóng)村的人民公社化。即使是1070年代后期和1980年代初期興起的農(nóng)村改革中，中央雖然一再提出對于是否采用新的生產(chǎn)經(jīng)營體制不強求一律，也不下達任務(wù)指標，但是在政治支配行政的機制下，地方還是以“任務(wù)”的方式推行新的經(jīng)營體制。

　　與此同時，國家給農(nóng)村社會下達任務(wù)的內(nèi)容也迅速增多，并越來越具體。首先是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為行政任務(wù)。傳統(tǒng)國家的一個重要特點是對經(jīng)濟的不干預(yù)主義，只是采取一定方式鼓勵農(nóng)耕，如各種“勸農(nóng)”活動，但不直接管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中華人民共和國一成立，就將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為政府的一項重要工作，并以行政力量推動這一工作。1949年中華人民共和國成立時就組建了專管農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)部。不僅如此，“全黨大辦農(nóng)業(yè)”在相當長時期作為執(zhí)政的重要方針。1951年2月2日，中央人民政府政務(wù)院通過關(guān)于1951年農(nóng)林生產(chǎn)的決定，提出將發(fā)展生產(chǎn)與勞動互助結(jié)合起來。第二年，中央人民政府政務(wù)院通過關(guān)于1952年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定，對如何開展互助合作、采用先進技術(shù)、加強經(jīng)營管理提出了具體意見。中華人民共和國建立以后開展的土地改革、農(nóng)業(yè)集體化和人民公社運動，從根本上說都是為了促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。互助組是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助，合作社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，人民公社也是生產(chǎn)單位。因此在推動合作化和人民公社運動過程中，都包含了如何組織和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》。在這之前，中共中央主席毛澤東對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提出了十分具體的意見。如在12年內(nèi)，平均每畝糧食產(chǎn)量，在黃河、秦嶺、白龍江、黃河（青海境內(nèi)）以北，要求達到400斤，黃河以南、淮河以北500斤，淮河、秦嶺、白龍江以南800斤。棉花、油料、大豆、絲、茶、黃麻、甘蔗、水果等也要有指標。層層下達農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)可以說中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后國家治理的一個重要特點。

　　其次是將征購農(nóng)產(chǎn)品和征派勞務(wù)作為各級政府的重要工作。進入20世紀以后，工業(yè)化一直是國家的主導(dǎo)目標。特別是中華人民共和國建立以后，便將工業(yè)化作為核心戰(zhàn)略。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略，國家需要從農(nóng)村獲取產(chǎn)品和勞務(wù)。為此，國家對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷，同時征調(diào)大量農(nóng)村勞務(wù)從事交通、水利等公共工程的建設(shè)。統(tǒng)購統(tǒng)銷和勞務(wù)征調(diào)屬于國家義務(wù)，也就是要求各級政府必須完成的任務(wù)。如根據(jù)統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，每年國家都要下達征購農(nóng)產(chǎn)品的指標，并將指標分解到各個地區(qū)和各個層級。與此同時，國家在地方各個層級都設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品購銷部門，直接完成相應(yīng)的任務(wù)。即使是取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以后，獲取產(chǎn)品與勞務(wù)仍然是政府的一項重要任務(wù)。

　　再次是大量的思想、教育、文化及其社會事務(wù)也納入行政任務(wù)的范疇。在傳統(tǒng)國家，國家的職能主要是政治統(tǒng)治，社會職能較少，不多的社會事務(wù)由社會自我承擔。中華人民共和國建立以后的一個重要變化，就是將大量的思想、教育、文化和社會事務(wù)納入到日常行政工作，并作為重要的工作任務(wù)。如1957年8月8日，中共中央作出《關(guān)于向全體農(nóng)村人口進行一次大規(guī)模的社會主義教育的指示》，要求各級黨委都必須有準備地、有次序地、自上而下地派遣工作組協(xié)助鄉(xiāng)社的黨組織主持大辯論工作。從1950年代一直到1990年代初，中央在農(nóng)村多次布置開展有關(guān)社會主義教育工作。教育、文化和社會事業(yè)也成為政府的重要工作任務(wù)。如1955年毛澤東征詢對農(nóng)業(yè)十七條意見時，不僅對糧食等農(nóng)產(chǎn)品確定了目標，而且對其他方面的指標也確定得非常具體。要求在7年內(nèi)，“基本上消滅若干種危害人民和牲畜最嚴重的疾病”，“除四害，即在7年內(nèi)基本上消滅老鼠（及其他害獸），麻雀（及其他害鳥，但烏鴉是否宜于消滅，尚未研究），蒼蠅，蚊子”，“基本上掃除文盲，每人必須認識1500到2000個字”，“將省、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的各種必要的道路按規(guī)格修好”，“建立有線廣播網(wǎng)，使每個鄉(xiāng)和合作社都能收到有線廣播”，“完成鄉(xiāng)和大型合作社的電話網(wǎng)”。隨著農(nóng)村發(fā)展，國家有關(guān)教育、文化和社會事務(wù)的行政任務(wù)愈來愈多。到1980－1990年代，國家專門下達了普及九年制義務(wù)教育的達標活動。

