分稅制是改革開放以來最重要的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。正是這項(xiàng)偉大的改革，使地方政府成為真正意義上獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，各地的積極性得到了極大的發(fā)揮。中國經(jīng)濟(jì)也由原來中央政府一臺(tái)“發(fā)動(dòng)機(jī)”推動(dòng)為主，演變?yōu)橹醒胝�府與地方政府多臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)共同推進(jìn)。

“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”成為過去十年中國經(jīng)濟(jì)最引人注目的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之一。

　　但也正是由于“分灶吃飯”，各地政府擁有了越來越多自己的利益。中央政府和地方政府的政策“博弈”，已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)中無法回避的事實(shí)。地方政府“不同招呼”、“政績(jī)工程”、“過度招商”、缺少科學(xué)的發(fā)展觀，成為中央政府政令不通的標(biāo)準(zhǔn)答案。于是，越來越多的“檢查組”，“督察員”從京城派往全國各地，越來越多的權(quán)利被上收中央，垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門也不斷增加�！翱醋〉胤健保�似乎成為宏觀調(diào)控的政策核心。

　　把宏觀經(jīng)濟(jì)失控歸咎于地方政府，是一個(gè)容易的借口。但如果不能對(duì)地方政府的行為的深層原因作出正確的解釋，就依然無法找到解決中央與地方府“博弈”的正確途徑。

　　政府的角色

　　要理解政府的行為，首先就必須對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)生活中角色，有一個(gè)正確的理解。

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府可以被當(dāng)作一個(gè)“經(jīng)營空間的企業(yè)”——通過為其行政邊界里的經(jīng)濟(jì)人（居民、企業(yè)）提供公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、法律保障、公共安全等），獲取經(jīng)濟(jì)收益。政府主要通過兩種方式獲得收益。第一是對(duì)行政轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收稅；
第二是直接出讓配套了各種基礎(chǔ)設(shè)施的土地。

　　一般來講，稅收主要是用于經(jīng)常性的公共服務(wù)，如法律、治安、教育、消防、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等；
土地收益則用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，如七通一平。由于地方政府的財(cái)政是統(tǒng)一，其中一項(xiàng)出現(xiàn)缺口時(shí)，就要用另一項(xiàng)的收入加以彌補(bǔ)。

　　在西方國家，大規(guī)模的城市開發(fā)規(guī)模很小，少量開發(fā)也是以民營機(jī)構(gòu)為主，政府職能主要體現(xiàn)在服務(wù)上；
中國由于處在城市化高速發(fā)展階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)，體現(xiàn)政府職能上，往往是開發(fā)與服務(wù)并重，甚至開發(fā)的職能更重（類似早期的香港或新加坡）。

　　像所有市場(chǎng)一樣，這個(gè)機(jī)制的如果要運(yùn)行良好，關(guān)鍵取決兩點(diǎn)：第一是競(jìng)爭(zhēng)，政府之間必須存在某種程度的競(jìng)爭(zhēng)；
第二是定價(jià)，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供，一定要能夠通過某種途徑獲得利潤。

　　政府的競(jìng)爭(zhēng)

　　在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)介入的越少越好。因?yàn)檎�府作為贏利的機(jī)構(gòu)，會(huì)通過自己壟斷的地位，排除競(jìng)爭(zhēng)者，從而使社會(huì)產(chǎn)品的提供無法實(shí)現(xiàn)收益最大化。政府自身并沒有改進(jìn)自身產(chǎn)品和服務(wù)的動(dòng)力，更不會(huì)主動(dòng)從贏利的生產(chǎn)（服務(wù)）部門退出。

　　但中國改革開放的實(shí)踐，打破了這個(gè)魔咒——政府的大規(guī)模介入，不僅沒有降低城市服務(wù)的質(zhì)量，反而創(chuàng)造了大批在世界上具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的城市。優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和低廉的稅負(fù)，使得世界各國的企業(yè)趨之若鶩，物美價(jià)廉的產(chǎn)品，席卷世界市場(chǎng)。

　　其中一個(gè)關(guān)鍵的原因，就是世界上罕見的，激烈的政府競(jìng)爭(zhēng)。

　　中國改革開放，并不是從弱化的政府公權(quán)力，并大規(guī)模私有化開。

　　中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)主要?jiǎng)恿�，來自于央地分�?quán)后，地方政府強(qiáng)大的盈利沖動(dòng)和激烈的相互競(jìng)爭(zhēng)。正是這種競(jìng)爭(zhēng)，將市場(chǎng)信息傳遞到政府部門，迫使各地政府退出市場(chǎng)、壓低成本、改善設(shè)施、提高效率。其結(jié)果是，中國地方政府在短短的二十年之內(nèi)，從欠賬累累的落后狀態(tài)，建立起可以和發(fā)達(dá)國家比肩的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

