摘要：改革戰(zhàn)略的正確選擇是縣級(jí)政府行政改革實(shí)現(xiàn)歷史性突破的前提。未來(lái)的縣級(jí)政府行政改革必須走出純粹的組織變革層面，進(jìn)入組織變革、職能變革與政治變革三重良性互動(dòng)的全面變革時(shí)代。在中央與地方、政府與黨委的縱橫關(guān)系中，增加縣級(jí)政府在行政改革中的自主性和縣域公共利益的代表性，依據(jù)縣域特殊性尋求政府職能與機(jī)構(gòu)的合理性，變革權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成政府與社會(huì)良好合作的善治格局，是新時(shí)期縣級(jí)政府改革與發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

　　關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；
行政改革；
政府職能；
權(quán)力結(jié)構(gòu)；
改革戰(zhàn)略

　　形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)縣級(jí)行政管理體制雖然歷經(jīng)多次改革，但與我國(guó)迅速發(fā)展的工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化和全球化仍然存在諸多矛盾。

　　城市快速發(fā)展而鄉(xiāng)村相對(duì)滯后導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別的日益擴(kuò)大，以農(nóng)民群體上訪為主要表現(xiàn)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)日益嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。愈來(lái)愈多的事實(shí)表明，縣級(jí)政府行政體制改革已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、和諧社會(huì)的建設(shè)、科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)在很大程度上取決于深入推進(jìn)縣級(jí)行政改革。"郡縣治、天下安".鑒于縣級(jí)政府在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略中的極端重要性，縣級(jí)政府行政改革業(yè)已成為當(dāng)前理論研究與政策辯論的焦點(diǎn)之一。在研究與論辯中，論者多取問(wèn)題——策式的研究路徑，以提供政策性建議為依歸。誠(chéng)然，建設(shè)性的對(duì)策研究頗助益于改革的實(shí)踐，然此一取向的研究也易被傳統(tǒng)思路或現(xiàn)實(shí)境遇所囿而缺乏批判的視角與戰(zhàn)略的考量。本文試以縣級(jí)政府行政改革的困境為反思基點(diǎn)，重構(gòu)改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向，為行政改革不曾觸及的前提性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)地研究。

　　1 縣級(jí)政府行政改革的困境與反思

　　縣級(jí)政府改革缺乏自主創(chuàng)新機(jī)制或許是我國(guó)過(guò)去歷次改革成效不大的主要原因。我國(guó)的縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異極大，但縣級(jí)政府的行政改革方案卻基本雷同。改革的集中領(lǐng)導(dǎo)方式使處于較低層級(jí)的縣級(jí)政府在歷次改革中承受著上級(jí)政府規(guī)定的制度框約和指標(biāo)化壓力，指導(dǎo)行政改革的政策性文件往往明確規(guī)定了縣級(jí)政府改革的方案，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和精簡(jiǎn)比例。規(guī)制的統(tǒng)一性與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，一方面，造成一些縣級(jí)政府管理資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面，又導(dǎo)致一些縣級(jí)政府管理資源的嚴(yán)重不足。由于自上而下的統(tǒng)一性的改革往往很難真正解決縣域?qū)嵺`中各地不同的問(wèn)題，同時(shí)改革又往往觸及地方政府的自身利益，因此，縣級(jí)政府對(duì)改革常常持消極的態(tài)度，不少縣級(jí)政府行政改革成了一場(chǎng)"雷聲大、雨點(diǎn)小"的形式主義運(yùn)動(dòng)，巧妙的周旋消解或抵擋了層層加碼的壓力，"拆拆分分"的障眼法成了應(yīng)付行政改革的主要策略之一。比如，為了完成精簡(jiǎn)指標(biāo)，將行政編制人員分流到事業(yè)單位、將幾個(gè)機(jī)構(gòu)象征性地合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)，等改革風(fēng)頭一過(guò)，人員、機(jī)構(gòu)又復(fù)歸原位，甚至變本加厲。外在的表現(xiàn)即是，行政改革在組織變革層面陷入了精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈。

