摘要：改革開放以來我國在經濟上取得了驚人成就，然而也出現(xiàn)了諸如收入差別擴大、社會保障薄弱，環(huán)境污染加重等問題，亟須政府增加轉移支付和提供更多的公共消費品。與此同時，我國也面臨企業(yè)要求減少稅賦的壓力。為了保持社會穩(wěn)定和經濟持續(xù)發(fā)展，我國應該優(yōu)化財政支出結構，提高公共消費品支出在政府支出中的比重；
繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率；
繼續(xù)縮小政府消費，提高政府效率；
加大扶貧力度，建立可行的私人捐獻免稅法，鼓勵私人扶貧；
發(fā)揮地方政府在提供公共產品、調節(jié)收入分配和籌措資金中的作用。

　　關鍵詞：財政改革；
稅制優(yōu)化；
公共產品；
和諧發(fā)展

　　收稿日期：2006－05－18

　　作者簡介：林雙林，男，陜西省眉縣人，北京大學經濟學院教授，經濟學博士。

　　一、引言

　　二十多年的改革開放使中國正經歷著近代以來最好的經濟發(fā)展時期，年人均國民生產總值增長率高達9%.中國驚人的經濟成就，贏得世人普遍贊譽。應該看到，我國經濟發(fā)展也面臨種種挑戰(zhàn)，如地區(qū)差別，城鄉(xiāng)差別，貧富差別，人口老齡化，社會保障體制不完善，公共消費品不足，教育投資欠缺，環(huán)境污染，等等。所有這些問題都影響中國社會和諧與經濟持續(xù)發(fā)展，也都與公共財政有關。本文探討如何通過公共財政改革，解決上述這些問題，促進社會和諧與經濟持續(xù)發(fā)展。

　　公共財政涉及到政府的收入和支出，稅收政策制定，及種種干預措施。斯密（1776）在《國富論》中指出，每個人在市場上追求個人利益可以達到促進社會利益的目標。然而，市場會失靈，市場運作的結果可能不是社會理想的結果。例如，市場決定的收入分配可能不公平；
市場決定的教育投資可能不夠；
市場決定的污染環(huán)境的產品產量可能太高；
市場決定的公益品的產量可能太低；
等等。這就產生了對政府干預的需要。斯密本人也并沒有否定政府的作用。[1]

　　許多發(fā)達國家在經濟起飛階段也曾出現(xiàn)過中國目前出現(xiàn)的問題。18世紀英國發(fā)生工業(yè)革命，之后蔓延歐美。機器開始代替手工，工廠代替作坊，私營企業(yè)自由競爭，市場調節(jié)經濟，勞動生產率大大提高，城市化開始，財富急劇增加，貧富懸殊增大，環(huán)境污染加劇。經濟的大發(fā)展和市場失靈促使作為研究政府行為和干預措施的公共經濟學產生和發(fā)展。一個多世紀以來公共經濟學不斷發(fā)展，并直接影響政府行為和決策。工業(yè)化國家加強了勞工保護的力度，限制工作長度，保障工作條件，制定最低工資，提供醫(yī)療保障，發(fā)放退休金、失業(yè)救濟金，實行中小學義務教育，等等，從而緩和了社會矛盾、保證了經濟持續(xù)增長。

　　中國也能通過改革公共財政解決目前經濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題。本文回顧近代的財稅改革，分析目前公共財政面臨的挑戰(zhàn)，探討如何改革公共財政以促進中國經濟和諧發(fā)展。

　　二、近代財稅改革及中國財政現(xiàn)狀

　　中國財稅思想源遠流長。歷史上儒法論爭直接影響到財政思想和國家財政。法家強調政府的作用，要加強政府的功能。法家思想占主導地位的朝代稅收就高。儒家是小政府主義者，主張"輕徭薄賦。"歷史上中國財政往往很困難。稅收越低，老百姓越得不到納稅的好處，因為稅收尚不能滿足皇室的消費需求；
越得不到納稅的好處，越不愿意納稅。中國的財政長期以來就屬于"吃飯財政"，稅收的功能主要是為政府籌措資金。①「現(xiàn)代稅制的功能除了籌措資金外，還要促進效率與公平�！�

