中國已將可持續(xù)發(fā)展確定為基本戰(zhàn)略。

　　中央近年提出的樹立科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會等一系列新理念，正是以可持續(xù)發(fā)展為核心。

　　美國的萊思特·布朗先生說：“由于中國如此龐大的人口，人類迄今為止走過的所有發(fā)展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發(fā)明了造紙術(shù)與火藥的民族，現(xiàn)在面臨一個跨越西方發(fā)展模式的機會，向世界展示怎樣創(chuàng)造一個環(huán)境上可持續(xù)的經(jīng)濟。中國若成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕效法；
中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價。”因此，能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展從理念到行動的轉(zhuǎn)變，決定著中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的成敗。沒有一個中國人希望失敗。

　　一、可持續(xù)發(fā)展呼喚戰(zhàn)略環(huán)評

　　戰(zhàn)略環(huán)評制度產(chǎn)生于美國1969年的《國家環(huán)境政策法》。該法案提出“在對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯(lián)邦行動中，均應(yīng)由負責官員提供關(guān)于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明”。上世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環(huán)境影響評價的應(yīng)用擴展到戰(zhàn)略層次。80年代末，戰(zhàn)略環(huán)評開始被全世界廣泛接受，作用于戰(zhàn)略實施全過程（政策-計劃-規(guī)劃-項目），新的環(huán)境影響評價體系逐漸形成。如今，美國政府已經(jīng)編制了好幾百部“戰(zhàn)略環(huán)境影響報告”。加拿大《關(guān)于政策和計劃建議的環(huán)境評價程序》規(guī)定所有聯(lián)邦政策和計劃，都必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了戰(zhàn)略環(huán)評系統(tǒng)。1993年，歐盟發(fā)布文件規(guī)定，今后凡有可能造成顯著環(huán)境影響的開發(fā)活動或新的立法議案必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)評。在亞洲，韓國環(huán)評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰(zhàn)略環(huán)評。日本出臺了一整套“計劃環(huán)境評價體系”，專門用于區(qū)域開發(fā)計劃中的戰(zhàn)略環(huán)評。以上國家的實踐表明，戰(zhàn)略環(huán)評是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度化保障。

　　中國面臨著經(jīng)濟高速增長和環(huán)境資源嚴重不足的矛盾。以往的教訓證明，如果決策部門在提出政策和規(guī)劃時能更多考慮環(huán)境影響，并積極采取應(yīng)對措施，不僅可以防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，也可大大減少經(jīng)濟損失和社會矛盾；
如果不從各種開發(fā)建設(shè)活動的源頭去預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生，我們將永遠陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)，并將在未來付出更大的政治成本與經(jīng)濟代價。

　　缺少環(huán)境考慮的規(guī)劃與決策必帶來深刻的教訓。例如現(xiàn)有的大都市由于在規(guī)劃中沒有充分考慮環(huán)線路網(wǎng)帶給城市交通、市民居住、環(huán)境安全的負面影響，如今已使大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣地無限擴張，加劇了城區(qū)內(nèi)空氣污染和熱島效應(yīng)。再如中西部省區(qū)在做能源、電力、重化工基地建設(shè)規(guī)劃時，由于沒有考慮到發(fā)展這些重污染行業(yè)必會與脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生尖銳矛盾，尤其是區(qū)域內(nèi)有限的淡水資源根本無法支撐如此規(guī)模的開發(fā)活動，現(xiàn)已造成了幾代人都難以恢復(fù)的生態(tài)問題�？傊�，由于沒有充分考慮到環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，我國的經(jīng)濟仍是拼資源、拼環(huán)境的粗放型增長。

　　有鑒于此，要從決策入手，從宏觀角度出發(fā)，根據(jù)我國現(xiàn)有的資源與環(huán)境承載能力，制定出適合我國長時期發(fā)展的各項政策。我國的可持續(xù)發(fā)展，在于樹立可持續(xù)發(fā)展理念，在于制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，而凡可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必然包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。

　　從制度體系上看，我們原來只注重對建設(shè)項目開展環(huán)境影響評價，但建設(shè)項目只處于整個決策鏈（戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目）的末端，所以建設(shè)項目環(huán)評也只能補救小范圍的環(huán)境損害，無法從源頭上保護環(huán)境，也不能指導政策或規(guī)劃的發(fā)展方向，更不能解決開發(fā)建設(shè)活動中產(chǎn)生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中確定了戰(zhàn)略環(huán)評的地位。該法明確要求對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃和10類專項規(guī)劃進行環(huán)境影響評價，這是對我國環(huán)境影響評價制度的重大完善。