　　撇開(kāi)外部環(huán)境變化等因素，就改革本身而言，歷次縣級(jí)政府行政改革之所以沒(méi)有取得預(yù)期的成效，關(guān)鍵的原因在于，沒(méi)有形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略�；仡櫘�(dāng)代中國(guó)行政歷次改革，在市場(chǎng)化改革之前，行政改革主要停留在以精簡(jiǎn)為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)、人員撤并上，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)化改革趨勢(shì)明朗，1988年的行政改革正式提出轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能的轉(zhuǎn)變成為行政改革的核心問(wèn)題，并明確將定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的"三定"原則規(guī)定為行政改革的重要指導(dǎo)原則。1992年及其以后的改革主要伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)程展開(kāi)，改革的方向是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制，并繼續(xù)將轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的核心和根本途徑。

　　誠(chéng)然，轉(zhuǎn)變政府職能是行政改革的重要環(huán)節(jié)，沒(méi)有職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，所謂的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)就不會(huì)徹底，就像一個(gè)包攬全部社會(huì)事務(wù)的政府不可能成為真正的有限政府一樣，這已為歷次改革實(shí)踐所證實(shí)。因此，1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能標(biāo)志著對(duì)行政改革內(nèi)在規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。然而，同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)變政府職能并不是行政改革的靈丹妙藥，因?yàn)檎�府職能背后�?shí)有更為深層的制約因素，或者說(shuō)，只有在突破深層的制約因素之后，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變職能在行政改革中的核心作用才具有實(shí)質(zhì)意義。否則，所謂的"轉(zhuǎn)變職能"往往會(huì)流于口號(hào)或成為遮掩實(shí)質(zhì)矛盾的借口。概言之，所謂的深層制約因素主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)層面而言，職能的確定、職能的劃分、職能的配置、職能的履行都由權(quán)力主導(dǎo)或需權(quán)力參與的，政府職能的轉(zhuǎn)變往往是在既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中尋求突破。如果權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生重大的調(diào)整，政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實(shí)質(zhì)性的成效。當(dāng)前縣級(jí)政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒(méi)有觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的行政管理體制，從更深層上說(shuō)，也就是沒(méi)有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。自上而下的改革路線圖表明了這一點(diǎn)，改革實(shí)踐中來(lái)自上級(jí)政府種種干預(yù)和壓力表明了這一點(diǎn)，"上下對(duì)口"的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則以及"上下一般粗"的行政組織結(jié)構(gòu)的頑強(qiáng)延續(xù)則更鮮明地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。從行政生態(tài)層面而言，政府的職能與行政生態(tài)有著極為密切的關(guān)聯(lián)。政府組織與宏觀、微觀的行政生態(tài)發(fā)生著信息和資源的交換和互動(dòng)。不同的發(fā)展道路和發(fā)展階段對(duì)政府的職能有不同的要求，不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平對(duì)政府的職能有不同的要求，不同的地域文化、風(fēng)土人情，特別是被管理者的素質(zhì)也會(huì)深刻影響政府職能及其行使方式。也就是說(shuō)，政府職能實(shí)際上不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)需要放置到歷史的、具體的行政生態(tài)中才能確定與理解的概念，相同的政府職能與不同的行政生態(tài)環(huán)境相配合，會(huì)產(chǎn)生不同的行政效果。相同的職能配置卻產(chǎn)生不同的行政效果，除了行政主體本身的原因外，差異的行政生態(tài)也是重要的影響因素。行政生態(tài)分析對(duì)于行政改革的意義在于，自上而下、統(tǒng)一規(guī)劃的改革方案在豐富多樣的行政生態(tài)中必然會(huì)遭遇尷尬，成功的行政改革必然是對(duì)地方傳統(tǒng)、習(xí)俗、需求、期望乃至歷史記憶的適應(yīng)與回應(yīng)。