　　從清末起中國就試圖引進新稅種，但阻力重重。民國初期，軍閥割據，政局動蕩，稅制基本沿襲清朝舊制，極為混亂。中央財力極為匱乏，政府靠舉債度日，中國的關、鹽兩大稅皆被外國債權國控制。這個時期，地方政府（主要是省政府）也發(fā)行內、外債。由于軍閥割據，地方公債泛濫失控。1927年，北伐成功，中國重歸一統(tǒng)。國民政府收回關、鹽稅自主權，并在30年代進行了一系列財稅改革。例如，改數(shù)千年的田賦為土地稅，開征統(tǒng)稅，并引入累進的所得稅和遺產稅等直接稅。1928年，國民政府對中央和地方公債發(fā)行權予以限制、規(guī)范。抗戰(zhàn)開始后，中央政府統(tǒng)一發(fā)行公債，停止地方政府的公債發(fā)行。這個時期，中國政府向俄、英、美等國借債十多億美元。從1946年到1949年，美國給中國政府貸款高達六十多億美元。[2]39

　　1949年中華人民共和國建立后，在空前穩(wěn)定的政治、經濟形勢下，國家開始推行稅制改革。政務院于1950年1月發(fā)布《全國稅政實施要則》。規(guī)定在全國范圍內統(tǒng)一征收14種稅，包括貨物稅、工商業(yè)稅、鹽稅、關稅、工薪所得稅、利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消費行為稅和使用執(zhí)照稅。1950年政務院宣布向農村人口以家庭為單位征稅，實行3%-42%的累進稅率。

　　1953年，中國開始實施第一個五年計劃。同時對稅制進行調整。包括試行商品流通稅，調整貨物稅，修改工商稅，等等。1957年中國完成生產資料的社會主義改造，建立中央計劃經濟體制。政府除了向農民征農業(yè)稅外，還以低價購買農產品形式向農民征稅。企業(yè)實行利潤留成制度，利潤首先在政府和各部間分配，再在部門和國企間分配。1958年，國務院合并商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅和印花稅為工商統(tǒng)一稅。同時，政府停止征收利息收益稅和文化娛樂稅。

　　從1958年到1960年，中國經歷了"大躍進"運動，財政出現(xiàn)赤字，通貨膨脹嚴重。1961年1月起實行經濟調整方針，生產開始恢復，1965年經濟發(fā)展達到空前水平。1966年文化大革命開始。極左思潮把稅收制度當成"煩瑣哲學"、"管、卡、壓"來批判。1973年，中國進一步簡化稅制，把企業(yè)的工商統(tǒng)一稅及其附加，房地產稅、車船使用牌照稅、屠宰稅和鹽稅并為一種工商稅。大合并后，國有企業(yè)支付一種工商稅，集體企業(yè)繳納工商稅和工商所得稅。改革開放前，政府財政收入的主要來源是國有企業(yè)利潤。例如，1978年國有企業(yè)的直接貢獻占到財政收入的50.5%②�！敢娯斦�部，《中國財政年鑒（2003）》，中國財政雜志社，第39頁�！苟愂盏拇蟛糠忠瞾碜試�有企業(yè)[2].1978年財政收入占國內生產總值的比重為3111%.另外，由于農業(yè)實行集體化，政府可以征調農業(yè)勞動力。改革前政府強調重工業(yè)的發(fā)展，固定資產投資龐大，公共消費品支出很小，因此，"在人民生活方面欠了賬".

　　1978年，在完成社會主義改造20年后，中國開始經濟改革。稅制改革成了整個經濟改革的一個重要部分。稅制改革經歷了放權讓利、利改稅、財政包干制、利稅分流等階段。但是一系列的稅制改革無法改變政府財政收入下降的趨勢。財政收入占國民生產總值的比重從1978年的31.1%下降到1993年的12.6%.中央政府財政收入占總財政收入的比重1985年為40.5%，1993年下降到22%③�！敢娯斦�部，《中國財政年鑒（2003）》，中國財政雜志社，第338頁。」

　　中央政府決心扭轉這種趨勢。1994年，中國建立了分稅制。稅目從原來的37種減至23種；
稅收分為三類：上繳給中央政府的國家稅、地方和中央的共享稅和地方稅；
建立了國稅局和地稅局；
建立了稅收返還系統(tǒng)。從此，中央政府財政收入大大改觀。亞洲金融風暴后，中國政府又采取了積極財政政策，發(fā)行了大量債務。近年來財政總收入增長超過了GDP 的增長。表1列出從1952到2004年中國財政的基本狀況。財政收入占GDP 的比重從1978年的31.2%下降到1995年的10.7%，然后上升到2004年的19.3%；
中央財政收入占總財政收入比重從1978年的15.5%上升到2004年的54.9%.