　　中華人民共和國建立后，政府任務(wù)呈迅速擴張趨勢，行政機制全面介入農(nóng)村社會的各個方面，形成全能型治理結(jié)構(gòu)。

　　行政管理體制是層級制的。中國是一個超大國家，不僅層級多，而且地域廣。除了中央下達的各種行政任務(wù)以外，地方也自設(shè)了不同的任務(wù)。越往下層，行政任務(wù)越多。這種情況在1980年代實行中央與地方的分權(quán)式改革以后，尤其突出。

　　從國家理性看，都有以任務(wù)的方式進行行政介入的沖動，問題在于任務(wù)的貫徹和落實。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理處于上下隔絕狀態(tài)，從根本上說是行政貫徹能力的弱小。由于財政、技術(shù)、交通，特別是組織等原因，許多政府任務(wù)根本無法貫徹。進入20世紀以后，盡管建立了中華民國，但由于社會的分化，特別是上下統(tǒng)治的脫節(jié)，政府任務(wù)更難貫徹，由此出現(xiàn)了所謂的“貫徹危機”。這一危機可以說是發(fā)展中國家政治轉(zhuǎn)型都會遇到的普遍性難題。也正是在這一危機中，出現(xiàn)了大量的“政治真空”，并造成了共產(chǎn)黨的崛起。

　　中華人民共和國建立以后，一方面是政府任務(wù)迅速增多，行政介入空前廣泛，另一方面是行政貫徹能力的極大增強。這既標明了權(quán)力的高度集中，又反映了國家大大強化了對農(nóng)村社會的滲透。其中的重要原因就在于對鄉(xiāng)土社會的改造，使鄉(xiāng)土社會的組織體制便于任務(wù)的貫徹。

　　土地改革以后，政府任務(wù)呈不斷增多趨勢。伴隨這一過程的是通過對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，形成了自上而下延伸和覆蓋農(nóng)村社會的行政化的組織網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)首先是共產(chǎn)黨基層組織的建立和健全。農(nóng)村社會普遍建立了黨的基層組織，黨組織是按照“下級服從上級”的機制運行的。同時，圍繞黨組織建立了共青團、婦聯(lián)、民兵、貧下中農(nóng)協(xié)會等群眾性組織。大部分群眾成為這些組織的成員。農(nóng)村的黨組織及其相應(yīng)的群眾組織的活動都圍繞著“黨的中心工作”而開展。也就是自上而下的黨組織的決策是基層黨組織行動的主要依據(jù)。其次是基層政權(quán)組織的建立和完善�；鶎诱�權(quán)組織更是按照科層制的方式運行，完成各種自上而下的任務(wù)是其主要工作。再次，也是最重要的是，人民公社將政權(quán)組織與生產(chǎn)組織合為一體，農(nóng)民的生產(chǎn)生活都高度依附于公社組織。集體化中產(chǎn)生的人民公社體制實現(xiàn)了權(quán)力集中與行政介入的直接結(jié)合。公社建立之前，實行的是鄉(xiāng)社分設(shè)的體制，鄉(xiāng)是基層政權(quán)組織，合作社是經(jīng)濟合作組織，一個鄉(xiāng)統(tǒng)轄若干合作社，但不直接干預(yù)合作社事務(wù)。而人民公社既是集體經(jīng)濟組織，又是國家在農(nóng)村的基層政權(quán)組織。在公社組織內(nèi)部，生產(chǎn)資料為集體所有，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一分配。在公社外部，公社是國家的基層政權(quán)組織，服從于統(tǒng)一的國家治理。正是由于公社組織，自上而下、垂直式的行政機制才得以穿越鄉(xiāng)土社會共同體的阻隔，全面直接和深入地滲透到鄉(xiāng)土社會之中。在公社體制下，各級管理人員都被稱之為干部，盡管有拿國家工資和集體工分補貼之分。他們遵從下級服從上級的行政原則。農(nóng)民則都屬于公社社員，他們是勞動者，同時又是政權(quán)組織體系的成員，要服從干部的統(tǒng)一管理，成為全面和直接的行政對象。國家權(quán)力通過公社行政體制可以直接地滲透到農(nóng)民的日常生活之中，農(nóng)民被高度行政對象化。正是由于公社的行政化治理機制，推動國家介入貫徹能力的無限擴張。國家可以通過公社組織無償?shù)�、迅速地集中和調(diào)配一切人力、財力和物力，將億萬農(nóng)民的意志高度統(tǒng)一于國家指向�！吧霞壢蝿�(wù)”可以說是農(nóng)民的基本行動依據(jù)。