　　從根本上說(shuō)，行政改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)的結(jié)果，任何成功的改革總是不能超越社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所限制的文化發(fā)展。在一定的框架與范圍內(nèi)改良革新以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是行政改革的重要目標(biāo)。但是，另一方面，上層建筑領(lǐng)域的調(diào)適并不是消極被動(dòng)的。在一個(gè)"反省"與"再造"相互激蕩的時(shí)代，成功的行政改革必須跳出狹隘的視域和私利的糾纏，須以寬廣的視野、可嘉的勇氣進(jìn)行戰(zhàn)略的思維與規(guī)劃。正如美國(guó)公共管理學(xué)者包茲曼和斯特勞斯曼曾經(jīng)提出的，"公共管理者總是忙著進(jìn)行昨日就需要的行動(dòng)，以至于無(wú)法從事明日所需要的規(guī)劃".成功的公共管理"必然需要戰(zhàn)略意識(shí)"[1]，因此，面向未來(lái)的縣級(jí)政府行政改革須走出"摸著石頭過(guò)河"的試錯(cuò)式發(fā)展階段，綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重因素，形成清晰的戰(zhàn)略性思維與改革路線。

　　2 縣級(jí)政府行政改革新戰(zhàn)略的理論框架與現(xiàn)實(shí)分析

　　中央與地方關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系是規(guī)劃行政改革戰(zhàn)略的坐標(biāo)系。根據(jù)弗朗西斯科。契倫伯格的理論，中央與地方關(guān)系可以有兩種分析視角，即自治模型和整合模型。在自治模型中，地方政府被定義為依賴某一特定地方政府系統(tǒng)的政治自主域，中央政府僅局限于監(jiān)管地方政府的活動(dòng)，中央政府與地方政府是兩個(gè)不同的領(lǐng)域。根據(jù)整合模型，地方政府是擁有或大或小政治行動(dòng)能力的半自治性政治機(jī)構(gòu)，是中央政府的"主要代理人"或"合伙人"，中央與地方關(guān)系被當(dāng)成一個(gè)功能性的問(wèn)題而非兩個(gè)分離的政治領(lǐng)域來(lái)處理，地方政府參與整個(gè)社會(huì)過(guò)程，但是具體事務(wù)與責(zé)任的分擔(dān)則須基于務(wù)實(shí)和靈活的考慮[2].

　　對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的爭(zhēng)論形成了不同的理論，分別為社群主義、功能主義和治理理論。社群主義建基于共同的道德標(biāo)準(zhǔn)和市民美德基礎(chǔ)之上，政治領(lǐng)導(dǎo)的核心是通過(guò)展示政治決策的適當(dāng)制定方式來(lái)尋求一致性同意，象征性行為、神話、儀式和支持行動(dòng)是創(chuàng)造和維持政治合法性的重要組成元素。功能主義認(rèn)為公民是公共服務(wù)最重要的消費(fèi)者和使用者，提供服務(wù)的效率構(gòu)成政府合法性的最重要基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)該調(diào)整國(guó)家政策以更好地適應(yīng)地方的特殊環(huán)境和特定需求。公共物品提供的方式可以多樣性，地方政府、私人企業(yè)、志愿團(tuán)體均可參與，但是這些活動(dòng)都必須建立在明確的權(quán)威結(jié)構(gòu)之上，當(dāng)選的政治人物須指引和控制整個(gè)過(guò)程，以提高公共服務(wù)的公平公正性。治理理論認(rèn)為單一的社會(huì)成員或團(tuán)體沒(méi)有足夠的知識(shí)、資源容量或者權(quán)威去處理復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，良好的治理是政府、非政府組織以及其它社會(huì)團(tuán)體之間良好合作的結(jié)果。國(guó)家成了一個(gè)由政府與社會(huì)共同參與構(gòu)成的權(quán)力分散的組織網(wǎng)絡(luò)集合，社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理成為公共管理的核心職能。從經(jīng)驗(yàn)的角度看，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中央與地方之間的關(guān)系既不是完全自治的也不是完全整合的，社群主義、功能主義與治理之間的界限也并非涇渭分明。特別是20世紀(jì)70年代以來(lái)，福利國(guó)家建設(shè)在很大程度上沖淡了意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，地方政府、社會(huì)力量更多地參與了國(guó)家政策的制定過(guò)程，中央政府也有更多更有效的途徑和手段監(jiān)督甚至控制地方政府行為。但總體而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的顯著特征是，地方政府享有程度不等的自治權(quán)，同時(shí)又在一個(gè)更大的政治秩序即民族國(guó)家范圍內(nèi)被整合[3].