　　對(duì)比一下缺少地方政府競(jìng)爭(zhēng)的印度、拉美等國家，就可以發(fā)現(xiàn)，專注于贏利的政府，往往要比專注于選票的政府，更能推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，并最終可以為本地居民和企業(yè)提供更好的投資環(huán)境和福利�？梢哉f，正是由于激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，使得中國政府的效率和基礎(chǔ)設(shè)施迅速提高到可以和其他經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的水平。

　　從全球化的角度看，中央政府也是世界范圍內(nèi)的一個(gè)“地方政府”。像其他國家的中央政府一樣，無時(shí)不面臨著其他中央政府的競(jìng)爭(zhēng)。目前多數(shù)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的解釋都集中在“改革”上，但對(duì)“開放”帶來的效果卻研究不多。從參與全球競(jìng)爭(zhēng)角度看，“開放”甚至比“改革”更重要。正是由于開放，使得中央政府面臨其他中央政府的競(jìng)爭(zhēng)，由國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)包辦一切的模式才被打破。

　　這就意味著，在全球化的今天，政府并不像現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為的那樣，是一個(gè)絕對(duì)壟斷的組織。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，它必須像其他普通的企業(yè)那樣，改進(jìn)其服務(wù)，提高其效率。否則，生產(chǎn)要素（勞動(dòng)力、資金）就會(huì)“用腳投票”，流動(dòng)到“更好”的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在解釋中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)之所以失靈，就在于沒有意識(shí)到政府的企業(yè)本質(zhì)。

　　競(jìng)爭(zhēng)體制創(chuàng)造核心競(jìng)爭(zhēng)力

　　既然是競(jìng)爭(zhēng)，就一定會(huì)有成功者和失敗者。國家政府之間是如此，地方政府之間也是如此。

　　不能因?yàn)橹醒胝�府壟斷地位消弱，地方開始維護(hù)自己的利益，或在競(jìng)爭(zhēng)中，有些地方處于劣勢(shì)，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，低水平競(jìng)爭(zhēng)，就輕易得出結(jié)論，認(rèn)為這些都是“惡性競(jìng)爭(zhēng)”。在壟斷競(jìng)爭(zhēng)模型中，次優(yōu)的生產(chǎn)者，并非是簡(jiǎn)單的“失敗者”。因?yàn)榍∏∈怯捎诃h(huán)伺在“成功者”左右的這些“失敗者”，使其不敢利用壟斷地位，降低產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)的水平。

　　在這個(gè)意義上，地方政府之間相互“殺價(jià)”,推出各種“優(yōu)惠”，就不再是“過度招商”或“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，恰恰相反，正是由于這些看上激烈，甚者“殘酷”的競(jìng)爭(zhēng)，使中國成為世界上最有競(jìng)爭(zhēng)力的投資地。

　　日本企業(yè)之所以在國際上有強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力，不是由于他們?cè)趪鴥?nèi)受到保護(hù)，而是因?yàn)樗麄兪紫仍趪鴥?nèi)進(jìn)行遠(yuǎn)比其他國家更殘酷的競(jìng)爭(zhēng)。同樣，中國地方政府的競(jìng)爭(zhēng)力也是來源于殘酷的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。正是這種競(jìng)爭(zhēng)制度支撐了中國經(jīng)濟(jì)的高速成長(zhǎng)。這也是中國令世界其他政府感到害怕的地方。

　　非盈利的組織，不一定會(huì)比逐利的企業(yè)，更好地服務(wù)公眾利益。面對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，要比基于道德自愿的組織，有更強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)改進(jìn)其質(zhì)量或服務(wù)。同樣，所謂“民選的”政府，也不見得會(huì)比非民選逐利的政府提供更好的公共服務(wù)。只要存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府就一定會(huì)像一個(gè)普通的企業(yè)那樣，以加倍的努力和更高的效率，“討好”其“客戶”——納稅人（企業(yè)或居民）。

　　實(shí)踐表明，那些由于政體原因，只能將“討好選民”作為施政核心的政府，完全無法像中國政府一樣，高效率地參與對(duì)國際資本和技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)。從種意義上來講，激烈競(jìng)爭(zhēng)的地方政府，不僅不是導(dǎo)致國家利益流失、宏觀經(jīng)濟(jì)失控的罪魁禍?zhǔn)祝�而是中國在技術(shù)水平、資源資金十分匱乏條件下，參與國際競(jìng)爭(zhēng)的真正的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