　　人民公社體制廢除后，實行“鄉(xiāng)政村治”的體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會，實行村民自治。這種體制是一種分權(quán)式改革，即將高度集中于國家和上級政府的權(quán)力下放一部分給農(nóng)民和基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。農(nóng)村改革后的治理體制使行政滲透機制的功能受到一定限制，特別是基層和農(nóng)民的經(jīng)濟自主性日益增強。但是，國家的行政滲透機制仍然有強大作用。一是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織仍然依據(jù)下級服從上級的原則運行，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在相當程度仍然將村民委員會作為自己的下屬機構(gòu)對待，村民委員會也要協(xié)助政府工作，三是國家的行政介入方式更加多樣化。所以，從總體上看，農(nóng)村改革后的鄉(xiāng)村治理并不是簡單的村民自治，而是一種行政介入與村民自治的混合體。完成和落實上級任務(wù)仍然是鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。

　　任務(wù)性的行政介入是服從國家目的并以國家強制力作為依托和保障的。通過各種任務(wù)，將國家的各種事務(wù)延伸到鄉(xiāng)土社會，同時也建立起農(nóng)民的國家意識，將長期歷史上分散的、外于行政組織體系的農(nóng)民納入到自上而下的行政組織體系中，由此實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)土的行政整合。這種行政整合有助于迅速按國家意志建構(gòu)和改造鄉(xiāng)土社會。如在一個有著數(shù)千年“多子多�！保�主要依靠勞動投入進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)土社會實現(xiàn)“計劃生育”，號稱“天下第一難”。如果沒有任務(wù)性的行政介入，便很難在短時期內(nèi)有效控制人口的過快增長。

　　任務(wù)性的行政介入對于一個高度組織化和單一化的農(nóng)村社會比較有效。隨著農(nóng)村社會的多樣化和自主性的增強，強制性行政介入的成效逐漸減弱。

　　三、命令：行政機制的擴張

作為國家機器的行政機制是建立在命令－服從關(guān)系基礎(chǔ)上。(點擊此處閱讀下一頁)上級命令下級，下級服從上級是官僚行政體制的基本原則。命令的特點就在于命令的施予對象只有服從的義務(wù)，而沒有自由選擇的權(quán)利，具有單向性和強制性。一般而言，命令－服從關(guān)系只產(chǎn)生于官僚行政組織內(nèi)部。中華人民共和國建立之后，國家得以迅速重新構(gòu)造鄉(xiāng)土社會，相當程度在于將命令－服從機制引入鄉(xiāng)土社會領(lǐng)域，行政機制由行政組織內(nèi)部擴張到鄉(xiāng)土社會。

　　中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是自然形成的村落共同體。當中華人民共和國建立，特別是農(nóng)業(yè)社會主義改造，國家對鄉(xiāng)土社會進行重新組織之時，就開始了行政機制擴張的進程。首先是隨著“政權(quán)下鄉(xiāng)”，政權(quán)組織開始將命令的方式引入鄉(xiāng)村治理。如統(tǒng)購統(tǒng)銷本身就是一種國家單方的強制行為。在落實這一國家任務(wù)，盡管也采用引導(dǎo)、利益誘導(dǎo)等方式，但因為涉及到農(nóng)民的切身利益，為完成任務(wù)最簡單的辦法就是行政命令。統(tǒng)購統(tǒng)銷一開始實施就出現(xiàn)了“許多強迫命令”，“加劇了國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張”。[9]可以說，只要是自上而下的行政任務(wù)增多，超出基層與農(nóng)民的承受限度，命令性的行政整合的力度就越大，出現(xiàn)所謂“強迫命令”的可能性就越大。