　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家的改革理論與實(shí)踐為當(dāng)代中國(guó)的行政改革提供了重要的參照與借鑒，在一定意義上，昭示了未來(lái)中國(guó)行政改革的理想圖景。誠(chéng)然，中西政治傳統(tǒng)與文化背景存在深刻差異，但是，就反思中國(guó)行政改革的戰(zhàn)略導(dǎo)向而言，西方的概念框架或許更能提供一種批判的視角和前瞻的思考。在很大程度上可以說(shuō)，合理定位縣級(jí)政府在上述理論框架中的位置，是重構(gòu)行政改革戰(zhàn)略導(dǎo)向的前提性工作。在中國(guó)的憲法文本中，縣是地方行政層級(jí)的第二級(jí)，居于省與鄉(xiāng)之間。但是，上世紀(jì)90年代，隨著"市管縣"體制的全面推開(kāi)，事實(shí)上確立了省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級(jí)地方行政組織體制。在單一制的政治架構(gòu)中，縣級(jí)政府的消極被動(dòng)性是十分明顯的，這在改革前的全能型體制中表現(xiàn)尤甚。在這一體制中，作為中央政府的行政末梢，縣是上級(jí)行政命令的被動(dòng)接受者和執(zhí)行者�，F(xiàn)實(shí)中，職責(zé)與權(quán)力、權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重分離更是扭曲了縣級(jí)政府官員的激勵(lì)機(jī)制。因此，當(dāng)時(shí)的縣級(jí)政府既缺乏發(fā)展本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)，也缺乏相應(yīng)的動(dòng)力源。以"分權(quán)讓利"為特征的改革賦予縣級(jí)政府發(fā)展本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重任以及相應(yīng)的權(quán)力。特別是，分稅制推行以來(lái)，地方政府獲得了一定的剩余索取權(quán)，加之政績(jī)考核體系的激勵(lì)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)兼具經(jīng)濟(jì)政治雙重收益，縣級(jí)政府獲得了發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力源泉。然而，"放權(quán)讓利"是在現(xiàn)存的政治體制內(nèi)以行政放權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)的，中央與地方的分權(quán)不是法律意義上的分權(quán)。也即是說(shuō)，當(dāng)前地方政府獲得的權(quán)力并沒(méi)有制度上的確認(rèn)和法律上的保障。究竟是扮演上級(jí)命令的執(zhí)行者還是地方利益的代表者，這一問(wèn)題常常陷縣級(jí)政府于左右為難的尷尬境地。比如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，本級(jí)人民政府除了執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議之外，還要執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。加之，我國(guó)現(xiàn)行的組織法籠統(tǒng)含糊，沒(méi)有就各級(jí)地方政府分別立法，而是在法律文本中規(guī)定了"縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府"，這就形成縱向政府間職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題，縣政府能管的事，上級(jí)政府也能管，只是地域不同而已，事實(shí)上損害了縣政府的自主權(quán)。正如有研究者所指出的，"縣級(jí)政府不僅是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它還是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而現(xiàn)行的立法只反映了它作為一級(jí)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)政府的服從性，而沒(méi)有體現(xiàn)它作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性。[4]"

　　如果說(shuō)，中央與地方關(guān)系的關(guān)注焦點(diǎn)在于縣級(jí)政府在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的定位的話，那么在中國(guó)的語(yǔ)境下，政府與社會(huì)關(guān)系主要側(cè)重政府職能的配置及其實(shí)現(xiàn)方式問(wèn)題。后一問(wèn)題的尷尬在于，一方面，作為直接面對(duì)基層的縣級(jí)政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中承擔(dān)了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等職能，加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序在建設(shè)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署下被擺到了更為突出的位置。層層加碼的指標(biāo)化的任務(wù)分解機(jī)制、與獎(jiǎng)懲緊密掛鉤的政績(jī)考核體系、越來(lái)越流行的"一票否決"的責(zé)任追究機(jī)制使縣級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)承受著自上而下的體制性壓力。另一方面，與事權(quán)重心下移鮮明對(duì)照的是財(cái)權(quán)重心卻在上移。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，加之轉(zhuǎn)移支付制度的不完善嚴(yán)重影響了縣級(jí)政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的履行。