　　三、中國公共財政面臨的挑戰(zhàn)

　　中國財政面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，社會對公共產品和轉移支付需求在增大。另一方面，中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨降低稅率的壓力。此外，人們對政府繼續(xù)擴大債務發(fā)行也有憂慮。

　　1.社會對公共產品和轉移支付需求在增大

　　隨著城市化不斷推進，人們需要共同消費的東西即公共品就越來越多�，F(xiàn)代公共經濟學早已證明，私人也會提供公共產品，但數(shù)量不足，達不到社會最優(yōu)水平；
私人之間也可以進行收入再分配，即富人直接救濟窮人，但轉移支付數(shù)量不夠，達不到最優(yōu)水平。因此，公共品需要政府提供，收入再分配需要政府干預。

　　多年來，政府財政支出大量用于大型公共投資工程，用于公共消費品則不夠。公共消費品包括城市交通、道路，垃圾、污水處理，空氣污染處理，公共環(huán)境衛(wèi)生設備，社區(qū)公園，公立學校，公共醫(yī)療，等等。我國公共消費品不足顯而易見。例如，若我們到一個普通居民區(qū)參觀，就會看到居民室內和室外的景象截然不同。室內往往裝修得非常豪華，一出家門就截然不同了。樓道里往往很亂，一出樓就更差了。再例如，農村有些地區(qū)的鄉(xiāng)村街道、道路、公共衛(wèi)生設施等都極差。在這些方面都需要政府增加開支。

　　還有政府對公共義務教育投入不足，義務教育名實不符。義務教育往往由地方政府管，而地方政府這些年財政困難。教育具有良好的外部效益（即不僅使受教育者得益，而且使社會其他人受益），應該得到政府的補助。我國教育投資占國民生產總值的比重尚不到3%，低于世界平均水平。眾所周知，中國人歷來注重子女教育。這樣，家庭就不得不為教育付出很大的代價。目前，教育支出是低收入家庭的沉重負擔。

　　醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障體系不健全。中國的社會保障體系只覆蓋城市居民，不包括農村居民。工業(yè)品價格上升，醫(yī)療費用不斷增加，貧困家庭負擔日益加重。隨著城市化加速，農村勞動力涌入城市，傳統(tǒng)的"養(yǎng)兒防老"的家庭保障體系正在瓦解，農村老人成為真正的弱勢群體。中國預計在2020年出現(xiàn)社會老齡化，社會保障問題嚴重，需要跨代人之間的轉移支付。

　　收入分配的差距增大，需要政府更多的轉移支付。中國的收入差別主要表現(xiàn)在沿海和內陸省份之間，城鄉(xiāng)之間，城市高收入和低收入者之間。去年農村人均收入2936元，而城鎮(zhèn)人均收入已達9422元。這種趨勢還在繼續(xù)，城鎮(zhèn)人均收入每年以8%-9%的速度增長，而農村則以4-5%的速度增長。中國的基尼系數(shù)已達0.45，超過了美國。①「聯(lián)合國《HumanDevelopment Report 2004》統(tǒng)計的有關國家和地區(qū)基尼系數(shù)如下：匈牙利0.244，日本0.249，瑞典0.250，德國0.283，印度0.325，法國0.327，加拿大0.331，澳大利亞0.352，英國0.360，美國0.408，中國0.447，俄國0.456，香港0.500，墨西哥0.546，智利0.571.」

　　自然環(huán)境惡化，亟須治理。我國從大煉鋼鐵開始就亂砍亂伐樹木，之后又毀林造田、圍湖造田，造成生態(tài)環(huán)境被破壞。改革開放后，工業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)污染加大；
農業(yè)中大量使用化肥、農藥，造成水土質量下降。我國北方嚴重缺水，黃河不時斷流，地下水位越來越低，許多水域污染加劇，沙塵暴襲擊不斷南移，嚴重威脅人民生命健康。要抑制生態(tài)惡化、治理環(huán)境污染，政府需要花費大量資金。