　　看不到這一點(diǎn)，拿發(fā)達(dá)國家不同政體下的政府職能簡(jiǎn)單對(duì)比，并輕易得出地方政府“職能越位”，隨便妄言“轉(zhuǎn)變政府職能”，往好了說，不過是東施效顰，邯鄲學(xué)步；
往壞了說，乃是棄毀長(zhǎng)城，自費(fèi)武功。

　　公共產(chǎn)品的定價(jià)

　　地方政府目前存在的問題（重復(fù)建設(shè)、大規(guī)模圈占耕地、推動(dòng)房地產(chǎn)擴(kuò)張），并非源于地方政府基于地方利益導(dǎo)致的“無序競(jìng)爭(zhēng)”，而是源于有缺陷的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則——為地方政府公共服務(wù)限定的收益渠道和方式，決定了地方政府的行為模式。

　　現(xiàn)在，地方政府的主要工作之所以圍著開發(fā)商和企業(yè)家轉(zhuǎn)，并非由于其特別喜歡企業(yè)或開發(fā)商，而是因?yàn)樵诂F(xiàn)行的制度下，除了少量個(gè)人所得稅外，地方政府無法直接向居民征稅。于是，企業(yè)（而非居民）就成為公共服務(wù)的主要客戶——“納稅人”。面對(duì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府只能通過為投資者創(chuàng)造更好的“投資環(huán)境”的方式，間接地為城市居民提供公共服務(wù)。換句話說，政府職能的“缺位”，不是由于“執(zhí)政理念”或“政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)”出了問題，而是由于公共產(chǎn)品在定價(jià)方式上存在制度上的缺陷。

　　改革開放以前，城市政府沒有真正獨(dú)立的財(cái)政，政府服務(wù)的好壞幾乎完全取決于中央政府的支持與否。而中央政府對(duì)地方政府的支持，主要通過工業(yè)項(xiàng)目配套的方式提供的。因?yàn)橹醒胝�府的�?cái)政收入來源，主要取決于工業(yè)企業(yè)的利稅上繳。地方政府提供公共服務(wù)的好壞，幾乎完全取決于是否能夠從上級(jí)爭(zhēng)取來項(xiàng)目。

　　改革開放以后，中央政府開始通過“包干”等方式與地方政府分成。特別是1994年的稅制改革，中央和地方政府正式“分灶吃飯”，地方政府政府成為具有自己利益的真正的“經(jīng)營實(shí)體”。地方政府的財(cái)富和行政效率也隨之大幅提高，激烈的競(jìng)爭(zhēng)也由此開始，。

　　1994年的央地財(cái)政分權(quán)，是改革史上的一個(gè)里程碑。這次分權(quán)有三個(gè)特點(diǎn)。第一是大部分公共服務(wù)（普通教育、醫(yī)療、綠化、交通等）都下放給地方政府；
第二是稅收的大頭集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在這個(gè)環(huán)節(jié)里，中央政府又通過增值稅的方式獲得收入的大頭（75%）。目前，地方稅已經(jīng)從分稅制改革時(shí)占20—30%，下跌到10%左右；
第三是稅收外的土地收益，非正式地界定給了地方政府。

　　這就意味著土地收益，成為地方政府提供公共服務(wù)的主要經(jīng)濟(jì)來源。

　　現(xiàn)在的很多分析認(rèn)為，正是因?yàn)榈胤秸�府獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，才導(dǎo)致了后來的地方政府“以地生財(cái)”的強(qiáng)大沖動(dòng)。于是不少人得出結(jié)論，耕地的大量占用，是由于地方政府壓低地價(jià)，過度招商；
房?jī)r(jià)居高不下，是地方政府與銀行、開發(fā)商一起推高地價(jià)，導(dǎo)致地價(jià)上升。結(jié)論自然是更嚴(yán)格的監(jiān)督、土地收益分成、限制土地指出科目等方式，上收地方政府地權(quán)。

　　這種貌似有理的分析，并沒有看到問題的本質(zhì)。它不能解釋為什么地方政府會(huì)有壓低地價(jià)招商和抬高地價(jià)賣地這兩種完全相反的行為。

　　地方政府之所以會(huì)在不同的土地市場(chǎng)上，有完全相反的行為，問題出在土地收益實(shí)現(xiàn)的途徑。由于缺少財(cái)產(chǎn)稅這一經(jīng)常性的主體稅源，地方政府只能依靠一級(jí)土地市場(chǎng)一次性的土地收益獲得土地收益。