　　垂直半垂直機(jī)構(gòu)的過(guò)多增長(zhǎng)則支離了縣級(jí)政府的權(quán)力體系，影響了政府職權(quán)的完整性，以致在具體管理中大量出現(xiàn)"看得見(jiàn)，管不著"的無(wú)奈現(xiàn)象。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　更為本質(zhì)的問(wèn)題在于，縣級(jí)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的超負(fù)荷狀態(tài)更突顯了全能型政府的弊端。官僚機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、回應(yīng)性差、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重是政府包攬社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的嚴(yán)重后遺癥。盡管受財(cái)政壓力或西方新公共管理等思潮的影響，縣級(jí)政府在社會(huì)管理尤其是公共服務(wù)提供方面開(kāi)始程度不等地引入治理機(jī)制或市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行了地方治理實(shí)踐或公共事業(yè)民營(yíng)化的探索。在實(shí)踐與探索中，最突出的問(wèn)題還不是政府規(guī)制理念與手段的局限或評(píng)估監(jiān)督體系的不完善，問(wèn)題在于發(fā)育滯后的社會(huì)未能充分發(fā)揮自身功能，既不能有效承接從政府部門(mén)剝離出來(lái)的一些職能，也不能形成基于自身邏輯的自組織系統(tǒng)，在調(diào)節(jié)沖突、整合利益、培養(yǎng)道德、醇化習(xí)俗等方面發(fā)揮重要功能。正因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)育不良，社會(huì)建設(shè)滯后，從而不能起到整合平衡的重要作用，政府的職能轉(zhuǎn)變才一直在缺乏有效整合的民間社會(huì)與集權(quán)的政府兩極之間震蕩與徘徊，沒(méi)有形成真正適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能體系。

　　3 組織、職能、政治三重互動(dòng)改革戰(zhàn)略

　　政府在政治系統(tǒng)中主要發(fā)揮執(zhí)行功能，因此效率就成為行政改革的核心目標(biāo)之一。改革戰(zhàn)略的制定與設(shè)計(jì)歸根到底旨在提高行政效率。盡管影響效率的因素很多，但是總體而言，政府的合法性權(quán)威、政府職能的科學(xué)定位和政府組織的合理設(shè)置共同決定了行政效率。政府的合法性權(quán)威是政府有效行政的政治基礎(chǔ)，只有民眾認(rèn)同政府的合法性，民眾才會(huì)支持政府的公共政策、服從政府的公共管理。

　　地方政府合法性強(qiáng)化需要處理好縱橫兩個(gè)關(guān)系。從縱向關(guān)系而言，中央政府與地方政府應(yīng)該有一個(gè)合理的制度化的分權(quán)體制。使地方政府逐漸從中央政府的"代理機(jī)構(gòu)"轉(zhuǎn)化為地方公共利益的"合法代理者"，發(fā)展和維護(hù)地方公共利益。從橫向的關(guān)系而言，政府要處理好與黨委的關(guān)系，同時(shí)政府要與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)有一個(gè)合理的分工，三個(gè)機(jī)關(guān)形成支持、合作、監(jiān)督的良好關(guān)系，在制度上維護(hù)地方的公共性。政府職能的科學(xué)定位要求政府必須復(fù)歸公共性，形成政府與社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。政府組織的合理設(shè)置要求政府形成完整的決策、執(zhí)行、監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)，形成決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)與監(jiān)督系統(tǒng)的合作與制衡格局。

　　因此，政府效率的推進(jìn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，完整的地方政府行政改革大致應(yīng)該包括三個(gè)層面的變革：（1）政治變革，著眼于權(quán)力關(guān)系的變革和調(diào)整，處理上下級(jí)政府之間的關(guān)系、地方政府與同級(jí)黨委、人大、司法的關(guān)系、政府與民眾的關(guān)系，等等；
（2）職能變革，著眼于政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整，處理政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等關(guān)系；
（3）組織變革，著眼于機(jī)構(gòu)變革和人員調(diào)整。誠(chéng)然，因發(fā)展階段或行政生態(tài)的差異，行政改革的戰(zhàn)略選擇會(huì)在三個(gè)層面的變革中有所側(cè)重，但是，完整的行政改革必須包含三個(gè)層面改革，并按照改革的內(nèi)在邏輯，形成三者之間的良性互動(dòng)。