　　其次，公社組織為命令性行政擴張?zhí)峁┝俗钣行У慕M織基礎(chǔ)。存在于科層組織中的命令－服從機制得以擴張到“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會，最重要的是農(nóng)村基層社會組織被改造為科層制組織，這就是人民公社。人民公社的最大特點是“政社合一”，政權(quán)組織與經(jīng)濟組織合為一體，公社社員既是生產(chǎn)者，又屬于政權(quán)組織體系成員。公社管理的特點是“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”，具有某種軍事共產(chǎn)主義的特點。通過公社將分散的農(nóng)戶組織成為一個具有軍事化特點的組織。長期歷史上自然形成的村落按軍事組織的特性編制，如ⅹⅹ人民公社第ⅹ生產(chǎn)大隊第ⅹ生產(chǎn)小隊。這種編制類似于軍事組織的營、連、排、班的編制。即使是后來人民公社組織的直接軍事化的特點有所弱化，但仍然長期保留軍事性的民兵組織建制。由此完全改變了傳統(tǒng)的自然村落組織形態(tài)，將分散的農(nóng)民組織為一個整體。這一整體實行科層制（等級制）治理，自上而下的命令和自上而下的服從機制由此形成。特別是公社集體組織控制了生產(chǎn)資料與生活資料，組織成員離開了組織便以生存。從這個意義上說，公社組織的命令－服從關(guān)系更有成效。德國社會學(xué)家韋伯在談到服從目的時就特別提到基于利害的服從。在公社組織體制的依托下，命令性的行政機制擴張到鄉(xiāng)土社會的各個領(lǐng)域，組織的各級領(lǐng)導(dǎo)通過發(fā)號施令實施管理。如最基層的生產(chǎn)隊長通過敲鐘命令社員上下工，生產(chǎn)隊以上的組織通過文件、會議、指示等方式?jīng)Q定下級和社員做什么，不做什么，能做什么，不能做什么，下級和社員只有服從的義務(wù)，否則就會受到相應(yīng)的懲罰。在命令性體制下，超出農(nóng)民可接受能力的“強迫命令”行為自然會出現(xiàn)。1950年代后期人民公社一成立，就出現(xiàn)了因不服從命令而隨意懲罰社員的現(xiàn)象。在1960年11月3日發(fā)出的《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》中，特別強調(diào)要“整風整社”，嚴禁干部用“不準打飯”和“不發(fā)口糧”的辦法來懲罰社員。盡管在這之后，中央再三強調(diào)干部聯(lián)系群眾，反對強迫命令，甚至通過群眾運動的方式整頓工作作風，但是由于公社組織本身就是按照命令－服從機制運行的，強迫命令自然難以避免。

　　命令性的行政機制擴張不僅大大增強了自上而下的行政權(quán)力，而且強化了行政權(quán)力對鄉(xiāng)土社會的滲透。農(nóng)民不再是自然共同體的成員，而是政權(quán)共同體的成員，不再是自己決定做什么不做什么，而必須服從統(tǒng)一的組織管理。農(nóng)民無時不是，無處不是行政命令的對象。國家對鄉(xiāng)土社會的整合達到空前未有的程度。當然，農(nóng)民最終是依靠自我勞動獲得成果的生產(chǎn)者而不是國家行政管理組織的成員，軍事－行政組織的命令－服從機制對于只能使農(nóng)民處于被地位，缺乏生產(chǎn)自主性和積極性，從而使命令性體制難以延續(xù)。

　　公社體制廢除后，依靠集體經(jīng)濟組織施行命令性治理的組織基礎(chǔ)不復(fù)存在，但政權(quán)組織為完成行政任務(wù)仍然實行命令治理。因為，公社體制廢除后的村民委員會從法理上屬于村民自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是命令－服從關(guān)系。但從國家行政管理的角度，則屬于行政建制村，即通常所說的行政村。作為行政村，仍然有義務(wù)服從上級組織的指示，協(xié)助上級完成政府任務(wù)。這種命令－服從關(guān)系更多地體現(xiàn)在自上而下的黨組織系統(tǒng)。當然，由于實行家庭經(jīng)濟，農(nóng)戶成為生產(chǎn)經(jīng)營主體，基層治理依靠控制生產(chǎn)、生活資料來施行命令的機制缺乏組織基礎(chǔ)。農(nóng)民作為命令對象的內(nèi)容越來越少，不服從命令的情況愈來愈多。正因為如此，許多農(nóng)村干部深感農(nóng)村改革后的農(nóng)民“不好管了”。在一些地方開始尋找新的治理機制，即從單向的命令―服從機制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的民主－協(xié)商機制。如浙江省出現(xiàn)的“民主懇談會”等。