　　2.中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨稅收減少的壓力

　　中國政府急需財政收入來提供公共產品和進行收入再分配。然而，國家也面臨稅收減少的壓力。

　　內外資企業(yè)所得稅合并已討論很久，改革勢在必行。近年來，對國內企業(yè)不平等征稅的不滿越來越多。對國內企業(yè)征收的企業(yè)所得稅稅率是33%（其中30%歸中央政府，3%歸地方政府），目前外資企業(yè)和外商投資企業(yè)在開放地區(qū)的所得稅率只有15%或22%.此外，外國投資者還享有兩免三減的優(yōu)惠政策。中國企業(yè)過去靠逃稅、避稅來減輕稅負。隨著企業(yè)財務系統(tǒng)的不斷完善和國家稅收征管力度的不斷加大，企業(yè)的實際稅收負擔越來越重。統(tǒng)一國內和國外企業(yè)的所得稅率，降低內資企業(yè)所得稅是大勢所趨。國外許多專家呼吁通過取消企業(yè)所得稅來提高經濟效率。過去二十多年，減稅浪潮席卷全球，許多國家都降低了企業(yè)所得稅。比如愛爾蘭將公司所得稅從43%降到12.5%，成為近來歐洲經濟增長最快的國家。然而，在稅基未迅速增長的情況下，中國內資企業(yè)所得稅率大大下降會在短期內造成國家稅收的減少。①「關于資本稅的改革對經濟的影響，見LIN SHUANG-LIN ，China"s CapitalTax Reforms in an Open Economy，Journal of Comparative Economics ，Vol.32，p.p.128-147.」

　　增值稅改革已提上議事日程。目前我國實行的是產品型的增值稅。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這種增值稅的稅基為國內生產總值。標準稅率為17%.增值稅是政府的主要財政來源，占到總稅收的40%以上，是世界上增值稅占稅收總額最高的國家之一。中國沒有從增值稅稅基中扣除投資部分，也不扣除折舊。在歐盟國家，增值稅是消費型的，投資被從稅基中扣除。采用消費型的增值稅的目的是刺激投資。然而，中國的儲蓄率和投資率在世界上是極高的。降低增值稅的試驗已在東北老工業(yè)基地開始。作者最近在關于增值稅的一個研究中估計，從消費型的增值稅向收入型的增值稅轉化會使中國政府減少相當一部分財政收入。

　　我國已免了農業(yè)稅，減輕了農民負擔。2003年農業(yè)各稅收入占稅收總收入的4.35%.最近又將個人所得稅起征點提高，以減輕城市低收入者負擔。這些減稅措施當然無可非議，但都會減少財政收入。

　　總稅收是由稅率和稅基共同決定的。稅率下降一般會引起生產提高、稅基擴大。如果稅率不是太高，降低稅率不會造成生產和稅基大幅提高，會造成稅收的減少；
如果稅率太高，降低稅率會促成生產和稅基大幅提高，使得稅收增加。

　　3.國債發(fā)行的潛力有限

　　改革開放后中國放棄了"既無內債也無外債"的政策。中國財政自70年代末出現(xiàn)赤字，但整個80年代赤字相對很小。例如，1989年的預算赤字是159億元。1993年中國通過一部禁止財政部從中國人民銀行透支的法律。隨后財政赤字開始增加。在1997年政府預算赤字達582億元。1997年亞洲金融危機后，中國政府采取擴張性財政政策。1998年政府預算赤字增加到922億元，2000年2，491億元，2002年達到3，150億元（占國民生產總值的3%）。②「財政部，《中國財政年鑒（2003）》，中國財政雜志社，第337頁�！�

　　中國實行擴張性財政政策有其客觀原因。首先，中國稅收占國民生產總值的比重偏低，沒有多少減稅的余地。1978年財政收入占國民生產總值的比重為31%，1985年為22.4%，1990年為15.8%，1997年僅為11.6%，2000年為13.9%.③「俄國近年采取減稅政策刺激經濟。但俄國稅本來就高。2000年稅收占國民生產總值的比重為31.4%.」其次，中國儲蓄傾向很高，儲蓄率近年來達40%以上，減稅對內需的刺激作用有限。當然，這里還有個減什么稅、減多少的問題。