　　歷史的教訓不能重復(fù)。為了真正落實科學發(fā)展觀，為了真正構(gòu)建和諧社會，為了真正貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，戰(zhàn)略環(huán)評必須得以重視，戰(zhàn)略環(huán)評的理論與技術(shù)必須加以研究，戰(zhàn)略環(huán)評的制度必須付諸實踐。

　　二、規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的切入點

　　什么是規(guī)劃環(huán)評？規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評分為法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評，由于我國環(huán)評法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評，因此只能將規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評與綜合決策的落腳點，推進規(guī)劃環(huán)評就是推進戰(zhàn)略環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評評價的對象是在政策法規(guī)制定之后，項目實施之前，對有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境可承載能力進行科學評價。相比項目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評真正開始實現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評價制度的一次根本性改革。有了規(guī)劃環(huán)評這項法律制度，就可以把環(huán)境因素納入到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的綜合決策之中，就可以按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對區(qū)域、流域、海域的重大開發(fā)活動、生產(chǎn)力布局、資源配置，提出更加科學合理的建議，以保證經(jīng)濟社會健康有序向前發(fā)展。

　　《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定：環(huán)境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。戰(zhàn)略環(huán)境評價的評價對象當然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會經(jīng)濟更為廣義的大環(huán)境。戰(zhàn)略制定運作的過程本身就是對人們經(jīng)濟行為（生產(chǎn)與消費）的調(diào)整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟行為會對環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是對這種影響作出科學的評價。從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評次之，而建設(shè)項目的環(huán)評則再次之。因為政策戰(zhàn)略環(huán)評是真正意義上以主動積極的態(tài)度，對人類大規(guī)模開發(fā)活動進行預(yù)先評價，為領(lǐng)導層決策提供更具前瞻性和科學性的依據(jù)。但就中國現(xiàn)有國情而言，戰(zhàn)略環(huán)評的切入點只能在規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)比建設(shè)項目環(huán)評定位更高，范圍更廣。規(guī)劃環(huán)評的主要作用在于：

　　一是規(guī)劃環(huán)評注重分析規(guī)劃中對環(huán)境資源的需求。根據(jù)環(huán)境資源對規(guī)劃實施過程中的實際支撐能力提出相應(yīng)措施。環(huán)境戰(zhàn)略資源有5個，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源。中國這5大資源沒一樣不缺。我國人均耕地資源大約是美國的1/10，加拿大的1/30；
人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區(qū)更是世界平均水平的1/16。如此有限的資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續(xù)發(fā)展也就成了一句空話。因此必須通過規(guī)劃環(huán)評來綜合分析環(huán)境資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，設(shè)定開發(fā)強度的限制，提出切實可行的應(yīng)對措施。

　　二是規(guī)劃環(huán)評最提倡開發(fā)活動全過程中的循環(huán)經(jīng)濟理念。傳統(tǒng)的生產(chǎn)力布局注重資源條件、市場條件、運輸條件和勞動力條件，而忽視生態(tài)與環(huán)境條件。通過規(guī)劃環(huán)評，就可以更全面更綠色地設(shè)計產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，縮短產(chǎn)業(yè)之間的鏈接縫隙，盡量使產(chǎn)業(yè)上下游結(jié)合起來，將上游產(chǎn)業(yè)的“廢物”變成下游產(chǎn)業(yè)的原料�！俺愿烧ケM”，使物質(zhì)最大限度地轉(zhuǎn)化為財富和價值。

　　三是規(guī)劃環(huán)評能保證規(guī)劃與環(huán)境政策、法規(guī)的協(xié)調(diào)性。長期僵化的計劃經(jīng)濟體制，導致條塊和部門分割，地方和部門關(guān)起門來閉門造車，使得各種規(guī)劃之間矛盾重疊。通過規(guī)劃環(huán)評能夠搭建一個平臺，即是將社會、環(huán)境和經(jīng)濟作為一個整體綜合性地考慮，強調(diào)各地和各部門發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，對資源總量與環(huán)境容量進行優(yōu)化配置，使資源分布和生態(tài)功能區(qū)域的劃分更加科學有機地結(jié)合。