　　地方政府提供的公共服務(wù)是長(zhǎng)期的連續(xù)行為，而土地收益是一次性的即時(shí)交易。為了支持公共服務(wù)的開支，地方政府必須找到一個(gè)途徑，將一次性的收入，轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期的可持續(xù)的現(xiàn)金流。這個(gè)途徑就是工商業(yè)的稅收。這就可以解釋為什么在廈門這樣的城市，房地產(chǎn)的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于商場(chǎng)和辦公樓，但政府卻寧可放棄巨額收益，堅(jiān)持將濱海的高價(jià)值地段，用于酒店、辦公這些可以持續(xù)獲的現(xiàn)金收入的用途。

　　由于商業(yè)需要通過工業(yè)創(chuàng)造自身的消費(fèi)（企業(yè)和職工帶來的服務(wù)需求和本地消費(fèi)）。大力招商，鼓勵(lì)工業(yè)就成為所有地方政府?dāng)U大地方收益，維持公共服務(wù)的不二法門。地方稅收和地價(jià)是地方政府可以支配的“私房錢”。在不影響國家稅收的前提下，地方政府主要是通過這兩個(gè)費(fèi)用的減免，來獲得相對(duì)其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　但這種殺價(jià)并非是無限的。誰能夠?qū)�價(jià)格降到最低，取決于誰的效率更高。一般來講。處于優(yōu)越地理環(huán)境，具有高水平管理的城市，能提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。反映在一級(jí)房地產(chǎn)土地市場(chǎng)上，就是較高的樓面地價(jià)。一級(jí)土地市場(chǎng)上的高收益，使得地方政府可以更多地補(bǔ)貼工業(yè)土地，使之價(jià)格更加具有競(jìng)爭(zhēng)力。反過來，工業(yè)的大規(guī)模聚集，又為一級(jí)土地市場(chǎng)帶來更多的需求，進(jìn)一步抬升地價(jià)，為地方政府反哺工業(yè)創(chuàng)造條件。

(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)所有稅收的本質(zhì)，最終都是地租。賣地和租地，不過是獲得土地收益的不同手段。地方政府“零地價(jià)”招商，并非像學(xué)界和媒體描述的那樣是“不計(jì)代價(jià)”的行為，而是有目的地將一次性收益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性收益的理性經(jīng)濟(jì)行為。地方政府拼命招商，不僅不是被媒體妖魔化的“追求短期政績(jī)”，相反，是一種對(duì)本地經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展負(fù)責(zé)任的做法。

　　工業(yè)土地市場(chǎng)上均衡的地價(jià)，不是越低越好，而應(yīng)當(dāng)剛好是次優(yōu)的地方政府排除出競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格。這個(gè)價(jià)格就是企業(yè)在市場(chǎng)所能獲得的最優(yōu)價(jià)格。對(duì)于地方政府來講，工商業(yè)稅收、一級(jí)土地市場(chǎng)收益和工業(yè)補(bǔ)貼（地價(jià)和稅收減免）是統(tǒng)一計(jì)算的。政府的凈收益是所有收益的加總。工業(yè)的補(bǔ)貼只要能夠通過稅收和商品房市場(chǎng)創(chuàng)造出更多的收益，即使工業(yè)土地價(jià)格極低甚至“零地價(jià)”，也是一種合理的經(jīng)濟(jì)行為。

　　理解了這種追求長(zhǎng)期收益造成的產(chǎn)業(yè)循環(huán)關(guān)系，就可以理解地方政府在工業(yè)土地和商業(yè)土地市場(chǎng)上，兩種完全相反的定價(jià)行為。也就可以解釋為什么越發(fā)達(dá)的地區(qū)，工業(yè)地價(jià)反而可以越低——因?yàn)榈凸�業(yè)地價(jià)和高商業(yè)地價(jià)是地方政府將一次性收入轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性收入的兩個(gè)連續(xù)的環(huán)節(jié)。

　　地方政府的行為是一個(gè)整體。單獨(dú)評(píng)價(jià)任何孤立的環(huán)節(jié)（低工業(yè)地價(jià)或高商業(yè)地價(jià)），都會(huì)得出地方政府非理性經(jīng)濟(jì)行為的錯(cuò)誤判斷。