　　中國經濟增長多年來領先世界。經濟增長率如此之高，為什么還要實行擴張性財政政策？一種可能的解釋是，中國經濟發(fā)展不平衡，只有在高速增長的情況下，落后部門和地區(qū)才能生存發(fā)展，才能減輕就業(yè)壓力，保持社會穩(wěn)定。然而，在經濟高速增長時期，實行高赤字財政政策，累積大量公債，經濟衰退時怎么辦？那時赤字必然更高，留給后代的債務負擔會更重。因此，長時期實行擴張性財政政策終歸不是上策。①「關于政府債務的作用經濟學界爭論已久。李嘉圖早年指出，政府為了融資，可以向百姓借債，將來征稅還債，也可以現(xiàn)在就征稅，兩種做法的經濟作用等同。多數(shù)經濟學家認為李嘉圖的"債務中性論"只有在嚴格的假設條件下才成立，而這些條件實際上滿足不了。其實，政府債務對經濟是好是壞，關鍵取決于政府投資的效率。參見大衛(wèi)。李嘉圖《政治經濟學及賦稅原理》，商務印書館1981年版�！勾送�，人們也憂慮公共投資的效率。面對局部經濟過熱的情形，中國政府已決定淡出擴張性財政政策。

　　四、改革財稅體系促進中國持續(xù)和諧發(fā)展

　　公共財政在中國社會穩(wěn)定、經濟持續(xù)發(fā)展的過程中扮演極其重要的角色。面臨社會對公共產品和轉移支付的需求增加和企業(yè)及個人要求減少稅賦的矛盾，我們應該考慮如何優(yōu)化支出結構、優(yōu)化稅制，讓公共財政體系更公平、更有效；
同時，應該發(fā)揮地方政府的作用。

　　1.提高公共消費品支出在政府支出中的比重

　　上面提到中國目前公共消費品嚴重不足。公共消費品增加了，全民的福利水平就提高了。從社會角度講，我們生產的目的是為了消費，為了讓人民幸福。應該看到，政府征稅、提供公共消費品除了能增加社會效益外，實際上也是收入的再分配，是財富從富人向窮人轉移的一種方式。富人可能居住在豪華的公寓，會有自己的花園，可能不利用公園、公共醫(yī)療衛(wèi)生設備和公共交通，子女可能上私立學校。窮人一般對公共消費品需求大。

　　另外，提供更多公共消費品可以讓老百姓看到納稅的好處，提高老百姓交稅的積極性。我們常聽說中國老百姓不愿意納稅。問題在于，政府把大量的錢花在大型公共工程上，老百姓納稅后往往看不到納稅所得到的具體好處，感覺不到切身利益。在美國，納稅人可以看到政府成天不斷地修橋補路；
可以感覺到自己孩子上公立中小學不交學雜費；
可以享受社會保障。美國地方上的公共工程進度往往慢得很，一個公共工程雇用很少的人，花很長很長時間，遠不像中國這樣快。這可能是為了節(jié)約成本、保證質量，但客觀上也讓納稅人常�？吹郊{稅的結果。當然，繳納的稅負要比花在這些項目上的錢多。上面提到歷史上中國百姓納稅越少，越得不到納稅的好處，也越不想納稅。我們要走出這個圈子，"取之于民，用之于民"，喚起百姓納稅的自覺性。

　　2.縮小政府消費，提高政府效率

　　中國的行政機構是計劃經濟時代形成的，龐大的政府機構為的是制定和貫徹國家計劃。在走向市場經濟的過程中，政府機構本應縮小。然而，自經濟改革開始以來，政府雇員和行政性開支反而大大增加了。政府行政人員數(shù)（國家機關、政黨機關和社會團體）從1978年的417萬增加到2000年的1086萬，比同期人口增長快得多。這幾年，中國政府的裁員政策取得初步效果，行政人員數(shù)降到2002年的1053萬。②「國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒（2004）》，中國統(tǒng)計出版社，第134頁。」