　　四是規(guī)劃環(huán)評會考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的環(huán)境累積影響。在項目環(huán)評中，即使每個建設(shè)項目環(huán)境影響能夠做到達標排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的，這些“達標的”、“微小的”影響疊加起來就會突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質(zhì)量。比如，北京市所有的汽車都有環(huán)境綠色標識，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢，局部路段存在著光化學污染威脅。通過規(guī)劃環(huán)評，能夠設(shè)定整個區(qū)域的環(huán)境容量，能夠限定區(qū)域內(nèi)的排污總量，能夠?qū)�區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)�？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)。

　　五是規(guī)劃環(huán)評可以提升社會評價的高度。許多規(guī)劃的實施，由于資源的枯竭與環(huán)境的破壞，可能會帶來一系列社會問題，而這些社會問題解決不當又會導致新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。例如庫區(qū)移民，如果單純的就地后靠，單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，無疑會加重水土流失。因環(huán)境問題而引發(fā)的社會影響，必須在規(guī)劃環(huán)評中能得到充分關(guān)注并做出相應(yīng)預(yù)防措施。

　　六是規(guī)劃環(huán)評能綜合考慮間接連帶性的環(huán)境影響。如我國的電力緊張，在電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環(huán)境影響，同時，還要考慮到在采掘、運輸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響。再如全國高速公路網(wǎng)規(guī)劃了8.5萬公里的國道線，路修好了以后，必然會刺激汽車制造和石油開發(fā)，也必然會帶來更多的資源環(huán)境問題，這些間接的環(huán)境影響應(yīng)當通過規(guī)劃環(huán)評預(yù)先提出綜合性建議。

　　七是規(guī)劃環(huán)評肯定能促進政務(wù)公開和公眾參與。規(guī)劃環(huán)評比項目環(huán)評更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關(guān)涉他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)。規(guī)劃環(huán)評對協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境權(quán)益具有非常積極的意義，可以有效推進政府決策的民主化與科學化。

　　三、戰(zhàn)略環(huán)評必須進入宏觀經(jīng)濟決策程序

　　促進政府決策科學化與民主化，一直是我國行政和政治體制改革的重要內(nèi)容。戰(zhàn)略環(huán)境評價以全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展為最終目標，有利于打破部門界限與地區(qū)界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，變過度開發(fā)為適度開發(fā)，變無序開發(fā)為有序開發(fā)，變短期開發(fā)為持久開發(fā)。也有利于促使各部門將相關(guān)政策整合起來，創(chuàng)建更加科學民主的決策機制。

　　實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標當然不僅僅是環(huán)保部門，而是所有決策部門共同的責任。規(guī)劃環(huán)評能否被大力推廣和開展，必須得到相關(guān)部門的認同與支持。從美國《國家環(huán)境政策法》的實施經(jīng)驗看，該法一出臺，便經(jīng)歷了“遭遇堅決抵觸”、“部分程度的接受”、“全面積極的參與”三個階段，現(xiàn)如今美國所有的政府部門都已對戰(zhàn)略環(huán)評積極支持。他們都認識到可以通過戰(zhàn)略環(huán)評來完善本部門的政策規(guī)劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

　　規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要組成部分，在中國已實施近兩年，成績顯著�？梢哉f，環(huán)境影響評價制度作為落實科學發(fā)展觀、促進人與自然和諧的重要措施之一，已經(jīng)開始逐步進入到國家宏觀經(jīng)濟決策程序。一些地區(qū)為規(guī)劃環(huán)評工作的開展進行了有益的實踐。上海市與河北省就對規(guī)劃環(huán)評發(fā)布了政府令和文件，推動了轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評，為我國規(guī)劃環(huán)評的開展積累了寶貴的經(jīng)驗。

　　我國規(guī)劃種類繁多。從時間和性質(zhì)上可粗分為：20年的遠景規(guī)劃，5年到10年間的長期規(guī)劃，5年內(nèi)的短期規(guī)劃。我們要搞戰(zhàn)略環(huán)評或規(guī)劃環(huán)評，最注重的是5年短期規(guī)劃和10年長期規(guī)劃。在今后的發(fā)展中，我國將依法在土地開發(fā)、流域、區(qū)域和海域三個不同區(qū)域以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、城市建設(shè)、交通和林業(yè)等十個專項規(guī)劃中大力開展不同層次的規(guī)劃環(huán)評。