　　實(shí)際上，中央政府也是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的間接受益者。為了競(jìng)爭(zhēng)，地方政府用自己在一級(jí)土地市場(chǎng)上獲得收益，大舉投資基礎(chǔ)設(shè)施，并以低價(jià)土地的方式，對(duì)工業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，使我國工業(yè)在全球競(jìng)爭(zhēng)中，獲得了超乎尋常的競(jìng)爭(zhēng)力。其結(jié)果是直接導(dǎo)致工業(yè)稅收大增。

　　由于我國稅收的大頭在生產(chǎn)階段，根據(jù)新的分稅制，中央政府又獲得大頭。使得中央財(cái)政近年來，以超過GDP增速的幅度持續(xù)大規(guī)模增長(zhǎng)。而這又同地方政府近年來在一級(jí)土地市場(chǎng)上收益快速增加密不可分。低工業(yè)地價(jià)和高商業(yè)地價(jià)，是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面。中央稅收的超速增長(zhǎng)，來源于地方政府地租收益的轉(zhuǎn)移。不理解這一點(diǎn)，就無法解釋稅收何以能夠超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，持續(xù)地大幅增長(zhǎng)。

　　現(xiàn)在有部門建議禁止地方政府低地價(jià)招商，限制政府一級(jí)土地市場(chǎng)收益的支配，企圖以此給地方投資和圈地降溫。這實(shí)際上是一種沒有理解市場(chǎng)機(jī)制下地方政府行為的笨拙做法。

　　校正稅收缺失

　　人們很容易想到的一個(gè)問題是，為什么其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的地方政府，沒有如此強(qiáng)烈的“市場(chǎng)沖動(dòng)”和“招商狂熱”？為什么他們能夠退出競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，而專注于公共服務(wù)？一個(gè)很重要的原因，就是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的地方政府，有著與我國地方政府不同的收入渠道和方式。那就是他們的收入主要不是來自一次性的土地收益，而是來自可持續(xù)的經(jīng)常性收益——財(cái)產(chǎn)稅（物業(yè)稅）。

　　所謂財(cái)產(chǎn)稅，是泛指一系列以財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值為稅基的政府稅收。這類稅收在發(fā)達(dá)國家，大多屬于地方稅。

　　以美國為例。聯(lián)邦稅以個(gè)人所得稅、 公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅三大直接稅為主，輔之以消費(fèi)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅、關(guān)稅。州政府的稅收以銷售稅、總收入稅為主，輔之以個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、 遺產(chǎn)稅以及其他稅種。

　　地方政府則是財(cái)產(chǎn)稅為主體，輔之以銷售稅、個(gè)人所得稅和其他稅種以及規(guī)費(fèi)。由于固定資產(chǎn)是一種不易折舊、快速增值的資本形態(tài)，積累效率極高， 同時(shí)其難于隱匿，征收成本低，因而能成為地方政府主要的稅源。財(cái)產(chǎn)稅在地方政府收入中的比重高達(dá)75.98%。

　　在我們進(jìn)行國際比較時(shí)，一定注意中國的地方政府和外國的地方政府，在職能上有很大差別。

　　如果我們把城市看作一個(gè)社區(qū)的話，發(fā)達(dá)國家的地方政府就相當(dāng)于物業(yè)管理公司。城市政府只要改進(jìn)本地的治安、綠化、供水、供電、交通等，轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)就會(huì)隨之升值，服務(wù)得越好，物業(yè)的價(jià)值就越高，政府所得到的財(cái)產(chǎn)稅就會(huì)越多。反之，服務(wù)水平降低，居民外遷，物業(yè)貶值，政府的收益隨之減少。如果進(jìn)一步惡化，居民就會(huì)通過選舉“解雇”政府，換一家服務(wù)水平更高的“物業(yè)管理公司”。

　　而我國的城市政府，更像一個(gè)開發(fā)商。由于無權(quán)收取物業(yè)費(fèi)（財(cái)產(chǎn)稅），所以他的收入是一次性的。為了維持小區(qū)今后的服務(wù)，就必須將七十年的物業(yè)管理費(fèi)，貼現(xiàn)到現(xiàn)在一次收齊，然后通過買店面（相當(dāng)于工業(yè)）獲得經(jīng)常性租金收益。這時(shí)，城市政府的地價(jià)就必須非常高（相當(dāng)于土地出讓時(shí)，許諾了70年的無償售后服務(wù)），然后通過招商引資（而不是本地財(cái)產(chǎn)增值），將一次性獲得的收益，轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的長(zhǎng)期收益。