　　中國自古"學而優(yōu)則仕"，政府的雇員中相當一部分是優(yōu)秀人才。大量的人才到政府工作，造成人力資本的浪費。不是不要精英到政府做官，而是中國歷史上官本位思想太嚴重，到政府做官的精英太多了。另外，高材生到政府工作，工資少了心理會感到不平衡，就容易犯錯誤。美國各級政府里雇員大都是很一般的人，雇員工資比私人企業(yè)雇員低。

　　我們的行政管理費增長也太快。1978年政府行政管理費僅占政府總支出的4.7%，1987年增長到9.3%，2003年達到19.3%�、邸肛斦�部，《中國財政年鑒（2004）》，中國財政雜志社�！诡A算外行政管理費增加更快。按1978年固定價格計算，預算外行政管理費1982年為39.14億元，2000年達到627.85億元，是1982年的16倍！與此同時，其他支出增加緩慢。

　　例如，預算外城市維護建設費增長緩慢，僅從1982年的21.62億元增到2000年的41.30億元。預算外城市維護建設費占預算外支出的比重1993年為5.2%，2002年為2.9%.預算外行政管理費占預算外總收入1993年為28%，2002年為69%.③「財政部，《中國財政年鑒（2004）》，中國財政雜志社�！过嫶蟮�"吃皇糧"隊伍，將稅收相當大的一部分吃掉。

　　我們要減員，要鼓勵能干的人走出政府機關，在生產中發(fā)揮作用。沒有行政開支的大幅度減少，稅負的降低、公共產品增加很難。最近人們總提"黃宗羲定理"，說的是歷史上每次減免百姓稅賦后，帶來的都是以后更多的稅負。這個謎并不難解。官員人數(shù)沒變，暫時減稅負，推遲消費，過后得補上。這些年，政府一直為減員努力，但基層減員的任務還很艱巨。

　　另一方面，我們要擴大政府服務，提高服務效率和質量。政府工作人員應積極為老百姓服務，真正地做人民的公仆，使人民看到納稅帶來的好處。

　　3.完善捐獻免稅法，鼓勵私人扶貧，增加扶貧力度，緩和貧富矛盾

　　中國仍然不富裕，尚不能建立像西方國家那樣龐大的社會福利體系。但是，我們應該加大扶貧力度。中國幅員遼闊，各地情況不同，應該因地制宜。在重視農村貧困問題的同時，也要重視城市貧困問題。中國的富人主要集中在城市，城市貧富反差比農村大，更容易引起社會不安。

　　在政府進行轉移支付的同時，應該鼓勵富人對窮人的直接幫助。目前，財富通過個人渠道再分配還不順暢。中國目前的捐獻免稅法規(guī)十分繁瑣，很少有人利用。我國應完善捐獻免稅法，簡化免稅手續(xù)，鼓勵私人捐獻。在西方國家，慈善機構和教會在收入再分配中起著重要作用。西方國家（如美國）的稅法鼓勵人們捐獻，捐獻部分可以從應納稅的收入中扣除，不用納稅。有錢人向慈善機構和教會捐獻（實物或貨幣）。有的教會要求信徒把10%的收入交給教會，教會用其幫助窮人。美國有些大富翁已宣布將來把所有財富捐獻給社會，不給親屬。富人做的公益事情多了，社會就會更和諧。

　　另外，在中國的家庭內部、親屬之間、家族內部歷來存在著收入和財富的再分配，富者接濟貧者，強者扶持弱者，子女贍養(yǎng)父母，等等。雖然這種以家庭為單位的收入再分配具有局限性，但也能在一定程度上緩和矛盾，使社會和諧，所以應該得到鼓勵。隨著社會化大生產的發(fā)展，城市化加快，農業(yè)人口的大量流入城市，大家庭內部的收入再分配會越來越困難。應該清楚，只靠富人直接扶貧，只依靠家庭內部的轉移支付，再分配的力度是不夠的。上面提到，公共經濟學里早已證明個人之間的自愿的轉移支付不足于達到最優(yōu)的社會收入分配，政府還得參與收入的再分配。

