人類民主法治的進步，與稅收和預算的討價還價息息相關。1215年英國貴族與英王簽下歷史性協(xié)議《大憲章》，對勞役和賦稅做出規(guī)定；
美國獨立戰(zhàn)爭以反對英王的橫征暴斂為動因，隨后制定了劃分公民與政府權(quán)力、宣示自由平等的《獨立宣言》與美國憲法……在社會多元和利益分化之際，尤其需要一個討價還價的場所來緩和沖突、化解矛盾。而從稅收和預算這些與百姓密切相關的議題入手，確是既可以喚起民眾參政熱情，又可將風險控制在一定范圍內(nèi)的切實可行又穩(wěn)妥的方法。

　　稅金的討價還價里出民主政治

　　一個理想的政府絕不應該以強制作為本質(zhì)因素，而必須經(jīng)得起合法性和群眾承認的檢驗。從這樣的角度看政府，那么為人民謀幸�；蛘哒f“為人民服務”就勢必成為國家權(quán)力的主要功能。這是所謂“公仆型”政府觀。

　　從這樣的角度來理解稅制，那么納稅的本質(zhì)也不應該僅僅是政府的強制力表現(xiàn)，而是公民雇請公仆、購買服務所交付的費用。增稅要以增加服務項目或提高服務質(zhì)量為前提條件。

　　為此，要容許公民與公仆就稅金問題進行討價還價。政府要征稅，必須與人民商量，征得大家的同意。政府怎樣使用稅款，也必須讓人民了解，并為公民個人提供監(jiān)督和表達異議的機會。這意味著按照稅收法定的原則和公開民主的程序來決定稅種、稅率以及審查財政預算案是對現(xiàn)代政府的起碼要求。只有在這樣的前提條件下，我們才能理直氣壯地說征稅是合法政府的權(quán)力、納稅是所有公民的義務。

　　日本曾經(jīng)發(fā)生一個案例。1966年，京都的同志社大學商學部教授大島正以對工薪階層征收所得稅不公平、職員稅負過重為由提起稅金訴訟，要求承認工薪階層納稅的扣除額度、糾正工資收入、營業(yè)收入以及農(nóng)業(yè)收入之間在稅負上的苦樂不均、廢除對企業(yè)家征稅的不合理優(yōu)惠措施。當時的日本有點像現(xiàn)今的中國，稅款的相當大部分征自工薪階層，而富人反倒負擔較輕，故此案件一經(jīng)報道，就激起了強烈反響。

　　從起訴開始算，8年后京都地方法院作出一審判決，15年后大阪高等法院作出上訴審判決，19年后日本最高法院大法庭作出終審判決，承認工資所得扣除制度的合理性，也承認征稅率分布上存在偏頗，應該通過稅務行政加以糾正，但是否認所得稅法制有違憲性。

　　大島稅金訴訟的意義是喚起了政府和社會對工薪階層成為主要納稅者的稅負不公平現(xiàn)象的關注，推動了稅制改革運動以及各地納稅人訴訟。政府在制定政策時也必須更多地考慮民意。在這樣的背景下，日本從1969年開始先后幾次修改稅法，提高了工資所得納稅扣除的額度，并削減了稅收上的優(yōu)惠措施。

　　先讓專家構(gòu)思 再讓民意審議

　　鑒于稅負牽涉到各階層復雜的利害關系，專業(yè)技術性又很強，歐美在設計稅制或改革稅制時往往聘請少數(shù)德高望重、學識淵博的專家組成方案起草委員會，經(jīng)過若干年深入的調(diào)查研究之后發(fā)表稅務意見書。這樣的專家意見書經(jīng)過國會審議和輿論批評后最終轉(zhuǎn)化成法案。日本的做法不同，是政府主導。盡管如此，還是由作為總理咨詢機關的政府稅制調(diào)查會進行深入而充分的調(diào)查討論后提出權(quán)威性專家建議，由國會辯論通過。