　　在這個(gè)經(jīng)濟(jì)流程中，中國的地方政府的公共服務(wù)，主要不是靠居民直接支付，因此，政府并不需要發(fā)達(dá)國家政府那樣“看業(yè)主的臉色”，而“業(yè)主”（居民）也無法像發(fā)達(dá)國家的居民那樣通過投票，以納稅人的身份，監(jiān)督政府改進(jìn)服務(wù)。這就導(dǎo)致一些地方政府的公共服務(wù)經(jīng)常處于缺失狀態(tài)。

　　很明顯，除非中國的地方政府能夠?qū)⑹杖胂癜l(fā)達(dá)國家那樣，通過經(jīng)常性的財(cái)產(chǎn)稅，直接為其提供的公共服務(wù)定價(jià)。否則，現(xiàn)在地方政府的職能就不可能真正實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在，廣受抨擊的地方政府行為就依然是一種合理的存在。

　　盡快開征財(cái)產(chǎn)稅

　　中國經(jīng)濟(jì)就像一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)比賽，運(yùn)動(dòng)員（地方政府）的行為出現(xiàn)問題，不應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單地取消比賽，而是要調(diào)整競(jìng)賽的規(guī)則。一味地指責(zé)地方政府，并不能解決導(dǎo)致政府行為不規(guī)范的深層問題。現(xiàn)在很多問題，看似出在地方，但根源卻是在中央。因?yàn)�，比賽的�?guī)則——稅收立法權(quán)（稅種和稅基）——控制在中央手中，地方只是按照規(guī)則參加比賽。

　　征收財(cái)產(chǎn)稅的好處，首先是減少地方政府對(duì)工業(yè)投資的依賴。緩解地方政府過度的“投資沖動(dòng)”和“招商饑渴”。政府不需要將獲得經(jīng)常性現(xiàn)金流的壓力，完全壓在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上。

　　現(xiàn)在，中國的城市很難形成專業(yè)化的分工，所有的城市要想生存，獲得可持續(xù)的收益，就必須從建立工業(yè)開始，建立起完整產(chǎn)業(yè)循環(huán)。這就導(dǎo)致所有的城市，都被迫形成小而全的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)鏈條。開征財(cái)產(chǎn)稅后，像三亞、海口這樣的城市，就可以發(fā)展專業(yè)化的居住和旅游，而其他靠近港口，接近市場(chǎng)的城市，則可以發(fā)展工業(yè)。居民可以選擇不同的區(qū)位生產(chǎn)和消費(fèi)。城市之間則通過水平分工，尋找最適合自己的發(fā)展方向。地方政府根據(jù)自己的比較優(yōu)勢(shì)，從單純的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變?yōu)椴町惢�的種類競(jìng)爭(zhēng)。

　　其次，從轄區(qū)內(nèi)居民財(cái)產(chǎn)升值中獲得經(jīng)常性的收益，可以有效地引導(dǎo)開發(fā)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為轄區(qū)居民提高更高水平的公共服務(wù)。在現(xiàn)在城市建成區(qū)，政府投入的學(xué)校、道路、綠化，往往很難收回，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)上的平衡。這就迫使地方政府將主要的注意力，放在自己壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng)的新區(qū)。因?yàn)橹挥袕囊患?jí)土地市場(chǎng)獲得足夠的收益，才能支持老城高水平的公共服務(wù)（一般稅收往往只能覆蓋人頭費(fèi)等的經(jīng)常性的開支）。

　　開征財(cái)產(chǎn)稅后，政府改善公共服務(wù)（治安、消防）和設(shè)施（文化體育設(shè)施、公園綠地、道路橋梁等），可以直接導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)物業(yè)價(jià)值的提高。稅基的擴(kuò)大，反過來可以增加政府的收益。而增加的財(cái)政收入，可以進(jìn)一步改善公共服務(wù)。現(xiàn)在許多為民辦實(shí)事的公益項(xiàng)目，也就可以從偶爾為之，納入政府日常的工作日程。

　　為了擴(kuò)大稅收，吸引居民，各地政府之間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)從誰會(huì)招商，轉(zhuǎn)向誰能提供更好的公共服務(wù)�！坝懞镁用瘛本涂赡苋〈�“討好企業(yè)”，成為地方政府新的施政目標(biāo)。