　　4.繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率

　　整個稅制有個優(yōu)化問題。好的稅制應該是公平的，有利于經濟增長，容易征收，能保證足夠稅收。這些原則有時是沖突的。比如，公平了，可能不利于增長；
利于增長，可能不公平。當然，沖突也不是絕對的，稅改也可能既公平，又有利于增長。我們能做到的，就是選擇一種平衡，公平、效率兼顧，該增的稅增，該降的降。稅率不是越高越好，也不是越低越好。中國有些稅的名義稅率是很高的。美國財經雙周刊《福布斯》最近發(fā)布報告，在全球52個國家和地區(qū)中，中國內地是全球稅負第二重的地方，僅居于法國之后；
中國香港則是僅次于阿拉伯聯(lián)合酋長國，全球第二個稅負最輕的地方。當然，對這個排名也有爭議。《福布斯》的"全球2005稅務負擔指數(shù)"調查，度量綜合稅務負擔的指標有5個，包括公司所得稅、個人所得稅、財富稅、雇主及雇員社會保障金及銷售稅。

　　中國個人所得稅最高邊際稅率為45%，美國只有35%（歷史上到過90%以上），香港的單一個人所得稅率為16%，而俄羅斯的單一個人所得稅率只有13%.雖然稅率高，中國2000年個人所得稅僅占國民生產總值的0.57%，占整個稅收收入的4.1%.發(fā)展中國家的個人所得稅的規(guī)模都很小，而發(fā)達國家個人所得稅的規(guī)模較大。例如，美國聯(lián)邦政府個人所得稅2001年占聯(lián)邦整個稅收收入的51.4%，州和地方個人所得稅占整個稅收收入的26%，綜合起來個人所得稅占整個稅收的42.3%[3]488.值得注意的是，近年來中國個人所得稅比國民生產總值增長快。

　　中國的公司所得稅率也很高。內資企業(yè)的所得稅高達33%.俄國的公司所得稅率為24%.香港的公司利潤稅率為17.5%.中國的企業(yè)所得稅在稅收中所占的比重比美國還高。美國2001年公司所得稅占聯(lián)邦稅收的8%，個人所得稅占50%，社會保障稅占35%，其他稅占8%；
公司所得稅占州和地方政府稅收的2%，個人所得稅占13%，財產稅占17%，銷售稅占20%，聯(lián)邦轉移支付占19%，其他收入占29%.①「See ，United States，Economic Report of the President ，2002.」綜合起來，美國的企業(yè)所得稅占總稅收的6.5%.中國的企業(yè)所得稅2003年占到總稅收的13%.另外，中國還有增值稅，稅率為17%.增值稅在世界上被稱為政府的搖錢樹，工廠機器一開就得交稅，不管賺不賺錢。中國企業(yè)的稅賦實在是不輕。圖1顯示中國主要稅目在稅收總額中的比重。增值稅遙遙領先，公司所得稅也不低，個人所得稅很低。

　　中國的企業(yè)稅賦應該降低。降低企業(yè)稅賦會提高企業(yè)投資積極性，增加就業(yè)，促進經濟持續(xù)增長。

　　個人所得稅的潛力還很大。個人所得稅最高邊際稅率不低，我們要嚴加征管，堵塞漏洞。"簡化稅制，擴大稅基，降低稅率，提高效率"是當今世界稅制改革的總趨勢。我們要具體情況具體分析，有增有減。

　　為了提供更多的公共產品，為了使收入再分配更公平，我們也應考慮建立新稅種，如財產稅。前面講過，1950年我國就設置了房產稅和地產稅等稅種，后來被取消。財產稅在美國一直存在。(點擊此處閱讀下一頁)

　　個人所得稅南北戰(zhàn)爭時候引入美國，后因違憲而被取締，20世紀初補充憲法后才合法化。此后，所得稅在稅收中的比重不斷提高，財產稅比重在下降，兩者互補調節(jié)收入再分配。中國目前沒有個人財產稅，個人所得稅在總稅收中比重很小，收入分配很難得到調節(jié)。

　　我們在改革稅制時，一定要把稅制和政府支出結合起來通盤考慮。俄國和獨聯(lián)體的許多國家最近紛紛實行單一的個人所得稅率，稅不怎么累進，但國家向全體公民提供基本的教育和醫(yī)療服務以及社會保障。歐洲大部分國家都實行消費型的增值稅，稅率也不那么累進。但是，歐洲許多國家的社會福利是相當好的。窮人雖然承受消費型的增值稅的負擔，但可以得到大量的社會福利。美國實行累進的個人所得稅，從窮人那里征的稅少，但社會福利也沒有歐洲那么高�？梢�，各國的稅制都是跟其支出結構配套的。我國在改革稅制時候，一定要和政府支出聯(lián)系起來。這樣才能保證稅制公平。