　　開展戰(zhàn)略環(huán)評的難度也不小。缺乏系統(tǒng)的戰(zhàn)略環(huán)評理論和技術(shù)方法，部門間的合作機制沒有建立，國內(nèi)戰(zhàn)略環(huán)評隊伍比較薄弱，等等。但為了使我國的戰(zhàn)略環(huán)評盡快與國際接軌，從而為國家的可持續(xù)發(fā)展提供政策與規(guī)劃上的保障，我們必須以最快的速度推進這項工作。

　　一是確定處理原則。對未列入專項規(guī)劃且規(guī)劃未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，原則上不受理項目環(huán)評報告；
項目在規(guī)劃中，但規(guī)劃未依法進行環(huán)評的，原則上暫緩受理項目環(huán)評報告；
對于已開展規(guī)劃環(huán)評的，規(guī)劃內(nèi)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作可以依法在審批程序上和內(nèi)容上予以簡化。

　　二是和有關(guān)部門一道制定規(guī)劃環(huán)評的管理細則。要明確環(huán)保部門在規(guī)劃環(huán)評中的統(tǒng)一管理作用，對規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)費、程序、內(nèi)容、方法等問題予以全面規(guī)范。探索人大、政協(xié)和環(huán)保部門如何聯(lián)合推動規(guī)劃環(huán)評工作，保證規(guī)劃環(huán)評及其審查論證的有序開展，促使規(guī)劃環(huán)評的結(jié)論在規(guī)劃最后決策時能予以落實。

　　三是提高規(guī)劃環(huán)評的整體水平。推薦一批從事宏觀經(jīng)濟技術(shù)研究與規(guī)劃編制單位，作為規(guī)劃環(huán)評編制單位。充實規(guī)劃環(huán)評編制隊伍，制定重點領(lǐng)域和行業(yè)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)導則，開展多種形式的技術(shù)培訓和交流，提高理論和實踐能力。

　　四是提高規(guī)劃環(huán)評中的公眾參與能力。充分利用媒體向公眾宣傳普及“環(huán)評法”，使公眾認識到各類發(fā)展規(guī)劃對自身環(huán)境可能產(chǎn)生的重大影響，從而能自覺主動參與對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督，成為推動規(guī)劃環(huán)評的主要力量。公眾參與規(guī)劃環(huán)評是環(huán)評法中大力提倡的。要建立科學理性的公眾參與機制，以保障公眾對關(guān)涉國計民生規(guī)劃的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

　　五是選擇一些發(fā)展和環(huán)保矛盾突出的省市開展規(guī)劃環(huán)評試點。根據(jù)不同區(qū)域的資源條件、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境承載能力，來幫助這些省市確定可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略思路，從而促進省市范圍內(nèi)的生產(chǎn)力合理布局、資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、可再生能源開發(fā)。在規(guī)劃環(huán)評完成之前，要暫緩、限制和停批有可能加重這些區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞的某些行業(yè)建設(shè)項目。

　　我們知道，雖然規(guī)劃環(huán)評可以解決許多項目環(huán)評所無法解決的環(huán)境問題，但規(guī)劃環(huán)評的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將盡快開展相應(yīng)的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環(huán)評納入法規(guī)程序。

　　“前事不忘，后世之師”，人類幾千年的發(fā)展，用血的代價換來了這樣的共識：可持續(xù)發(fā)展是人類未來發(fā)展的共同方向。發(fā)展必須要有戰(zhàn)略，發(fā)展戰(zhàn)略必須能夠可持續(xù)，衡量發(fā)展戰(zhàn)略是否可持續(xù)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價就是標尺之一。因此說，中國的可持續(xù)發(fā)展目標需要一個個發(fā)展戰(zhàn)略通過戰(zhàn)略環(huán)評來落實，中國的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾要靠戰(zhàn)略環(huán)評來緩解。戰(zhàn)略環(huán)評需要決策層的重視與支持，需要各部門間的協(xié)作與交流，需要公眾的參與與監(jiān)督。這是一個新生而艱巨的事業(yè)，期待每個人為之加瓦添磚。（作者為國家環(huán)保總局副局長，學習時報）

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