　　第三，可以弱化限制人口自然流動(dòng)的戶籍門檻，方便要素在空間上合理地配置。戶籍政策是目前仍在使用的少數(shù)幾個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)。我國之所以無法取消實(shí)施多年的戶籍政策，就是因?yàn)槿狈σ粋�(gè)經(jīng)濟(jì)的手段，甄別城市居民的身份。我們不知道誰是城市真正消費(fèi)者，誰有資格享受城市公共服務(wù)（教育、醫(yī)療、交通等）隱含的各種補(bǔ)貼。

　　有了財(cái)產(chǎn)稅，居民的身份就會(huì)一目了然。無論這個(gè)居民是暫住還是永久，只要在本地納稅，就是本地居民，就有資格享受城市提供的各種服務(wù)。否則，像現(xiàn)在有人建議的流動(dòng)居民可以同永久居民一樣享受城市的教育、醫(yī)療等福利，就不會(huì)有城市政府愿意改進(jìn)本地服務(wù)水平。因?yàn)榉��?wù)水平落差會(huì)吸引來過多的“免費(fèi)搭車者”，使政府財(cái)政無以為繼。

　　顯然，從鑒別居民身份來講，以財(cái)產(chǎn)稅為主的個(gè)人（家庭）稅，是一種比戶籍管制更公平、更有效率的辦法。一旦個(gè)人成為城市的納稅人，戶籍制度就可以弱化成一種輔助性的管理手段。而在這個(gè)制度建立之前，所有希望仿效發(fā)達(dá)國家取消戶籍政策的建議，只能是紙上談兵。因?yàn)槲覀儾痪邆淦渌麌�家的稅收甄別機(jī)制。

　　此外，開征財(cái)產(chǎn)稅還可以避免土地及其相關(guān)的財(cái)產(chǎn)，沉淀在低效率的使用者手中�，F(xiàn)在，一方面土地極為緊缺，許多項(xiàng)目找不到發(fā)展的空間；
另一方面，許多個(gè)人和企業(yè)，以閑置住宅、土地的形式無償囤積和占用大量空間。

　　財(cái)產(chǎn)稅開征后，那些閑置住宅和土地資源的業(yè)主和開發(fā)商，就不能繼續(xù)無償享用政府的服務(wù)，而是必須計(jì)算其資源占用的成本，迫使他們要么出租，要么轉(zhuǎn)讓。而新進(jìn)入的投資者，也要考慮其獲得的收益，是否足以支付擁有財(cái)產(chǎn)的代價(jià)。隨著閑置資源的釋出和流轉(zhuǎn)，投機(jī)性需求的減少，土地的稀缺可以得到有效緩解，房地產(chǎn)泡沫會(huì)得到真正有效的抑制。

　　方法及問題

　　從時(shí)機(jī)上來講，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)在住房制度改革時(shí)，甚至土地制度有償使用開始時(shí)就同步推行。因?yàn)檫@項(xiàng)改革的受損者，是財(cái)產(chǎn)的擁有者，越是推遲改革，擁有財(cái)產(chǎn)的人就越多，改革的阻力就越大。

　　為了減少這項(xiàng)改革的阻力，財(cái)產(chǎn)稅一開始可以主要針對(duì)機(jī)構(gòu)法人和持有多套住宅的個(gè)人。對(duì)擁有第一套住宅、小戶型住宅的業(yè)主可以退還或免征財(cái)產(chǎn)稅。也可以配合宏觀調(diào)控政策，對(duì)于擁有多套住宅和閑置土地，依據(jù)其數(shù)量多少和時(shí)間長(zhǎng)短采用累進(jìn)征收的辦法。打擊投機(jī)性囤積。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)減稅，以抵消財(cái)產(chǎn)稅收帶來的企業(yè)成本增加。

　　地方政府獲得財(cái)產(chǎn)稅后，對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)收入的依賴會(huì)逐漸減少。但政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷不應(yīng)減弱。這是因?yàn)槌鞘懈咚侔l(fā)展階段，大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，仍然是地方政府一項(xiàng)主要工作。這是與發(fā)達(dá)國家最大的不同�，F(xiàn)在，沒有民間的組織能夠比政府更有效率地大規(guī)模提供基礎(chǔ)設(shè)施。沒有壟斷土地市場(chǎng)的支持，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投資就會(huì)重新出現(xiàn)缺口。有人建議失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)參與分享城市建設(shè)后的土地收益，這實(shí)際上一種變相的國有資產(chǎn)流失。這樣做不僅會(huì)減慢城市投資和積累的效率，也會(huì)造成農(nóng)民之間的新的不公平。