　　5.發(fā)揮地方政府的作用

　　中央政府應該提供跨地區(qū)的公共產品，在全國范圍內進行收入再分配。地方政府最了解地方情況，應該提供地方性的公共產品，以及在地方范圍內進行收入再分配。

　　在美國早期，州政府扮演著提供公共產品的重要角色。州政府主要從事交通運輸?shù)然�礎設施的建設，如修運河，修道路，修鐵路，等等。這個時期州政府發(fā)行的債務最多。后來，地方政府（縣、市、鎮(zhèn)政府）開始大量提供公共產品，包括公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎設施。這個時期，地方政府發(fā)公債最多。只是到了30年代大危機后，聯(lián)邦政府才開始在公共財政中扮演主角，成為政府債務的主要發(fā)行者。[4]61-82

　　中國1994年稅制改革后，地方政府很少有過財政盈余，年年是赤字，越來越大，依賴中央政府稅收返還。在地方政府財政赤字逐年增大的同時，中央政府財政財政盈余也在增加。2004年中國地方政府財政收入占財政總收入的45%；
財政支出占總支出的72%（見表1）。地方政府靠中央政府財政補助（主要是稅收返還）。中央的補助，級別越低的政府越難得到。這就是為什么中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政那么困難的原因。地方政府沒有稅收立法權力，沒有發(fā)行公債的權力。不少貧困地區(qū)政府往往拖欠工資，靠東挪西借度日，無余力提供必要的地方性公共產品。這樣，老百姓就很難直接感受到納稅的好處。

　　中央政府給地方政府財政補助在世界上很普遍。例如美國州和地方政府近20%的收入來自聯(lián)邦政府，日本地方對中央政府的依賴更大。這當然不能全從經濟角度解釋了。從經濟效率上講，既然地方政府提供的公共產品多，就應該考慮在分稅體系中加大地方政府的稅收收入份額。另外，中國幅員遼闊，各地差別很大，不妨試行給地方政府有限的稅收立法權和發(fā)行公債的權利，讓他們自己解決一點自己的財政困難問題。當然，地方政府的稅收立法要按照嚴格的程序，公債發(fā)行必須受到嚴格的控制和監(jiān)督，避免20世紀初地方政府公債泛濫的局面。

　　五、總結

　　21世紀將是中國持續(xù)發(fā)展、和平崛起的世紀。公共財政在中國社會和諧和經濟持續(xù)發(fā)展中起著極其重要的作用。經過幾十年的財政改革，中國已建立起龐大的財政體系。目前中國面臨社會對公共產品和轉移支付的需求增加和企業(yè)及個人要求減少稅賦的矛盾。為了保持社會穩(wěn)定和經濟持續(xù)發(fā)展，中國要優(yōu)化財政支出結構，提高公共消費品支出在政府支出中的比重，讓老百姓切身體會到政府提供的公共產品和服務的好處，提高老百姓納稅積極性；
要繼續(xù)改革稅制，優(yōu)化稅率，并把稅制改革和政府支出改革聯(lián)系起來；
要縮小政府消費，提高政府服務效率；
要加大扶貧力度，建立私人捐獻免稅法，鼓勵私人扶貧；
要發(fā)揮地方政府在提供公共產品和服務和籌措資金中的作用。

　�。ǜ兄x劉偉、呂旺實和北京21世紀論壇2005年會議參加者對本文的評論和指正）

　　[參考文獻]

　　[1]亞當。斯密。國民財富的性質和原因的研究[M].郭大力，王亞南，譯。北京：商務印書館，1997.

　　[2]孫翊剛。中國財政史[M].北京：中國社會科學出版社，2003.

　　[3]GRUBER ，JONATHAN.Public Finance and Public Policy [M].NewYork：Worth Publishers ，2005.

　　[4]WALLIS ，JOHN J .American Government Finance in the Long Run：1790to 1990[J ].Journal of Economic Perspectives ，Vol.14.

　　來源：《北京大學學報（哲學社會科學版）》2006年第6期

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