　　中國(guó)的縣級(jí)政府行政改革必須走出純粹的組織變革層面，進(jìn)入組織變革、職能變革與政治變革良性互動(dòng)的全面變革時(shí)代。在行政改革新戰(zhàn)略視域中，基于權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政生態(tài)的分析，大體可以確定縣級(jí)政府改革的兩大核心問(wèn)題：（1）在統(tǒng)一的政治法律框架內(nèi)，增強(qiáng)縣級(jí)政府的自主權(quán)，確立其法人地位，開(kāi)展良性的府際競(jìng)爭(zhēng)與合作，實(shí)現(xiàn)縱向的府際權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化及制度化；
（2）政府職能在縱向維度與橫向維度得到合理有效配置，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)的調(diào)節(jié)整合功能，變革傳統(tǒng)的職能方式，適當(dāng)引入治理機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，努力形成善治格局。從這一角度視之，職能配置與權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙重變革共同構(gòu)成了新戰(zhàn)略框架內(nèi)縣級(jí)政府行政改革的主旋律。

　　縣級(jí)政府職能的配置涉及縱向與橫向兩個(gè)維度�？v向維度上的職能配置主要涉及縣級(jí)政府與上下政府間職能的分工問(wèn)題，關(guān)鍵要確定哪一級(jí)政府能夠最有效地承擔(dān)哪些政府職能，明確不同層級(jí)政府的職能分工與職能重點(diǎn)。橫向維度則聚焦于縣級(jí)政府的職能應(yīng)當(dāng)如何在各部門(mén)分配才能最有效地被執(zhí)行。按照奧茨"分散化定理"，對(duì)于某種公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)？？讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多。分散化決策將最大化社會(huì)福利，而集中決策則降低社會(huì)福利。奧茨的分散化定理實(shí)際上給出了政府間分權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵原則：如果低層級(jí)政府能夠和上級(jí)政府一樣提供同樣的公共產(chǎn)品，那么由低層級(jí)政府來(lái)供給更好。正如施蒂格勒認(rèn)為的，地方政府與中央政府相比，更接近自己的公眾，從而對(duì)所管轄地區(qū)的居民的效用函數(shù)和公共產(chǎn)品需求比較了解[5].西方地方治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)是，中央政府主要承擔(dān)國(guó)防、立法、外交等職能，地方政府如郡、縣、市鎮(zhèn)則承擔(dān)五類(lèi)公共服務(wù)職能，包括保護(hù)性職能，如治安、消防、消費(fèi)者保護(hù)；
環(huán)境管理職能，如公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)；
對(duì)公民個(gè)人的服務(wù)性職能，如教育、住房、失業(yè)、社會(huì)福利；
提供社會(huì)文化和娛樂(lè)服務(wù)，如運(yùn)動(dòng)設(shè)施、博物館、文化館、電影院、美術(shù)館、圖書(shū)館、劇院；
商業(yè)規(guī)制管理功能，如市場(chǎng)規(guī)范、交通運(yùn)輸、資產(chǎn)出租等。

　　一般而言，只有當(dāng)?shù)鸵粚蛹?jí)政府在人口和經(jīng)濟(jì)方面不足以承擔(dān)某一職能時(shí)，上一級(jí)政府才會(huì)承擔(dān)。二戰(zhàn)以來(lái)，除了全國(guó)性公共產(chǎn)品或具有大范圍規(guī)模經(jīng)濟(jì)的公共服務(wù)外，西方國(guó)家提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能大部分已經(jīng)下放給地方政府，因此，有人認(rèn)為西方的"福利國(guó)家"已經(jīng)變成了"福利市鎮(zhèn)"[6]35.縣級(jí)政府作為直接面對(duì)群眾的低層級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。社會(huì)管理職能包括如下重點(diǎn)領(lǐng)域：規(guī)范社會(huì)組織或團(tuán)體，培育社會(huì)治理的多元主體；
創(chuàng)設(shè)完整的社會(huì)規(guī)制體系，推行社會(huì)安全系統(tǒng)工程；
實(shí)施配套的社會(huì)政策，維護(hù)社會(huì)公正；
樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會(huì)；
調(diào)整社會(huì)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會(huì)管理體制。