　　現(xiàn)在的財(cái)政分權(quán)，還不是真正意義上的“財(cái)政聯(lián)邦制”。地方并沒有主體稅種，共享稅和轉(zhuǎn)移支付，是目前財(cái)稅制度的重要特征。一有風(fēng)吹草動(dòng)，脆弱的財(cái)政分權(quán)制度，很容易重新退回實(shí)際上的“統(tǒng)收統(tǒng)支”。財(cái)產(chǎn)稅的建立，意味著地方政府開始真正獲得獨(dú)立的財(cái)源。

　　有人認(rèn)為，目前我國建立獨(dú)立的地方財(cái)政，條件尚不具備。理由是財(cái)政分權(quán)制的前提是地方政府的就角色要首先轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裉峁┕�共服�?wù)，地方預(yù)算能夠反映居民（而非官員的偏好），似乎沒有所謂西方式的“選舉民主”，分稅制就無法真正推行。這些理由實(shí)際上是倒因?yàn)楣��?/p>

沒有財(cái)產(chǎn)稅，地方政府就不可能有動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)變政府的角色。官員的偏好取決于比賽的規(guī)則。稅收基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移，自然會(huì)使政府預(yù)算反映居民的偏好�，F(xiàn)在的政府也不是企業(yè)選的，但由于企業(yè)提供了絕大多數(shù)的政府收益，地方政府就不得不反映“企業(yè)的偏好”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　一旦主要稅收是來自居民，無論官員偏好如何，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)自然迫使本地財(cái)政反映“居民偏好”。而且居民稅收所占比重越大，居民的意愿反映的就會(huì)越充分。地方政府的民主選舉，并非像有些學(xué)者暗示的那樣，是推行財(cái)政聯(lián)邦制的必要條件。同樣，地方政府必須的財(cái)政管理能力，也必須在實(shí)踐中進(jìn)行學(xué)習(xí)。沒有獨(dú)立的財(cái)政，就會(huì)連學(xué)習(xí)的動(dòng)機(jī)也不會(huì)有。

　　規(guī)則決定行為

　　在此次宏觀調(diào)控中，中央和地方擁有完全不對(duì)稱的話語權(quán)。學(xué)界和主流媒體幾乎異口同聲，將地方政府視作宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)、中央政令不暢的主要原因。但更深入地分析卻發(fā)現(xiàn)，地方政府的行為是有其制度原因的。如果不能理解這些行為背后的深層原因，簡(jiǎn)單將問題歸咎于地方政府政策執(zhí)行不力，不僅無助于宏觀經(jīng)濟(jì)深層問題的解決，反而有可能引導(dǎo)制度向傳統(tǒng)的體制復(fù)歸。

　　在各項(xiàng)制度中，稅收體制對(duì)地方政府的行為影響最大。正是這些制度，引發(fā)了地方政府之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)和中央和地方之間的利益博弈。這些競(jìng)爭(zhēng)和博弈，不僅不是宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面因素，相反，乃是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)，政府效能不斷提高的巨大動(dòng)力。

　　的確，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)和博弈中，地方政府行為出了一些問題。但這不是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)本身造成，導(dǎo)致問題的是競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。如果沒有了競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)則也就失去了效力，中央政府反而會(huì)喪失影響地方政府行為的重要手段。因此，宏觀調(diào)控真正需要的，不是限制競(jìng)爭(zhēng)，而是規(guī)范行為；
不是取消比賽，而是改進(jìn)規(guī)則。

　　規(guī)則的改進(jìn)，要比直接管制地方政府行為，甚至代替地方政府決策更有效率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的問題，只能通過市場(chǎng)的辦法解決。開征財(cái)產(chǎn)稅，就是抓住地方政府一次性土地收益，與經(jīng)常性的公共服務(wù)支出的矛盾，從根本上校正被稅制缺失扭曲的政府的行為。反對(duì)地方政府將土地作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的興奮劑，并非禁止地方政府從土地中獲取合理的收益�，F(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急，就是盡快開征財(cái)產(chǎn)稅，并使其逐漸成為地方政府的主體稅源。這樣，地方政府的收益，就可以從一次性的出讓土地，轉(zhuǎn)變到經(jīng)常性的財(cái)產(chǎn)稅收。

　　如果中央政府能夠抓住時(shí)機(jī)，通過宏觀調(diào)控，對(duì)包括稅制、土地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的制度進(jìn)行改革，地方政府行為就會(huì)發(fā)生改變，行政管理就會(huì)因此更上一個(gè)臺(tái)階。

　　（作者：趙燕菁 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

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