　　國家行政治理的特點是一致性和標準化。秦始皇統(tǒng)一中國之所以選擇官僚制而不是分封制，就在于通過官僚制可以將中央政權(quán)的意志滲透到所管轄的第一個地方。但是，由于上下隔絕的機制，傳統(tǒng)國家的行政治理始終未能全面滲透到鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)土社會仍然是自然共同體。不同地方的村落各自存在，自我治理，呈現(xiàn)出差異性和離散性。只是隨著中華人民共和國的建立，國家行政治理才深入地滲透到鄉(xiāng)土社會之中，由此將差異性和離散性的鄉(xiāng)土社會整合為整齊劃一的行政共同體。

　　國家行政和鄉(xiāng)土社會滲透的動員、任務(wù)和命令機制都是為了按照國家意志改造和支配鄉(xiāng)土社會，以做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動。雖然在改造鄉(xiāng)土社會過程中，國家也注意到鄉(xiāng)土社會的差異性和農(nóng)民的自主性，但是統(tǒng)一的行政機制必然要求一致性，甚至為了達到一致性而實行具有強制性的“一刀切”的行政措施。“一刀切”在相當長時間里是流行于國家行政管理體系中的“潛規(guī)則”，即盡管許多人主觀認識到行政管理需要考慮實際情況，但從行政治理的統(tǒng)一性看，又只得采取無差別的行為。特別是在國家全面改造鄉(xiāng)土社會的過程中，強調(diào)一致性，實行“一刀切”的治理更為突出。不僅是政治上劃一，生產(chǎn)上也整齊劃一。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)不同，受到自然條件的制約，最需要因地因時制宜。但在“一刀切”的命令機制下，很容易出現(xiàn)不顧具體條件而簡單執(zhí)行上級命令的行為�！稗r(nóng)業(yè)學(xué)大寨”本來是國家樹立的一個自力更生發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的典型。但是，在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運動中，許多地方紛紛仿照“大寨田”樣板，深翻土壤，將生土翻到表層，結(jié)果造成嚴重損失。

　　1970年代末興起的農(nóng)村改革，要根本上說是改變國家過分強制的“一刀切”的管理體制，尊重基層和農(nóng)民的自主性，由此而產(chǎn)生包產(chǎn)到戶和村民自治。正是在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會發(fā)展走上多樣化的道路，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林。這實際上是現(xiàn)代國家建設(shè)的另一個新的開端，即從單純強調(diào)民族－國家的統(tǒng)一性，到同時尊重作為國家主權(quán)者的國民自由選擇的自主性的國家轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理體制由公社制和村民自治制的轉(zhuǎn)變正是現(xiàn)代國家建構(gòu)進程的必然產(chǎn)物。“行政下鄉(xiāng)”也將具有新的形式與機制。

　　--------------------------

　　[作者簡介]徐勇（1955－），男，湖北宜昌市人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心主任，教育部“長江學(xué)者”特聘教授，主要從事鄉(xiāng)村治理與中國政治研究。

　　[1]參見徐勇《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。

　�、儆捎谏鐣�主義教育運動的主要內(nèi)容是清查基層干部的政治、經(jīng)濟、組織和思想等，所以又稱之為“四清”，工作隊也稱之為“四清工作隊”。

　　參考文獻

　　[1]《左傳》。

　　[2][德]馬克斯。韋伯。儒教與道教[M]，南京：江蘇人民出版社，1993：110.

　　[3]費孝通。鄉(xiāng)土中國生育制度[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1998：63.

　　[4]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：478.

　　[5]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：131.

　　[6]毛澤東。毛澤東選集：第2卷[M]，北京：人民出版社，1991：513.

　　[7][美]塞繆爾。亨廷頓。變革社會中的政治秩序[M]中譯本，北京：華夏出版社，1988：261.

　　[8]羅平漢。農(nóng)業(yè)合作化運動史[M]，福州：福建人民出版社，2004：146.

　　[9]薄一波。若干重大決策與事件的回顧[M]，北京：中共中央黨校出版社，1991：273.

　　來源：《華中師范大學(xué)學(xué)報》2007年第5期

相關(guān)熱詞搜索：行政 鄉(xiāng)土 下鄉(xiāng) 動員 滲透