　　直接由政府部門決定稅收問題不符合法治原理。直接讓代議機構(gòu)介入稅制設計雖然符合稅收法定原則，但容易受到政治力量對比關系的影響，或忽略少數(shù)人的正當訴求，或輕視長遠的整體利益，或流于無原則的妥協(xié)。實際上，現(xiàn)代歐美代議民主制面臨的一個最大難題就是政治家為了選票而競相提出脫離實際的減稅口號，導致政策短視以及財政赤字累積。但愿中國不會在有關改革的起步階段未得其利先得其弊。因此，為了實現(xiàn)稅收法定和稅收合理的均衡，改革稅制的方案應該出自那些獨立的、富于遠見卓識的專家。也就是說，先讓學者精心構(gòu)思，再讓民意審議通過。

　　公民不知道究竟是誰、在哪里、怎樣決定稅收的，就會心生疑慮。公民不知道自己繳納的稅款究竟怎樣用、用到哪里、用得是否得當，也難免對稅負產(chǎn)生不滿情緒。強調(diào)稅制簡明化，就是要讓公民僅憑直覺和常識就能了解納稅的意義和公平性。而強調(diào)與稅收有關的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)則更進一步：通過制度化舉措吸引公民對稅制的關注、加強征稅的公正性以及納稅的積極性，意味著稅制透明化。

　　如果說對征稅權(quán)的知情和監(jiān)督屬于國家財政系統(tǒng)的輸入控制，那么也不妨認為對預算案的知情和監(jiān)督屬于財政的輸出控制，兩者不可偏廢。稅收是財源，財政是開支。稅收過少就會引起財政恐慌，開支過大會引起稅負苛重。怎樣適當調(diào)整兩者的關系，牽涉到千家萬戶的切身利益，需要充分聽取各方面的意見。因此，稅務財政在本質(zhì)上是要求按照民主程序作出決策。社會結(jié)構(gòu)多元化后，不同的群體或階層之間的協(xié)調(diào)作業(yè)變得更加重要了。這時為了穩(wěn)妥地確定收和支的均衡點，為了使征稅得到公民自覺支持、使財政分配充分滿足實際需要，必須加強審議程序，為各種訴求提供表達、討價還價的場所和基本游戲規(guī)則，否則根本消除不了那種“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的怪現(xiàn)象。

　　“預算議會”可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣立即推行

　　關于預算案的審議，憲法和人民代表大會組織法有明文規(guī)定。目前的問題是缺乏透明化的程序以及具體操作規(guī)則來保障這樣的審議具有實質(zhì)性內(nèi)容，不流于形式。也就是說，預算審議應該真正反映不同利益集團的訴求和互動，應該仔細推敲具體內(nèi)容的合理性和公平性。

　　對財政制度以及預算案審議方式的改革不妨從基層做起，在村務公開之后應該把政府收支的公開化逐級上推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這兩級的開支項目比較簡明，涉及的利害關系也比較直接、比較清晰，與征稅活動有著密切的因果聯(lián)系。因此，公民對這種近距離的預算審議既有強烈的興趣，也有足夠的判斷能力。筆者曾經(jīng)提出以技術性的“預算議會”作為政治體制改革突破口的思路，其基本特征是首先盡量讓代議制的討論范圍側(cè)重于那些在不同利益群體之間進行公平分配的租稅和財政事務，而暫時對其他政治性問題進行一定程度的非政治化的冷卻處理——擱置爭議，留待今后適當時候解決。這樣做的好處是，可以把政治改革與經(jīng)濟改革直接銜接起來，有利于各種政治勢力和利益群體在編制和審議單純的財政預算程序中學會競爭和妥協(xié)的技巧，也有利于加強民意代表對行政權(quán)的監(jiān)控。現(xiàn)在有必要補充一下，這樣的嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣可以立即推行。

　�。� 原載《同舟共進》2007年第5期）

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