　　政府公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)集中選擇在如下重點(diǎn)領(lǐng)域：提高政府公共教育服務(wù)的水平，普及義務(wù)教育；
提高政府社會(huì)保障公共服務(wù)水平；
提升政府公共醫(yī)療服務(wù)水平；
提高政府科技服務(wù)的公共服務(wù)水平等[7].

　　在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣級(jí)政府要充分考慮當(dāng)?shù)毓�共�?wèn)題的特殊性和公共管理的目標(biāo)，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，克服過(guò)分強(qiáng)調(diào)與上級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。應(yīng)當(dāng)按照職能本身的特點(diǎn)與管理的有效性與便利性，科學(xué)合理地劃分各項(xiàng)職能。通過(guò)整合職能，拓寬一些職能部門(mén)的職能范圍，向大經(jīng)濟(jì)、大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大環(huán)保等大職能部門(mén)過(guò)渡，向"寬職能、少機(jī)構(gòu)"方向發(fā)展。同時(shí)要將原先由政府承擔(dān)的一些競(jìng)爭(zhēng)性、贏利性職能從政府的職能體系中剝離出來(lái)，交給市場(chǎng)或社會(huì)中介組織去做。政府在公共物品提供上要走出單一的"生產(chǎn)型供給"模式，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、外包、合同出租、公私合營(yíng)等方式實(shí)現(xiàn)公共物品的"采購(gòu)型供給".政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)公共物品供給模式的變化進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

　　職能變革必然要求權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與革新，這不僅是因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，職能難以履行，更為重要的是，改革是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力博弈中進(jìn)行的，權(quán)力本身主導(dǎo)或參與了職能的劃分、職能的配置以及職能的履行。從這一角度來(lái)講，沒(méi)有權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革，就無(wú)法推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)職能的變革，這也正體現(xiàn)了行政改革新戰(zhàn)略視野中三個(gè)層面變革良性互動(dòng)的必然要求。權(quán)力變革也涉及橫向與縱向兩個(gè)維度的問(wèn)題。橫向維度的核心問(wèn)題在于在一級(jí)政府內(nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的合作制衡格局。

　　改變封閉的決策模式，重視人大、政協(xié)參與決策、輔助決策的功能，暢通公民參與渠道，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民基本的政治權(quán)利，重視和匯聚民間智慧，增強(qiáng)政府決策的回應(yīng)性。規(guī)范決策程序，健全咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等決策機(jī)制，加強(qiáng)常規(guī)決策的制度化，減少領(lǐng)導(dǎo)人決策的隨意性，同時(shí)重視建設(shè)完善非常規(guī)決策的機(jī)制，增強(qiáng)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。決策的有效執(zhí)行依賴于政府職權(quán)的完整性，需要建立政令暢通、執(zhí)行有力、各職能部門(mén)分工合作的良好關(guān)系。整合優(yōu)化部門(mén)機(jī)構(gòu)，避免職能交叉重疊，將同類(lèi)性質(zhì)或性質(zhì)相近的行政管理事務(wù)并入一個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性綜合管理。加強(qiáng)和完善監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)行政主體的監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。進(jìn)一步發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督功能，形成適度的權(quán)力制衡體系和機(jī)制。除了政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督之外，更重要的是引入民主機(jī)制，暢通民主監(jiān)督渠道，加強(qiáng)新聞媒體、社會(huì)輿論的監(jiān)督力度。

　　權(quán)力變革的縱向維度主要涉及府際權(quán)力合理配置問(wèn)題。增強(qiáng)縣級(jí)政府的自主權(quán)，確立縣級(jí)政府的法人主體地位是理順縱向關(guān)系的重要原則和目標(biāo)，要轉(zhuǎn)變行政性分權(quán)的方式，通過(guò)法律形式，具體規(guī)范縱向?qū)蛹?jí)之間的職責(zé)權(quán)限，并運(yùn)用合法程序處理縱向爭(zhēng)執(zhí)，切實(shí)維護(hù)縣政府的自主權(quán)。但是，縣級(jí)政府的自主權(quán)必須建立在法治之上，也就是說(shuō)，縣級(jí)政府享有自主權(quán)，但權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的監(jiān)督，上級(jí)政府、同級(jí)黨委、人大和司法機(jī)關(guān)等構(gòu)成制度監(jiān)督，控制政府權(quán)力的行使�？h級(jí)政府作為直接面向民眾的基層政府，一定要建立有效機(jī)制保障民眾對(duì)政府的民主監(jiān)督，促使政府為公共利益服務(wù)。

　　在維護(hù)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，中央政府要強(qiáng)化在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，通過(guò)法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財(cái)政控制等手段維護(hù)中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。即使在西方國(guó)家，對(duì)地方政府自主決定其事務(wù)的權(quán)力的限制也是一直存在的，地方自治政府通常一直受到中央政府的指導(dǎo)與控制。

　　主要表現(xiàn)為，由國(guó)家制定的地方政府行為法案、國(guó)家對(duì)地方政府安排的監(jiān)督以及規(guī)定市政委員會(huì)享有特殊職能的特別法案和實(shí)施這些職能的特定方式等等[6]3.

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向變革涉及府際關(guān)系的改革。改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治是當(dāng)前可供選擇的改革路徑與方向。建立市管縣體制的初衷在于推動(dòng)中心城市的發(fā)展，并充分發(fā)揮大中城市的輻射帶動(dòng)作用，解決城鄉(xiāng)分割問(wèn)題，促進(jìn)城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)基本重合，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理與政治管理之間的關(guān)系。市管縣體制實(shí)行20多年來(lái)，盡管在推動(dòng)城市化進(jìn)程和發(fā)揮大中城市中心作用等方面起到了一些積極作用，但是隨著環(huán)境的變化，這一體制的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)。如增加了地方政府層級(jí)，提高了政府運(yùn)行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在工業(yè)化社會(huì)，集聚工業(yè)經(jīng)濟(jì)的城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付是解決城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大的主要途徑。但在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟(jì)中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向政治中心轉(zhuǎn)移，從而出現(xiàn)農(nóng)村向城市"反哺"的不正�，F(xiàn)象。因此，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的相對(duì)滯后有著體制性原因，解決城鄉(xiāng)差距要從行政體制改革入手。市縣分治模式將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開(kāi)來(lái)，依據(jù)不同行政建制的特點(diǎn)與性質(zhì)進(jìn)行治理，有利于推進(jìn)我國(guó)政府管理的專業(yè)化與科學(xué)化，同時(shí)弱化了地方政府之間縱向的行政隸屬關(guān)系，賦予了縣級(jí)政府更大的自主性、能動(dòng)性，并充分保護(hù)縣域公共利益。這或許也是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)從被動(dòng)依賴的"輸血型"模式向自主發(fā)展的"內(nèi)生型"模式轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)歷屆政府都重視行政體制改革，縣級(jí)政府行政改革的成就也是有目共睹的，但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革更徹底，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，國(guó)際化進(jìn)程更迅速，從而使縣級(jí)政府現(xiàn)行行政體制改革處于相對(duì)滯后的不適應(yīng)狀態(tài)�？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)地方政府行政體制還較多地保留著封建專制傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的集權(quán)體制，因此，未來(lái)的地方政府行政改革應(yīng)該是以下放權(quán)力和擴(kuò)大地方政府自主權(quán)為主要特征的改革，從而形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與國(guó)際管理慣例相接軌、能充分發(fā)揮地方政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的行政體制。這不僅是縣級(jí)政府改革的戰(zhàn)略方向，也是我國(guó)地方治理的大趨勢(shì)。

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　　陳國(guó)權(quán)（1961-），男，浙江溫州人，畢業(yè)于浙江大學(xué)，博士，現(xiàn)任浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：地方政府管理。

　　來(lái)源：《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第4期

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